ED/EPS/2006/PI/16 Septembre 2006

Coût et financement de l’éducation dans les pays en développement

Serge Cuenin

Ce document portant sur la problématique de Coût et financement de l’éducation dans les pays en développement a été rédigé par Serge Cuenin en sa qualité de consultant de l’UNESCO dans le cadre d’un programme sur le pilotage des systèmes éducatifs, lancé par la Division des politiques et stratégies éducatives (ED/EPS) de l’UNESCO. L’auteur a élaboré cet ouvrage en s’inspirant de ses propres expériences, notamment en Afrique, ainsi que de celles des autres experts dans le domaine de la coopération internationale pour le développement de l’éducation. Le Programme sur le pilotage des systèmes éducatifs a été initié et coordonné par Mohamed Radi, Chef de la Section des appuis aux stratégies éducatives nationales de la Division des politiques et stratégies éducatives, afin de permettre aux décideurs nationaux de l’éducation de se mettre au fait des connaissances et des expériences les plus récentes sur les questions clé auxquelles ils sont souvent appelés à donner des réponses concrètes dans l’exercice de leur fonction. Gwang-Chol Chang, Spécialiste du Programme à ED/EPS, a travaillé à la revue et à l’édition de ce document. Le présent document peut être librement reproduit ou cité, en tout ou en partie à condition qu’il soit fait mention de la source. L’auteur est responsable du choix et de la présentation des faits figurant dans cet ouvrage ainsi que des opinions qui y sont exprimées, lesquelles ne sont pas nécessairement celles de l’UNESCO et n’engagent pas l’Organisation. Publié en 2006 par : Division des politiques et stratégies éducatives, UNESCO 7, place de Fontenoy, 75352 Paris 07 SP (France) © Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture

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Table des matières

Acronymes et abréviations ................................................................................................................4

Introduction........................................................................................................................................5

1. L’analyse des coûts et du financement au niveau national ....................................................6 1.1 Analyse du budget de l’Etat .................................................................................................7 1.2 Analyse du financement par les ménages ............................................................................9

2. Le financement extérieur.........................................................................................................13 2.1 L’aide à l’éducation, faible part de l’aide au développement ............................................13 2.2 Quelques caractéristiques de l’aide publique à l’éducation ...............................................14 2.3 L’initiative de mise en œuvre accélérée (Fast Track) ........................................................18

3. Coût et financement dans la démarche planificative............................................................19 3.1 Le diagnostic ......................................................................................................................20 3.2 Les simulations ..................................................................................................................23

Annexes .............................................................................................................................................28 Annexe 1 : Affectation des dépenses publiques aux différents niveaux d’enseignement .............28 Annexe 2 : Simulations à l’horizon 2015 (Exemple d’un pays) ....................................................29

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Acronymes et abréviations APD Aide publique au développement APE Association des parents d’élèves CAD Comité d’Aide au Développement DSCN Direction de la statistique et de la comptabilité nationale ECAM Enquête camerounaise auprès des ménages EPT Education pour tous FBU Francs burundais FED Fonds européen de développement FCFA Francs CFA IMOA Initiative de mise en œuvre accélérée (Fast Track) MINEFI Ministère de l'économie et des finances du Cameroun OCDE Organisation de coopération et de développement économiques ONG Organisation non-gouvernementale PIB Produit intérieur brut PNB Produit national brut RESEN Rapport d’Etat d’un Système Educatif National RNB Revenu national brut PPTE L'initiative pays pauvres très endettés PTF Partenaires techniques et financiers VIH/sida Virus de l'immunodéficience humaine / Syndrome de l'immunodéficience acquise

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Introduction Si, pendant longtemps, les aspects financiers relatifs à l’éducation ont tenu une place modeste dans les préoccupations des responsables de ce secteur, ils sont à présent l’un de leurs soucis majeurs. La croissance démographique forte et durable, les engagements pris lors des grandes conférences mondiales sur l’Education pour tous (Jomtien et Dakar) de même que les revendications de certains acteurs du système éducatif (enseignants et étudiants, par exemple) se traduisent par une progression spectaculaire des besoins de financement à laquelle les budgets publics dévolus à l’éducation ne peuvent répondre que partiellement. La recherche incessante de financements supplémentaires est devenue nécessaire pour répondre à une demande d’éducation sans cesse croissante, spécialement dans les niveaux d’enseignement avancés où les coûts unitaires sont plus élevés. Afin d’examiner le plus complètement possible la problématique du coût et du financement de l’éducation, on procèdera en quatre temps :

• Dans un premier temps, on analysera la problématique des coûts et du financement au niveau national et on examinera les principales questions soulevées par la mesure des coûts d’éducation supportés par les deux principaux agents financeurs : l’Etat et les ménages.

• En second lieu, un développement particulier sera fait à propos du financement extérieur.

Celui-ci s’avère important pour la réussite des plans d’éducation.

• Enfin, coût et financement seront replacés dans une optique dynamique. Toute projection prend appui sur un diagnostic approfondi de la situation et, dans cette phase, les coûts sont présents, explicitement, certes, mais aussi implicitement dans la mesure où le but ultime est d’atteindre les objectifs de façon efficiente. On étudiera également la logique des modèles de simulation et les problèmes posés par la recherche de scénarios équilibrés à long terme.

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1. L’analyse des coûts et du financement au niveau national Il existe au moins cinq raisons de s’intéresser au financement de l’éducation :

1) Dans tout pays, l’éducation est un véritable système avec ses contraintes et ses marges de manœuvre. L’analyse des coûts et du financement permet d’améliorer la connaissance factuelle du système, ce qui présente deux avantages : Les décideurs politiques peuvent prendre de meilleures décisions car fondées sur une

meilleure connaissance de la réalité. Elle favorise la sensibilisation des partenaires nationaux et extérieurs : aux premiers,

on peut mieux expliquer les efforts à faire pour réaliser les réformes projetées ; aux seconds, on peut présenter des plans de développement plus crédibles et donc avec plus de chance d’être financés.

2) La complexité du système éducatif est telle que les circuits de financement n’apparaissent

pas de façon évidente. Leur connaissance demande donc un effort particulier d’identification et de classement.

3) Dans le cadre de la progression vers l’éducation pour tous, des ratios relatifs à l’effort

national de financement de l’éducation de base doivent être calculés et leur évolution suivie avec attention.

4) La comparaison de ratios nationaux de coût et de financement avec ceux de pays similaires

peut permettre d’identifier des marges de manœuvre.

5) Les coûts de l’éducation sont étroitement liés aux possibilités de trouver des financements pour ce secteur. Ces deux aspects doivent être examinés de façon complémentaire.

Quelle progression suivre pour analyser les coûts et le financement d’un système éducatif ?

1) Au départ, on se fixe le champ d’observation : formel, non formel (principalement alphabétisation des adultes) et informel. Ces trois champs peuvent être analysés mais, souvent, on se limite au premier avec quelques informations relatives au second. Cette restriction est regrettable.

2) On cherche à déterminer le montant et la nature de la contribution des différents agents

économiques nationaux et extérieurs pour l’éducation. La version la plus élaborée de cette démarche est le compte de l’éducation défini comme un compte satellite dans la comptabilité nationale.

3) A partir de ces chiffres, on mesure l’effort national en matière d’éducation qui est représenté

par la Dépense nationale d’éducation en pourcentage du Produit intérieur brut (PIB). Cette référence au PIB permet de procéder à des comparaisons internationales sur une même base.

4) Enfin, on procède à une analyse détaillée du financement des principaux agents pour lesquels on a des informations suffisantes. Concrètement, ces agents sont l’Etat et les

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ménages.

1.1 Analyse du budget de l’Etat A. Remarques méthodologiques 1) Quant au recensement des dépenses budgétaires, il y a trois grandes catégories de dépenses d’éducation dans le budget de l’Etat :

les dépenses du (ou des) ministère(s) chargé(s) à titre principal de l’éducation la formation dans d’autres ministères, qui est souvent une formation technique des

personnels de ces ministères les autres dépenses d’éducation que l’on peut trouver à l’intérieur de rubriques diverses du

budget de l’Etat : « Charges communes », « Interventions », etc. 2) Il faut bien faire la distinction entre budgets votés et budgets exécutés : Les crédits votés sont plus facilement repérables avec un assez bon degré de détail et, de plus, ils sont connus rapidement mais ils peuvent ne pas être entièrement consommés ou, au contraire, faire l’objet de dépassements. Pour cette raison, surtout lorsque l’on établit des séries financières chronologiques, on s’attachera à comptabiliser l’exécution des dépenses. Cette dernière est connue avec un retard d’un à deux ans en général et le degré de détail n’est pas très élevé. Mais ce détail est suffisant pour constituer des séries temporelles rétrospectives relatives aux grandes masses de crédits. 3) Il faut distinguer entre budget de fonctionnement (récurrent) et budget d’investissement. 4) Il faut, enfin, distinguer l’évolution en monnaie courante de celle en monnaie constante. En règle générale, on utilise les prix de la dernière année pour laquelle on dispose de données. B. Evolution générale Plusieurs sortes d’évolutions peuvent être calculées : 1) Evolution globale tous crédits confondus (exemple ci-dessous pour le Burundi) Tableau 1 : Vision d’ensemble des dépenses publique éducatives dans le budget de l’Etat

Dépenses publiques d’éducation, engagements (milliards FBU) Dépenses publiques d’éducation en % des :

Courantes Dépenses courantes Etat

Dépenses d’éducation en %

du PIB Années

Valeurs courantes

Valeurs constantes

2004

Valeurs 2004 par enfant 7-15 ans

Capital Total Totales Hors

dette

Dépenses de l’Etat en capital

Dépenses Publiques Totales Dépenses

courantesTotal des dépenses

1990 6,500 26,058 20 747 22,3 25,4 3,35 1994 9,028 28,402 19 400 0,057 9,085 23,2 25,4 0,3 15,2 3,86 3,89 1996 9,927 23,183 14 851 0,070 9,997 20,7 23,1 0,3 13,3 3,77 3,80 1998 13,325 21,498 13 069 1,027 14,352 19,3 22,4 4,4 15,5 3,33 3,59 2000 16,947 21,963 12 836 1,850 18,797 17,7 20,7 5,9 14,8 3,32 3,68 2001 20,044 24,631 14 180 4,700 24,744 16,9 20,0 13,4 16,1 3,64 4,50 2002 21,609 26,099 14 829 4,500 26,109 18,1 21,4 13,5 17,1 3,70 4,47 2003 27,597 29,881 16 787 3,944 31,541 19,5 23,6 4,6 13,9 4,28 4,90 2004 32,367 32,367 18 002 4,725 37,092 19,1 22,3 3,8 12,6 4,43 5,07

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2) Evolution par grand(s) ministère(s) chargé(s) à titre principal de l’éducation La représentation graphique de cette évolution montre les changements dans la consommation des crédits sur une longue période. S’il y a plusieurs ministères et si chacun de ceux-ci se rapporte à un seul niveau d’enseignement, c’est l’importance accordée à chaque niveau qui apparaît clairement dans le graphique.

3) Calcul de ratios et comparaisons internationales Grâce aux ratios, chaque pays peut se situer par rapport aux pays voisins et/ou comparables ainsi qu’aux moyennes. Tableau 2 : Comparaison des efforts financiers nationaux en faveur de l’éducation en Afrique

Pays Dépenses publiques d'éducation en % du

PIB Pays

Dépenses publiques d'éducation en % du

PIB Angola 2,4 Mauritanie 3,6 Bénin 2,9 Mozambique 2 Burkina Faso 2,4 Niger 2,6 Burundi 3,6 Lesotho 8 Cameroun 2,6 Ouganda 3,2 Congo 2,3 République Centrafricaine 1,2 Côte d'Ivoire 3,5 Rwanda 3,3 Ethiopie 2,7 Sénégal 3,6 Erythrée 2,8 Tanzanie 1,8 Gambie 3,1 Tchad 2,1 Ghana 3,8 Togo 3,8 Guinée 2,2 Zambie 2,3 Guinée-Bissau 2,1 Zimbabwe 7,1 Madagascar 2 Moyenne globale 3,1 Malawi 3,6 Moyenne pays francophones 2,8 Mali 4,2 Moyenne pays anglophones 3,8

Source : RESEN Burundi 4) Evolution du financement par nature des crédits

Personnel Autres dépenses récurrentes : fonctionnement courant, bourses, subventions à

l’enseignement privé, etc. Investissement

5) Evolution par niveau d’enseignement

Analyse par nature de la dépense (Voir Annexe 1) Récapitulation et comparaisons internationales

Le tableau 3 fournit une comparaison internationale de l’affectation des dépenses publiques aux principaux niveaux d’enseignement.

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Tableau : 3 Comparaison de la décomposition des dépenses courantes publiques par niveau d’éducation (pays d’Afrique subsaharienne) : Année 2004 ou proche

Pays % Primaire % Secondaire

% Enseignemen

t supérieur Burundi 44 28 27 Bénin 51 27 22 Burkina Faso 62 19 19 Cameroun 40 46 14 République Centre Africaine 56 19 25 Tchad 46 31 23 Congo 42 31 27 Côte d'Ivoire 47 37 16 Ethiopie 55 26 19 Guinée 44 31 25 Lesotho 44 37 19 Mali 37 46 17 Mauritanie 44 39 17 Mozambique 48 30 22 Niger 60 27 13 Rwanda 43 20 37 Sierra Leone 51 27 22 Togo 45 36 19 Zambie 46 35 19 Moyenne des 18 pays comparés 48 31 21 Ratio Burundi / moyenne des 18 pays 0,93 0,89 1,31

Source : RESEN Burundi.

1.2 Analyse du financement par les ménages 1) Comment procéder ?

Par enquête spécifique : on obtient les renseignements que l’on désire mais souvent l’enquête est très coûteuse.

Au travers d’une enquête de consommation des ménages Régulièrement, ce type d’enquête est mené. Il y a généralement des questions relatives à la

scolarisation des enfants. Les réponses à ces questions peuvent faire l’objet d’une exploitation statistique spécifique.

Au travers d’autres enquêtes dans lesquelles figurent des informations sur les dépenses d’éducation des ménages.

2) Les questions qui se posent à propos de ces enquêtes

Leur coût, qui est fonction du taux de sondage. Ce taux est généralement faible, ce qui nuit à la significativité des résultats obtenus.

Il est fait appel à la mémoire des personnes interrogées et celle-ci n’est pas forcément fidèle et exhaustive. Une solution consiste à faire remplir un carnet de dépenses pour l’éducation mais il peut y avoir des oublis si le remplissage dure trop longtemps.

La date de l’enquête est importante car les dépenses des ménages pour l’éducation ne sont pas réparties uniformément dans le temps. Une solution : collecter des informations dans

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le mois de rentrée scolaire et au cours d’un mois jugé normal du point de vue des dépenses éducatives.

3) La définition du concept d’éducation à retenir

Sur le plan de la méthode, on peut distinguer quatre grandes notions de coût dans les niveaux primaire et secondaire :

Le coût strict d’enseignement. Le coût des activités socioculturelles dont l’importance varie en fonction des choix des

familles compte tenu des contraintes financières et sociologiques : sport, musique en dehors de l’école, séjours linguistiques à l’étranger, etc.

Le coût d’éducation au sens large qui regroupe les deux notions précédentes. Le coût net d’éducation calculé en déduisant du coût au sens large les aides reçues en

liaison avec la scolarisation du ou des enfants (bourses, aides diverses éventuelles, etc.). Dans l’enseignement supérieur, si l’étudiant est plus autonome vis-à-vis de sa famille, l’estimation est faite au travers d’enquêtes spécifiques conduisant à un budget de l’étudiant. On retrouve ici la question de la notion de dépense à retenir dans ce budget pour l’enseignement strict ou l’éducation avec éventuellement déduction des aides reçues. Concrètement, on examinera dans le tableau 4 les principales informations que l’on peut obtenir à partir d’une enquête de consommation des ménages. Tableau 4 : Une première décomposition des dépenses d’éducation de l’ensemble des ménages

au Cameroun en 2001 (Milliards FCFA) Dépenses directes Dépenses connexes Libellé Montant Libellé Montant

TOTAL

Matériel et fournitures scolaire

-Livres -Cahiers -Autres mat. et fourn. Total…………….

42,2 20,7 8,2 71,1

-Uniformes 16,3 87,4

Frais scolaires

-Frais de scolarité -Cotisations APE -Frais d’internat -Location de chambre -Frais de dossier Total……………

72,9 7,6 4,3 4,6 6,7

96,1

-Autres frais scolaire 2,1 98,2

Autres dépenses d’éducation

-Cours particuliers -Educateur à domicile -Frais de cantine -Frais de transport -Frais d’apprentissage Total………….

8,4 2,2

21,3 13,9 1,5

47,3

47,3

TOTAL 167,2 65,7 232,9 A la lecture de ce tableau on constate que six postes représentent environ 80% des dépenses totales :

- Frais de scolarité 72,9 milliards FCFA 31,3% - Livres scolaires 42,2 milliards FCFA 18,1% - Cantine 21,3 milliards FCFA 9,1% - Cahiers 20,7 milliards FCFA 8,9% - Uniformes 16,3 milliards FCFA 7,0%

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- Transport 13,9 milliards FCFA 6,0% - Autres dépenses 45,6 milliards FCFA 19,7% De plus, le montant total est bien supérieur à ce que l’Etat dépense pour l’éducation. 4) Les données financières globales par grand poste

Tableau 5 : Décomposition de la dépense annuelle d’éducation du ménage moyen camerounais en 2000/01 (FCFA arrondis)

Dépense annuelle totale pour l’éducation des enfants du ménage Postes de dépense

Pauvres Non pauvres Ensemble

Matériel et Fournitures scolaires

Livres scolaires Cahiers scolaires Uniformes Autres

7 000 4 300 3 000 1 500

15 800

16 300 7 600 6 200 3 100

33 200

13 500 6 600 5 200 2 700

28 000

Frais scolaires

Frais de scolarité Cotisations APE Répétiteurs Frais de dossiers Autres

9 300 2 200

200 900 400

13 000

29 400 2 500 3 800 2 700 4 100

43 300

23 400 2 400 2 700 2 100 3 600

34 200

Autres dépenses d’éducation

Cantine Transports scolaires Autres

1 500 300 300

2 100 9 100 6 200 4 500

19 800 6 800 4 500 3 200

14 500

TOTAL 30 900 96 300 76 600 Source : ECAM II, DSCN/MINEFI.

5) Quelques exemples de variation des dépenses des familles (cas du Cameroun, enseignement primaire, fin 2001)

En matière de dépenses éducatives des ménages camerounais et compte tenu des informations disponibles, on peut retenir les points suivants :

a) Les ménages consacrent en moyenne une part significative de leurs ressources au financement de l’éducation de leurs enfants : 5%. En termes d’effort, l’écart entre les ménages pauvres et non pauvres n’est pas très élevé car, dès lors qu’il y a décision de scolariser un enfant, il y a des coûts incompressibles que la famille doit supporter. La scolarisation d’un enfant dans l’enseignement primaire est donc coûteuse pour un ménage à faible revenu. On observe d’ailleurs que, dans les deux principales agglomérations, l’effort des ménages pauvres est supérieur à celui des ménages non pauvres. Il en est de même dans deux régions administratives sur dix.

b) Les ménages urbains dépensent beaucoup plus que les ménages ruraux pour scolariser leurs

enfants. Cela est vérifié aussi bien pour les ménages pauvres que non pauvres. c) Les écarts observés entre les provinces sont très marqués, même à l’intérieur des deux

grands groupes de ménages retenus dans l’enquête. Par exemple, au niveau de la dépense par élève, l’écart va de 1 à 3,4 entre ménages pauvres selon les provinces. Il s’agit moins d’un effet de revenu que d’un effet de comportement vis à vis de la scolarisation des enfants.

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d) Cet effet de comportement se vérifie lorsqu’on examine les postes de dépenses des

ménages dans la province où l’on dépense le moins pour la scolarisation : ménages pauvres et non pauvres ne financent pratiquement que les dépenses minimales entraînées par la scolarisation d’un enfant.

e) Enfin, en matière de dépense par niveau d’enseignement, pour un ménage pauvre scolariser

un enfant au-delà de l’enseignement primaire demande un effort financier plus élevé en valeur relative que pour un ménage riche.

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2. Le financement extérieur La section précédente a été exclusivement consacrée au financement national de l’éducation. Or, dans la plupart des pays en développement et/ou en reconstruction, les ressources nationales, tant publiques que privées, ne sont pas suffisantes pour assurer une scolarisation primaire universelle ou, lorsque celle-ci est assurée quantitativement, pour dispenser un enseignement de qualité à tous les niveaux d’enseignement. L’appel au financement extérieur est donc nécessaire pour atteindre les objectifs souvent ambitieux affichés dans les plans d’éducation. L’aide internationale est devenue, pour de nombreux pays, un facteur d’atteinte des objectifs fixés aux systèmes éducatifs lors du forum de Dakar en 2000. Quelle est l’importance de cette aide ? Qui contribue significativement ? Quelles sont les caractéristiques des flux financiers ? Peut-on émettre un jugement sur son efficacité ? Sur son équité ? Quelles sont les tendances actuelles ? Autant de questions qui seront analysées ci-dessous.

2.1 L’aide à l’éducation, faible part de l’aide au développement La coopération internationale joue un rôle important dans l’élaboration des politiques et la mise en œuvre des programmes de développement éducatif. Cette coopération est technique et/ou financière ; elle peut être publique ou privée, bilatérale ou multilatérale. L’aide en matière d’éducation est le plus souvent mesurée à partir des statistiques de l’aide publique au développement (APD) élaborées par le Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE, comité qui regroupe les principaux pays donateurs (22 en 2005). En toute logique, il conviendrait d’y ajouter le flux d’aide publique émanant d’autres pays – Chine et Inde en particulier – mais ceux-ci sont encore mal connus et non repris dans les statistiques publiées. Il faut donc garder à l’esprit que les estimations données ci-après ne concernent que les seuls pays du CAD. Cette aide publique comprend les dons, les prêts bilatéraux, les contributions aux organismes d’aide multilatéraux et les remises de dette. Elle peut être comptabilisée en termes de décaissements nets (décaissements moins remboursements du principal) ou en termes d’engagement. L’écart entre les deux notions n’est pas négligeable : en 2002, il était de l’ordre de 10% en faveur des engagements. Cet écart a plusieurs causes : engagements s’étendant sur plusieurs années, retards dans les décaissements, difficultés de consommer les crédits, etc. En 2004, l’APD des membres du CAD était estimée à près de 79 milliards $, niveau jamais atteint en monnaie courante. Cette aide s’est sensiblement accrue depuis 2000 mais, sur une longue période et exprimée en monnaie constante, elle a baissé au cours des années 90 pour remonter au début des années 2000 : Il a fallu attendre 2002 pour retrouver le montant de l’aide constaté en 1992 (en monnaie constante). En termes d’effort, cette évolution s’est traduite par une baisse sensible de l’effort qui a atteint son niveau le plus bas en 2000 : 0,22% du PNB. Ceci doit être mis en perspective en comparant ce chiffre à celui de l’effort moyen au cours des années 60 : 0,44% du PNB, soit le double de ce qui est constaté au tournant du siècle. En 2004, l’effort des membres du CAD était égal à 0,25% de leur revenu national brut (RNB). Des écarts considérables sont constatés entre les efforts des pays membres du CAD. Par exemple, à la fin des années 90, les Etats-Unis consacraient une très faible partie de leur PNB à l’aide publique

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alors que les pays d’Europe du Nord y consacraient une part près de dix fois supérieure atteignant et même dépassant l’objectif de 0,7% du PNB fixé en 1974 par les Nations Unies. Toutefois, comme le PNB des Etats-Unis est beaucoup plus élevé que celui des pays nordiques, le montant de l’aide publique américaine est encore bien supérieur à celui de l’ensemble de ces pays. Enfin, les organisations privées bénévoles américaines (ONG, fondations) sont à l’origine de flux financiers considérables en direction des pays en développement. La mesure de l’aide nationale totale, et non plus seulement publique, doit inclure également ces flux.

En 2005, l’APD a, pour la première fois, dépassé le cap des 100 milliards $ avec 106,5 milliards $. Ce montant record est en partie dû à l’allègement de la dette de l’Irak et du Nigeria (19 milliards) et à l’aide versée aux victimes du tsunami en Asie du Sud-Est (2,5 milliards). En termes monétaires (milliards $), le classement des cinq pays finançant les montants les plus élevés est : Etats-Unis (27,5), Japon (13,1), Royaume-Uni (10,8) France (10,1) et Allemagne (9,9). En termes d’effort, on retrouve les pays d’Europe du Nord : Norvège (0,93% du PIB), Suède (0,92), Luxembourg (0,82) et Danemark (0,81). Plus bas dans le classement, on trouve la France (0,47), l’Allemagne (0,35), le Japon (0,28) et les Etats-Unis (0,22). L’Europe des 15 est de loin l’entité qui verse la plus forte aide : 55,7 milliards $, en hausse de près de 28% en un an, ce qui représente 0,44% de son PIB. L’importance des annulations de dette dans l’aide fait que celle-ci ne se manifeste pas par des transferts équivalents de crédits dans les pays aidés.

L’aide à l’éducation figure dans cette aide publique mais elle est difficile à cerner n’étant pas individualisée mais comprise dans le secteur « Infrastructures sociales et administratives ». Globalement, au début des années 2000, on estime que le montant de l’aide publique à l’éducation (hors prêts) était égale à 5,5 milliards $, l’aide bilatérale en représentant près des trois quarts. Le montant de cette aide apparaissait stable au tournant du siècle. Cette aide publique à l’éducation représente environ 10% de l’aide publique au développement. Si l’on prend en compte l’aide privée (ONG, fondations) à l’éducation, il faut majorer d’environ 10% le flux financier public bilatéral en direction des pays en développement ; on obtient alors environ 6 milliards $ au début des années 2000 en flux annuel.

2.2 Quelques caractéristiques de l’aide publique à l’éducation Trois caractéristiques nous semblent importantes à examiner :

la concentration des donateurs pour l’aide bilatérale ; la destination de l’aide totale en termes de niveaux d’enseignement ; sa dispersion entre les pays.

a) Une forte concentration au niveau des pays donateurs L’aide publique bilatérale à l’éducation provient principalement de quatre pays sur les 22 que comprend le CAD. En 2003, par ordre de contribution décroissante, ces quatre pays étaient la France, l’Allemagne, le Japon et le Royaume-Uni. Les trois pays en tête le sont depuis le début des années 80 (pas forcément dans l’ordre actuel), les Etats-Unis étant le quatrième jusqu’en 2002.

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Les engagements de ces quatre pays représentaient, en 2003, les deux tiers des engagements publics totaux bilatéraux du CAD en faveur de l’éducation. b) L’éducation de base n’est pas vraiment prioritaire Parmi les aides à l’éducation, on cherche de plus en plus à isoler la part allant à l’éducation de base. Il faut préciser qu’il s’agit généralement d’estimations car il n’est pas possible d’affecter toutes les aides à un niveau d’enseignement précis. Le Rapport mondial de suivi de l’EPT pour 2006 (UNESCO) donne des informations sur l’évolution de la part de l’éducation de base dans les aides totales à l’éducation : si l’on prend en considération l’ensemble des dépenses publiques bilatérales ainsi que les dépenses multilatérales pour l’éducation, la part allant à l’éducation de base dans les dépenses affectées à un niveau d’enseignement varie entre 30% et 50% selon les années entre 1999 et 2003. Il faut cependant relativiser ces estimations puisque, pour la même période, la part des aides non affectées à un niveau d’enseignement variait de 20% à 40% selon les années. Cette part non affectée a sensiblement diminué depuis 1999 ainsi que le montre le tableau 6. Un exemple concret montrera les écarts possibles dans les calculs : en 2003, le montant total de l’aide à l’éducation s’élevait à 6,3 milliards $ dont 2,1 étaient affectés explicitement à l’éducation de base, 3,1 milliards $ affectés aux autres niveaux d’enseignement et 1,1 milliard $ étaient non affectés. On obtenait ainsi deux estimations de la part de l’éducation de base : 2,1/6,3 = 33% des aides totales ou 2,1/(6,3-1,1) = 40% des aides affectées à un niveau d’enseignement. Le second pourcentage nous semble plus proche de la réalité car il part de l’hypothèse que les aides non affectées à un niveau d’enseignement sont utilisées par chaque niveau proportionnellement aux aides affectées qu’il reçoit. Au total, on peut donc estimer que l’éducation de base reçoit 40% des aides extérieures à l’éducation. Si cette part du financement extérieur ne s’accroît pas, l’objectif de scolarisation primaire universelle ne pourra pas être atteint compte tenu de ce que nous avons pu observer plus haut à propos du financement national de l’éducation.

Tableau 6 : Evolution de l’aide à l’éducation (bilatérale publique et multilatérale) (Sommes en millions US $ de 2002)

1999 2000 2001 2002 2003

Aide publique bilatérale (CAD) Montant total dont Education de base dont non affecté à un niveau

4 649

580 1 848

3 553

777 1 044

3 829

890 785

4 386 1 093

645

4 649 1 163

696Aide multilatérale Montant total dont Education de base dont non affecté à un niveau

1 085

394 534

1 183

560 461

1 157

485 530

1 446

568 220

1 665

943 432

Aide totale Montant total dont Education de base dont non affecté à un niveau

5 729

974 2 382

4 736 1 604 1 505

4 986 1 375 1 315

5 832 1 661

865

6 314 2 106 1 128

Part de l’éducation de base dans le total (%) Part non affectée dans le total (%)

29 42

50 32

37 26

33 15

41 18

Calculs effectués à partir du Rapport mondial de suivi de l’EPT pour 2006.

16

c) Une aide extérieure dispersée et inégale De nombreux Etats reçoivent une aide internationale publique bilatérale et/ou multilatérale. En principe, on doit s’attendre à ce que cette aide à l’éducation soit inversement proportionnelle à la richesse par habitant des pays concernés. Nous avons testé cela pour deux groupes de pays : l’Afrique subsaharienne (26 pays, 456 millions d’habitants) et l’Asie de l’Est et du Pacifique (10 pays et 1,8 milliard d’habitants). Trois enseignements peuvent être tirés de cette comparaison qui se situe au début des années 2000 :

• L’aide à l’éducation par habitant est nettement plus élevée en Afrique subsaharienne qu’en Asie : 2,3 $ dans le premier cas et 0,35 $ dans le deuxième, soit près de sept fois moins. Il est vrai que dans cette partie de l’Asie la Chine pèse fortement ; si on l’exclut, l’écart est encore de 1 à 3,2 en faveur de l’Afrique subsaharienne.

• A l’intérieur de chaque groupe de pays, l’aide par élève dans l’éducation de base varie

considérablement selon les pays : en Afrique subsaharienne, dans 6 pays sur 10, cette aide est inférieure à 5 $ par élève et, à l’opposé, un pays (Tanzanie) reçoit une aide égale à 54 $ par élève dans l’éducation de base. En Asie de l’Est et du Pacifique, les écarts sont plus faibles : 8 pays sur 10 reçoivent une aide inférieure à 5 $ par élève et le pays le plus aidé (Papouasie-Nouvelle-Guinée) reçoit 24 $ par élève.

• Si l’on ajuste une droite de régression relative à l’aide par élève et à la richesse par habitant

en éliminant deux valeurs extrêmes en Afrique et une en Asie, la pente de la droite est négative, ce qui montre que les pays les plus pauvres sont les plus aidés. Toutefois, la pente de la droite d’ajustement est très faible en Afrique subsaharienne et nettement plus forte en Asie : l’aide est distribuée de façon plus discriminatoire en Asie de l’Est et du Pacifique.

Autour de ces moyennes, il existe de fortes variations selon les pays donateurs et les pays bénéficiaires. En effet, le montant et la destination de l’aide bilatérale reflète souvent les liens historiques et politiques que les donateurs ont avec les pays bénéficiaires. Les flux financiers – ceux de l’éducation de base, en particulier – ne suivent pas forcément les recommandations du forum de Dakar visant à aider en priorité les pays qui en ont le plus besoin : des pays à revenu intermédiaire reçoivent parfois des dotations très importantes.

Les écarts observés dans l’aide à l’éducation en Afrique subsaharienne sont particulièrement importants :

La Tanzanie, qui représente 8% de la population des 26 pays d’Afrique subsaharienne étudiés ici, recevait en 2002 43% de l’aide totale à l’éducation. Ceci représentait 13,3 $ par habitant contre 2,3 $ par habitant pour l’ensemble de l’Afrique subsaharienne. Ramené à l’élève de l’éducation de base, l’aide à ce pays s’établissait à 54 $ par élève alors que 21 pays sur 26 recevaient moins de 10 $ par élève de l’éducation de base.

La Namibie (RNB par habitant égal à 6 700 $ en 2002) recevait 26 $ par élève de l’éducation de base. Seule la Tanzanie (RNB par habitant égal à 540 $) recevait davantage.

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d) Une efficacité qui peut être améliorée L’efficacité de l’aide à l’éducation est une question importante pour au moins deux raisons : (i) les sommes disponibles sont limitées face à des besoins considérables et (ii) le montant des financements supplémentaires variera selon que cette aide est jugée positivement ou non. D’un autre côté, l’aide à l’éducation fait partie d’un environnement plus large – l’aide au développement – qui vise de manière prioritaire à réduire la pauvreté dans les pays bénéficiaires. Un premier indicateur de l’efficacité de l’aide à l’éducation est sa concentration sur un certain nombre de pays bénéficiaires. La fragmentation de l’aide apparaît généralement plutôt comme un inconvénient dans la mesure où chaque transaction a un coût. Le risque est que le coût de la transaction dépasse son bénéfice. En moyenne, chaque pays du CAD fournissait l’aide à l’éducation à 63 pays en 2001-02, nombre considérable variant de 8 pour le Grèce à 136 pour le France. Toutefois, toujours en moyenne, 11 pays bénéficiaires absorbaient les trois quarts des engagements en faveur de l’éducation pour chaque pays donateur. Autrement dit, les trois quarts de l’aide bilatérale à l’éducation étaient consommés par 7% des pays bénéficiaires. Si l’on se place, à présent, du côté des pays bénéficiaires, en 2001-02 ces pays ont reçu en moyenne une aide à l’éducation d’environ 9 bailleurs de fonds bilatéraux. Cette moyenne cache, bien sûr, des disparités selon les sous-régions et surtout à l’intérieur de chacune d’elle. Par exemple, en Afrique subsaharienne (moyenne : 10 bailleurs), l’écart va de 2 à 19 selon les pays ; en Asie de l’Est et du Pacifique (moyenne : 7 bailleurs), l’écart va de 1 à 17 alors qu’en Asie centrale (moyenne : 8 bailleurs), l’écart va seulement de 5 à 10. Une autre question relative à l’efficacité de l’aide à l’éducation est celle du champ de cette aide : une évaluation de l’aide européenne à l’occasion des septième et huitième FED a montré clairement que l’aide sectorielle est plus efficace que l’aide à des projets : l’aide aux programmes sectoriels doit donc être préférée à l’aide aux projets. Cette évaluation de l’aide européenne a aussi montré que l’aide aux programmes était d’autant plus efficace que les capacités nationales étaient élevées. Ceci plaide pour mettre en priorité l’accent sur le développement des capacités institutionnelles, surtout en matière de gestion. Enfin, on a pu noter que l’efficacité des partenariats était d’autant plus grande qu’ils se caractérisaient par « un grand degré d’ouverture, d’honnêteté et de respect de la part des bailleurs de fonds et des gouvernements … et par une continuité dans l’engagement des bailleurs de fonds » (Rapport mondial de suivi de l’EPT 2005, p 229). En résumé, selon une étude réalisée par la Coopération du Royaume-Uni, on peut définir cinq conditions pour une amélioration des performances de l’aide à l’enseignement primaire :

une plus grande appropriation locale par le gouvernement et la société civile ; une meilleure coordination des bailleurs de fonds ; une amélioration de la planification et des capacités nationales du secteur ; un abaissement des coûts de transaction ; une amélioration du suivi et de l’évaluation qui doit s’intéresser davantage aux résultats

qu’aux moyens. Ces conditions sont également valables pour les autres niveaux de l’enseignement.

18

2.3 L’initiative de mise en œuvre accélérée (Fast Track) L’initiative de mise en œuvre accélérée (IMOA), plus connue sous le nom d’Initiative Fast track, peut se définir comme un partenariat entre bailleurs et pays à faible revenu désirant bénéficier de crédits supplémentaires pour atteindre la scolarisation universelle en 2015. Elle se veut une réponse à l’engagement pris à Dakar en 2000 de faire en sorte que chaque pays ayant « pris un engagement sérieux en faveur de l’éducation pour tous ne verra ses efforts contrariés par le manque de ressources ». On peut également définir cette initiative comme une première tentative pour rendre opérationnel le Consensus de Monterrey. Elle a été lancée en 2002 et comptait, fin 2005, d’un côté près de quarante organismes prêts à apporter des crédits et, de l’autre côté, environ cinquante pays à faible revenu, certains bénéficiant déjà de cette initiative (près de vingt) et les autres étant susceptibles d’en bénéficier à court terme. Concrètement, un pays à faible revenu ou à revenu moyen peut avoir accès à ces crédits s’il respecte un certain nombre de règles appelées encore « cadre indicatif ». Ce cadre comporte une dizaine d’indicateurs que le pays candidat doit respecter assez rapidement ou vers lesquels il doit tendre dans le cadre de sa stratégie sectorielle, au plus tard en 2015. Ces indicateurs correspondent à la situation observée dans les pays en développement ayant atteint ou étant proche de la scolarisation universelle. Ils se veulent « indicatifs » donc susceptibles d’être adaptés au contexte particulier de chaque pays mais ils encadrent néanmoins assez strictement la politique éducative du pays concerné. Le tableau ci-dessous résume ce cadre indicatif.

Tableau 7 : Cadre indicatif de l’Initiative Fast Track Domaines Indicateurs Valeurs préconisées

Financement Recettes fiscales de l’Etat en % du PIB Dépenses d’éducation dans le budget courant de l’Etat Dépenses pour l’enseignement primaire dans les dépenses courantes d’éducation

18 % 20 % 50 %

Scolarisation Taux d’admission en 1ère année d’enseignement primaire Taux d’accès en dernière année d’enseignement primaire

100% en 2010 100% en 2015

Fonctionnement de l’enseignement primaire

Nombre d’élèves par maître Taux moyen de redoublement maximum Rémunération moyenne d’un enseignant Dépenses non salariales (pédagogie, administration, etc.) en % des dépenses courantes de l’enseignement primaire

40 10 %

3,5 fois le PIB/tête 33 %

Dépenses en capital

Coût moyen de construction et d’équipement d’une salle de classe (y compris les sanitaires)

10 000 US$

Le pays désirant bénéficier de cette initiative doit remplir un dossier qui facilitera l’évaluation de la composante primaire de son plan sectoriel pour l’éducation. Ce sont les bailleurs de fonds locaux qui, s’ils acceptent la stratégie proposée, accompagneront le pays dans sa demande et contribueront financièrement en priorité pour atteindre les objectifs fixés dans les plans d’action de la stratégie. Pour que ceci se déroule dans de bonnes conditions, il est important qu’un partenariat complet existe entre les PTF et le pays concerné. Lorsque les fonds nécessaires ne pourront être apportés par les bailleurs locaux, le financement complémentaire sera fourni par un fonds catalytique qui collecte des crédits auprès de l’ensemble des bailleurs de fonds.

19

3. Coût et financement dans la démarche planificative Le financement est au cœur de l’analyse prospective appliquée à l’éducation. Les personnels responsables – de près ou même de loin – de la planification dans les ministères chargés à titre principal de l’éducation ont un rôle très important à jouer en matière de financement. Au niveau du financement extérieur, tout d’abord :

• Ils doivent être au courant des projets/programmes en cours et en préparation. • Ils doivent être prêts à fournir des informations pour répondre aux demandes des bailleurs de

fonds en vue d’obtenir des fonds supplémentaires. Au niveau du financement national, ensuite : On traitera ici seulement du financement étatique. Il faut connaître le niveau actuel et l’évolution prévue de plusieurs indicateurs :

• La richesse produite au niveau national : le PIB • La capacité de l’Etat à s’approprier une partie de cette richesse nationale (pression fiscale).

Il s’agit là d’une contrainte exogène pour le secteur de l’éducation : elle s’impose à lui car elle dépend de choix dans lesquels ce secteur n’est pas impliqué.

• La priorité donnée par l’Etat, ou ses représentants, à l’éducation et qui se concrétise par la part du budget étatique consacrée à l’éducation : tous les ministères en charge d’une forme ou d’une autre d’éducation. On parle alors d’arbitrages intersectoriels.

• La répartition du financement étatique entre les grands niveaux d’enseignement : primaire, secondaire et supérieur en général. Dans le cadre de l’EPT, on s’intéresse de plus en plus à la part que représentent les crédits votés pour l’enseignement primaire ou de base. On dit qu’il s’agit d’arbitrages intra sectoriels.

Afin de relativiser la situation constatée dans un pays, on la compare avec ce qui se passe ailleurs. Pour cela, on calcule des indicateurs similaires dans des pays voisins comparables et en moyenne continentale. Ceci donne une meilleure idée des contraintes et des marges de manœuvre en analysant la situation de pays qui réussissent mieux dans l’atteinte d’objectifs comparables. L’analyse du financement – et surtout du financement étatique – ne se fait pas d’une manière solitaire ; elle intervient dans le cours d’une problématique visant à développer le système éducatif national en réponse à de nombreux besoins identifiés, au moins en partie. La solution la plus simple consiste à faire la même chose qu’avant mais en plus grand. Mais s’est-on assuré qu’on était dans une situation optimale du point de vue de l’efficience et de l’efficacité ? Si oui, on peut se développer de la même façon. Si non (cas le plus probable), il faut :

• analyser systématiquement la situation actuelle ; • se donner des objectifs à moyen et long termes ; • chercher les moyens les plus appropriés pour atteindre ces objectifs compte tenu des

contraintes physiques, administratives, humaines et, surtout, financières ; • en cas d’impossibilité, il faudra revoir à la base les objectifs que l’on s’était fixé.

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La démarche générale est la suivante :

1. Diagnostic du secteur éducation 2. Elaboration d’une stratégie de développement à long terme de ce secteur, soutenable

financièrement 3. Etablissement des plans d’actions à moyen terme (3 à 5 ans) déclinant la stratégie 4. Budgétisation annuelle des mesures détaillées dans le plan d’action 5. Actualisation régulière de la stratégie et de ses plans d’action au vu de l’évolution

d’indicateurs que l’on aura définis. Seule la première étape de cette démarche sera présentée ici schématiquement. On évoquera également la simulation qui doit accompagner toute définition d’une stratégie à long terme.

3.1 Le diagnostic Au moins six points sont à analyser en dehors des coûts et du financement. Ils sont mentionnés ici car ils interfèrent très souvent avec les coûts. On donnera ci-dessous la liste des thèmes généralement abordés lors du diagnostic réalisé à propos de la rédaction du Rapport d’état du système éducatif national (RESEN).

A. Le contexte de développement du secteur de l’éducation

1) Contexte macro-économique - Niveau actuel du PIB - Evolution prévue de cet agrégat

2) Contexte démographique

- Taux annuel de croissance actuel de la population totale - Taux annuel de croissance actuelle de la population scolarisable dans l’enseignement

primaire - Evolution prévue de ces taux

3) Incidence du VIH/SIDA

- Sur les élèves - Sur les enseignants - Sur la population active du pays

4) Les priorités budgétaires pour l’éducation 5) Le poids du financement supporté par les usagers

B. La scolarisation (cas du primaire)

1) L’accès en première année 2) Le taux brut de scolarisation 3) L’achèvement du cycle primaire (écoles incomplètes, abandons) et les profils de

scolarisation C. L’efficience du système

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1) Les redoublements 2) Les abandons

D. Les disparités

Elles sont fonction de plusieurs facteurs : 1) La localisation administrative (régions/provinces) 2) Les caractéristiques de la zone de résidence (urbain/rural) 3) Le genre de l’élève 4) Le revenu de la famille

E. La régulation des flux d’élèves dans le temps

1) L’insertion sur le marché du travail des sortants en fonction du niveau d’études atteint. 2) Les arbitrages à faire entre les niveaux d’enseignement Ces arbitrages, qui se traduisent par des recommandations en matière d’accès aux différents cycles, dépendent de la situation propre à chaque pays. Il est probable que si l’on envisage un développement strictement quantitatif du système existant, il faudra introduire des limites parfois drastiques à l’entrée des premier et second cycles du secondaire de même qu’à l’entrée du supérieur. Une réorganisation des études devrait permettre d’adoucir la rudesse des quotas. F. La gestion

Très schématiquement, on distingue deux types de gestion : administrative et pédagogique.

1) La gestion des personnels (principalement enseignants)

Il existe parfois une grande diversité des statuts dans l’enseignement primaire, diversité qu’on pourra réduire en cherchant à faire des économies. Il faudra peut-être créer un nouveau corps d’enseignants moins bien rémunérés sans pour autant supprimer les grades dans le corps existant. Il faudra veiller à ce que l’allocation des personnels aux établissements soit conforme à la taille de ceux-ci. Ceci est parfois très difficile à réaliser tant sont fortes les pressions exercées pour affecter certains enseignants et grande est la difficulté que rencontrent les gestionnaires pour faire respecter les textes en la matière. Le graphique ci-dessous montre un exemple de dispersion dans l’allocation des enseignants aux écoles primaires dans un pays d’Afrique subsaharienne. La majorité des pays de cette région sont dans une situation semblable : il existe un fort aléa dans cette affectation. Si tous les enseignants étaient affectés aux écoles primaires en fonction des effectifs de celles-ci, les points seraient alignés. Tel n’est pas le cas : dans l’exemple cité ici, une école primaire publique de 500 élèves peut avoir entre 5 et 20 enseignants.

22

Graphique 2 : Cohérence de l’allocation des enseignants

dans les écoles primaires publiques, 2003-04

036

9121518

212427

0 200 400 600 800 1000

Nombre d'élèves

Nom

bre

d'en

seig

nant

s

B

A

2) Amélioration de la transformation des ressources en résultats

On constate parfois une absence totale de lien entre le coût unitaire de l’élève dans le primaire et la réussite à l’examen de fin de cycle. Le graphique ci-dessous visualise les écarts observés dans un pays d’Afrique subsaharienne. Il est assez représentatif de la situation des pays francophones de cette région.

Graphique 3 : Performance à l’examen de fin d’études dans les écoles primaires publiques

selon le niveau de leur coût unitaire, année 2003-04

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000

Coût unitaire personnel

Taux

de

réus

site

(%)

Ceci doit être changé. Pour ce faire, il faut entreprendre une étude coût-efficacité des mesures à prendre pour améliorer la qualité des apprentissages. Par exemple :

23

- Réduire les abandons - Motiver les enseignants - Equiper décemment les salles de classe en mobilier - Mettre à la disposition des élèves des supports pédagogiques - Améliorer le taux d’encadrement - Améliorer la formation initiale et continue des enseignants

On doit donc étudier des types de mesures sous un double aspect : leur impact sur les apprentissages et leur coût. On classera ensuite les mesures proposées en fonction de leur rapport coût-efficacité en recommandant celles qui ont le meilleur rapport. Un exemple de ce type d’analyse est résumé dans le tableau ci-dessous. Un tel tableau doit être élaboré en association avec les parties prenantes du système éducatif car il doit faire l’objet d’un consensus suffisant pour que les mesures qu’il suggère puissent être mises en œuvre avec succès.

Tableau 8 : Estimation du coût et de l’effet de mesures sur les résultats scolaires

Mesures de politique éducative Impact Coût

Réduction de la taille des classes * *** Réduction des redoublements *** +++ Généralisation de l’utilisation des guides du maître *** * Généralisation du tableau d’honneur ** 0 Recrutement d’enseignants d’un niveau académique supérieur ** ** Construction de classes en dur et maintien en bon état 0 *** Mise à disposition de manuels en nombre suffisant * * Intégration dans la fonction publique des maîtres des parents * *** Mise à disposition de tables-bancs en nombre suffisant ** * Généralisation de la formation continue pour les enseignants ** * Intensification de la visite des inspecteurs *** * Impact : 0 = aucun impact ; * = impact notable ; ** = impact important ; *** = impact très important. Coût : +++ économies importantes ; 0 = coût assez élevé ; ** = coût élevé ; *** = coût très élevé.

3.2 Les simulations Elles sont réalisées à partir d’un modèle mathématique qui englobe tous les niveaux d’enseignement et toutes les mesures prévues. Il chiffre, année après année, l’évolution des variables et des paramètres depuis l’année de base jusqu’à l’année-cible. 1. Caractéristiques d’un modèle de simulation financière simplifiée du secteur éducation (MSFE) 1.1. Un modèle de planification à long terme… Le modèle de simulation financière du secteur éducation a pour objectif d’offrir à l’horizon 2015 la vision souhaitée pour un système éducatif en fournissant des informations à la fois sur les flux

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physiques et sur les aspects financiers. L’année 2015 est généralement retenue comme horizon cible pour identifier les contours de la politique éducative sectorielle dans la mesure où c’est la date butoir fixée pour l’atteinte des objectifs de développement du millénaire et de l’éducation pour tous. 1.2. Un outil de dialogue Le modèle est un outil de dialogue entre tous les partenaires concernés par l’éducation par le fait qu’il explicite les caractéristiques du système éducatif, qu’il décrit les possibilités d’action et, surtout, parce qu’il donne immédiatement les résultats des propositions faites par les partenaires. Le fait qu’il soit simplifié facilite ce dialogue sans pour autant être trop simpliste. 1.3…qui repose sur la variation d’un certain nombre de paramètres… Le modèle met en regard d’une part les contraintes et les choix faits dans le financement du système et d’autre part ceux faits pour produire les services éducatifs en termes de couverture, de modes de fonctionnement et d’organisation. Une caractéristique de base du MSFE est que toutes les projections pour le futur sont fondées sur les facteurs qui guident explicitement les évolutions et sur les relations qui relient fonctionnellement les différentes grandeurs considérées. Ces facteurs identifient les objectifs quantitatifs, organisationnels et qualitatifs de la production des services éducatifs ; ils sont par conséquent considérés comme des paramètres susceptibles de varier en fonction des politiques suivies. 1.4. …et des projections en monnaie constante Il est utile de souligner que l’ensemble des projections est exprimé en unités monétaires constantes de l’année de base du modèle. Il est en effet préférable de procéder ainsi, dans la mesure où il peut-être hasardeux de prévoir l’évolution de l’inflation sur longue période. Cela ne veut pas pour autant dire que tous les paramètres mesurés en unités monétaires sont fixés à leur valeur observée au cours de l’année de base ; ils sont bien sûr susceptibles d’évoluer. 1.5. …et avec des projections de coûts unitaires exprimés en unités de PIB/tête Les coûts unitaires (des personnels, du fonctionnement, des dépenses sociales, des élèves, etc.) utilisés dans les projections sont exprimés en unités de PIB/tête. Cette unité permet de tenir compte à la fois de l’évolution de la population et de la richesse créée. 1.6. Une structure analytique ni trop limitée ni trop détaillée

Le modèle est un outil qui se veut utile : il faut donc trouver le degré de désagrégation pertinent dans la structure analytique à la base de la modélisation. On peut en effet considérer tout un continuum allant d’une agrégation massive dans laquelle par exemple les dépenses courantes sont simplement le produit d’un coût unitaire moyen par le nombre d’élèves scolarisés au niveau national, à une désagrégation très poussée dans laquelle on vise un grand niveau de détail tant du point de vue des postes de dépenses que des populations concernées. L’expérience suggère qu’il est préférable de travailler sur un modèle suffisamment détaillé pour faire apparaître de façon transparente toutes les grandes variables des politiques nationales, mais aussi suffisamment agrégé pour que la modélisation retenue soit concrètement transparente et utilisable pour identifier, instruire et définir les principaux arbitrages fondateurs de la politique éducative. 1.7. Une construction en quatre « blocs »

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Le modèle est composé de quatre blocs distincts : un bloc pour la mobilisation des ressources publiques pour le secteur, un bloc de dépenses courantes avec autant de sous-blocs qu’il y a de niveaux d’enseignement, les dépenses étant fondées sur les effectifs d’élèves ou d’étudiants, un bloc sur l’équilibre ressources-dépenses courantes et, enfin, un bloc de dépenses en capital où sont estimés les coûts de construction additionnelle de salles de classe équipées entraînés par l’expansion du système éducatif. a) Le bloc de ressources. Les principaux items de ce bloc sont le PIB, la population totale, la pression fiscale (rapport entre les recettes fiscales et le PIB) ainsi que la part accordée à l’éducation dans les recettes de l’Etat. Ces trois paramètres sont exogènes par rapport au ministère de l’éducation et sont fournies par le ministère des finances. A partir des hypothèses prévues sur le rythme de progression pour ces items, le modèle calcule le total des ressources disponibles pour le secteur sur les années de la période de projection considérée. En revanche, il revient au ministère de l’éducation d’arbitrer entre les différents niveaux d’enseignement pour la répartition du budget de l’éducation. b) Le bloc de dépenses courantes La base de toutes les projections va être le flux des élèves qui évolue chaque année en fonction de divers facteurs que l’on détermine. Pour chaque niveau d’enseignement, l’effectif d’élèves ou d’étudiants au cours d’une année va générer des dépenses que l’on va estimer en fonction d’hypothèses que l’on explicitera. Ce bloc se décompose en sous-blocs décrivant chacun un niveau d’enseignement et/ou un type d’enseignement. Les blocs du préscolaire et de l’enseignement supérieur, soit les deux extrêmes de la pyramide éducative, sont présentés de manière agrégée pour avoir à l’esprit quelques grandeurs dans ces deux sous-secteurs. Il existe toutefois pour chacun de ces blocs un modèle spécifique beaucoup plus détaillé d’évaluation des coûts. A chaque niveau d’enseignement une distinction est faite entre l’estimation des effectifs scolarisés et les dépenses courantes entraînées en se fondant sur les différents coûts unitaires.

c) Le bloc présentant l’équilibre ressources-dépenses courantes et le gap de financement afférent. Ce bloc présente le gap de financement pour l’ensemble des niveaux de financement en faisant apparaître de façon spécifique le gap du primaire. d) le bloc des dépenses en capital Ces dépenses concernent les salles de classe (construction et équipements internes et connexes) du primaire et des deux cycles d’enseignement secondaire général pour l’expansion du système jusqu’en 2015. Le modèle n’estime donc qu’une partie des dépenses en capital dans la mesure où il ne tient pas compte de la mise à niveau des infrastructures existantes ; des dépenses d’investissement pour le préscolaire, l’enseignement technique et professionnelle et l’enseignement supérieur (pour ces deux derniers domaines, le volume des investissements peut rapidement correspondre à des sommes significatives), et des dépenses pour les infrastructures et l’équipement des structures (administratives et pédagogiques) d’appui tant au niveau central que déconcentré (directions départementales, inspections).

26

1.8. Choix de l’année de base Les simulations prennent appui sur les analyses faites dans le RESEN et, en particulier, sur la dernière année analysée dans le RESEN. On rappellera que la mise à jour du modèle nécessite de disposer de l’ensemble des informations pour la nouvelle année de base. 2. La recherche d’un scénario équilibré Les tableaux de l’Annexe 2 regroupent l’évolution entre 2004 et 2015 des principaux paramètres et indicateurs pour chaque niveau d’enseignement, d’abord et de façon globale, ensuite. Il s’agit d’un pays d’Afrique subsaharienne. Au plan global, on a fait figurer deux séries d’informations dont les décideurs ont besoin pour cadrer leur stratégie en matière de dépenses courantes : * Des évolutions entre l’année de base et l’année terminale relatives à :

- La dépense annuelle totale - le ratio dépense courante/PIB - Les ressources nationales anticipées pour le financement des dépenses courantes

- La décomposition de la dépense totale par niveau d’enseignement (en monnaie et %) * Des informations sur l’année terminale : - Les besoins en financement additionnel courant - Le taux de dépendance du financement extérieur lié à ces besoins Dans l’exemple de l’Annexe 2, on peut faire au moins quatre constats à la lecture des indicateurs généraux : 1) Les dépenses totales sont multipliées par trois en 11 ans à monnaie constante. 2) La part des dépenses courantes dans le PIB en 2015 peut être jugée élevée au regard des comparaisons internationales. Le pays en question peut-il consacrer pendant une dizaine d’année une aussi forte part de son PIB à l’éducation sans que d’autres besoins collectifs amputent cette part ? En réalité, cette part inclut l’aide extérieure qui, en l’occurrence, est supérieure au financement national. En fait, celui-ci correspond à 2,9% du PIB, pourcentage qui peut être maintenu sur la période et même accru avec l’apport de crédits PPTE. En revanche, on peut craindre qu’en matière de logistique les services ministériels ne puissent pas dépenser tout l’argent correspondant à 6,9% du PIB avec une efficience maximale. 3) Le taux de dépendance est élevé : 55% au total. Certes, si la stratégie proposée bénéficie des fonds de l’IMOA, les besoins additionnels du primaire seront financés, mais les besoins pour les autres niveaux le seront-ils pendant toute la période ? Tout va dépendre de la capacité du ministère à convaincre les bailleurs – locaux et autres – que la stratégie adoptée est la bonne. D’un autre côté, si les sommes en jeu exprimées en US$ ne sont pas considérables, le financement additionnel sera sans doute plus facile à obtenir. 4) Au terme de la période – 11 ans – la position de certains niveaux d’enseignement aura beaucoup évolué :

i) Le primaire voit sa part passer de 43% à 48% et même à 50% avec l’enseignement normal. Ceci est conforme au cadre indicatif de l’IMOA.

27

ii) L’enseignement technique et professionnel voit sa part doubler. Ceci est un signal important de l’accent mis sur l’insertion professionnelle des sortants du système éducatif à l’issue des premiers niveaux d’enseignement. iii) L’enseignement supérieur voit sa part diminuer fortement : de 26 à 17%. Pour autant, on voit qu’il n’est pas sacrifié puisque son budget double en monnaie constante pour un nombre d’étudiants stable dans l’enseignement public. La qualité est obtenue aux dépens de la quantité puisque le budget est limité. iv) Le secondaire général voit également sa part se réduire d’environ 10%. Il n’est pas certain que la part estimée pour 2015 puisse se maintenir à ce niveau car, avec la scolarisation primaire universelle, la pression à l’entrée du secondaire sera de plus en plus forte. Sera-t-il possible d’y résister longtemps ? L’enseignement privé constituera-t-il une soupape suffisante pour réduire cette pression, au besoin en bénéficiant d’aides publiques ?

28

Annexes

Annexe 1 : Affectation des dépenses publiques aux différents niveaux d’enseignement (Base : exécutions budgétaires en millions FCFA courants)

Niveaux Nature des dépenses 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02

Maternel

Personnel enseignant Personnel non enseignant Subvention aux établissements privés Dépenses sociales Autres dépenses récurrentes Total dépenses récurrentes Dép. d’investissement/équipement Dépenses totales

2 549 381 310 nd

310 3 550

211 3 761

3 652 546 159 nd

410 4 767

410 5 177

3 887 586 168 nd

542 5 183

479 5 662

4 237 595 69 nd

690 5 591

463 6 054

nd

3 907 1 420

240 3

749 6 319

89 6 408

Primaire

Personnel enseignant Personnel non enseignant Subvention aux établissements privés Dépenses sociales Autres dépenses récurrentes Total dépenses récurrentes Dép. d’investissement/équipement Dépenses totales

24 310 3 662 2 647

nd 2 930

33 549 2 964

36 513

36 040 5 161 2 332

nd 3 872

47 406 5 788

53 194

41 022 5 544 2 750

nd 5 121

54 437 6 731

61 168

44 568 5 629 2 729

nd 6 523

59 449 6 514

65 963

nd

43 223 11 386 3 061

51 8 307

66 028 9 924

75 952

Post- Primaire

Personnel enseignant Personnel non enseignant Dépenses sociales Autres dépenses récurrentes Total dépenses récurrentes Dép. d’investissement/équipement Dépenses totales

1 140 170 nd

138 1 448

160 1 608

1 634 244 nd

183 2 061

310 2 371

1 739 262 nd

242 2 243

362 2 605

1 896 266 nd

308 2 470

350 2 820

nd

1 915 837

1 453

3 206 46

3 252

Secondaire Général

Personnel enseignant Personnel non enseignant Subvention aux établissements privés Dépenses sociales Autres dépenses récurrentes Total dépenses récurrentes Dépenses d’investissement/équipement Dépenses totales

17 156 2 563

423 175

1 910 22 227

800 23 027

24 5811 3 673

389 175

2 592 31 400 1 552

32 852

26 163 3 947

428 175

3 471 34 183 1 808

35 991

28 520 4 007

257 173

4 470 37 427 1 747

39 174

nd

36 222 13 010

450 363

7 440 57 485 2 688

60 173

Secondaire Technique

Personnel enseignant Personnel non enseignant Subvention aux établissements privés Dépenses sociales Autres dépenses récurrentes Total dépenses récurrentes Dép. d’investissement/équipement Dépenses totales

6 555 980 270 95

702 8 602

503 9 105

9 393 1 404

120 95

958 11 970

976 12 946

9 998 1 508

151 95

1 298 13 050 1 137

14 187

10 899 1 531

95 94

1 680 14 299 1 099

15 398

nd

13 692 4 578

249 9

3 218 21 746 2 681

24 427

Normal

Personnel enseignant Personnel non enseignant Subvention aux établissements privés Autres dépenses récurrentes Total dépenses récurrentes Dép. d’investissement/équipement Dépenses totales

1 402 210 nd

170 1 782

552 2 334

2 010 300 nd

225 2 535 1 056 3 591

2 139 323 nd

298 2 760 1 218 3 978

2 332 328 nd

379 3 039 1 177 4 216

nd

4 078 1 876

3 992

6 949 1 184 8 133

Ensemble

Personnel enseignant Personnel non enseignant Subvention aux établissements privés Dépenses sociales Autres dépenses récurrentes Total dépenses récurrentes Dépenses d’investissement/équipement Dépenses totales

59 138 7 940 3 650

270 6 160

71 158 5 190

76 348

77 115 11 523 3 000

270 8 230

100 138 10 082

110 220

84 949 12 169 3 497

270 10 972

111 857 11 745

123 602

92 452 12 356 3 150

267 14 050

122 275 11 350

133 625

nd

103 038 33 107 4 000

430 21 158

161 733 16 612

178 345 Nd : non disponible.

29

Annexe 2 : Simulations à l’horizon 2015 (Exemple d’un pays)

Comparaison des situations en 2004 et en 2015

Paramètres et principaux indicateurs (*) Situation 2004

Situation 2015 (**)

Préscolaire Taux de couverture (%) 4,5% 12,5% Nombre d'élèves dans le public (milliers) 3 576 7 000 Nombre d'élèves dans le communautaire (milliers) 20 000 100 000 Proportion des élèves dans le communautaire (%) 69,2% 85,8% Dépenses courantes (millions F de l'année de base) 59,5 1 715 Primaire Taux d’achèvement (%) 33,1% 100,0% Proportion de redoublants (%) 29,1% 10,0% Taux brut de scolarisation (%) 80% 111% Nombre total d'élèves (milliers) 968,5 1 942,3 Nombre d'élèves dans le privé (milliers) 15,5 58,3 Rapport élèves-maître (public) 51,7 50,0 Nombre d’enseignants (public) 18 435 37 680 Recrutement : % enseignants D7 30,0% 10,0% Recrutement : % enseignants D6 70,0% 85,0% Salaire moyen d'un enseignant (PIB/habitant) 6,8 5,6 Dépenses pédagogiques par élève (en % du PIB/habitant) 0,7% 6% Dépenses hors salaires enseignants (en % des dép. totales) 13,2% 38,7% Dépenses courantes (millions F de l'année de base) 14 433 49 005 Secondaire 1er cycle Taux de transition 6ème-7èmeA 52,2% 22,0% Taux de survie dans le cycle 46,3% 80,0% Proportion de redoublants 21,4% 12,0% Taux d’achèvement du cycle (%) 8% 18% Taux brut de scolarisation (%) 15% 23% Nombre total d’élèves (milliers) 116,0 244,7 Nombre d’élèves dans le privé (milliers) 10,1 36,7 Nombre d'élèves dans le public (milliers) 106,0 208,0 Taille moyenne des classes (public) 42,4 45,0 Nombre d'enseignants dans le public 3 107 7 833 Service effectif hebdo. d'un enseignant (heures) 16,9 18,0 % d'heures assuré par les vacataires 33% 10% Salaire moyen d'un enseignant (PIB/habitant) 9,3 7,2 Dépenses hors salaires enseignants (en % des dép. totales) 29,1% 35,0% Dépenses courantes (millions F de l'année de base) 4 372 12 435 (*) Les paramètres sont les items sur lesquels on agit lors des simulations. Les indicateurs (en italique) résultent de l’action sur les paramètres. On n’a fait figurer ici que les paramètres les plus importants parmi ceux utilisés. (**) Les nombres exprimés en PIB/habitant et en % du PIB/habitant doivent être appréciés en sachant que le PIB/habitant devrait s’accroître de 41% entre 2004 et 2015. Ainsi, un salaire moyen égal à 5,4 PIB/habitant en 2015 correspond à un salaire moyen égal à 5,4 x 1,41 = 7,6 PIB de 2004/habitant. Le PIB/habitant en 2004 était égal à 100 000 F.

30

Paramètres et principaux indicateurs Situation 2004

Situation 2015

Secondaire 2ème cycle Taux de transition 1er cycle-2ème cycle 44,3% 30,0% Taux de survie dans le cycle 68,6% 80,0% Proportion de redoublants 13,2% 8,0% Taux d’achèvement du cycle (%) 2,4% 4,3% Taux brut de scolarisation (%) 4,0% 5,2% Nombre total d’élèves (milliers) 20,1 38,2 Nombre d’élèves dans le privé (milliers) 3,9 9,5 Pourcentage d'élèves dans le privé 19% 25% Nombre d'élèves dans le public (milliers) 16,2 28,6 Taille moyenne des classes (public) 32,4 40,0 Nombre d'enseignants du public 650 1 233 Service effectif hebdo. d'un enseignant (heures) 17,7 18,0 % d'heures assuré par les vacataires 37,0% 10,0% Salaire moyen d'un enseignant (PIB/habitant) 11,0 7,3 Dépenses hors salaires enseignants (en % des dép. totales) 72,0% 80,0% Dépenses courantes (millions F de l'année de base) 2 742 6 413Enseignement pédagogique pour les enseignants du primaire Durée de la formation (années) 3 3 Effectifs en formation 5 149 7 267 Dépenses courantes (millions F de l'année de base) 772 2 060Non Formel et Alphabétisation Flux de déscolarisés du primaire pris en charge (milliers) 0 0 % pris en charge dès 2007 20% Dépenses courantes (millions F de l'année de base) 94 153Enseignement Technique Effectifs du public 6 411 10 000 Coût unitaire en unités de PIB/habitant 1,8 3,0 Dépenses courantes (millions F de l'année de base) 1 190 4 251Enseignement Professionnel Dépenses des centres d'enseignement des métiers (millions) 376 1 594 Dépenses des centres de formation professionnelle (millions) 631 0 % des sortants du primaire pris en charge dès 2007 20% Coût unitaire de formation (PIB/habitant) 1,00 % des sortants du secondaire 1er cycle pris en charge dès 2007 20% Coût unitaire de formation (PIB/habitant) 1,50 Dépenses courantes (millions F de l'année de base) 1 007 7 419Enseignement Supérieur et Recherche Nombre d'étudiants/100 000 habitants 223 294 Nombre total d’étudiants (en milliers) 16 205 30 500

Public : Université 8 545 12 000 Public : Ecole Normale Supérieure 1 955 3 500 Privé 5 705 15 000 Enseignement à distance 0 0

Coût unitaire de fonctionnement (PIB/habitant) Public : Université 4,35 5,00 Public : Ecole Normale Supérieure 6,93 6,00

Coût unitaire social (PIB/habitant) Public : Université 3,51 2,00 Public : Ecole Normale Supérieure 3,51 2,00

Dépenses courantes (millions F de l'année de base) 8 798 17 020

31

Principaux indicateurs Situation 2004

Situation 2015

Dépenses courantes totales (millions F de l’année de base) 33 469 102 065 Dépenses courantes d'éducation/PIB 4,6% 6,9%

Ressources nationales anticipées pour le financement des dépenses courantes d’éducation Taux de pression fiscale (en % du PIB) 20,1% 20,1% Dépenses courantes d'éducation / ressources nationales (%) 15,3% 15,3% Ressources prévues pour le primaire (millions F de l’année de base) 20 598 Ressources prévues pour les autres niveaux (millions F de l’année de base) 24 627 Ressources totales prévues pour financer les dépenses courantes (millions F a. de b.) 45 226 Besoins de financement additionnel courant (millions F de l’année de base) Pour le primaire -28 406 Pour les autres niveaux -28 433 Total -56 839 Taux de dépendance du financement extérieur pour les dépenses courantes d’éducation Pour le primaire 58% Pour les autres niveaux 53% Total 55% Récapitulatif par niveau d’enseignement (millions F de l’année de base) Préscolaire 59 1 715Enseignement primaire 14 433 49 005Secondaire général 1er cycle 4 372 12 435Secondaire général 2nd cycle 2 742 6 413Enseignement pédagogique (normal) 772 2 060Enseignement technique et professionnel 2 198 13 264Non formel et alphabétisation (à la charge de l'Etat) 94 153Enseignement supérieur et Recherche scientifique 8 798 17 020Total 33 469 102 065 Récapitulatif par niveau d’enseignement (en %) Préscolaire 0,2 1,7Enseignement primaire 43,1 48,0Secondaire général 1er cycle 13,1 12,2Secondaire général 2nd cycle 8,2 6,3Enseignement pédagogique (normal) 2,3 2,0Enseignement technique et professionnel 6,6 13,0Non formel et alphabétisation (à la charge de l'Etat) 0,3 0,1Enseignement supérieur et Recherche scientifique 26,3 16,7Total 100 100