COMMENT ATTRIBUER LES HLM - e-monsiteifuhabitat-m1.e-monsite.com/medias/files/article-lafferrere.pdf · HLM soit !xé dans la limite d’un plafond qui ne dépende pas de la capacité

COMMENT ATTRIBUER LES HLM ? Anne Laferrère La Découverte | Regards croisés sur l'économie 2011/1 - n° 9pages 231 à 243

ISSN 1956-7413

Article disponible en ligne à l'adresse:--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------http://www.cairn.info/revue-regards-croises-sur-l-economie-2011-1-page-231.htm--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Pour citer cet article :--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Laferrère Anne, « Comment attribuer les HLM ? », Regards croisés sur l'économie, 2011/1 n° 9, p. 231-243. DOI : 10.3917/rce.009.0231--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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COMMENT ATTRIBUER LES HLM ? !Anne L!"#$$%$#, chercheur associé au centre de recherche en économie et statistique (CREST).

Le logement social 1 est souvent au centre des débats politiques. D’un côté, on en dénonce la pénurie par rapport aux objectifs de la loi solidarité

et renouvellement urbain (SRU) de 2000, qui intime à chaque commune urbaine de construire 20 % de logements sociaux, au nom d’une nécessaire mixité sociale ; de l’autre, on s’inquiète du chômage et de la délinquance dans les quartiers qui les concentrent. Il existe pourtant un constat partagé par tous : les habitations à loyer modéré (HLM) ne vont pas à ceux qui en ont le plus besoin. Plusieurs études l’ont montré dès la !n des années 1960, (Durif et Berniard, 1971) et la presse le déplore encore aujourd’hui. Le parc social n’est pas homogène : les ménages aisés n’occupent pas les mêmes logements sociaux que les ménages modestes. Les premiers occupent les plus agréables et les mieux situés. On peut donc s’interroger sur l’e"cacité et l’équité de notre système d’attribution des logements sociaux. Qui habite aujourd’hui dans les logements sociaux ? Serait-il possible de les attribuer de façon plus juste ? Peut-on éviter les ghettos ? Nous essayons ici de répondre à ces questions en montrant qu’elles demandent de prendre en compte, au-delà d’une vision statique, la dynamique du peuplement, et l’hétérogénéité du parc HLM.

L! "#$%!&%! '()%#*(+,!Les HLM ne furent pas créées à l’origine pour loger les ménages pauvres.

L’enjeu dans les années 1950 était « de livrer rapidement de nouveaux loge-

1. Les termes de logement social et HLM sont employés au sens large, et comme s’ils étaient synonymes.

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ments pour sortir les familles des taudis (…) où elles étaient logées » (Édou, 1998, p.13). Il s’agissait plus d’un e#ort de reconstruction que d’une volonté de redistribution. Les « pauvres » urbains non propriétaires étaient alors logés, qui en foyer de jeunes travailleurs ou d’étudiants, qui par la SONA-COTRA (pour les travailleurs immigrés), qui en centres d’hébergement, ou cités de transit. Ce n’est qu’au !l du temps, et surtout après le rapport Barre de 1977, qu’une telle ségrégation spatiale apparut peu souhaitable. Ce rap-port aboutit à la création de l’aide personnalisée au logement (APL), réservée aux locataires du secteur social : avec elle, la clientèle des HLM s’étendit vers les plus modestes. Parallèlement, les modes de !nancement se diversi!èrent pour permettre la création de logements dits « très sociaux » : souvent de même qualité que les autres HLM, ils étaient destinés à de nouvelles catégo-ries d’éligibles. Dans le même temps, plusieurs évolutions se produisirent : les générations âgées de propriétaires très modestes commencèrent à dis-paraître ; la réhabilitation progressive du parc privé vétuste et bon marché élimina le « parc social de fait » : les centres-villes anciens furent recherchés et leurs habitants évincés devinrent locataires HLM. Le développement du crédit rendit l’accès à la propriété plus facile, y compris pour les locataires HLM qui purent satisfaire leur désir d’habiter en maison plutôt qu’en appar-tement. Qui plus est, la crise de 1979 apporta le chômage, et une nouvelle classe de pauvres apparut aux âges actifs. De logements spacieux, sains et ensoleillés qu’ils étaient au départ, certains HLM des périphéries devinrent un concentré de problèmes sociaux et économiques. Les bailleurs sociaux n’étaient pas préparés à loger les « nouveaux pauvres » : mères célibataires, chômeurs, immigrants et leurs familles.

Deux questions se posent aujourd’hui avec acuité : la question de la mixité sociale, c’est-à-dire du mélange optimal des populations, et celle du logement des plus pauvres. Deux visions de ce que devrait être le logement social s’a#rontent : les partisans d’un secteur social « universel », ouvert à tous les salariés, mais fermé aux très pauvres, s’opposent à ceux d’un secteur social résiduel dédié au logement de la population la plus vulnérable (Scanlon et Whitehead, 2010). Les premiers ne sont pas toujours conscients que c’est par un concours de circonstance historique (reconstruction, absence de mar-ché du crédit) et du fait que les plus pauvres étaient logés ailleurs que les HLM ont été créées comme un droit universel. Les seconds ne sont pas tous prêts à s’interroger sur les principes qui régissent le système d’accès et de !xation des loyers en HLM.

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Le logement social en France s’articule autour de trois principes. Tout d’abord, les plafonds de revenu à l’entrée sont voisins sur tout le territoire, et si élevés qu’ils autorisent 80 % des ménages à postuler. Ces plafonds pren-nent en compte le revenu des ménages mais pas leur patrimoine. Le second principe est celui du droit au maintien dans les lieux, quel que soit le niveau de revenu. Ce droit est plus strict que dans le secteur libre, puisqu’il n’y a pas de !n de bail : on entre en HLM quand on est éligible, mais on peut y rester quand on ne l’est plus. Le troisième principe veut que le loyer des HLM soit !xé dans la limite d’un plafond qui ne dépende pas de la capacité à payer du locataire et qui soit établi sans référence à un loyer de marché. Ce plafond dépend du mode de !nancement et de la date de construction ou de rénovation du bâtiment. Pour corriger cette anomalie, des « surloyers » sont mis en place dès 1995 : ils correspondent au versement d’une indemnité par les ménages dont les revenus dépassent les plafonds, postérieurement à leur entrée dans le logement HLM. Cependant, ces surloyers ne peuvent toucher que très peu de locataires étant donné le niveau élevé des plafonds de revenus exigés à l’entrée en HLM. Une autre conséquence de la hauteur de ce plafond est que les listes d’attente sont longues et que les attributions s’e#ectuent selon un système complexe et non formalisé : il existe des quotas par organisme, des priorités par type de ménage, des normes de taille et de revenu plancher. Par ailleurs, un logement proposé peut être refusé sans que le postulant soit rayé de la liste 2.

Le loyer HLM n’est donc pas !xé d’après un taux d’e#ort, ce qui oblige-rait à prendre en compte les revenus des locataires. Il n’est pas non plus !xé en référence d’un loyer de marché local. Le loyer plafond est !xé au moment de la construction 3 selon la taille du logement et sa localisation. Il dépend donc plus de l’histoire du bâtiment que des conditions du marché local, et peu du locataire. L’ensemble du territoire métropolitain n’est divisé qu’en quatre zones, et les di#érences de loyer-plafond entre ces zones sont faibles par rapport aux écarts des loyers de marché.

2. Selon l’enquête Logement 2002, 24 % des locataires en HLM depuis moins de 4 ans avaient refusé une ou plusieurs propositions. Dans 47 % des cas, la raison invoquée est que le logement était dans un quartier ou un environnement qui ne plaisait pas.

3. Ou de la réhabilitation.

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L’232$%20! -*#",*4 -2* ,$ HLMContrairement aux autres transferts sociaux (allocations familiales ou

aides au logement) le montant de l’avantage procuré par un loyer HLM n’est pas un élément d’information publique. Il peut pourtant être calculé assez aisément par comparaison entre le loyer HLM et le loyer de marché d’un logement similaire 4. On applique sur les données des enquêtes logement de l’Insee un modèle économétrique dit « hédonique » qui relie le loyer aux caractéristiques du logement supposées avoir chacune un prix. Ces prix implicites s’additionnent pour donner le loyer de marché « estimé » de cha-que HLM. On peut ainsi calculer l’avantage que le logement social procure par di#érence entre ce loyer « !ctif » de marché et le loyer observé. Puisqu’il existe seulement quatre zones de loyer-plafonds, l’avantage varie considé-rablement d’un lieu à l’autre. Il est faible en zone rurale et dans les peti-tes villes, et croît avec l’urbanisation. En 2006, date de la dernière enquête nationale sur le logement de l’Insee, le gain médian est de l’ordre de 200 $ par mois (140 $ en zone rurale, 360 $ à Paris). Le gain relatif médian (obtenu en divisant le gain par ce que serait le loyer de marché) est de 42 %, c’est-à-dire que le loyer HLM est 42 % moins élevé que le loyer de marché 5. Le gain relatif moyen est de 22 % en zone rurale, de 27 % dans les unités urbaines de moins de 20 000 habitants, de 35 % dans celles de 20 000 à 200 000 habitants, de 38 % dans les villes de plus de 200 000 habitants et de 47 % dans l’agglo-mération parisienne où il est maximal.

Ce gain permet aux ménages les plus pauvres de consommer davantage de logement que s’ils devaient se loger sur le marché libre. Si on ordonne les ménages selon leur revenu par unité de consommation croissant et si on les regroupe en déciles, deux études sur données de 1996 et 2002 montrent que le surcroît de consommation de logement est de l’ordre de 25 % de plus dans le 1er décile, de 15 % dans le 2e, et encore de 11 % dans le 6e décile (Le Blanc et al., 1999 ; Trévien, 2008). Les locataires HLM peuvent aussi consommer davantage d’autres biens : de 32 % de plus (1er décile) à 12 % (5e décile). Au contraire des ménages modestes, les ménages les plus aisés en HLM ne consomment que peu voire pas davantage de logement. Leur faible loyer leur permet de consommer davantage d’autres biens ou d’épargner, d’environ 10 % de plus que s’ils ne vivaient pas en HLM (graphique 1).

4. Pour les hypothèses et détails du calcul voir Le Blanc et al. (1999) et Trévien (2008). 5. Ou encore, le loyer de marché estimé d’un HLM est 71 % plus élevé que son loyer subventionné.

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Graphique 1 – Gain procuré par un loyer HLM en % de services de logements et d’autre consommation

Source : T%&'()* C. (2008), tableau 2.4.

Q,( '25(%! .2$) /!) HLM 6Les HLM ne logent pas que les ménages modestes, pour plusieurs rai-

sons. Le plafond de revenu pour être éligible est élevé ; les surloyers qui peu-vent être exigés ont une faible incidence et un faible montant ; en!n, un loca-taire ne peut être évincé même si son revenu dépasse le plafond d’éligibilité. En 2006, 30 % des ménages en HLM se situaient dans la moitié haute de la distribution des revenus (quartiles q3 et q4, voir tableau 1). Le secteur locatif social loge toutefois une moindre proportion de ménages aisés aujourd’hui que naguère. Elle était en e#et de 43 % en 1984 et encore de 35 % en 2001. On parle parfois de « paupérisation » des HLM. Notons cependant que cette paupérisation n’est pas tant celle des locataires HLM vis-à-vis des autres locataires, mais plus globalement de l’ensemble des locataires par rapport aux propriétaires. La part des locataires du secteur libre marchand apparte-nant à la moitié des ménages aux revenus les plus élevés est passée de 42 % en 1984 (presque le même pourcentage qu’en HLM à l’époque) à 36 % en 2006, tandis que celle des propriétaires est montée de 55 à 61 % (tableau 1).

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Tableau 1 – Répartition des ménages par quartile de revenu (en %)6

Secteur social q1 q2 q3 q4 Nombre de ménages (en milliers)

1984 24,1 33,2 28,3 14,4 100 3 362 1988 27,3 32,9 26,5 13,3 100 3 6221992 29,2 34,0 25,4 11,5 100 3 775 1996 30,2 32,6 26,4 10,8 100 4 100 2001 32,2 33,2 24,2 10,4 100 4 2312006 35,7 34,4 20,9 9,1 100 4 522Locataires (secteur marchand) q1 q2 q3 q4

1984 29,8 27,9 22,8 19,5 100 4 9511988 29,6 27,5 23,1 19,8 100 4 6191992 30,3 28,6 22,5 18,6 100 4 8991996 34,4 27,7 20,8 17,1 100 5 146 2001 35,3 27,0 21,0 16,7 100 5 4722006 35,0 28,7 22,9 13,4 100 5 782Propriétaires 6 q1 q2 q3 q41984 23,6 21,2 25,0 30,2 100 12 051 1988 22,7 21,9 25,3 30,1 100 13 0161992 21,9 21,8 25,3 31,0 100 13 456 1996 20,0 21,8 26,1 32,0 100 14 0392001 19,2 21,9 26,7 32,2 100 14 8232006 18,4 21,0 27,0 33,7 100 15 976

Source : Calculs de l’auteur à partir des enquêtes logement de l’Insee.

Cette paupérisation relative de l’ensemble des locataires peut aussi se lire sur le graphique 2. Il montre l’évolution des revenus moyens selon le statut d’occupation (revenu estimé en euros 2001 pour un ménage de 3 personnes à l’âge moyen dans chaque statut d’occupation : 54 ans pour les propriétaires, 47 ans pour les locataires sociaux, 42 ans pour les autres locataires) à chaque date d’enquête logement.

Les locataires sociaux ont les revenus les plus bas. Leurs revenus restent relativement constants sur la période. Celui des autres locataires, plus élevé, a augmenté faiblement. Au contraire, celui des propriétaires augmente for-tement et continûment. On ne peut donc pas parler de paupérisation absolue des locataires HLM, mais seulement d’une légère paupérisation relative par

6. Inclut les fermiers et les personnes logées gratuitement.

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rapport aux autres locataires. Le mouvement de fond le plus marquant est sur-tout la paupérisation relative des locataires par rapport aux propriétaires.

Graphique 2 – Évolution des revenus selon le statut d’occupation (en euros constants sur la base de 2001)


U$! 1(&(%4 )#"(2/! !$ %*#1-!-/’7(/Le maintien de ménages aisés en HLM est parfois justi!é par la néces-

sité de créer une certaine mixité sociale au sein des locataires HLM. Mais le parc HLM n’est pas homogène en qualité, et les ménages aisés et modestes n’occupent pas les mêmes logements sociaux. Les premiers occupent les plus confortables et les mieux situés (Le Blanc et al., 1999, Driant et Rieg, 2004).

Un élément primordial de qualité est la localisation du logement ; le fait de vivre dans l’agglomération parisienne est en particulier recherché. Les logements sociaux sont bien davantage « sociaux » en dehors de l’agglomé-ration parisienne : 40 % des locataires HLM de province appartiennent au quart des ménages qui ont le revenu le plus bas. Dans l’agglomération pari-sienne, 44 % des locataires HLM ont un revenu supérieur à la médiane ; c’est le cas de seulement 25 % des locataires HLM non parisiens. L’espace est un

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autre élément de qualité : le nombre de pièces par personne est corrélé posi-tivement au revenu des locataires HLM (graphique 3).

Graphique 3 – Locataires HLM : nombre de pièces par personne selon le quintile de revenu par unité de consommation


Les locataires HLM les plus pauvres (les 20 % les moins riches en revenu par unité de consommation) disposent de moins d’espace. Les quartiers où vivent les plus riches ne sont aussi pas les mêmes. Jacquot (2007) a passé en revue d’autres éléments de confort : les ménages HLM aisés en béné!cient toujours davantage et sont aussi plus satisfaits de leurs conditions de loge-ment, à 19 % contre 12 % pour les trois plus bas quintiles. Le rôle des HLM dans la mixité sociale est sans doute limité.

L2 .8$21(+,! ., -!,-/!1!$% HLMLa mobilité résidentielle des locataires HLM est plus faible que celle

des locataires du secteur privé, à caractéristiques individuelles identiques (Gobillon, 2001; Debrand et Ta"n, 2005 ; Laferrère, 2007). Cette faible mobi-

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lité peut devenir handicapante dans le cadre d’une recherche d’emploi par exemple (Hughes et McCormick, 1981). L’avantage de loyer est si important que peu prennent le risque de déménager, par peur de ne pas retrouver les mêmes conditions de logement ailleurs.

“ La création des HLM dans les années 1950 relevait plus d’un e!ort de reconstruction que d’une volonté de redistribution.

”La mobilité des locataires HLM s’e#ectue par un phénomène qu’on peut quali!er de « !ltration naturelle » : les ménages qui ont le choix, donc ceux dont les revenus montent, quittent les logements sociaux peu confortables, mais restent dans les plus agréables : ces derniers se trouvent ainsi naturel-lement occupés par les ménages les plus aisés. Ce processus n’est possible qu’en raison de l’absence de hausse du loyer avec le revenu, et de l’existence du droit de maintien dans les lieux. Les ménages les plus pauvres n’ont pas ce choix et se concentrent naturellement dans les logements les moins recher-chés, en particulier en termes de localisation. On assiste donc à une pola-risation des HLM. D’un côté, on trouve des HLM de faible qualité que les ménages quittent dès qu’ils peuvent se le permettre : leurs revenus sont sou-vent très au-dessous des plafonds. De l’autre, on trouve des logements plus agréables où la mobilité est très faible.

L’essentiel de la mobilité se fait sur une fraction du parc : seule cette petite fraction remplit son rôle d’accueil de la population pauvre, des jeunes ou des immigrés. Mais le prix à payer est celui de la concentration de la pauvreté dans des logements inconfortables : c’est la condition pour qu’on quitte ces logements après une augmentation de revenu. Ceux qui y restent sont sou-vent ceux qui n’ont pas le choix, d’où l’apparition de ghettos, et la stigma-tisation qui peut être attachée à la commune de résidence sur le marché de l’emploi (Dujardin et Go#ette-Nagot, 2005 ; Duguet et al., 2009). Dans les HLM recherchées, rien de tel : les gens y sont !xes à vie, voire sur plusieurs générations. Ce parc ne présente aucun problème pour le bailleur, mais ne peut jouer son rôle d’accueil de population en di"culté.

Insistons sur le fait que cette !ltration est naturelle. Elle est certes ampli-!ée par le fait que le choix du logement s’exerce dès le départ (on peut refu-ser un logement), mais même si les HLM étaient attribués initialement au hasard et autoritairement, on aboutirait à une situation voisine.

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Un indice de cette mobilité par !ltration est la corrélation positive entre l’ancienneté d’un locataire HLM dans son logement et son revenu. Cette cor-rélation est négative pour les propriétaires occupants et les autres locataires (Laferrère, 2007). Pour ces derniers, la logique sous-jacente est simple : plus leur niveau de revenu s’élève, mieux ils font face aux coûts de mobilité rési-dentielle ; ils déménagent donc plus souvent, et leur ancienneté dans le loge-ment diminue. Ce mécanisme est inversé pour les locataires HLM. Même si ce sont bien les plus riches qui quittent le secteur social, l’ancienneté d’occu-pation augmente avec le revenu ; celle des riches y est en moyenne supérieure à celle des pauvres.

“ Les plafonds de revenu à l’entrée dans le logement HLM sont si élevés qu’ils autorisent 80 % des ménages à postuler.

Le loyer HLM ne dépend pas du revenu du ménage.

”Le phénomène de bipolarisation des HLM est surtout présent en agglo-mération parisienne et est très lié au gain qu’il y a à occuper le logement. Puisque le loyer HLM est !xé sans référence au loyer de marché, ce gain o#re une mesure synthétique de sa qualité. L’ancienneté dans le logement aug-mente avec le gain de loyer. Quand le gain relatif augmente de 50 % (l’équi-valent d’un déménagement d’une grande ville vers Paris), l’ancienneté aug-mente de 1 an.

Dé!nissons 10 classes (déciles) de gain relatif de loyer, et observons la corrélation entre revenu et ancienneté dans le logement pour chacune des dix classes de gain. En 2006, il apparaît que cette corrélation est positive et signi!cative seulement pour les personnes dont le gain de loyer est au dessus du 3e décile de gain, c’est-à-dire pour celles qui gagnent 30 % ou plus par rap-port à un loyer de marché. Les ménages aisés restent d’autant plus en HLM qu’ils gagnent davantage, c’est-à-dire quand la di#érence entre leur loyer et le loyer de marché est plus grande. Ceci est véri!é aussi bien dans l’aggloméra-tion parisienne qu’ailleurs. Si le gain relatif est inférieur à 30 %, la corrélation n’existe plus. Quand l’avantage à vivre en HLM est très bas, en province, la corrélation entre le revenu et l’ancienneté peut être négative comme elle l’est pour les autres ménages. Le gain absolu de loyer HLM augmente avec le revenu par unité de consommation ce qui est aussi une conséquence directe de la dynamique du peuplement et de la polarisation des locataires décrite ci-dessus.

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Faute de prendre en compte la dynamique du peuplement, les règles qui régissent le logement social en France ne peuvent que conduire à une pénurie permanente, quel que soit le nombre de logements sociaux construits. Elles entraînent aussi une polarisation spatiale dès lors que la qualité des loge-ments n’est pas strictement la même, pouvant dégénérer en ghettoïsation. Et cette hétérogénéité est inévitable, ne serait-ce que parce que deux emplace-ments ne sont jamais identiques.

La paupérisation relative des HLM peut être vue comme normale ; c’est la situation antérieure qui était exceptionnelle. On peut même prévoir que la paupérisation s’accentuera avec le vieillissement de la population des loca-taires HLM.

Si les HLM aident bien certains des plus pauvres à mieux se loger, la mixité sociale est largement tempérée par la dynamique de leur peuplement. Il y a une concentration naturelle de la pauvreté dans certains HLM, tandis que d’autres peuvent être vus comme des modèles de diversité sociale. Mais cette diversité se fait au prix de l’équité. Loger les pauvres n’est réalisé qu’au prix de la subvention des plus aisés. Et la présence de ces riches interdit l’en-trée des plus pauvres.

Les allocations logement qui s’ajustent plus rapidement aux ressources des locataires ont été créées pour lutter contre ces e#ets pervers des HLM. Elles béné!cient de fait davantage aux plus modestes, même si on a pu mon-trer qu’une partie a été capitalisée dans les loyers (Laferrère et Le Blanc, 2004 ; Fack, 2006). Elles sont donc un mode plus juste d’aide des ménages modestes.

Comment attribuer les logements sociaux plus équitablement ? Certains proposent de limiter la durée des baux en HLM et d’obliger les ménages les plus riches à déménager. Il semble psychologiquement plus di"cile de devoir quitter son logement et peut-être son quartier que de se voir supprimer l’al-location logement quand le revenu monte. D’autres proposent d’augmenter les surloyers. Il serait sans doute plus clair de ne pas parler de sur-loyer et de modi!er le mode de calcul des loyers, en les rendant fonction du revenu, dès l’entrée dans le logement, comme cela se fait dans d’autres pays, et en les ren-dant aussi davantage liés à l’état du marché local. On pourrait aussi baisser les plafonds de revenu, en référence à des moyennes locales et non plus natio-nales. Une mesure plus modeste serait de calculer explicitement l’avantage

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procuré par le loyer HLM, de le faire apparaître sur les quittances de loyer, et de le soumettre à l’impôt sur le revenu. Ce serait perçu comme un premier pas vers plus d’équité, surtout si cela s’accompagnait de la taxation du loyer !ctif des propriétaires occupants.

“ Les HLM ne logent pas que les ménages modestes. En 2006, 30 % des ménages en HLM se situaient dans la moitié

haute de la distribution des revenus.

”Si le but est de réserver les logements sociaux aux plus vulnérables de nos concitoyens, on pourrait ne pas construire de HLM de « trop bonne » qualité (de petites pièces et une localisation qui ne soit pas optimale). Ainsi, ceux qui deviennent non éligibles, disons les plus âgés dont le revenu a monté au cours de leur carrière, anticiperaient leur mobilité et quitteraient leur HLM spontanément pour faire place aux éligibles. Il faudrait aussi s’interroger sur le meilleur moyen d’encourager l’o#re de logements. Compte tenu des e#ets d’éviction, il n’est pas sûr que tout logement social construit se traduise vrai-ment par une augmentation nette du parc de logements.

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COMMENT ATTRIBUER LES HLM - e-monsiteifuhabitat-m1.e-monsite.com/medias/files/article-lafferrere.pdf · HLM soit !xé dans la limite d’un plafond qui ne dépende pas de la capacité