Changement organisationnel, expertise

et relations entre élus et gestionnaires au sein d’un service municipal

Le cas du service d’eau de Montréal

Marianne Audette-ChapdelaineINRS-UCSmarianne.audette-chapdelaine@ucs.inrs.qc.ca

Photographies Andrew Emond

Symposium international« Regards croisés sur les transformations de la gestion et des organisations publiques »

La gestion des interfaces politico-administratives à l'aune des indicateurs de la performance publique 

ÉNAP, Québec16 novembre

2012

Plan de la présentation

1. Problème de recherche

2. Objectifs de la recherche

3. Question de recherche

4. Méthodologie5. Collecte des données6. Résultats

préliminaires7. Discussion

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1. Problème de recherche

L’organisation et la prestation de services publics essentiels.La gestion des services d’eau urbains dans les pays dits développés.L’île de Montréal de 1950 à aujourd’hui.

La recherche sur les services d’eau:Pays et enjeux dominantsPositionnement idéologique marqué: simplification de la réalitéPeu d’études au Québec ou au Canada Contexte particulier de gestion publique

4

Comprendre la complexité des interactions entre acteurs.

Jeter un regard nouveau sur les enjeux liés à la performance et à la structure organisationnelle.

Comprendre comment la gestion des services d’eau s’insère dans le cadre plus global de la gestion des services publics municipaux.

2. Objectifs de la recherche

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« …il y a deux sortes de complexité: la complexité de détails, qui est composée d'un grand nombre de variables, et la complexité dynamique, où les causes et leurs effets sont éloignés dans le temps et dans l'espace, et où nos interventions les plus évidentes n'aboutissent pas aux effets escomptés. »

Senge, 1990

« Le milieu local est moins un ensemble compliqué en raison du nombre d’éléments à prendre en

considération qu’un ensemble complexe, en raison des

interdépendances entre tous ces éléments. »

Divay et Belley, 2012

2. Objectifs de la recherche

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Choix d’acteurs : le service d’eau de la Ville de Montréal

Choix temporels : les périodes clés de changement organisationnel depuis les années 1950

Choix d’aspect organisationnel : l’expertise, nécessaire à la performance

2. Objectifs de la recherche

3. Question de recherche principale

Comment le service d’eau de Montréal a-t-il évolué depuis les années 1950 en termes de

relations entre acteurs et d’expertise sur l’eau ?

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3. Questions spécifiques

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4. Méthodologie

Recherche qualitativeExplication détaillée d’un phénomène dans son contexte Forme monographiqueAnalyse documentaire, entretiens semi-dirigésSaturation, triangulation

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4. Méthodologie

Expertise / Connaissances

Codification / externalisation

Personnalisation / internalisation

Rétention

Recrutement / roulement

Connaissances

Personnes

(Grant, 1996; Nonaka, 1994; Nonaka, Toyama et Konno, 2000)

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4. Méthodologie

(Demir, 2009)

Politique

Politiques publiques

AdministrationGestion

Relations élus-gestionnaires

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Relations élus-gestionnaires

Élus

Autres acteursInternes (unités locales) et externes (administrations, chercheurs, ministères, services, citoyens, médias).

Gestionnaires d’un service municipal

Autorité politique (priorités); collaboration et/ou désir d’autonomie des gestionnaires

Priorisation

Contraintes et collaborations

4. Méthodologie

(Divay et Mazouz, 2008)

5. Collecte des données

30 entretiens d’une durée de 1 heure à 4 heuresRéponses aux demande d’entretienUtilisation d’une grille d’entrevue partiellement adaptéeRépondants d’âges et profils variésPositions officielles / personnelles

Quelques observations liées aux entretiensLa collecte en archives municipales et juridiquesLiens entre entretiens et documentsLa question de l’actualité

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6. Résultats préliminaires

Gestion municipale Fin du XIXe Service essentiel UniversalitéGestion de l’offreRationalisme administratifCentralisation, industrialisation, standardisation Idéal infrastructurel moderne Eau potable = tuyaux

Gestion privéeLuxeMise en placeEau = ressource

Gestion commerciale1960-70: vieillissement1980-90: Remise en questionIndividualisation, décentralisationConsumérismeGestion à court terme

Évolution du contexte des services d’eau

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6. Résultats préliminaires

Identification des événements marquantsRéforme de1979-1981: polyvalence Prise de conscience de la dégradation des infrastructures: 1990sLe « non-virage » commercial: 1990sRQEP, PNE: 2000sFusions municipales 2001: contexte apolitiqueDéfusions 2004-2006: chaosScandale des compteurs d’eau: 2007-2009Création du Service de l’eau: 2010

Événements marquants du contexte montréalais:d’une gestion municipale... À municipale

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6. Résultats préliminairesÉvénements marquants du contexte montréalais:

d’une gestion municipale... À municipale

Le Service de l’eau a pour mission d’assurer la maîtrise, la coordination et la cohérence des activités du cycle de l’eau (…) de manière à développer une organisation de gestion publique de l’eau qui soit performante et perçue comme telle par la population et les usagers de l’agglomération de l’île de Montréal.

Mission du nouveau Service de l’eau, 2010

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Moments déclencheurs de perte d’expertise

6. Résultats préliminairesExpertise

Réseau

Usines

Attrition

Spécialisation Polyvalence Spécialisation

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6. Résultats préliminaires

Relations élus-gestionnaires

« Quantité de rythmes se font en temps long, ce qui fait ressortir un des défis majeurs de la gouvernance locale : l’incongruité du temps politique, notamment électoral, par rapport aux rythmes d’évolution du milieu... » Divay et Belley, 2012

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Des gestionnaires-ingénieurs cherchant à contrôler, planifier et construire

Dépolitiser la gestion Arrêter de « quêter » à l’hôtel

de Ville et à l’Assemblée nationalePlanifier les investissements Contrôler/Reconstruire l’expertiseAutonomie organisationnelle

Une gestion technique Meilleures pratiques, normes, associations professionnelles, RQEP…Et la démocratie?

Enjeu du contrôle des employés (conventions) et du contrôle des sous-traitants (contrats)

6. Résultats préliminaires

Credit: Cynthia White 2010

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Fonctionnaires municipaux déçus, frustrés, résignés / stratèges.

Une situation actuellement ingérable, « Un nouveau statu quo à frustration chronique » (selon le scénario 2 de Divay et al. 2002)

6. Résultats préliminaires

L’évolution du rôle d’ingénieur 1950-2010: âge d’or et déclin, perte de reconnaissance.

Perte de l’esprit de service public, changement de culture organisationnelle, nostalgie.

Quel « problème d’eau » ?

Réflexion

7. Discussion

Photographies utilisées avec la permission de

Andrew Emondwww.UnderMontreal.com

Merci à mon directeur Pierre J. Hamel et à l’INRS-UCS. Cette recherche a été rendue possible par une bourse doctorale J.-Armand-Bombardier du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada (CRSH).

Les résultats complets seront publiés en 2013.

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RéférencesComeau, P.-A. 2008. «Gestionnaire public versus décideur politique. Vers un nouveau pacte politico-

administratif». Dans Le métier de gestionnaire public à l'aube de la gestion par résultats. Nouveaux rôles. Nouvelles fonctions. Nouveaux profils., sous la dir. de B. Mazouz, p. 159-180. Québec: Presses de l'Université du Québec.

Demir, T. 2009. «The Complementarity View: Exploring a Continuum in Political-Administrative Relations». Public Administration Review, vol. 69, no 5, Septembre/Octobre, p. 876-888.

Divay, G., J.-P. Collin, A. Germain, P.J. Hamel, M. Polèse, A.-M. Séguin et G. Sénécal. 2002. Le monde municipal québécois 2002-2012 : changer les façons de voir pour changer les façons de faire. Éléments condensés pour une prospective. Rapport de recherche financé par le ministère des Affaires municipales et de la Métropole. Montréal: Institut national de la recherche scientifique, Centre Urbanisation, Culture et Société et Centre d'intervention pour la revitalisation des quartiers, 48 p.

Divay, G. et B. Mazouz. 2008. «L'émergence du gestionnaire stratège local». Dans Le métier de gestionnaire public à l'aube de la gestion par résultats. Nouveaux rôles. Nouvelles fonctions. Nouveaux profils., sous la dir. de B. Mazouz, p. 333-360. Québec: Presses de l'Université du Québec.

Graham, S. et S. Marvin. 2001. Splintering Urbanism. Networked Infrastructures, Technological Mobilities and the Urban Condition. New York: Routledge, 479 p.

 Grant, R.M. 1996. «Toward a knowledge-based theory of the firm». Strategic Management Journal, vol. 17, no Winter Special Issue, p. 109.

 Haesli, A. et P. Bixall. 2005. «When knowledge management meets HR strategy: an exploration of personalization-retention and codification-recruitment configurations». The International Journal of Human Resource Management, vol. 16, no 11, p. 1955-1975. En ligne: http://dx.doi.org/10.1080/09585190500314680.

Hansen, M.T., N. Nohria et T. Tierney. 1999. «What’s Your Strategy for Managing Knowledge?». Harvard Business Review, no mars-avril, p. 106-116.

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RéférencesMartinet, A.-C. 2008. «Le gestionnaire public à l'ère de l'institutionnalisation des entreprises et de la

managérialisation des institutions publiques. Un réexamen axiologique et épistémologique». Dans Le métier de gestionnaire public à l'aube de la gestion par résultats. Nouveaux rôles. Nouvelles fonctions. Nouveaux profils., sous la dir. de B. Mazouz, p. 49-72. Québec: Presses de l'Université du Québec.

Mazouz, B. 2008. «Vers l'émergence du véritable gestionnaire public. De l'acte administratif à... la performance managériale». Dans Le métier de gestionnaire public à l'aube de la gestion par résultats. Nouveaux rôles. Nouvelles fonctions. Nouveaux profils., sous la dir. de B. Mazouz, p. 15-48. Québec: Presses de l'Université du Québec.

Mazouz, B., Y. Emery et L. Côté. 2004. «La transformation de l'État et de ses organisations: une perspective managériale internationale». Management International, vol. 9, no 1, p. ix-xvi.

Mazouz, B., B. Tremblay et J. Facal. 2005. «Au cœur du renouveau administratif : l'engagement institutionnel. Quelques enseignements empiriques tirés de l'expérience québécoise». Revue française d'administration publique, no 115, p. 403-420.

Nonaka, I. 1994. «A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation». Organization Science, vol. 5, no 1, p. 14-37.

 Nonaka, I., R. Toyama et N. Konno. 2000. «SECI, Ba and Leadership: a United Model of Dynamic Knowledge Creation». Long Range Planning, vol. 33, p. 5-34.

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Senge, P. 1990. La cinquième discipline. L'art et la Manière des Organisations qui apprennent. Paris: FIRST, 462 p.

Vérificateur général du Québec. 2005. Services d’eau et pérennité des infrastructures. Vérification menée auprès du ministère des Affaires municipales et des Régions. Rapport à l'Assemblée nationale pour l'année 2004-2005. Tome I, Chapitre 2., Québec, 9-44 p.