Creil Senlis ORF Observatoire Régional du Foncier en Île ...veillejuridiquedelafapil.20minutes-blogs.fr/media/02/01/1858975890.pdf · Sommaire Introduction 3 1. La rénovation urbaine

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ORFObservatoire Régional du Foncier en Île-de-France

Le foncier dans les secteursANRU

Rapport du groupe de travail

Mars 2011

Le foncier dans les secteurs ANRUGroupe de travail de l’Observatoire Régional du Foncier - Mars 2011

Pour tout renseignement complémentaire vous pouvez vous adresser à l’équipe :Amélie Darley - Déléguée Région ☎ 01.77.49.79.56 ✉ [email protected] Cioni ☎ 01.77.49.75.70 ✉ [email protected] Basciani-Funestre - Déléguée Etat ☎ 01.40.61.86.07 ✉ marie-antoinette.basciani-funestre@developpement-durable.gouv.frJuliette Losier ☎ 01.40.61.86.37 - [email protected] en page : Virginie CioniCartographie : Laurie Cransac - Assad Ali CherifPhotos de couverture : Ville de Garges-les-Gonesse ; Frédéric Meynard, Ville de Garges-les-Gonesse

Fonctionnement du groupe de travail

Le groupe de travail a été présidé par NicoleSMADJA, membre du Conseil Economique, Socialet Environnemental d’Ile-de-France (CESER). Lesrapportrices ont été Giovanna ESPOSITO,Directrice de la rénovation urbaine à l’UnionSociale pour l’Habitat d’Ile-de-France (AORIF) etBrigitte GUIGOU, sociologue-urbaniste à l’Institutd’Aménagement et d’Urbanisme d’Ile-de-France(IAU îdF).

Le groupe de travail s’est réuni entre mai etdécembre 2010.

Il a procédé à des auditions d’acteurs en séancesplénières et rencontré d’autres acteurs en grouperestreint (cf liste en annexe). Il a également orga-nisé une table ronde entre trois directions de pro-jet de sites en rénovation urbaine représentant dessituations contrastées en Ile-de-France. Il s’est aussiappuyé sur des travaux spécifiques de l’AORIF, dela DRIHL, la DRIEA et de l’IAU îdF.

AFTRPBAIN AnneEPF Ile-de-FranceBALTZER FranckMEDDTL/DRIEA/ORFBASCIANI-FUNESTRE Marie-AntoinetteEPF des Hauts-de-SeineBODIN-HULLIN MyriamAORIFBOISSELEAU Jean-YvesPersonnalité qualifiéeBONNEAU GuyDRIHLBRIMBAL CatherineAFTRPCANU Christophe

Personnalité qualifiéeCOMBY JosephIAU îdFCORBILLE ChristineEPF YvelinesDABLIN FabriceIAU îdFDUGUET AncaAORIFESPOSITO GiovannaIAU îdF / ORFDARLEY AmélieEPF Ile-de-FranceFAYE GrégoryEPF 92GRAND Philippe

EPF Yvelines GUERIN Benoît-RémyIAU îdFGUIGOU BrigitteMEDDTL/DRIEA/ORFLOSIER JulietteEPF 95LOUDENOT DenisDRIHLNUCHY Marie-ChristineLogement FrançaisTHIBAUD-DE-MAISTRE MarianneCESER Ile-de-FranceSMADJA NicoleFédération des Promoteurs Constructeursd'Ile-de-FranceVIGNEY Patrick

Membres du groupe de travail

SommaireIntroduction 3

1. La rénovation urbaine : quelle politique pour quels espaces ? 51.1. Une volonté politique affirmée par la loi en 2003 5

1.2. L’ampleur des espaces urbains impactés par le PNRU en Ile-de-France 6

1.3. L’entrée dans une nouvelle problématique ? 9

2. Rendre le parcellaire mutable : un objectif fondateur du PNRU 102.1. Evolution de l’organisation spatiale 10

2.2. Les aspects juridiques liés à l’évolution du parcellaire 12

2.3. L’évolution fonctionnelle 12

2.4. La densification 13

3. L’impact de l’ingénierie financière de l’ANRU sur la valorisation foncière 153.1. Modalités de financement de l’ANRU et prise en compte des valeurs foncières : un système hybride 15

3.2. Un système qui reste rigide mais qui offre des garanties et une sécurisation 17

4. TVA à 5,5 % et diversification de l’offre de logement 204.1. La TVA à 5,5 %, dite « TVA ANRU » 20

4.2. Diversifcation et dynamique de l’accession à la propriété 21

4.3. L’adéquation de l’offre à une cible de clientèle 22

4.4. Les effets dans le temps 23

5. Une pluralité d’acteurs aux objectifs différents, voire divergents 255.1. L’Association Foncière Logement 25

5.2. Les promoteurs privés et les opérateurs de l’accession sociale 26

5.3. Les Etablissements publics fonciers d’Ile-de-France 27

5.4. Les aménageurs 28

5.5. Le rôle spécifique de l’AFTRP 29

5.6. Les bailleurs sociaux 29

6. La diversité des situations territoriales 306.1. Avant l’ANRU, trois situations très différentes 30

6.2. L’impact du PRU sur la valorisation du foncier 31

6.3. Gouvernance et modalités de conduite du projet 32

6.4. L’intervention du privé 33

6.5. Le désenclavement et la valorisation du quartier 34

7. Les fragilités du système 367.1. La conjoncture globale 367.2. Les marges de manœuvre du local 377.3. Les discontinuités dans l’action de l’Etat 377.4. Des priorités régionales nouvelles, risque ou chance ? 38

Pistes d’études et d’actions 39

Annexes 43


1


2

Introduction

Malgré un contexte de pression foncièrequi - après de brèves phases de détenteau début des années 80 et dans la pre-

mière moitié des années 90 - s’est à nouveaudurci, on n’accordait guère, jusqu’ici, d’intérêt aupotentiel foncier des territoires objet de la poli-tique de la ville. Caractérisés depuis longtemps parun quasi immobilisme foncier, ces quartiers étaienten effet considérés hors marché ou, tout au plus,comme relevant d’un 7e marché, catégorie suigeneris car dépourvue d’un potentiel de mutabilitéautonome(2).

C’est le programme national de rénovationurbaine (PNRU) qui marque l’émergence d’un « objet foncier » à part entière dans ces territoiresdéqualifiés.Certes, la conjoncture économique ouverte par lacrise de 2008 alimente de façon générale l’intérêtpour toute source de financement alternatif à lasubvention publique et partant la quête derecettes foncières. Mais la réflexion menée dans lecadre de ce rapport montre aussi le rôle majeurde la stratégie de requalification portée par la loidu 1er 2003 sur la rénovation urbaine et la créa-tion de l’ANRU dans le changement de posturedes responsables locaux au regard du foncier des« quartiers ».

La valorisation foncière, malgré certaines limites oucontradictions pointées par les acteurs audition-nés, est partie intégrante du dispositif ANRU,notamment au travers de son ingénierie financière. De l’évolution à l’évolutivité, de la mutation à lamutabilité, de l’attractivité à la valorisation : la trans-formation lourde visée à court terme par le PNRUa vocation à mettre ou remettre les territoiresinvestis sur le marché, en les dotant d’une valeurimmédiate et d’un potentiel de valorisation auto-nome pour l’avenir.

Les objectifs du Grenelle viennent accroître l’inté-rêt pour les « gisements fonciers » potentielsreprésentés par ces espaces déjà urbanisés, desser-vis en transports et dotés d’équipements et pour-tant à faible densité d’occupation.

Les travaux du groupe se sont attachés à analyserles processus de valorisation en cours dans cesterritoires en privilégiant tant les facteurs clas-siques de valorisation que ceux liés spécifiquementau PNRU.

C’est ainsi que la localisation et la desserte occu-pent une place non marginale dans le rapport etconstituent le trait d’union entre les réflexions dece groupe et celles du groupe travaillant sur le fon-cier autour des pôles de transport, inscritesconjointement par l’ORF dans son programmed’activité 2010.

En revanche, ce sont les traits spécifiques des ter-ritoires concernés par le PNRU qui justifient laplace dédiée dans le rapport à leur évolution mor-phologique et juridique (en surface et en sous-sol),condition sine qua non de toute mutabilité, et auxobjectifs de diversification du PNRU, gage de sor-tie du « stigmate social » qui affecte lourdementl’attractivité immobilière de ces quartiers.

Reste entière, à l’échelle régionale, la question dulogement des ménages les plus modestes qui trou-vaient notamment une offre abordable dans leparc locatif social des quartiers en rénovationurbaine. Mais la solution à ce problème aigu en Ile-de-France est à rechercher à une autre échelle : cen’est pas le fait de diversifier dans les quartiers enPRU qui réduit l’offre globale sur ce segment dumarché mais le fait de ne pas construire oureconstruire suffisamment de logements trèssociaux en Ile-de-France (type PLAI). C’est aussi lefait de ne pas rééquilibrer plus fortement l’offre delogement social dans les secteurs déficitaires (autitre de la loi SRU) qui contribue au maintien desdéséquilibres socio-spatiaux régionaux. Rendre del’attractivité à ces quartiers et améliorer le cadrede vie local nous semble demeurer un enjeu fon-damental pour leurs habitants.


3

« Dans la mesure où le marquage social devient un facteur de formation dela valeur immobilière des quartiers plus important que l’accessibilité, …. lespolitiques de mixité sociale, elles aussi, contribuent à la formation de valeursfoncières ». Joseph Comby (1).

(1) In Etudes foncières » n° 101 janvier 2003(2) « ...le marché de l’immobilier est trop déprimé dans le quar-tier pour qu’une opération de promotion immobilière y soitconcevable ». Le 7e marché, en référence aux six marchés fon-ciers « classiques », Joseph Comby, op.cit.

Afin de cerner le rapport de ces quartiers au mar-ché, et à l’appui de la définition économique deformation des prix du foncier(3), l’observation dela dynamique de la promotion immobilière (tanten termes de poids que de localisation, typologieet clientèle) occupe une place centrale dans le rap-port en tant qu’indice d’attractivité présente etsupport d’évolution future. La question aurait puêtre abordée sous d’autres angles, en étudiant parexemple l’évolution de l’attractivité des com-merces, mais l’interprétation en aurait été trèscomplexe.

Concernant ces territoires jusqu’ici à l’écart de ladynamique immobilière régionale, le problème dela rareté, voire de l’absence de données disponi-bles se pose avec une acuité toute particulière.Les travaux qui ont nourri ce rapport ont permisde préciser les besoins de connaissance et aussid’apporter une contribution à la connaissance dela transformation de ces quartiers : le recensementet la cartographie des ZAC en ANRU, une pre-mière approche et tentative de localisation desprogrammes de promotion immobilière dans lesquartiers et alentour, l’approche spatiale et tempo-relle de la TVA à 5,5 %, la production d’une cartesur la convergence géographique entre les zonesANRU et les projets du Grand Paris, en particulierles pôles de transports.

Un zoom sur trois quartiers et communes fortdivers a permis de réunir des éléments d’informa-tion non accessibles à l’échelle régionale et d’ob-server l’interrelation entre les facteurs qui sous-tendent l’attractivité immobilière et partant la valo-risation foncière.La diversité des territoires, loin d’être gommée parla mise en oeuvre des programmes de rénovationurbaine, détermine l’éventail des possibles etcontraint, sans pour autant annuler, l’espace oùs’exercent les choix politiques et stratégiques.

Mais aussi, la prise en compte d’un certain nombred’éléments transversaux à l’ensemble des pro-grammes de rénovation urbaine autorise desconsidérations de portée générale. Les éléments observés (diversification résiden-tielle, traitement des franges des quartiers, rapportaux gares, apport et ampleur des opérationsd’aménagement) plaident pour un élargissementde l’échelle d’élaboration stratégique et de mise enoeuvre des projets de requalification urbaine. Cequi conforte une position déjà largement parta-gée. En particulier, l’essor des programmes de pro-motion immobilière qui est enclenché, renforcé ou

accéléré par le dispositif fiscal de la TVA à tauxminoré impose ce dépassement d’échelle puisqueles zones qui en bénéficient dépassent largementles périmètres conventionnés avec l’ANRU.

Enfin, est posée la question de la coordination àune même échelle territoriale, celle du projeturbain, des divers « lieux » de réglementation, deréflexion stratégique, de décision politique et demise en oeuvre opérationnelle. En particulier ilserait important d’intégrer les acteurs du foncier(EPF régional et départementaux) dès l’amont dela conception des projets de rénovation urbaine,ce qui n’est pas suffisamment le cas actuellement.

Bien que la faiblesse et, souvent, le caractèreapproximatif ou partiel des données disponiblespoussent à la prudence (certains constats et ana-lyses proposés correspondant plutôt à des hypo-thèses à vérifier qu’à des conclusions proprementdites), des pistes d’action de nature et portéediverses se dégageant de ce travail collectif. Ellessont proposées en conclusion du rapport.


4

(3) Application du calcul à rebours à partir des prix de l’immo-bilier pour déterminer la charge foncière supportable par uneopération de promotion immobilière.

Nicole SmadjaMembre du Conseil économique social et environne-mental régional d’Ile-de-France, animatrice du groupede travail sur le foncier dans les secteurs ANRU

1. La rénovation urbaine :quelle politique pourquels espaces ?

La typologie des espaces impactés par le pro-gramme de rénovation urbaine recouvre majoritai-rement des cités HLM mais également (pour 30 %environ) du tissu ancien banal et/ou des coproprié-tés, le plus souvent « dégradées ». En limite immé-diate des secteurs pavillonnaires plus anciens, cescités présentent une rupture morphologique radi-cale. Ce vis-à-vis génère des situations de confron-tation et parfois de tension.

Ces quartiers, compte-tenu de la dominante detours et barres qui les caractérisent, ont été long-temps considérés comme « hors marché ». Dansles faits, on ne dispose pas d’information sur l’évolu-tion qui a pu toucher leur foncier. On peut suppo-ser que l’image négative de l’environnement y a jouéfortement à la baisse. La question des critères d’es-timation utilisés par France Domaine est posée.

Le PNRU comprend aussi quelques cas isolés desecteurs d’habitat ancien dégradé qui trouverontleur propre dispositif avec la mise en place duProgramme National de Requalification desQuartiers Anciens Dégradés (PNRQAD). Celui-ciest aussi confié à l’ANRU qui reçoit une enveloppespécifique mais réduite pour le traitement d’unnombre limité de quartiers dans le cadre de laphase de lancement - expérimentation de cettenouvelle politique.

1.1. Une volonté politiqueaffirmée par la loi en 2003

La loi d’Orientation et de Programmation pour laVille et la Rénovation Urbaine d’août 2003 met enplace la politique et les outils de la rénovationurbaine des grands ensembles d’habitat social. Elleconcerne également la gouvernance du systèmeHLM, ainsi que l’utilisation du « 1 % logement ».Les principaux éléments sont :

• Une loi de programmation pour la mise enœuvre du Programme National de RénovationUrbaine (PNRU) qui veut apporter desmoyens massifs sur une durée limitée pourremettre les quartiers sur le marché et en finiravec « la question des quartiers ». Elle vise à lamixité sociale et l’inclusion des quartiers d’ha-bitat social dans la ville.

• Des bailleurs qui doivent faire face à la vétustédu patrimoine, au décalage des normes, auxspirales de dévalorisation, dont on va réassurerla rentabilité du patrimoine à moyen et longtermes et auxquels on va donner les condi-tions d’une gestion plus satisfaisante. Une réor-ganisation de la gouvernance des HLM qui visela concentration (le principe d’un « actionnairede référence » est imposé). Certains orga-nismes s’en trouvent renforcés.

• La mobilisation du 1 % faite au départ pourfinancer l’ANRU (à part égale avec celle del’Etat) et investir dans les quartiers. Il s’agit demaintenir un patrimoine pour les salariés (quel’on peut analyser comme utile pour compen-ser l’écart croissant entre le coût du logementet les revenus du travail). On verra qu’ultérieu-rement son apport a été de plus en plus mobi-lisé, aux côtés d’autres sources extrabudgé-taires.

Le PNRU lui-même est caractérisé par trois inno-vations :

• le volume de l’aide,

• le caractère pluriannuel de la programmation,

• la concentration dans un temps très court, euégard à la taille et à la complexité des projets.

Il se décline localement en un Projet deRénovation Urbaine (PRU) lequel fait l’objet d’uneconvention avec l’ANRU dans chacun des quar-tiers concernés. Ceux-ci sont situés en ZUS oudans un site « article 6 »(4).

Ces PRU ont eu un « avant » contrats de ville,Grand Projet Urbain (GPU), Grand Projet de Ville(GPV), Opération de renouvellement urbain(ORU) mais leur « après » fait actuellement l’ob-jet de débats.

Ils s’accompagnent de mesures antérieures (liées auxZUS, ZFU…) et, depuis 2006, d’une mesure de fis-calité dérogatoire par réduction du taux de TVA àhauteur de 5,5 % dans les ZUS «porteuses» dePRU et sur leurs franges 500 mètres autour.


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Le PRU francilien : chiffres clés (au 02/11/2010)

• 135 quartiers éligibles àl’ANRU (35 % des quar-tiers prioritaires nationaux)

• 102 conventions territo-riales

• 14,7 milliards d’euros detravaux prévus

• 4,2 milliards d’euros desubvention ANRU (35 %du total national)

• 1,15 milliard d’euros desubvention de la Région

• 5 milliards d’euros desbailleurs(5)

• 2 milliards d’euros desvilles(5)

(4) Pour bénéficier d’une convention avec l’ANRU, l’article 6 de laloi du 1er août 2003 permet de sélectionner des quartiers pré-sentant des difficultés analogues à celles des quartiers en ZUS,dont la liste a été établie en 1996 par la loi « relative à la miseen œuvre du pacte de relance pour la ville ».(5) Estimation AORIF, février 2011

Sur le plan foncier, les PRU mettent directementen jeu :

• des propriétaires du foncier, bailleurs de loge-ments locatifs sociaux (LLS), au-moins pour letour d’échelle des immeubles et son environ-nement immédiat, parfois aussi (bien que cesoit en voie d’extinction) pour certains centrescommerciaux ;

• des collectivités locales qui par ailleurs sont ouvont devenir, grâce au PRU, propriétaires d’unegrande partie des espaces publics, et souventdu foncier des équipements de proximité.

1.2. L’ampleur des espaces urbainsimpactés par le PNRU en Ile-de-France

L’ampleur des surfaces concernées par le PNRUd’Ile-de-France et par la disposition de TVA à 5,5 % sur les 500 mètres autour des ZUS concer-nées a fait l’objet d’un travail spécifique de laDirection régionale et interdépartementale del’hébergement et du logement DRIHL(5) pourcette étude. Il en ressort les éléments suivants :

• Surface totale concernée par la TVA à 5,5 %liée aux quartiers ANRU : 329 km².

• Surface totale représentée par les ZUS « por-teuses » de quartiers ANRU : 66 km².

• En revanche, la surface totale des 135 périmè-tres conventionnés avec l’ANRU n’est pasconnue. Les périmètres d’intervention sontgénéralement inférieurs à la ZUS qui les inclut.Il n’y a pas à ce jour de délimitation précise dessurfaces des PRU à l’échelle régionale.

A elle seule, en cumulé, la partie hors ZUS bénéfi-ciaire de la TVA à 5,5 % représente l’équivalentd’un département comme celui du Val-de-Marne.Ces surfaces forment souvent des continuités géo-graphiques de fait. Si l’on tient compte des exten-sions à 500 mètres, des quartiers voisins se voientréunis, notamment dans certains départements -Seine-Saint-Denis par exemple - formant ainsi des« grappes »(7).

L’évolution des valeurs foncières dans ces espacesgéographiques qui forment continuité de fait doitêtre étudiée. Dans cet « entre-deux » se trouventdes secteurs pavillonnaires dont l’évolution seraitaussi à questionner.Les quartiers en ZUS -même si cadences, confortet sécurité sont défaillants - se trouvent, quantitati-vement au moins, relativement bien desservis parles transports en commun du fait notamment dela mise en œuvre du CPER 2000/2006 et ducontrat de projet 2006/2013. Ainsi, 50 % des loge-ments des ZUS se trouvent à moins de 45 mn ducentre de Paris(8). Les quartiers faisant l’objet d’unPRU sont souvent situés à proximité de pôlesgares existants (parfois récents). Ils seront impactéspar d’autres infrastructures prévues : prolonge-ments de lignes de métro, tramway, et notammentstations du Grand Paris. Certains sont localisésdans les territoires de projet du Grand Paris et/oudans les périmètres des Opérations d’IntérêtNational (OIN) (ORSA, Seine Aval...). Le regroupement des périmètres autour des sec-teurs ANRU et des périmètres autour des garesen projet dessine une géographie commune qui,en première approvimation, recouvrirait une tren-taine de sites (voir carte 3). Ces territoires sontstratégiques en regard des investissements publicsqui y sont réalisés.


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(6) Source : Jean Martino, DRIHL/mission RU et OEE - Note enannexe 5.(7) Voir carte annexe 5. Expression issue de la 2e phase desEtats Généraux du Logement en RIF (septembre 2009-mai2010).(8) Source : Données INSEE à l’iris, exploitation DRIEA

Carte 1

Un exemple de localisation des périmètres ANRU, ZUS, TVA à 5,5 %


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Carte 2

Carte 3

Les périmètres ANRU n’étant pas cartographiables du fait de leur caractère exclusivement opérationnel,seules les ZUS qui les contiennent ont été ici cartographiées (cf carte 1).

Les espaces urbains impactés par le PNRU

Le foncier dans les secteurs ANRU8

Carte 4

Carte 5

1.3. L’entrée dans une nouvelleproblématique ?

Pendant longtemps, il n’y a pas eu de stratégie fon-cière des collectivités locales par rapport à cesquartiers. La question pourrait apparaître commeun des « angles morst » de la doctrine de l’ANRU.Le terme foncier est, par exemple, absent de la loidu 1er août 2003. Toutefois, la question foncièreest sous-jacente et impacte les négociations parfoisdifficiles entre l’ANRU et les collectivités localesconcernant la délimitation des périmètres de pro-jets. En cours d’opération elle fait aussi l’objet denégociations récurrentes entre les acteurs. D’unefaçon plus générale la question de la valorisationde ces quartiers vient progressivement sur ledevant de la scène. Elle accompagne des évolu-tions générales : hausse des prix, rareté du foncier,augmentation des besoins pour la productionimmobilière, politiques « volontaristes » (logementsocial en particulier).

Les questions relatives à la valorisation des quar-tiers en rénovation urbaine ne sont pas sans lienavec la recherche de financements de substitutionà ceux du public pour la rénovation urbaineaujourd’hui.

Le dispositif financier imaginé par la loi de pro-grammation de 2003 pour l’ANRU et qualifié de « guichet unique » est en effet sérieusement mis àmal. Il s’appuyait essentiellement sur un apport àparts égales (465 M€ par an) de l’Etat et de l’UESL (« 1 % logement »), tout en mutualisant égalementdes contributions de la CDC, et de la Caisse deGarantie du Logement Locatif Social (CGLLS) autitre des bailleurs sociaux.

La Loi de Finance Initiale 2009 (LFI) a remis encause ce dispositif en ne prévoyant pas de finan-cement budgétaire pour l’ANRU. L’Union desentreprises et des salariés pour le logement(UESL) est venue combler la part de l’Etat pourune période dite « provisoire » de 2009 à 2011.

Or, après une phase d’incertitude sur le finance-ment restant à courir d’ici 2013, date de la fin duPNRU, le Parlement a décidé dans la Loi definance initiale (LFI) 2011 de recourir à une taxeplus importante sur les organismes HLM, ainsiqu’aux ressources de la Société du Grand Paris (àhauteur de 95 M€ par an, pris sur les taxes nou-velles instaurées pour cet organisme). Ces prélève-ments devraient financer l’ANRU de 2011 à 2013.

Il peut paraître étonnant, alors qu’un large consen-sus semble se dégager sur la qualité des résultatsdu PNRU et sur l’impérieuse nécessité de menerle programme à son terme, voire de le prolonger,que l’Etat ait, de fait, acté la débudgétisation del’ANRU.

Il ne semble pas que cette évolution correspondeà un désintérêt pour la rénovation des quartiers,mais plutôt à un courant général de recherche definancements de substitution à ceux du public, déjàévoqué ci-dessus. Les recettes foncières peuvent-elles pallier la carence de financements publics ?Les auditions réalisées dans le cadre de ce rapportont tenté de répondre à cette interrogation (cf chapitre 6).

Les questions de possibilité et de condition d’unrecours à une complémentarité entre finance-ments publics et privés sont aujourd’hui poséesdans la perspective d’un PNRU 2, en même tempsque celle d’un changement d’échelle spatiale desinterventions.


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2. Rendre le parcellairemutable : un objectiffondateur de PNRU

Au sens économique du terme, la mutabilitéindique que la valeur potentielle d’un foncier (ter-rain nu ou immeuble bâti) suffit à justifier l’investis-sement (viabilisation ou démolition) nécessaire àsubstituer un nouveau produit immobilier à l’exis-tant. La mutabilité contient donc la promesse éco-nomique de la transformation par le marché.

Or, la transformation opérée par l’investissementpublic via le PNRU n’implique pas mécaniquementla mutabilité. Si la reconfiguration du parcellaire etla requalification urbaine d’ensemble en posent lesconditions préalables, seul le marché en assure l’ef-fectivité.

A la lecture des conventions de PRU, on constateque les objectifs y sont exprimés en termes detransformation, d’évolution et quelques fois, d’évo-lutivité. En revanche, le terme « clarification » estomniprésent. Il peut s’agir de clarifier :

• les statuts de propriété,

• les fonctions urbaines et résidentielles,

• les usages,

• les limites entre espaces publics et espaces pri-vés, condition préalable d’un partage des res-ponsabilités de gestion.

Le partage des responsabilités de gestion a aussipour objectif de réduire les déviances d’usage desespaces. Il fait le pari de l’appropriation positive parles résidents et d’une qualité de gestion qui seragage de tranquillité et partant, d’évolution positivede l’image des quartiers.

Avant l’arrivée du PNRU, les objectifs de l’actiondans les quartiers, en dehors du cas de certainsGPV, sont plutôt déterminés par une approchegestionnaire. Ils ont donc vocation à produire de lacohérence plutôt que de la mutabilité foncière.

Le PNRU va inciter à créer un parcellaire à la «juste taille » à partir du découpage et donc de laréduction de la surface des très grandes parcellesqui caractérisent les quartiers concernés (ainsi lequartier de La Muette à Garges-lès-Gonesse estinitialement constitué par une unique parcelle de

16 ha). Cette nouvelle structure foncière produitepar des transferts de foncier et la segmentation duterritoire en îlots de taille moyenne, devrait enprincipe instituer des conditions d’évolutivité.

On observera ici le devenir du foncier dans lesprogrammes de rénovation urbaine à partir desévolutions morphologique, fonctionnelle et juri-dique. On se demandera également si le PRU aengendré de la mutabilité au sens économique, sile potentiel de mutabilité ainsi créé se concrétiseconcomitamment au programme, à l’issue du pro-gramme, ou bien s’il a vocation à porter ses fruitsà long terme.

2.1. Evolution de l’organisationspatiale

L’objectif de mutabilité foncière constitue uneréponse corrective aux caractéristiques, jugéesnégatives, des quartiers en rénovation urbaine eten premier lieu, de l’organisation spatiale.

Dans les très grandes parcelles issues des ZUP etZAC, le schéma d’urbanisme est réduit au quartieret clos sur lui-même. Dans les parcelles voisines,souvent issues d’une urbanisation spontanée et durésultat anarchique des besoins et d’un « marchédes pauvres », il n’y a généralement pas de schémad’urbanisme. Le bâti s’adosse à la ville existante ouoccupe ses interstices.

Le foncier des territoires issu de la phase d’urbani-sation des années 60/70 peut être qualifié de « contraint par sa masse », tant pour ce qui est dubâti que des espaces extérieurs indifférenciés.

L’opposition entre privé et public est pour ainsidire gommée par la présence exclusive ou quasiexclusive d’un ou plusieurs propriétaires privés, lesbailleurs HLM, qui peuvent être assimilés au publicpar leur caractère social.

L’organisation des espaces est inspirée par lacharte d’Athènes : séparation des fonctions, largerecours à l’enfouissement des fonctions jugées nui-sibles pour le cadre de vie, indifférenciation desespaces extérieurs ouverts aux usages libres etspontanés des utilisateurs. Ces choix sont renduspossibles par les avancées technologiques : cheminde grue, construction sur dalle… Souci d’écono-mie et principes urbains et architecturaux conver-gent dans la création d’un bâti linéaire, rationnel,fonctionnel, aéré, ensoleillé et d’espaces extérieurssouples, où les vallons naissent de la récupération


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des fouilles des chantiers, les entrées à mi niveauou semi-enterrées suivent, sans traitement parti-culier, les pentes du terrain.

La fonction résidentielle est dominante et valori-sée : le calme et la verdure impliquent la sépara-tion des flux, l’éloignement des activités produc-tives. Commerces et équipements, écoles ettransport arrivent parfois dans un second temps.

On ne développera pas ici la question de l’habitatancien dégradé. A l’opposé des grandes parcellesde ZUP, ce type de tissu urbain se caractérise pardes micro-parcelles dont l’assemblage est unexercice long et difficile au plan juridique, financieret politique. Par contre, compte-tenu de la locali-sation plus centrale de ces secteurs, le foncier pro-duit aura une valeur nettement supérieure au fon-cier plus périphérique.

La réorganisation de la trame viaireAvec le PNRU, la clarification des espaces, etnotamment la distinction entre espaces publics etprivés, va passer par la réorganisation de la trameviaire, l’évolution des formes bâties et la résiden-tialisation.

Les PRU veulent instaurer un maillage tertiaireouvert à la circulation des voitures, relié au mail-lage secondaire renforcé, celui-ci étant à son tourmieux raccroché au maillage primaire de la com-mune qui, a priori, est déjà intégré dans le réseaude son territoire environnant.

A l’intérieur des quartiers, les voies sont effective-ment reconfigurées, densifiées, hiérarchisées (leuremprise au sol augmente de manière importante,jusqu’à 50 % parfois(9)). Ceci permet de casser lesgrandes parcelles et de créer un parcellaire com-posé d’îlots de taille moyenne (moins de 300logements(10)). Le raccordement du maillagesecondaire au maillage primaire des communes etla qualité, notamment paysagère du traitementdes limites, doivent désenclaver le quartier. Ainsi, laréorganisation viaire doit assurer à la fois la réuni-fication des flux et la fluidité des déplacements (ycompris sites propres et liaisons douces).

En termes de bilan des opérations engagées dansles PRU, la réorganisation des voies semble être plusaboutie à l’intérieur du quartier, c'est-à-dire auniveau du réseau tertiaire et secondaire. Enrevanche, la qualité des liaisons au reste de la ville estparfois en décalage par rapport aux ambitions affi-chées dans les conventions, ceci nuisant à la conti-nuité urbaine entre le quartier et le reste de la ville.

Pour objectiver ces impressions, il serait intéressantde disposer d’études d’impact qui permettaient d’ap-précier non seulement la qualité visuelle du traite-ment des espaces et voies de circulation mais aussileurs effets sur le fonctionnement urbain et social.


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(9) Par exemple à la Courneuve ou à Aulnay-sous-Bois. Sources : les annexes graphiques des conventions ANRU (trai-tement DRIHL)(10) Audition du Logement Français, 04/06/2010.(11) Audition de la directrice de projet de Dammarie-les-Lys,03/11/2010(12) Audition D. Joret, 04/06/2010

Le quartier de « la Plaine du Lys » à Dammarie-les-Lys(77) Emblématique des années 1970 avec des constructions sur dalle, unecirculation souterraine des voitures autour du quartier, une circulationexclusivement piétonne dans le quartier. Le PRU a permis le désencla-vement par la réalisation d’une nouvelle colonne vertébrale, « la CroixVerte » qui crée des liens nord-sud et est-ouest au sein du quartier. Desmaillages secondaires vont venir s’y greffer pour desservir les nouveauxîlots. Un axe réaménagé crée du lien entre le quartier et le centre-bourg(11) (Cartes Logement Francilien(12)).

L’évolution des formes bâties et la rési-dentialisationL’objectif de diversification typologique en termesde statut du logement (privé, public, locatif, acces-sion) se double d’un objectif de diversificationmorphologique du bâti. Les tours et les barressont remplacées par des petits collectifs, de la mai-son de ville et de l’individuel. Les nouvelles formesurbaines et configurations bâties sont supposéesêtre « naturellement » plus évolutives.

La résidentialisationLa résidentialisation répond à la volonté de trans-former les immeubles en « résidences » par lacréation d’un sas de protection - les espaces exté-rieurs privatisés - entre l’immeuble et l’espacepublic.L’élaboration d’un nouveau schéma de maillagesecondaire et tertiaire est directement corrélé àl’application du principe de résidentialisation à l’en-semble des parcs conservé, réhabilité et neuf.

Sa généralisation, fortement soutenue (voire « sacra-lisée ») par l’ANRU, peut toutefois interpeller, dans lamesure où elle risque de réintroduire une homogé-néité de traitement qui va à l’encontre de la diversitéde formes recherchée par ailleurs. De plus, la sépa-ration entre espaces privés et publics pose la ques-tion des usages des espaces publics, ceux-ci étantsouvent réduits à un rôle de gestion de flux.

La question des réseaux « oubliée » parl’ANRUDes difficultés « secondaires », mais pas pourautant légères, viennent souvent se superposeraux problèmes structurels : les divisions en volume,les réseaux enterrés et notamment les systèmesde chauffage urbain à l’échelle du quartier. Dans lesquartiers monolithiques d’origine, les réseaux,notamment ceux de chauffage urbain, se propa-gent en sous-sol en fonction de la position dansl’espace du bâti initial. La réorganisation de cesréseaux, rendue nécessaire par les démolitions, lareconfiguration des voies et des statuts de pro-priété présente un coût très élevé, non prévu dansles conventions de PRU.

Les réseaux enterrés demeurent un obstacle à larationalisation spatiale et sont souvent responsa-bles de choix de compromis peu satisfaisants. Lapermanence d’une structure enterrée vestige de laprécédente organisation urbaine constitue un obs-tacle majeur pour l’évolutivité et partant la muta-bilité future du territoire.

2.2. Les aspects juridiques liés à l’évolution du parcellaire

A l’origine, les bailleurs sociaux étaient générale-ment propriétaires de la totalité des espaces : voi-ries, stationnement, aires de jeux, zone de pré-col-lecte des ordures ménagères... tout était privé.Ainsi le statut juridique privé du foncier était, audépart, cohérent avec le caractère volontairementrésidentiel de ces usages.

La mise en cohérence des statuts et desusagesA partir des années 80, se multiplient les transfertsde foncier et de voirie, des bailleurs vers les collec-tivités locales dans un objectif clairement affiché d’al-lègement des charges de gestion. Une évolutionjuridique du foncier s’amorce. Transfert de « morceaux de territoire » au gré des négociationslocales autour de la gestion des espaces extérieurset de son corollaire, la répartition des responsabili-tés et des coûts. Les ajustements au fil de l’eau visentà remettre de l’ordre entre propriétés, gestion etusages. Ils prennent des formes juridiques diverses «transitoires » (conventions de gestion), définitives(transfert de propriété au franc symbolique) ou àmi-chemin entre les deux (baux de longue durée).

Le PRU constitue un puissant accélérateur de ceprocessus visant à faire coïncider la nature privéeou publique des usages avec le statut juridique depropriété.

La question des droits à construireLe nouveau découpage parcellaire pose la ques-tion de la redéfinition des droits à construire, initia-lement rattachés aux grandes parcelles d’origine.Localement, cette question semble plutôt abordéeen termes de réaffectation à l’intérieur du quartierqu’en lien avec le Plan Local d’Urbanisme (PLU). Ily a en effet peu de cas d’élaboration communeentre PRU et PLU. On ne dispose sur cette ques-tion que d’éléments ponctuels.

Il serait bon de pouvoir disposer d’une étude d’en-semble portant sur la redéfinition des droits àconstruire pour les parcelles issues des décou-pages fonciers dans les PRU d’Ile-de-France.

2.3. L’évolution fonctionnelle

L’évolution fonctionnelle n’est pas un objectif clai-rement affiché dans le PNRU, bien que les respon-sables politiques y voient un enjeu important et unlevier fort d’évolution des quartiers.


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La diversification des fonctions urbaines, au traversde l’implantation et/ou requalification de com-merces, équipements, entreprises, activités, sup-pose l’existence d’emprises foncières, ainsi qu’uneattractivité territoriale retrouvée.

Des travaux récents(13) appuyés sur des étudesde cas montrent que cet objectif ne sera pasatteint au terme du PNRU. Le développementéconomique a été qualifié de « parent pauvre »des PRU(14). Les équipements et les centres com-merciaux occupent une place très limitée dans laprogrammation financière (10,5 % du coût totaldes programmes). Il s’agit essentiellement d’équi-pements liés à la fonction résidentielle (écoles, cen-tres sociaux ou culturels…) et non d’éléments sus-ceptibles de rompre avec la mono-fonctionnalitédes quartiers. Si à moins de trois ans de l’échéancedu PNRU, la diversification de l’offre résidentiellepeut être considérée comme en cours (cf chapitre4 et 6), on ne peut en dire autant pour la diversi-fication des fonctions. Les mécanismes de l’ingénie-rie financière de l’ANRU et l’absence des acteurséconomiques dans le « tour de table » qu’elleorganise, expliquent sans doute, en partie, cettemarginalisation.

2.4. La densification

Entre les deux pôles - recyclage ou extension, larénovation urbaine s’inscrit dans le renouvellementde la ville sur elle-même.

Les territoires concernés ne sont pas denses. Plusprécisément, leur bâti est dense mais leur tissuurbain est lâche et partant, la densité d’habitants yest relativement faible. A priori, cela ouvrirait lapossibilité de recyclage mais aussi de productionnette de foncier constructible à travers la reconfi-guration de la morphologie spatiale.

Cependant, on peut constater que le foncier « récupéré » par le recyclage d’espaces indifféren-ciés (moyennant une rationalisation du maillage etdes îlots) et par les démolitions est, en partie dumoins, absorbé par :

• des constructions plus consommatrices d’em-prise au sol,

• l’extension des emprises publiques.

De plus, une des ambitions centrales des PRUétant la dé-densification de l’offre de logementssociaux, l’objectif de densifier le logement, même

par l’introduction d’autres produits, est souventinaudible, voire franchement rejetée, au niveaulocal. Ce qui n’est pas le simple indice d’une indif-férence par rapport aux objectifs du Grenelle, maisexprime probablement la crainte de voir la densi-fication se traduire encore et seulement par l’aug-mentation de l’offre sociale dans des quartiers etdes villes qui généralement dépassent, parfois trèslargement, le taux de 40 % de logements sociaux.L’audition des acteurs locaux a cependant montréque l’opinion des habitants pouvait évoluer surcette question (Garges-les-Gonesse, Gentilly).

De la difficulté de maintenir du foncierconstructible non affectéLa densification par l’implantation d’une offre diffé-rente (résidentiel privé, tertiaire, commerces…)présuppose de produire du foncier d’accueil et deréserver ces emprises jusqu’à ce que le change-ment d’image soit suffisamment visible pour attirerles investisseurs privés.

Or le maintien de foncier « libre » va à l’encontred’un des principes fondateurs de la rénovationurbaine. Celui-ci consiste à redessiner les espaceset à affecter à chaque espace un statut juridique,une fonction et partant des modalités de gestiongarantissant contre les risques de dégradationrapide pour cause de résurgence d’usagesdéviants. En l’absence de certitude d’arrivée desinvestisseurs privés, la production de foncierconstructible non affecté est perçue comme unrisque important de déboucher sur des friches « ingérables ».

De plus, l’ingénierie financière de l’ANRU (chapitre3) va, d’une certaine façon, à l’encontre de cettepossibilité. « L’ANRU incite à diversifier les fonc-tions urbaines et exige un aménagement immédiatdes espaces libres. Cette orientation peut entraverla capacité d’adaptation des quartiers »(15).

Dans ces conditions, les programmes auront ten-dance à générer de la mutation immédiate par lesinvestissements publics plutôt que de la mutabilitéfuture par des investissements privés.


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(13) C. Noyé / C. Lelévrier « PNRU en Ile-de-France :Diversification de l’Habitat et diversification fonctionnelle » pourla DREIF en partenariat avec l’AORIF, mars 2009. B. Guigou et al. : « La mixité fonctionnelle dans les quartiers enrénovation urbaine » pour le comité d’évaluation de l’ANRU,IAU, octobre 2009(14) N. Smadja « Intégration des quartiers sensibles et politiquerégionale du logement » CESER, janvier 2010.(15) Comité d’évaluation et de suivi (CES) de l’ANRU « Rénovation urbaine 2004 - 2008, quels moyens pour quelsrésultats ? » La documentation française, Paris 2008.

Ces considérations méritent d’être nuancées. Eneffet, selon l’ancienneté de l’intervention publique(notamment dans des quartiers anciennement « Grands Projets de Ville »), la localisation (proximitéde Paris, par exemple Gentilly/Arcueil) le peu-plment, la desserte du site…, l’attractivité peut êtreau rendez-vous dès le lancement du programme.Dans ce cas, le PRU vient accélérer plutôt quedéclencher l’arrivée de la promotion privée.

Penser et articuler les échelles de tempset d’espaces pour l’action à venirLa réalisation des projets actuels de rénovationurbaine ne produira vraisemblablement pas deréserves foncières suffisantes pour générer direc-tement un potentiel de mutabilité et donc pourêtre une source ultérieure de financement dans lecadre d’un PNRU 2.

La valorisation du foncier, en terme de mutabilitééconomique, pourrait se situer soit dans un autretemps, c’est-à-dire dans 30 à 50 ans, à horizon del’amortissement des investissements pratiqués enpremière phase ANRU soit, on peut l’espérer, dansun autre espace, à savoir dans la zone limitrophedu périmètre du programme.

Ceci conduit à se poser la question de la mutabi-lité pour la période « post-ANRU I » à l’échelleplus vaste de l’agglomération (lorsqu’elle existe),voire à l’échelle de plusieurs quartiers en cours derequalification et qui, par application notammentde la TVA à 5,5 % constituent des territoires muta-bles parfois d’un seul tenant. Cette mutabilité seraaussi très dépendante des projets d’aménagementet de transports portés par des politiques structu-rantes (SDRIF, Grand Paris).


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3. L’impact de l’ingénieriefinancière de l’ANRU surla valorisation du foncier

Le groupe de travail s'est interrogé sur l'impactde l'ingénierie financière de l'ANRU sur la valo-risation du foncier.

Les auditions et la lecture du règlement général del’ANRU ont montré que le dispositif de finance-ment s’est construit progressivement au traversdes quatre versions successives du RèglementGénéral (RG) (arrêtés du 25/03/2005, du28/07/2006, du 03/04/2007 et du 09/07/2010). Lecontenu du RG a donné lieu à des débats, arbi-trages et négociations entre l’ANRU et diversacteurs locaux ou nationaux. Il a évolué dans lesens d’une intégration progressive des outils etpratiques de l’aménagement.

Lors de sa création, et dans ses premières annéesde fonctionnement, l’ingénierie financière del’ANRU reflétait une volonté de sortir de l’opacitédes pratiques d’aménagement antérieures, incar-nées par des SEM plutôt en perte de vitesse audébut des années 2000. Comme l'ont souligné lesauditions, notamment la table ronde des porteursde projet, plusieurs facteurs permettent, a posté-riori, d’expliquer ces orientations : une volonté detransparence et de contrôle des dépenses, perçuecomme incompatible avec la ZAC en raison dubilan global, mais aussi une culture « logement »plutôt qu’aménagement des professionnels et élusporteurs du PNRU, ainsi qu’une volonté des bail-leurs de garder la maîtrise de leurs propres opéra-tions de rénovation urbaine.

Mais, sur ces questions, l’Agence a progressivementintégré, y compris dans son ingénierie financière, lerecours à des aménageurs professionnels, la miseen place de procédures de ZAC, et, partant, lareconnaissance d’un bilan de ZAC pour ces pro-jets complexes et à réaliser dans un laps de tempscourt. « Des opérations aussi complexes ne peu-vent se faire sans un aménageur compétent, entout cas pour tenir des délais de 5 ans » (directionde projet Garges-lès-Gonesse).

Stabilisée dans ses grandes lignes, l’ingénierie finan-cière apparaît aujourd’hui comme un système quel’on qualifiera d’ « hybride ». Il est largement inspirédu code de la construction et de l’habitation, maiscomprend des dispositifs innovants. Il mixe subven-tions classiques (sur les principes du droit com-

mun, généralement améliorés) et opérations àbilan, intégrant une valeur du foncier » (auditionANRU, au 02/07/2010).

Le Règlement Général de l’ANRU(16) distingue12 familles d’ « opérations » comprenant, outre lesactions physiques, les modalités d’aides aux presta-tions intellectuelles qui concourent à la rénovationurbaine. Chaque opération fait l’objet d’une ligneet de modalités de financements spécifiques (cf annexe 4).

Le principe d’une maîtrise d’ouvrage unique paropération et d’une ligne de financement identifiéeest affirmé pour assurer « transparence, traçabilité,responsabilisation, efficacité ».

3.1. Modalités de financement del’ANRU et prise en compte desvaleurs foncières : un systèmehybrideDes subventions « classiques » sont attribuéespour 10 des 12 opérations physiques financées parl’ANRU. La valorisation du foncier n’est intégréeque dans deux d’entre elles, ci-dessous dévelop-pées : les démolitions et les aménagements.

Pour ces deux opérations France Domaine estconsulté pour estimer le prix du foncier. « FranceDomaine fait la meilleure estimation de prix envalorisant les aménagements futurs, aprèséchanges avec le maître d’ouvrage » (rencontreANRU, 09/02/2011).

Le foncier dans les opérations de démolitionPour les démolitions d’activités, d’équipements oude logements sociaux, l’ANRU finance un déficitd’opérations sur la base d’un bilan global par opé-rations, sur un périmètre restreint aux îlots concer-nés et devenant cessible de ce fait.

Les dépenses prises en compte lorsque le maîtred’ouvrage est un bailleur :- les coûts directs de démolitions, les travaux de

« recouturage » des réseaux existants et deremise en état minimal des sols libérés,

- les dépenses indispensables de sécurisationpassive,

- les frais de déménagement des locataires,

- les coûts d’aménagement des logements ser-vant au relogement,

- les dispositifs de relogement externalisés, lescoûts d’accompagnement social des ménages,


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(16) Dernier RG paru le 9 juillet 2010.

- la démolition des espaces de nature commer-ciale, associative, artisanale ou de service (siloué par le bailleur) situés dans l’immeubleconcerné par la démolition ou en pied d’im-meuble,

- les charges de remboursement du capital res-tant dû,

- les pertes d’auto financement (calcul fait sur labase de simulations d’exploitation sur 15 ans).

L’ANRU a modifié en profondeur les modalités definancement de la démolition des logementssociaux en prenant en charge, dans le calcul desdépenses, les pertes d’autofinancement du bailleur,ce qui n’était pas le cas avant la création del'Agence.Une part importante des dépenses prises encompte concerne ces pertes d’autofinancement,ainsi que les capitaux restant dus.

Le calcul des recettes foncièresLa valeur des terrains devenus cessibles est calculéeselon des règles différentes en fonction de leur des-tination.- Pour la création de logements en accession à

la propriété (y compris sociale), de bureaux,d’activités…, le terrain est comptabilisé au prixdu marché. S’il n’a pas encore été vendu lorsde la clôture de l’opération, c’est l’estimationde France Domaine qui est retenue.

- Pour les opérations de logements prévues parl’Association Foncière Logement (AFL), la ces-sion des terrains est gratuite.

- Pour les organismes de logements sociaux(logements locatifs), la valeur des terrains estdite « administrée » :

- à 0,5 % de la valeur foncière de référence(VFR) retenue pour le calcul de l’assiette dufinancement du logement social en zones IIou III,

- à 0,8 % de cette valeur en zone I »(17).

En 2006, la valeur foncière de référence, actualiséechaque année par l’Etat, était de 200 €/m² deSurface Utile (SU) dans la zone I pour le logementcollectif et de 290 €/m² de SU pour le logementindividuel. Elle était de 150 €/m² de SU dans lazone II pour le logement collectif et de 210 €/m²

de SU pour le logement individuel.

- Pour la conduite d’une opération d’aménage-ment d’ensemble, d’équipements publics oupour la constitution de réserves foncière, parcession à une collectivité locale ou un aména-geur, c’est l’estimation de France Domaine quiest retenue.

- Pour la réalisation de voies publiques et d’es-paces publics dès lors qu’ils ne sont pas assimi-lables à la constitution de réserve foncière etque ces réalisations relèvent d’opérationsponctuelles d’aménagement, leur cession estgratuite (disposition récente suite à des négo-ciations entre acteurs nationaux et l’ANRU).

En principe, l’ANRU finance le déficit de la démo-lition de logements sociaux à 100 % du reste àcharge du bailleur. Mais ce n’est pas toujours le cas,du fait de l’estimation forfaitaire ou plafonnée desdépenses et du prix de vente du foncier qui peutêtre, dans les faits, inférieur à ce qui était prévu.

Selon les informations fournies par l’ANRU lors deson audition, en Ile-de-France, les logementsdémolis seraient plus récents qu’en province et dece fait génèreraient des montants de « capitauxrestant dus », plus importants. Les taux de vacancey seraient plus faibles, ce qui entraînerait mécani-quement des calculs de perte d’autofinancementplus lourds. Enfin, le coût technique des démoli-tions y serait est plus élevé qu’en province.

Le foncier dans les « opérations d’aména-gement d’ensemble »Le RG de 2006 introduit la possibilité de financerdes opérations dans le cadre d’un « projet d’amé-nagement d’ensemble » à partir d’un bilan d’amé-nagement (présenté ou non dans le cadre d’uneconcession d’aménagement) qui intègre l’ensem-ble des actions conduites et prend en compte desvalorisations foncières.

Les dépenses prises en compte sont les suivantes :- les acquisitions foncières,

- les travaux de démolition nécessaires à l’amé-nagement, hors ceux portant sur lesLogements Locatifs Sociaux,

- les travaux d’aménagement,

- les prestations liées aux travaux : études ethonoraires,

- les frais généraux liés au montage de l’opéra-tion : honoraires de maîtrise d’ouvrage.

- Dans la dernière version du RG de l’ANRU(2010), ont été ajoutées, à la demande desacteurs et à titre exceptionnel, les dépensesd’aménagement liées aux évictions commer-ciales et artisanales et échanges de fonds qui


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(17) Extrait du RG ANRU. La zone I recouvre l’agglomération parisienne et quelques com-munes limitrophes. La zone II recouvre le reste de la région, soitune grande partie de la Seine-et-Marne, le sud de l’Essonne,l’ouest des Yvelines, quelques communes au nord et à l’est duVal-d’Oise. Il n’y a pas de zone 3 en Ile-de-France.

ne relèveraient pas de l’article 3.2. du titre II duRG (intitulé « équipements à finalité écono-mique et locaux locatifs »).

Le calcul des recettes foncièresL’ANRU finance la différence entre dépenses etrecettes issues, le cas échéant, de cessions à prixadministré ou de ventes de foncier. La valeur desterrains devenus cessibles est calculée en fonctionde la réutilisation qui en est faite, selon les mêmesrègles que pour la démolition (cf supra). En casd’évolution du marché immobilier, la « clause deretour à meilleure fortune » permet à l’ANRU deréajuster ses subventions à la baisse lorsque le ter-rain a été vendu plus cher que prévu. Cedécompte se produit au plus tard en fin d’opéra-tion qui, pour une opération d’aménagement, vacoïncider avec la sortie de convention.

En revanche, lorsque le terrain est vendu à un prixinférieur au prix prévu par France Domaine, c’estla collectivité locale (et non l’ANRU) qui prendraen charge le différentiel, la participation de l’ANRUne pouvant varier qu’à la baisse et non à lahausse(18).

3.2. Un système qui reste rigidemais qui offre des garanties et unesécurisation

Les modalités de financement ont tendance à influersur le contenu du programme notamment par :- l’accent mis sur la démolition,

- les conditions imposées aux acteurs : contrac-tualisation pluriannuelle, partenariat, portagepolitique du projet par le maire (ou le prési-dent de l’EPCI),

- la diversification recherchée de l’offre de loge-ments, l’appel au privé…

L’ingénierie financière de l’ANRU, et la conceptionde l’action qu’elle porte, a des impacts à la foisnégatifs et positifs. Comme l’ont souligné lesacteurs auditionnés, « avec le PNRU, on met touten œuvre en même temps, il faut aller vite pourboucler le programme ».

Cette manière de faire a des impacts positifs enobligeant les équipes projets à avoir une organisa-tion rigoureuse de la maîtrise d’ouvrage et à s'ap-puyer sur des moyens en termes d'ingénierie et deconduite de projet.

Mais elle a aussi des impacts négatifs :

• Les contraintes du calendrier augmentent lesaléas. Elles conduisent à lancer en mêmetemps nombre d'interventions qui, dans uneZAC classique, se font de façon successive.D’où des difficultés de gestion des nterfacesentre les différents corps de métier. Lesauteurs auditionnés ont parlé de « chemin cri-tique », notion qui renvoie à cette nécessité de« tout faire en même temps » dans un laps detemps très court, et à la complexité de l’opé-ration de rénovation urbaine.

• L’obligation d'aller vite et le manque d'expé-rience de conduite de projet pour ce typed'opérations complexes conduisent à des dys-fonctionnements qui surenchérissent le coûtfinal. Citons les surcoûts dus à des problèmestechniques non anticipés, par exemple lanécessité de dévoyer les réseaux (l’ampleur duchantier n'était pas prévue, d’où des surcoûts,du temps perdu, des incertitudes nombreusesdu fait du manque de plan précis…) ou l'ab-sence d'accord initial sur l'état dans lequel lais-ser le foncier (qui prend en charge le compac-tage du terrain par exemple).

• La clause de retour à meilleure fortune, inté-grée dans certaines conventions ANRU etnotamment les plus récentes (concernant lesbilans de ZAC en particulier (19)), aurait, selonla direction de projet d’Arcueil-Gentilly, uneffet « pervers ». En effet elle n’encourage pasles acteurs locaux à chercher à valoriser leurterrain davantage que ce qu’il a été estimé audépart puisque les « gains » sont déduits dessubventions ANRU.

• L’incitation de fait à vendre rapidement les ter-rains peut conduire à passer à côté d’une pos-sibilité de meilleure valorisation. En effet l’ingé-nierie financière : - n’exclut pas la réalisation de réserves fon-

cières mais leur portage et les risques liés res-teront à la charge des acteurs locaux ;

- ne permet pas une valorisation qui pourraitadvenir une fois l'ensemble du projet bouclé ;

- conduit à « remplir » l'ensemble de l'opéra-tion.


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(18) De fait le mécanisme est quelque peu plus complexe caril est possible, dans le cadre d’un avenant local, de redéployer50 % des « économies » au bénéfice du programme global et,le cas échéant, de négocier le redéploiement de la totalité deséconomies dans le cadre d’un avenant national.(19) Exemples : Conventions de Corbeil-Essonnes (Montconseil/ La Nacelle), août 2007, Vigneux-sur-Seine (la Croix blanche),septembre 2008 et Arcueil /Gentilly (Chaperon vert) novembre2008.

A la fin du projet, il n'y aura plus d'opportunitésfoncières dans la plupart des sites.Paradoxalement, les sites dans lesquels la valorisa-tion est difficile, Dammarie-les-Lys par exemple,conservent des terrains qui pourront être valori-sés à moyen terme.

Enfin les choix en matière d’ingénierie financièreoffrent peu de capacité de fongibilité du fait dumorcellement des financements et rendent difficilel’affirmation d’une unité globale du projet.

Toutefois, pour les opérations d’aménagementd’ensemble dans lesquelles la problématique fon-cière est centrale, le fait récent, de pouvoir intro-duire une logique de projet de type ZAC (par rap-port au financement des autres opérations de RU)permet davantage de souplesse, de simplicité et lapossibilité de faire évoluer le projet en cours demise en oeuvre (sans avoir à tout renégocier).

Les 2/3 des ZAC créées en Ile-de-France entre2004 et 2008 (années comprises) l’ont d’ailleursété sur des périmètres ANRU (pour tout ou par-tie, voir tableau p. 19). Ceci montre que le PNRU

a contribué à une redynamisation de l’urbanismeopérationnel en Ile-de-France.

L’intérêt d’un aménagement d’ensemble (mise enplace d'un bilan global, d'une ZAC, appel à unaménageur…) a été fortement porté par les amé-nageurs (SEM, EPA, AFTRP, bailleurs aména-geurs…) et a fait la preuve de son intérêt : « sou-plesse, évolutivité »….

Au terme de l’analyse, il ressort que l'ingénieriefinancière de l'ANRU a indéniablement un impactsur le processus de valorisation du foncier qui esten cours.

- Elle contribue à introduire l’idée de valeur dufoncier dans les quartiers en RU et donc àamener les acteurs à analyser la situation fon-cière et ses potentialités. Cette prise deconscience de l’importance du foncier auraitété amorcée, d’après le Logement Français(audition du 04/06/2010), dès le milieu desannées 90 avec la diffusion d’opérations derésidentialisation qui ont conduit à des négo-ciations entre Villes et bailleurs sociaux sur la


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Carte 6

Données fournies par la DRIEA A. Lahoussine Homssa

propriété foncière et sur la nécessaire mise encohérence entre statut du foncier, modes degestion et usages. Mais toutes les auditions leconfirment, en matière de foncier, les projetsde rénovation urbaine marquent un tournant.

- L’ingénierie financière permet la vente de ter-rains au prix du marché pour des opérationsde logements en accession, en locatif privé(hors AFL) ou des opérations de tertiaire, d’oùla création de valeurs foncières de référencepour le quartier.

- Mais elle maintient un système de prix admi-nistrés ou régulés. Celui-ci exclut du marchélibre les terrains destinés à la construction delogements locatifs privés par la Foncière et lesterrains transférés aux collectivités localespour y réaliser des voies, des espaces publicsou des équipements (cession à titre gratuit),ainsi que les terrains destinés à la constructionde logements locatifs sociaux par les bailleurs.

Ce système hybride rigidifie certains segments dufoncier en appliquant de façon standardisé desvaleurs fixées à l'avance, notamment un montantde m² de SHON constructible établi à l'avance.Mais il est aussi un facteur de sécurisation et degarantie d'une mise en oeuvre des objectifs princi-paux du PRU. Il donne aux collectivités locales desfacilités pour créer des maillages, des espacespublics, des équipements… L'objectif est « debanaliser le fonctionnement du quartier et deredistribuer l'ensemble du foncier, pour permettrel'évolution du quartier après l'ANRU, d'où l'impor-tance de céder le foncier à titre gratuit aux collec-tivités locales pour réaliser tout le maillage duquartier (audition ANRU, 02/07/2010). Le systèmefinancier de l'ANRU donne aussi aux bailleurssociaux la possibilité de construire de nouveauxlogements locatifs dont les loyers sont administréscomme les valeurs du foncier des terrains sur les-quels ils construisent. La programmation plurian-nuelle du PNRU, et les garanties de financementaccordées aux porteurs de projet durant toute ladurée du programme, constituent aussi un facteurindéniable de sécurisation et une garantie de réali-sation des projets.


19

Création de ZAC et zones ANRUSource : DRIEA, ORF 18e enquête

Total ZAC Ile-de-France dont Zones Anru (ZUS + article 6)

1994/1998 121 -

1999/2003 109 -

2004/2008 122 81soit 66,4 %

4. TVA à 5,5 % etdiversification de l’offrede logement

Suite aux effets conjugués de la crise et des dispo-sitifs visant à la contrer, une partie non négligeablede la production de logements privés en Ile-de-France est réputée avoir été réalisée en zoneANRU, soit dans les stricts périmètres des conven-tions, soit dans leurs franges alentours qui bénéfi-cient également du taux de TVA à 5,5 %.

Il s’agit ici de préciser cette dynamique grâce auxéléments fournis (Fédération nationale des promo-teurs constructeurs, AORIF enquête accessionsociale), de la quantifier et la localiser, enfin, de ques-tionner l’idée d’un « enclenchement vertueux »vers la mixité sociale grâce à cette diversification del’offre, indice et support d’une revalorisation fon-cière effective.

On s’interrogera aussi sur les facteurs de fragilité,et partant, de risques pesant sur les processus derequalification enclenchés.

4.1. La TVA à 5,5 %, dite « TVAANRU »

Elle fait une arrivée discrète dans le paysage del’ANRU (dans une loi qui ne traite pas du sujet) ettardive (3 ans après le lancement du PNRU), maisva avoir un impact important et susciter beaucoupd’intérêt, particulièrement chez les promoteurs /constructeurs. A l’origine cette mesure devaitaccompagner la « maison à 100 000 € » destinéeà relancer l’accession sociale à la propriété indivi-duelle. Toutefois, sa mise en œuvre effective a lar-gement bénéficié au logement collectif, du moinsen Ile-de-France.

A notre connaissance jusqu’à présent, les effets ter-ritoriaux de cette mesure fiscale n’ont pas fait l’ob-jet de bilan, de la part de l’Etat, ni a fortiori, d’éva-luation. Seules des structures professionnelles ontdiffusé des chiffres sur la part annuelle des ventesen TVA ANRU dans l’ensemble des logementscommercialisés en Ile-de-France(20).

Un avantage fiscal, objet d’ajustementssuccessifsL’article 28 de la loi « Engagement National pourle Logement » du 13 juillet 2006 prévoit un tauxde TVA abaissé à 5,5 %, s’agissant de programmesneufs en accession. « Cette mesure s’applique dans

les quartiers faisant l’objet d’une convention pré-vue à l’article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août2003 d’orientation et de programmation pour laville et la rénovation urbaine (convention ANRU).Ces quartiers peuvent-être situés dans une ZUS oudans un quartier présentant des problèmes ana-logues, retenu par l’ANRU au titre de l’article 6 ».

Elle s’applique également dans les franges de 500mètres autour de ces quartiers ; plus précisémentautour des ZUS qui contiennent ces quartiers. Eneffet, contrairement au texte de l’article 28 de la loiENL, cette clause ne s’applique pas à partir dupérimètre de l’opération ANRU (lequel n’est définique contractuellement) mais à partir du périmètrede la ZUS (défini par la loi) « dès lors qu’elle estcouverte, tout ou partie par une opération ANRU» (circulaire logement DGUHC 2008). Ceci a poureffet d’augmenter de façon considérable l’espacebénéficiaire (comme on l’a vu dans le chapitre 1).

L’imprécision de ses limites spatialesLes ZUS sont souvent limitées par des infrastruc-tures ou bien encore situées à proximité de fron-tières communales. Nous n’avons pas trouvé detexte précisant, dans le cas d’obstacles physiquespar exemple (fleuves…), comment s’applique lamesure des 500 mètres ; sans doute y a-t-il au seindes services fiscaux, une jurisprudence. Les instruc-tions fiscales (06/12/2007, 06/10/2009) recom-mandent d’ailleurs aux opérateurs, d’interroger leservice des impôts pour s’assurer que la localisa-tion de leur projet d’opération est bien éligible.

Une cartographie de son champ d’application aumoins théorique a été réalisée par les services dela DRIHL dans le cadre du présent rapport(21).Elle permet de prendre la mesure de l’importancede son extension (cf chapitre 1) et apportenotamment les éclairages suivants :

- En cumulé sur l’Ile-de-France, la partie horsZUS bénéficiaire de cette mesure représentequasiment la surface d’un départementcomme le Val-de-Marne.

- Sur les 175 communes bénéficiaires de la TVAà 5,5 %, seules 87 le sont au titre de leursquartiers en PRU, les 88 autres l’étant seule-ment au titre de l’extension à 500 mètres dela limite d’une ou plusieurs ZUS de communesvoisines.


20

(20) Données du GRECAM à partir de 2007(21) Carte en annexe 5

- En moyenne, pour chacune des communesconcernées, cette mesure recouvre le quartde leur surface.

- Les écarts de taille, de structure urbaine, d’oc-cupation sociale et enfin de potentiel fiscal,peuvent être très importants.

Des limites temporelles très/trop viteatteintesLes textes fiscaux de référence ne précisent pas ladurée de cette mesure. Un tableau diffusé sur lesite de l’ANRU indique, convention par conven-tion, la date ultime de dépôt de permis deconstruire. Il indique que la TVA à 5,5 % :

- s’applique à compter de la signature de laconvention durant ses cinq années de validité,augmentées de deux ans ;

- avec un échéancier butoir au 31 décembre2015.

Les surfaces concernées vont donc se réduire au furet à mesure des sorties de convention. Or on a punoter que la majorité des quartiers « phares » de lapolitique de la ville, les plus importants en taille et enproblèmes, sont aussi les premiers à avoir signé desconventions avec l’ANRU(22). Ils risquent doncd’être les premiers à ne plus bénéficier de cettemesure, ceci dès la fin 2011(23) (Meaux, Aulnay-sous-Bois, Clichy/Montfermeil).

L’ampleur géographique de cette mesure et sadurée limitée paraissent conforme à l’esprit de l’in-tervention de l’ANRU : concentrer beaucoup demoyens dans un temps limité pour obtenir desrésultats visibles rapidement. On peut toutefoisrelever une certaine contradiction entre :

- la durée nécessaire au changement d’image duquartier et à sa valorisation, dont on a vuqu’elle allait bien au-delà de la convention ;

- celle de l’application de la TVA à 5,5 % quicesse deux ans après, au moment peut-êtreou, dans certains sites, elle pourrait trouver sapleine portée.

Une réflexion sur l’intérêt de son maintien au-delàde son terme actuel, selon des modalités quiseraient adaptées aux spécificités territoriales, ferapartie des pistes de travail proposées en conclu-sion de ce rapport.

4.2. Diversification et dynamiquede l’accession à la propriété

L’intention de diversifier l’habitat est évidemmentinscrite dans toutes les conventions de PRU, maissans objectifs quantifiés.

Selon la compilation des textes des conventionssignées, le nombre de logements privés (hors loca-tif privé de l’AFL qui représenterait, selon lesconventions, 6 900 logements construits au termedu PNRU), s’élèverait à environ 19 400 unités(24).Mais selon le rapport de C. Noyé, C. Lelèvrier(25),la capacité de la promotion privée aurait été sous-estimée dans ces conventions, d’environ 40 %.

En 2009, une grande partie des directeurs de PRUne disposaient pas encore d’outils de suivi adaptés.

La diversification de l’offre de logement :état des lieuxAu 1er juin 2010, les opérations de logementn’étaient engagées (subvention demandée) qu’àmoitié alors que les 2/3 de la durée du PNRUétaient écoulés et que la quasi intégralité du bud-get prévu pour cette agence jusqu’en 2013 étaitdéjà programmé.

Selon l’ANRU (d’après enquête déclarative auprèsdes directions de projet), 7 522 logements, dont 4 424 en accession à la propriété, ont été effecti-vement construits et livrés au titre de la diversifica-tion dans la limite des périmètres ANRU de 2004à 2009. Leur typologie s’établit comme suit.

Des sources convergentes laissent penser que leschiffres concernant l’accession sont sous-estimésou bien que la dynamique récente à été plusimportante, notamment si l’on prend en compte lazone des « 500 mètres ».


21

(22) Carte 4, page 8(23) Sauf à négocier cette durée pour tenir compte des retardsde plannings éventuels.(24) Source : Observatoire de la Rénovation Urbaine en Ile-de-France, 2010(25) op. cit.

La diversification de l’offre de logements dans la limite despérimètres ANRU(Enquête « livraison » mi-2010 - Source ANRU)

RIF % France entière %Accession 4 424 58,8 - 49PLS / PLI 2 360 31,4 - 23LL Libres AFL 170 2,2 - 4Autre 568 7,5 - 24Total 7 522 100 18 800 100

Une part non négligeable de l’offre régio-nale de logements neufs en accession à lapropriété se situe en zone « TVA ANRU »

Une localisation mal connue Entre 2008 et la fin du 1er semestre 2010, il y a eu :

• selon la source GRECAM, en cumul et ceci surles périmètres ANRU et leurs extensions à500 mètres, quelques 8 816 logements vendusen TVA à 5,5 % ;

• selon l’agence, 4 424 logements livrés enaccession à l’intérieur des périmètres conven-tionnés avec l’ANRU(26) soit la moitié environ.

A défaut d’autres données, on peut formuler l’hy-pothèse que jusqu’à présent, l’offre en TVA à 5,5 %s’est répartie à part égale entre les périmètresANRU et la zone des 500 mètres.

Une enquête de l’AORIF, sur la base d’un échan-tillon partiel limité aux opérateurs d’accessionsociale, montre par contre que « 75 % des opéra-tions en accession sociale à la propriété sont loca-lisées à l’intérieur des PRU »(27).

Les programmes sont inégalement répartis selonles départements, Paris y compris. Très peu signifi-catifs dans les Hauts-de-Seine (1 % des pro-grammes en cours), ils peuvent représenter jusqu’àplus du quart dans le Val d’Oise (26 %)(28). Leurtaille est variée, de quelques pavillons à 60/70 loge-ments par programme.

Une enquête sur la localisation fine de cette offrereste à conduire.

4.3. L’adéquation de l’offre à unecible de clientèle

Des plafonds de ressourcesLors de la signature du contrat de réservation, l’ac-quéreur doit :

• avoir des ressources qui ne dépassent pas deplus de 30 % celles qui donnent droit au PLUSjusqu’en 2009, puis de 11 % celles donnantdroit au PLS à partir de 2010(29),

• acheter pour sa résidence principale, ceci pen-dant 15 ans(30).

Si les ressources de l’acquéreur sont supérieuresau plafond requis ou s’il souhaite réaliser un inves-tissement locatif, le prix de vente sera calculé autaux de TVA de 19,6 %.

Rien ne s’oppose ainsi au principe d’offrir, dans lemême immeuble, des logements en accession sousplafond de ressources ou non, ainsi qu’éventuelle-ment de l’investissement locatif.

Les prix de vente encadrésEn mars 2009, soit 3 ans après la mise en place dela TVA à 5,5 %, la loi de Mobilisation pour leLogement et la Lutte contre l’Exclusion (MOLLE)introduit des prix plafonds pour la vente des loge-ments concernés (calqués sur ceux du PLSA). Au1er janvier 2010, ils sont fixés à :• 3 932 euros/m² utile en zone A,

• 2 637 euros/m² en zone B1,

• 2 302 euros/m² en zone B2.

Une clientèle cibleDans le marché immobilier des quatre dernièresannées, la tendance des ventes réalisée auprès desaccédants est à la baisse, mais la part relative desprimo-accédants est en forte augmentation. Leszones en TVA ANRU jouent un rôle importantdans cette évolution. La clientèle y est essentielle-ment constituée de primo-accédants solvabiliséspar le cumul des aides (TVA 5,5 %, Prêt à tauxzéro, Pass-foncier, prime ANRU(31), aide éven-tuelle de la collectivité locale). Les promoteurs ont recours au marketing local etproposent des produits adaptés.


22

Nbre de pro-grammes TVA

5,5 %%

Nbre de logementsproposés à la vente

en TVA 5,5 %% % d’acquéreurs

éligibles

2008, 1er semestre 50 - 2 000 environ 60 à 80 %

2008, 2e semestre 100 - non précisé 60 à 80 %

2009, 1er semestre 133 16 % 2 376 24 % 80 à 100 %

2009, 2e semestre non précisé - 1 500 20 % 80 à 100 %

2010, 1er semestre non précisé - 2 940 17 % 75%

Total non précisé - + ou - 8 816 -

Programmes privés neufs en accession à la propriété bénéficiant de la TVA à 5,5 % en Ile-de-France en zone ANRU et extension à 500 mètresSource : GRECAM, notes de conjoncture

(26) Source : ANRU, audition du 02/07/2010(27) AORIF-USH Ile-de-France - Dossier ressource n° 21 - juin2010, Giovanna Esposito, Nathalie Farza.(28) Source : site IMMONEUF, novembre 2010, traitement IAUîdF(29) Conséquence de la baisse de 10 % du plafond de res-sources pour accéder au PLUS, intervenue en 2009(30) De juillet 2006 (Loi ENL) à mars 2009 (Loi MOLLE), lestextes officiels n’avaient pas prévu de remise en cause de cetavantage fiscal dans le cas ou l’acquéreur ne respectait pluscette condition. La Loi MOLLE corrige cet oubli.(31) Dont l’attribution est décidée en Comité d’engagement del’ANRU suivant un critère lié à la localisation au cœur ou nondu quartier ANRU.

Les clients sont essentiellement de jeunes couplesmodestes. Une part importante d’entre eux vivent àproximité : quartier en PRU, commune, parc socialdes environs. Certains font le choix - pour devenirpropriétaires - de se resserrer dans un logement pluspetit qui peut être situé dans un environnementsocio-urbain dont ils ne craignent pas les caractéris-tiques : « Ils ont grandi pour certains dans la cité »(Garges-lès-Gonesse). Ces accédants, tout en étanttrès modestes, représentent la clientèle la plus solva-ble du parc HLM. Ils ne sont généralement pas desoccupants des immeubles démolis(32). Leur départvers des immeubles situés souvent en périphérie duquartier peut avoir pour effet d’accroître le mar-quage social de ce dernier (maintien de poches depauvreté plus petites mais plus homogènes).

Compte-tenu des caractéristiques de la clientèle, sepose la question des risques pour l’avenir dans lamesure où ces acquéreurs vont parfois devoir faireface à des contraintes imprévues (certains négo-cient leurs emprunts « à l’euro près »), d’où lanécessité de prévoir des dispositifs de sécurisation.

4.4. Les effets dans le temps

On doit s’interroger sur l’évolution dans le temps decette offre de logements qui, dans l’immédiat,répond de façon positive aux objectifs de diversifi-cation dans les quartiers et de libération d’une par-tie du parc social, en y recréant une certaine mobi-lité. Cette offre va-t-elle se maintenir ou aller dans lesens d’un renchérissement ou à l’inverse d’unedéqualification ?

Indirectement, cette préoccupation est présentechez le législateur, par souci d’éviter un détourne-ment de l’avantage fiscal accordé.

Des clauses « anti-spéculatives » et/ouanti-dépréciationLa loi a prévu « des modalités de remise en causedu taux réduit si les conditions requises cessentd’être remplies dans les quinze ans qui suivent le faitgénérateur de l’opération... en cas de revente, usagede résidence secondaire, usage locatif... » (article 52de la loi MOLLE de mars 2009).

Si la condition d’usage de résidence principale n’estplus remplie suite à une revente avant cinq ans, leménage devra reverser l’intégralité de la différenceentre TVA réduite et TVA normale. S’il s’agit d’unemise en location, le ménage devra reverser la diffé-rence, diminuée d’1/10e par année au-delà de la 5e

année.

Selon les territoires, la revente et la location pour-ront avoir des effets radicalement inverses :

• Dans les secteurs tendus ou en phase dehausse du marché, le risque de spéculationexiste. La clause mentionnée ci-dessus aurapeu d’effet sur le prix. Elle risquera d’ailleursd’être oubliée puisqu’il s’agira d’une transac-tion entre particuliers. Les promoteurs nousont dit lui accorder peu de foi (audition du24/11/2010).

• Au contraire, dans un contexte de baisse desprix, ou si l’image du secteur est encore dégra-dée, les accédants seront perdants et l’on peutmême douter des possibilités de revente.

La location pourra également être très rémunéra-trice dans le premier cas ou, à l’inverse, contribuerà l’évolution vers la dégradation dans le second.

La question des charges de copropriétéDans les quartiers à faible tension et/ou qui n’au-ront pu transformer leur image suffisamment vite,la crainte de voir se créer de nouvelles coproprié-tés dégradées n’est pas vaine. La question descharges de copropriété conditionnera l’évolution.

On a souligné que le revenu les acquéreurs étaitparticulièrement fragile. Or, si les collectivitéslocales ont souvent pu agir sur les prix de vente,elles n’ont pu « tenir » les charges (cf auditionGarges-lès-Gonesse, chapitre 6). Aussi, le non paie-ment des charges peut-il déclencher une spirale dedévalorisation. D’où l’intérêt des missions deconseil pratiquées par certains opérateurs auprèsdes acquéreurs potentiels, ainsi que celui desmesures dites de « sécurisation » pour prévenir lesrisques de « fragilisation précoce des nouvellescopropriétés(33) » .

Les dispositifs de « sécurisation » Ils sont surtout proposés par les opérateursHLM(34) qui offrent dans les secteurs de TVA à5,5 % notamment, des logements en accession dite« sociale ». Les conditions suivantes sont propo-sées dans le contrat de réservation(35):

• Garantie de rachat du logement vendu en casde difficulté pour l’accédant durant 15 années ;


23

(32) Source : rapport Hélène Joinet : « L’accession sociale à lapropriété en Ile-de-France » IAU îdF, février 2007.(33) Source H. Joinet , op. cit.(34) Audition du groupe Gambetta Vitry Coop. du 17/09/2010(35) Charte de sécurisation de l’accession à la propriété en Ile-de-France, octobre 2008

• Assurance contre la décote excessive en casde revente forcée ;

• Garantie de relogement dans le parc locatifsocial, sur 15 ans (organismes ayant doublecompétence accession/location ou accordavec un bailleur social).

Ces dispositions n’ont eu à être utilisées, pour l’ins-tant, que très rarement.

Les promoteurs privés n’offrent pas ces garantiesou bien de manière très limitée. Nexity, par exem-ple, s’engage dans les trois années qui suivent l’ac-quisition, à racheter le logement aux personnesvictimes d’un accident de la vie (licenciement)(36).

En conclusion, on constate que la TVA ANRU aaidé au développement d’une offre d’accession à lapropriété adaptée à une catégorie de ménages quin’aurait pu autrement accéder à la propriétécompte tenu de la pénurie d’offre sur ce segment.Elle a aussi permis de remettre du mouvementdans le parc social par l’attractivité qu’elle a exercésur une catégorie particulière des ménages loca-taires (ceux qui ont pu être solvabilisés par les dif-férentes mesures proposées).

Cependant, cette dynamique prometteuse est fra-gile. La FCP IF souligne que « des contraintes exo-gènes peuvent venir rapidement perturber lecomportement de la clientèle ». Il peut s’agir del’irruption toujours possible de violences urbaines,mais surtout du contexte économique et social, lesménages clients potentiels étant particulièrementexposés aux réductions d’emplois et à la diminu-tion des revenus.

L’utilité de la TVA à 5,5 % est différente selon lescontextes urbains, comme on le verra dans le cha-pitre 5, même si elle contribue toujours à unediversification de l’offre de logements. Les témoi-gnages montrent l’intérêt de cette mesure y com-pris dans des secteurs très tendus comme Paris oùla morphologie du quartier et son image consti-tuent des handicaps tels qu’il est très difficile dediversifier l’offre par des logements en accession.

Reste enfin posée la question de l’apport de cetteproduction à l’objectif visé par l’ANRU de renfor-cer l’attractivité d’ensemble par la création d’unecontinuité urbaine, d’une « recouturage » etc. Poury répondre, il faudrait mieux connaître la réalité duterrain, au-delà des statistiques générales, et déve-lopper les études en conséquence.


24

(36) Charte Nexity «10 engagements pour favoriser l’accès aulogement », janvier 2006.

5. Une pluralité d’acteursaux objectifs différentsvoire divergents

Au travers des auditions, le groupe de travail acherché à identifier les logiques d’action des diversacteurs intervenant dans le champ de la produc-tion de logement (hors collectivités locales traitéesdans le chapitre suivant). Nous avons distingué lesacteurs directement concernés par les aspectsfonciers des PRU en privilégiant leur activité domi-nante. En effet, la distinction entre opérateurs del’immobilier et du foncier n’est pas simple à établirdans la mesure où certains interviennent, ou pour-raient intervenir, dans les deux secteurs d’activité. Ilen va de même de la distinction entre opérateursdu foncier et de l’aménagement.

5.1. L’Association FoncièreLogement(37)

Association créée en 2001 par convention Etat -UESL, elle est essentiellement financée par ActionLogement(38) (dont l’apport est primordial pourl’ANRU comme on l’a évoqué précédemment) etpar le recours à l’emprunt. Sa vocation est de pro-mouvoir la mixité sur ses deux versants :

• produire une offre conventionnée dans lescommunes désireuses de se conformer à l’ar-ticle 20 de la loi SRU ;

• produire une offre privée dans les zonesdominées par l’offre sociale et singulièrementdans les quartiers du PNRU où elle doit jouerle rôle de « fer de lance » de la diversificationdu logement et préparer l’arrivée de la pro-motion privée.

Les conventions de PRU doivent ainsi prévoirdes « contreparties » (à l’apport nationald’Action Logement), sous forme de terrainscédés à l’euro symbolique à l’AFL pour qu’elle yréalise des logements locatifs libres « qui doiventcontribuer de fait à la nécessaire diversificationsociale de ces quartiers »(39). La situation de cesterrains doit être identifiée dans les conventionset doit représenter au moins 25 % de la SHONcréée dans le PRU. La non cession des « contreparties » peut conduireà suspendre les engagements financiers de l’ANRUvis-à-vis du PRU. En revanche, si la cession de fon-cier en ANRU permet à l’AFL de construire, rien nel’y oblige au regard de ses liens contractuels avec

l’ANRU et les porteurs de projet.Le cumul des cessions à l’AFL inscrites dans lesconventions PRU d’Ile-de-France s’élève à 220 ter-rains sur lesquels est potentiellement prévue laconstruction de 6 900 logements (représentant 38 % de la programmation nationale).

Concernant la localisation des produits en PRU,après une période de rodage où l’AFL a privilégiéles franges, aujourd'hui 85 % des terrains conven-tionnés avec l'ANRU sont situés en cœur de quar-tiers (contre 79 % à l'échelle nationale).

On constate des retards importants(40) : fin 2010,le taux d'engagement (consultation lancée) de laproduction de ces logements est de 28 % (contre33 % à l'échelle nationale). Ce qui va se traduirepar la livraison de 413 logements seulement, soit 6 % des prévisions des conventions de RU. Fin2013, l’AFL n’aura effectivement livré que 20 % dela programmation initialement prévue en Ile-de-France. Ces difficultés sont attribuées à :

• des retards de réalisation du PRU et notam-ment des démolitions compte-tenu de ladurée des processus de relogement en mar-ché tendu. Ceci peut conditionner soit la dis-ponibilité effective du foncier réservé pourl’AFL, soit une évolution insuffisante de la qua-lité urbaine indispensable pour asseoir la « greffe » d’un nouveau produit immobilier ;

• la complexité et des longueurs des processusjuridiques liés à la constructibilité du foncier(qualité des sols, pollution, réseaux...) ;

• des incertitudes de commercialisation (adéqua-tion produit / localisation / clientèle ciblée) ;

• une clientèle visée en site ANRU (cadres et/ouménages de niveau socio-professionnel moyenou supérieur) n’est pas la cible habituelle descollecteurs du 1 %.

Pour contrecarrer la faible attractivité de ces terri-toires pour la clientèle ciblée, Foncière Logementmise sur le rapport qualité/prix en proposant desproduits haut de gamme tant en termes de surfaceque de finitions à des prix considérés comme trèsconcurrentiels par rapport au marché francilien (cf chapitre 6, exemple de Garges-lès-Gonesse).


25

(37) Audition de C. Chevet du 02/07/2010.(38) Ex UESL, usuellement appelée « 1 % Logement ».(39) Article 5 du chapitre III de la convention ANRU(40) Document : audition C. Chevet du 02/07/2010.

Compte tenu de la faible production à ce jour, il esttrop tôt pour mesurer l’impact des produits deFoncière Logement sur l’attractivité et le peuplement.Sur les quelques opérations réalisées, on constatecependant que la provenance des ménages tend à sediversifier, alors qu'initialement il s'agissait essentielle-ment de personnes résidant dans le quartier.

De fait, selon les situations territoriales, la positionde l’AFL peut être différente : élément parmi d’au-tres en secteurs tendus, elle peut aussi représenterla seule source de diversification de l’offre dansd’autres. Les retards pris et les incertitudes du mar-ché risquent alors de compromettre l’objectif dedébut de diversification.

L'AFL prévoit de recentrer son activité sur les sitesen ANRU et annonce de nouvelles orientationsstratégiques et opérationnelles qui la conduiraient àdévelopper des produits en location-accession dansles zones ANRU, en sus ou à la place du locatif privé,mais en conservant la même cible de clientèle. Celarépond à la fois au souhait d'une meilleure adéqua-tion au marché et à la nécessité d'alimenter sesfonds propres, fortement affectés par les nouvellescontributions demandées à l'UESL.

L’évolution éventuelle de la clientèle au moment desrelocations est une préoccupation importante. Au vude ce qui précède, on comprend toutefois qu’elle nepourra être observée que dans quelques années.

5.2. Les promoteurs privés et lesopérateurs de l’accession sociale

Les promoteurs privés et les opérateurs de l’ac-cession sociale proposent des produits logementassez semblables pour une clientèle similaire. C’estplutôt leur rapport au territoire qui les différencie.

L’arrivée récente de la promotion privée en zoneANRU a été rendue possible, comme on l’a déjàévoqué, par la réunion de trois facteurs :

•Evolution positive (ne fût-ce qu’en termes d’imagephysique sinon immédiatement en termes dereprésentation) des secteurs en rénovationurbaine (RU) ;

•Mise en place de la TVA à 5,5 % (et des autresdispositifs de solvabilisation) ;

•Existence d’une demande d’accession à prixmodéré ne pouvant être satisfaite par l’offre « banale ».

Les opérateurs de l’accession sociale et notam-ment les filiales de société HLM étaient déjàimplantés dans des ZUS. Mais la réunion des troisfacteurs évoqués ci-dessus a engendré une situa-tion quelque peu paradoxale les poussant à ren-forcer leur présence mais aussi à se confronter à laconcurrence des promoteurs privés. Certainescollectivités locales peuvent en effet jouer laconcurrence entre les divers opérateurs de l’ac-cession à la propriété.

Un rapport différent au milieu local et auxacquéreursLes aspects mis en avant par les opérateurs HLMsont principalement :

• Un rapport plus étroit avec la collectivitélocale e,t partant, une sensibilité, dans la durée,aux enjeux locaux ;

• Une sécurisation de l’accédant concernant lebien sur des durées de 10, voire 15 ans(Nexity la propose aussi mais, comme on l’avu, pour des durées inférieures), et en particu-lier le relogement de l’accédant en cas d’acci-dent de la vie.

Concernant la garantie du relogement, les liens his-toriques et privilégiés que les opérateurs de l’ac-cession sociale entretiennent avec les bailleurssociaux (même quand ils ne sont pas directementfiliale d’un groupe gérant son propre parc locatifsocial) paraissent en ce sens irremplaçables.

Des prix de vente comparablesLes opérateurs de l’accession sociale mettent enavant une recherche de marge bénéficiaire moin-dre que celle des promoteurs privés (6 % contre8 à 10 %) du fait des différences de leurs actionna-riats. Mais cette différence, que l’on pourrait quali-fier d’éthique, a du mal à se traduire en termes dediminution du coût pour l’acquéreur.

En effet, les promoteurs privés les plus importantsréussissent mieux, semble-t-il, à maîtriser leur prixde revient compte tenu d’un plus grand volumed’activité et/ou de taille d’opérations plus grandes.C’est particulièrement le cas pour ceux qui agis-sent sur plusieurs tableaux : en tant que promo-teur/constructeur (Eiffage) ou aménageur/promo-teur (Nexity). En tout état de cause, les prix devente des promoteurs privés et des opérateurs del’accession sociale sur un même territoire sontcomparables(41).


26

(41) Audition B. Mercier, 17/09/2010.

Mais la fonction du marché ANRU diffère d’un pro-moteur à l’autre. Pour certains, le maintien d’unvolume d’activité et, partant, d’un appareil de pro-duction peut justifier des marges bénéficiaires moin-dres (plutôt 8 que 10 %). Pour d’autres, il permet lemaintien des marges bénéficiaires habituelles et c’esten cela qu’il est actuellement intéressant.

Le marché « ANRU » et la promotionprivéeComme pour le logement social, le marché « ANRU » a joué un rôle « contra-cyclique » pourla promotion privée, en lui offrant de nouveauxdébouchés.

La crise économique déclenchée en 2008, ne s’estpas, selon l’analyse proposée par le directeur généraldélégué au logement chez Nexity(42), doublée d’unevéritable crise immobilière avec chute des prix del’immobilier (comme cela avait été le cas en 1991)parce qu’il n’y a pas eu de constitution de stocksimmobiliers invendus. Les forts besoins du marchéfrancilien, « l’injection » du plan de relance et les dif-férents dispositifs de solvabilisation, ont maintenu lapromotion immobilière « sous perfusion ».

On a, du fait de cette crise, observé la réorienta-tion d’une partie non négligeable de la productionvers les territoires en ANRU (cf chapitre 4). Cecia permis :• des prix de sortie relativement bas par rap-

port à un marché qui demeurait inabordablemalgré la crise,

• une clientèle modeste qui, malgré les handi-caps territoriaux, pouvait être attirée par l’ac-cession à la propriété.

Pour Eiffage (dont le tiers des opérations est situéen zone de TVA ANRU), comme pour Icade, lerôle de déclencheur de la TVA à taux réduit pourdes territoires où ils n’intervenaient pas jusque là,a été souligné. Même sur les rares territoires où lapromotion privée était déjà présente avantl’ANRU (par exemple à Epinay-sur-Seine récem-ment desservie par le tram), l’arrivée de la TVA à5,5 % a grandement accéléré le processus.

Eiffage, pour des raisons d’attractivité ainsi que defoncier disponible, réalise généralement ses opéra-tions en périphérie, « l’intérieur du périmètre étantoccupé par les HLM et la Foncière ». L’accès auxtransports lourds, y compris tramway, est jugée pri-mordiale pour l’attractivité immobilière : « ChezEiffage, on ne construit pas au-delà de 500 mètresd’une gare »(43).

L’impact de la TVA à 5,5 % sur le prix de vente per-met de toucher une clientèle dont la solvabilité estcalculée « au plus juste ». Les auditions ontconforté les données disponibles par ailleurs(44)

indiquant que 30 à 40 % des clients en zoneANRU étaient issus du parc social et résidaientdans un rayon restreint.

Pour s’adapter à la solvabilité des acquéreurs, lespromoteurs ont tendance en zone ANRU à dimi-nuer les surfaces, ce qui parfois heurte la volontédes collectivités locales (cf la Communauté d’ag-glomération Plaine Commune qui se donne l’ob-jectif de préserver une offre de grande surface surson territoire et le prévoit dans sa charte(45)).Pour le reste, abstraction faite de certaines fini-tions, la production en ANRU est de qualité équi-valente à celle localisée hors ANRU.

5.3. Les établissements publicsfonciers d’Ile de France

La mission confiée aux EPF est de procéder auxacquisitions foncières et opérations immobilières etfoncières de nature à faciliter l’aménagement au sensde l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. Desobjectifs variables selon les priorités territoriales peu-vent s’y ajouter. Généralement, l’action foncière desEPF vise à favoriser la construction de logements etnotamment de logements sociaux. C’est là la prioritéde l’EPF Ile-de-France, qui a aussi pour mission expli-cite de réguler les coûts fonciers et immobilierslocaux et de lutter contre la spéculation.

On rappellera que la compétence territoriale del’EPF IF auditionné, couvre le territoire francilien àl’exception des départements des Yvelines, desHauts-de-Seine et du Val-d'Oise qui se sont dotéschacun de leur propre EPF(46).

Au regard de notre problématique de valorisa-tion foncière, les EPF visent à assurer la disponibi-lité de foncier et à en maîtriser l’évolution desprix et non à dégager une plus-value foncière. Ils’agit de favoriser la viabilité financière de l’inter-vention publique. L’EPF IF intervient essentielle-ment sur des secteurs déficitaires en logement


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(42) Rencontre avec JL Poitevin, aussi Président de « Villes etProjets », le 11/01/2011(43) Audition du Directeur du Montage et du Développementd’Eiffage et du Directeur Territorial Ile-de-France d’Icade, du24/11/2010(44) Dossier ressources AORIF, op. cit.(45) Charte qualité constructions neuves, Plaine Commune2006, en cours de révision(46) Il s’agit d’EPF d’Etat. A signaler également, un seul EPFLocal en Ile-de-France, l'EPAFAB d'Argenteuil / Bezons.

dans le cadre des conventions signées avec lesvilles et joue un rôle d’outil au service d’une stra-tégie foncière définie par la ville. En ce sens, l’EPFIF dispose d’outils divers qui s’adaptent aux pro-jets des communes. Son action répond aux mis-sions générales suivantes :• maîtrise et portage du foncier,• objectifs de qualité (BBC) et de quota de loge-

ments sociaux,• prises de position au fil du temps pour faire

émerger des références de prix,• veille foncière.

L’efficacité et le volume d’activité de l’EPF imposeque son action soit régie par des règles strictes etexige des engagements précis des villes. L’EPFachète en effet du foncier sans conditions sus-pensives et le porte pour une durée clairementlimitée dans le temps (court-moyen terme) demanière à reconstituer dans un cycle court sonvolant de trésorerie.

Ces objectifs à caractère général ne trouvent pasde concrétisation par rapport aux sites en PRU. Ilest vrai que le foncier à l’intérieur de ces sites estmajoritairement détenu par les communes ou lesbailleurs sociaux. L’EPF ne négociant qu’avec despropriétaires fonciers privés, y intervient peu.

En revanche, il peut acquérir du foncier hors sitepour la reconstitution de l’offre ou en limite dupérimètre dans certains cas précis, mais participeessentiellement à l’offre nouvelle. Ainsi, lorsquequ’une commune (cas de Romainville par exem-ple) souhaite favoriser la reconstitution de l’offrehors périmètre du PRU, l’EPF peut faire le por-tage foncier à durée déterminée pour le comptede cette commune. Dans ce cas précis, pour desraisons d’équilibre des opérations, la communefinancera une surcharge foncière.

On a souligné plus haut (chapitre 2) l’intérêt qu’ily aurait à ne pas « saturer » l’espace des sitesPRU par des commercialisations hâtives, alorsque le site n’a pas encore amélioré son image, oupar des constructions qui figeraient les possibilitésd’évolution ultérieures. Dans cette perspective,les EPF pourraient, sous certaines conditions,acquérir du foncier sur les sites eux-mêmes pourportage et valorisation ultérieure.

Un investissement plus conséquent des EPF dansla rénovation urbaine implique une vision plusstratégique et à une autre échelle, des décisionspolitiques, des capacités d’action plus impor-

tantes, enfin l’intégration des quartiers dans unprojet urbain plus global.

Concrètement, il serait important d’intégrer lesacteurs du foncier dès l’amont de la conceptiondes projets de rénovation urbaine, ce qui n’estpas suffisamment le cas actuellement. Etoffer lesmodalités de concertation entre porteurs deprojet et EPF favoriserait une meilleure adéqua-tion de la stratégie foncière au projet, tant sur leplan quantitatif que qualitatif. Dans cette perspec-tive, il serait nécessaire de pouvoir moduler, le caséchéant au-delà des limites actuelles, la durée duportage foncier en fonction du planning du pro-jet et des dynamiques territoriales locales.

5.4. Les aménageurs

En site ANRU, les aménageurs publics ont lemonopole de fait des opérations qui sont toujoursdéficitaires. Les aménageurs dont l’actionnariatest totalement privé sont absents de ces opéra-tions, à l’exception de Nexity qui peut valoriserson intervention en faisant intervenir ultérieure-ment des filiales de son groupe pour la promo-tion.

Compte tenu de la très grande diversité de sta-tuts juridiques et d’actionnaires (membres), c’estla notion européenne d’entreprise publique(reprise par l’INSEE) qui correspond le mieuxaux acteurs de l’aménagement dans les PRU, entant qu'elle recouvre la majorité des cas de figurejustement mixtes dans lesquels le caractèrepublic est présent mais pas exclusif.

Les aménageurs en PRU ne visent pas le bénéficemais l’équilibre, moyennant l’apport d’une sub-vention/ contribution publique. Ils visent cepen-dant à produire de la valorisation foncière pour, aminima, financer tout ou partie des opérationsqui leur sont confiées.

La relation à l’aménageur peut différer selon lespromoteurs. Certains (Eiffage) indiquent qu’ilsprivilégient les opérations isolées par rapport auxprogrammes prévus dans le cadre d’une opéra-tion d’aménagement. Celle-ci imposerait souventdes opérations immobilières de trop grande tailledont l’écoulement en un temps court ne va pasde soi, surtout si plusieurs promoteurs se retrou-vent dans une situation concurrentielle pour desbiens similaires mis en vente simultanément.


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Lorsque le promoteur peut aussi intervenir entant qu’aménageur, le rapport à l’aménagementchange. Ainsi, Nexity peut aussi intervenir commeaménageur en PRU, mais si certaines conditionssont réunies :• La capacité de la collectivité locale et d’une

manière générale, le contexte local « porteur » ;

• Des financements publics venant combler ledéficit prévu ;

• La régularité d’arrivée des recettes (de l’ANRUmais surtout des autres partenaires, notam-ment des collectivités locales) selon l’échéan-cier prévu.

Les opérations d’aménagement en secteur derénovation urbaine sont et vont demeurer struc-turellement déficitaires. On peut donc espérerune augmentation de la part d’autofinancementpar la valorisation du foncier, mais certes pas defaire l’économie de la subvention publique.

5.5. Le rôle spécifique de l’AFTRP

EPIC créé par l’Etat en 1962, la compétence terri-toriale de l’AFTRP couvre l’ensemble de l’Ile-de-France. Après avoir longtemps oeuvré dansl’aménagement en extension urbaine, l’AFTRP aaujourd’hui développé ses compétences et inter-vient dans des centres ville comme dans desquartiers en RU.

La variété de ses champs d’intervention (étudeset montage, ingénierie foncière et immobilière,aménagement, constructions publiques) corres-pond aux métiers classiques des opérateurs enaménagement de type SEM. Ce qui différenciel’AFTRP est sa compétence régionale à la foislarge et circonscrite qui, en Ile-de-France, en faitun opérateur public de référence bénéficiant,notamment, d’une assise financière qui lui permetde faire face aux aléas de trésorerie qui affectenttoute opération d’aménagement, et plus particu-lièrement les opérations cofinancées par l’ANRU.

L’audition de l’AFTRP a surtout porté sur le PRUde Clichy-sous-Bois/Montfermeil, à la fois parangonet exemple sui generis des quartiers en rénovationurbaine. Ont été pointés :

• d’une part, la complexité, la longueur et la fra-gilité des processus de résorption des copro-priétés dégradées ;

• d’autre part, la question de la desserte avecl’arrivée du tramway qui était prévue en 2013

et qui est reportée à 2017. Sa réalisationconditionne la réussite du programme et par-tant le « retour sur investissement des fondspublics consacrés au PRU » en termes d’at-tractivité territoriale. Concernant d’éventuellesvalorisations foncières, toute cession à despromoteurs serait reportée à l’après PRU.

D’une manière générale, les messages portés parl’AFTRP rejoignent ceux des autres acteurs audi-tionnés, et tout particulièrement des directions deprojet, repris dans les chapitres 3 et 6.

5.6. Les bailleurs sociauxDe l'audition de Logement Français, outre lesnombreux éléments concernant l'évolution mor-phologique et juridique du foncier en PRU (reprisdans le chapitre 2,) ressort un point essentiel : lesbailleurs, grâce à l'ANRU, ont pris conscience dufait que les territoires concernés par la rénova-tion, pouvaient avoir une valeur foncière. Cetteprise de conscience s’est produite du fait que :• d'une part, l'ANRU imposait une valorisation

foncière par diminution de sa contribution auxopérations de démolition ;

• d'autre part, qu’ils étaient amenés à consentirdes investissements très importants pourrenouveler leur patrimoine.

Logement Français est très fortement concernépar les PRU compte tenu de la quote-part deson patrimoine impacté (plus de 50 %). Sa posi-tion ne peut être généralisée sans vérification,mais vraisemblablement, tous les bailleurs impli-qués dans les PRU ont dû se poser la question dela valeur de leur patrimoine et de celle du fonciersous-jacent et surtout de l'opportunité dereconstruire du logement sur certains territoires,avant de pouvoir valider le niveau conséquentd'investissement que cela impliquait.

Reste à savoir combien de bailleurs disposent deréserves foncières dans les territoires en ANRUou limitrophes :• soit pré-existantes aux projets ANRU(47),• soit créées par eux en vue d'une valorisation

à venir, à travers les projets de démolition etde reconfiguration spatiale des quartiers réno-vés(48). Cela renvoie à la question (chapitre 2)de l'horizon de valorisation / mutation / muta-bilité des territoires en ANRU.


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(47) C'est le cas de Logement Français en limite du quartierdes Tarterêts à Corbeil Essonne.(48) C'est le cas de Logement Français à Dammarie-les-Lys età Aulnay-sous-Bois.

6. La diversité dessituations territoriales Les quartiers en rénovation urbaine d’Ile-de-Francesont divers. Cette diversité s’explique par leurscaractéristiques propres mais aussi par les relationsqu’ils entretiennent avec leur environnement localet régional(49). Pour identifier comment cette diver-sité impacte la valorisation du foncier, nous avonschoisi d’auditionner des directions de projet encharge de sites très différents les uns des autres : lacité du Chaperon Vert à Arcueil-Gentilly (94) ; laMuette à Garges-lès-Gonesse (95) ; la plaine du Lysà Dammarie-les-Lys (77). Sans être représentatif ausens statistique du terme, ces sites illustrent dessituations singulières sur le plan du foncier et de savalorisation. L’audition des trois directeurs de projetet de l’AFTRP présente au titre d’aménageur sur lesite de Garges-lès-Gonesse, a permis d’aborderquatre points : l’évolution du foncier, les questions degouvernance et les modalités de conduite de pro-jet, l’intervention du privé, les questions de désencla-vement. Ceci donne des pistes pour comprendre lafaçon dont une même politique produit des effetsfonciers différents selon les territoires.

6.1. Avant l’ANRU, trois situationstrès différentes

Deux des sites auditionnés sont en zone dense, leChaperon Vert est situé dans une commune Val-de-Marnaise limitrophe à Paris, la Muette est situéeà une dizaine de kms au nord du périphérique,dans le sud/est du Val-d’Oise. La Plaine du Lys faitpartie de la communauté d’agglomération deMelun Val-de-Seine, dans la grande couronneSeine-et-Marnaise. Tous sont des grands ensem-bles, typiques de la phase d’industrialisation dulogement (fin années 50 /60), gérés par un bailleurdominant, enclavés sur le plan urbain et situés enlimite de leur commune. Mais leur environnement,et donc leur position dans cet environnement, dif-fère fortement.


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Arcueil/Gentilly : la cité du ChaperonVert La cité du Chaperon vert est un quartier inter-communal situé dans deux communes aupara-vant ouvrières et qui restent fortement pourvuesen logement locatif social (plus de 55 % àGentilly et de 44 % à Arcueil) mais qui accueil-lent aujourd’hui des populations plus aisées.D’où une situation de mixité sociale à l’échellecommunale, et une cité qui forme une poche depauvreté dans un environnement en cours devalorisation sur le plan foncier. En témoigne ledécalage entre le revenu médian par UC à lacommune (entre 18 465 et 16 219 €, lamédiane francilienne étant un peu au-dessus,soit 20 575 €) et le revenu médian par UC dansle quartier du Chaperon Vert (12 794 €), en2006. Les prix moyens de vente des logementssont aussi nettement plus élevés que dans lesdeux autres communes auditionnées : 3 883 €m² en 2009 à Gentilly et 3 451 € m² à Arcueil.

Garges-lès-Gonesse : la MuetteGarges-lès-Gonesse est un grand ensembletypique des anciens quartiers ouvriers de l’est duVal d’Oise et de la Seine Saint-Denis. C’est unquartier très pauvre (plus de 62 % des ménagesy sont non imposables, le revenu médian par UCy est très faible, de l’ordre de 8 451 €, ce quiplace le quartier dans le deuxième décile le pluspauvre d’Ile-de-France), situé dans une com-mune tout aussi pauvre (revenu médian de 9 760 € à Garges). Les prix du foncier y sont bas,particulièrement les prix de vente des logements,et le marché du logement y était très peu dyna-mique avant le PRU.

Dammarie-les-Lys : la Plaine du LysLe cas de Dammarie-les-Lys est particulier. Lacommune compte 21 000 habitants, dont prèsde la moitié vivent dans le grand ensemble de laPlaine du Lys. Sur le plan urbain, il s’agit d’ungrand ensemble qui reste disproportionné dansson environnement. Sur le plan social, le quartieret la commune sont dans une position intermé-diaire entre celle de Garges et des deux com-munes de Gentilly et Arcueil. La différence entrerevenu médian de la commune et du quartier estimportante (de l’ordre de 5 000 €), ce qu’ex-plique la présence de pavillonnaires avec despopulations de profil social plus intermédiaireautour du grand ensemble. Le marché y est,avant l’ANRU, un marché de province peu dyna-mique.On a donc, avant l’ANRU, trois situations singu-lières sur le plan urbain, social et foncier. Quel vaêtre l’impact du projet de rénovation urbaine surla valorisation foncière ?

Principales caractéristiques urbaines et socio-économiques des sites

Commune : localisationet population

Quartiers : population,caractéristique selon

rapport J. Bravo (1999)

Revenu fiscal médian parUC (2006) à la commune

Source : SIG IAU

Revenu fiscal médian parUC (2006) au quartier

Source : SIG IAU

Taux de LLS à la commune (2009)

Source : SIG IAU

Prix de vente du m² dans lacommune, appartementancien (2006 et 2009)

Source : SIG IAU

Prix de vente du m²

du terrain à bâtir (2006)Source : SIG IAU

Gentilly et Arcueil (94)

Zone dense, limitropheà ParisGentilly : 17 034 hbtsArcueil : 19 126 hbts

Chaperon vert : 3 640 hbtsPoches de pauvreté dansenvironnement plus aiséArticle 6

Gentilly : 16 219 €Arcueil : 18 465 €

Chaperon vert : 12 794 €

Gentilly : 55,2 %Arcueil : 44,2 %

Gentilly : 3 791 € et 3 883 € m²

Arcueil : 3 426 € et 3 451 € m²

Arcueil : 669 €Gentilly : non renseigné

Garges-les-Gonesse (95)

Est du Val d’Oise40 000 hbts

La Muette : 4 000 hbtsSecteur historique del’industrie et de l’habitatouvrier - ZUS

9 760 € La Muette : 8 451 € 52,4 % 1 727 € et 2 111 € m² 290 €

Dammarie-les-Lys (77)

Grande couronne21 000 hbts

La Plaine du Lys : 10 000 hbtsQuartier disproportionnédans environnementlocal - ZUS

15 816 € La Plaine du Lys : 10 848 €

43,9 % 2 185 € et 2 409 € m² 132 €

Références régionales - -

En moyenne IdF :25,4 % ? ?Revenu fiscal médian par UC en IDF :

20 575 €

(49) « La diversité se lit moins dans la singularité de chaquequartier, qu’à travers les processus de niveau régional qui orga-nisent un même type de relations entre certains territoires etleur environnement ». Rapport final de l’instance d’évaluationde la politique de la ville en Ile de France -CPER 1994-1999,PRIF/CRIF, dit rapport Bravo, op. cit..

6.2. L’impact du PRU sur la valorisation du foncier

La signature des conventions s’étale entre février2005, pour Garges-lès-Gonesse qui a déjà réalisé70 % du projet, juillet 2007 pour Dammarie qui aréalisé 50 % des opérations programmées dans laconvention, et novembre 2008 pour le ChaperonVert à Arcueil-Gentilly, qui entre à peine dans laphase opérationnelle. Dans les 3 sites, les travauxsont en cours, le quartier en chantier. Il est donctrès tôt pour faire un bilan de l’impact des opéra-tions et des effets produits sur le foncier. Pourtant,on va le voir, des effets sont d’ores et déjà percep-tibles sur au moins un des quartiers, ils sont claire-ment le fruit de l’opération de rénovation urbaine.Ceci montre que les évolutions peuvent être trèsrapides, lorsque les conditions sont réunies. Maisces résultats restent fragiles et provisoires. La situa-tion telle que les directions de projet nous l’ontdécrite lors de l’audition, est appelée à évolueravec l’avancée du projet de RU, et devra être revi-sitée dans les années à venir, afin d’avoir une visionplus complète et stabilisée.

Les prix de vente du terrain nu au privé sont unpremier indicateur de la valorisation du foncierdans les sites. Ils sont, d’après les porteurs de pro-jet(48), de :• 500 à 600 €/m² dans l’opération d’Arcueil /

Gentilly,

• 200 €/m² à Garges,

• 165 à 170 €/m² à Dammarie-les-Lys.

L’écart du prix de vente au privé est très fort entreArcueil/Gentilly et les deux autres sites, il reflète lesdifférences de marché. Il l’est beaucoup moins pourle prix de vente du terrain aux bailleurs sociaux quiest administré et plafonné par zones. Celui-ci oscilleentre 200 €/m² pour Arcueil/Gentilly, 150 €/m²

pour Dammarie-les-Lys et 137 €/m² pour Garges.Fin 2010, le poids de la valorisation foncière dansle bilan global d’aménagement est aussi très diffé-rencié selon les sites :

• à Arcueil-Gentilly, la convention prévoit 22 M€de valorisation foncière sur un montantcontractualisé dans le cadre de la conventionAnru de 176 M€. Celle-ci provient d’une opé-ration de locaux tertiaires de 17 000 m², enfrange du quartier ;

• à Garges, la revente du foncier finance 50 % dumontant des aménagements de la ZAC ;

• en revanche, il n’y a pas de valorisation du fon-cier dans l’opération de Dammarie-les-Lyspuisque le foncier libéré par les démolitionsest uniquement utilisé pour créer de nouvellesvoiries et des espaces publics et du terrainpour l’AFL.

Un fort impact de la localisation mais desmarges de manœuvre locales ouvertespar le PNRULa valorisation est forte là où le marché local estdynamique et présente des potentialités d’évolution. Le Chaperon Vert à Arcueil-Gentilly est l’exempletype d’une « poche de pauvreté » située dans unmarché local porteur (proximité de Paris, de laZAC des Portes d’Arcueil et de la Porte deGentilly, bonne desserte en transports en com-mun, qualités urbaines et sécurité du quartier…)mais dont la structure urbaine et architecturalebloquait les possibilités d’évolution. La démolitiond’une grande barre de logement social située enbordure du Chaperon Vert libère du foncier etautorise la création d’une parcelle affectée à d’au-tres usages que du logement social. Située en bor-dure de boulevard, elle est aisément valorisable.Dans ce cas de figure, l’investissement publicenclenche un processus de valorisation du foncier.Le PRU contribue aussi à « mettre en mouve-ment » un terrain de 4 hectares, le terrainLénine, situé hors périmètre mais à proximité duquartier. Gelé par l’Etat depuis des années, il estenfin vendu à la collectivité locale qui y projetteune ZAC qui accueillera des logements sociaux


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Principales caractéristiques des projets de rénovation urbaineSource : auditions

Date de signature de la convention

Montant total des travaux de laconvention ANRU

Nombre de démolitions et%

Ratio LLS/logts privés(d’après la convention)

à la fin du projetPrix de vente

du foncier nu au privéPrix de vente du foncier nu aux bailleurs

Gentilly et Arcueil(94) Novembre 2008 176 M €

192 LLS Sur un total de 1 600 logts, 12 %

- 500 à 600 €/m2 200 €/m2

Garges-les-Gonesse(95) Février 2005 186 M€

539 LLS + 148 logtsen copro dégradéesSur un total de 1 300LLS, 52 %

70 % LLS30 % LP 200 €/m2 137 €/m2

Dammarie-les-Lys(77) Juillet 2007 284,5 M€

820 LLS + 343 cham-bres résidence socialeSur un total de 3 818 logts, 30 %

Avant : 90 % LLS et10% de LPAprès : 74% LLS26 % LP

165 à 170 €/m2 150 €/m2

(48) Les chiffres sont proches mais un peu inférieurs aux mon-tants donnés par le SIG de l’IAU îdF.

(reconstitution du PRU) et des logements pourchercheurs et étudiants (proximité de la Citéinternationale).

La Plaine du Lys à Dammarie présente, à l’inverse,une situation « bloquée ». Le site a peu profité, pour l’instant, des retombéesdu PRU en matière foncière. Le prix moyend’achat des terrains nus par les privés est à peineplus élevé que le prix administré (pris moyen devente aux bailleurs). Le secteur, peu dynamiquelors du démarrage du PRU mi 2007, a subi de pleinfouet les effets de la crise immobilière de 2008 :abandon d’un projet de 120 logements et près de2 000 m² de surface commerciale par Nexity,absence de candidats pour les terrains viabiliséspar le Logement Francilien suite au retrait des pro-moteurs, baisse des prix de vente au privé qui pas-sent de plus de 200 €/m² en 2007 à 165/170 €/m²

en 2010. 2010 marque une reprise et le déblo-cage, encore timide, d’opérations. La conventionne prévoit pas de valorisation foncière car tous lesterrains libérés par la démolition sont utilisés pourla création de voiries et d’espaces publics.

C’est à la Muette à Garges-les-Gonesse que leseffets du PRU sont les plus manifestes, le premierétant l’arrivée d’opérateurs privés dans un secteuroù ils ne se risquaient pas jusqu’alors. D’après la direction de projet, différents indicateurstémoignent du dynamisme actuel du marché : com-mercialisation d’une centaine de logements enaccession bénéficiant de la TVA à 5,5 % dans le péri-mètre de l’ANRU ou dans la zone des 500 mètres,prix de vente des terrains nus aux privés à environ200 €/m², prix de sortie des logements en accessionnégociés par la Ville en-dessous de 2 400 €/m² pourque les Gargeois puissent en bénéficier, valorisationdu foncier dans la convention, sortie d’une opéra-tion de 52 logements par l’AFL qui attire une clien-tèle non locale et beaucoup plus aisée… Le projetde RU a permis d’amorcer le processus de valorisa-tion. Ici la « méthode » ANRU est mise en œuvrede façon très efficace : une intervention massive,rapide et simultanée sur le bâti, l’urbain, la gestiontransforme en profondeur l’image du quartier (qua-lité urbaine et architecturale) et donne confianceaux promoteurs qui viennent investir et proposerde l’accession à la propriété.

L’audition du Logement Francilien a montré unesituation assez proche aux Tarterêts à Corbeil-Essonnes (91), quartier de grand ensemble stigma-tisé mais avec de fortes potentialités (N104, A6,RER, hôpital, bon lycée, atouts paysagers, proximité

du bassin d’emploi d’Evry…). Nexity prend lerisque d’y produire 600 logements en plusieurstranches, la première étant commercialisée trèsrapidement en juin 2010. Sur ce site, à la différencede ce qui se passe dans le quartier de la Muette àGarges-les-Gonesse, les acteurs locaux (Ville, bail-leur, promoteurs…) ont clairement fait le choixd’une valorisation du quartier par les franges, avecl’espoir que les démolitions et la restructurationinterne du cœur de quartier en transformera pro-gressivement l’image.

Un enseignement : tirer parti des oppor-tunités endogènes pour pallier des handi-caps structurelsOn le voit, les dispositifs liés au PNRU tendent àamplifier les différences initiales de valeur du fon-cier et à enclencher des dynamiques plus ou moinsvertueuses selon les contextes territoriaux.L’impact de la localisation et des relations des sitesavec leur environnement jouent à l’évidence defaçon importante. Mais d’autres facteurs, tels que laconduite de projet et les qualités du système locald’acteurs ont aussi un impact.

6.3. Gouvernance et modalités deconduite de projet

L’impact de la conduite de projet sur la réussite del’opération de RU a été souligné durant la tableronde. Les porteurs de projet ont rappelé la complexitédes opérations de RU et la nécessité de s’appuyersur une conduite efficace, partenariale, outillée (parexemple, outil mensuel de suivi des tâches,tableaux de bord…), sur des circuits courts dedécision entre le Maire et la direction de projet, surune capacité de coordination et d’expertise dehaut niveau (par exemple, apport d’un architecteconseil qui suit le projet dans la durée et garantitune cohérence entre les programmes).Les directions de projet de Garges-les-Gonesse etArcueil-Gentilly ont souligné l’efficacité de la formule« ZAC + bilan global d’aménagement + appui surun aménageur professionnel ». Ce choix est celui deGarges, qui a mandaté l’AFTRP, et de la partieArcueillaise du projet du Chaperon Vert, qui a man-daté la SADEV (qui avait travaillé sur la ZAC voisinedes portes d’Arcueil). L’avantage de cette formuleest sa souplesse. Elle permet d’aborder globalementl’opération et son suivi et de mieux gérer les inévi-tables aléas du projet, dus, pour une grande part,aux problèmes des réseaux. Comme le soulignel’AFTRP, la mutation du foncier est avant tout unequestion de réseaux. Ceux-ci doivent être replacés


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sous les espaces publics, les promoteurs exigeantd’acheter des terrains propres, sans réseau. Ordévoyer coûte cher, les imprévus sont nombreux,nul n’étant en mesure d’anticiper sur l’intégralitédes travaux à réaliser… Autre avantage au choixd’une ZAC et d’un aménageur : une capacité deportage du foncier plus forte que celle de la com-mune, pour qui cela représente un coût incompa-tible avec des moyens financiers parfois très limités.

La question de l’implication des habitants a été peuabordée ; elle n’est pas considérée comme impac-tant directement la valorisation du site.

6.4. L’intervention du privé

Les auditions confirment le fort décalage entre lesprogrammations affichées dans les conventions enmatière de construction privée et les réalisationseffectives. D’après une étude déjà mentionnée(49),les conventions avec l’ANRU sous-estiment laconstruction privée en matière d’accession et sur-estiment la construction locative privée par l’AFL.

Foncière Logement : une arrivée tardiveA Garges-les-Gonesse comme à Dammarie-les-Lys, l’AFL a en effet tardé à venir : elle est toujoursattendue à Dammarie-les-Lys. A Garges-les-Gonesse, en revanche, l’AFL a livré deux opéra-tions de 54 logements en 2009. Situées en cœurde quartier, celles-ci sont de grande qualité archi-tecturale et attirent une clientèle du 1 %, beau-coup plus favorisée que les habitants du quartier. Ace titre, l’AFL remplit pleinement sa mission qui estde contribuer à la mixité sociale dans le quartier(même si le volume de logement livré restemodeste).

L’accession à la propriété : un nouveaumarchéDans les trois sites, la TVA à 5,5 % vient manifeste-ment remplir un besoin et répondre à unedemande sur un segment très déficitaire dans l’of-

fre de logements franciliens. Les directions de pro-jet ont souligné les effets positifs de la TVA à 5,5 %et souhaité son maintien. A Garges-les-Gonesse, depuis juillet 2006, 500logements en accession ont été livrés à l’échelle dela ville. Celle-ci est presque entièrement couvertepar le périmètre de TVA réduite (cf en annexe 6 :carte dynamique du marché neuf). A la Muette, lespromoteurs ont attendu que les démolitions et larestructuration du quartier aient produit des effetsvisibles pour répondre aux sollicitations de la Ville. 6 ou 7 promoteurs différents travaillent aujourd’huisur le territoire et les opérations sont commerciali-sées rapidement. Pour la commune, l’objectif princi-pal - garantir un prix de sortie accessible pour lesGargeois - a été atteint : la clientèle est locale, com-posée de jeunes couples (moins de 30 ans), quiconnaissent les grands ensembles, ont un budgetserré et acceptent de diminuer leur superficie pouraccéder.

D’autres objectifs secondaires, tels qu’éviter la mul-tiplication des petites surfaces, des nappes de par-kings et maîtriser le coût des charges, restent plusdifficiles à négocier avec les promoteurs. Les direc-tions de projet soulignent toutefois la mise enplace d’un « cercle vertueux » lié à l’apprentissagedes négociations avec les opérateurs privés. Lesvilles peuvent alors se permettent d’être plus exi-geantes dans l’élaboration du cahier des charges,notamment sur la maîtrise des charges.

Notons aussi le regret de la direction de projet deGarges-les-Gonesse de n’avoir pas fait davantaged’accession sociale à la propriété, et la volonté d’enfaire plus à l’avenir pour garantir une sécurisationdes locataires en cas d’accident de la vie.L’outil TVA à 5,5 % produit aussi des effets diffé-rents selon le contexte dans lequel il s’applique. Dans les quartiers stigmatisés, où le marché étaitatone et les promoteurs absents, l’exonération apermis de faire sortir des opérations qui ne


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(49) C. Noyé, C. Lelèvrier, op.cit.

Interventions du privé

Intervention de la Foncière programmée etréalisée (en novembre 2010)

Accession à la propriété programmée : parpromotion privée ou opérateurs sociaux

(TVA à 5,5%)

Accession à la propriété réalisée (en novembre 2010)

Gentilly et Arcueil (94)

141 logts programmés dans la conventionen 4 opérations (dans et hors périmètre)

130 logts en accession sociale+ 168 logts en accession à la propriété Non réalisé

Garges-les-Gonesse (95)

60 logts programmés2 opérations de 54 logts commercialiséesen 2009, situées en cœur de quartierGrande qualité, CSP +++

380 logts prévus

Expansiel : 33 maisons individuelles (commercialisées en 2009)Akteris : 33 logts (commercialisés en 2009)Nexity : 132 logts (en 2 phases)3 autres promoteurs vont lancer la commercialisation ds les mois qui viennent

Dammarie-les-Lys (77)

25 % des 26 319 m2 de SHON créées parle projet« On l’attend »

Non renseigné dans la conventionDépart des promoteurs pressentis avec la crise de 2008Une opération commercialisée été 2010Une opération en cours

seraient pas sorties sans cet appui. L’opportunitéde la TVA à 5,5 % a incité les opérateurs à pren-dre le risque d’aller sur ces territoires : la TVA à 5,5% leur garantissait à la fois une marge suffisante(autour de 10 %) et la possibilité de trouver uneclientèle nouvelle. L’objectif des communes de Gentilly et d’Arcueilest d’offrir du logement abordable en accession àdes ménages modestes dans un contexte de fortepression du marché immobilier. L’outil TVA à 5,5 %contribue, à court terme, à maitriser les prix desortie et donc à l’objectif de maintien d’un quartierpopulaire aux portes de Paris. Mais, lors de larevente, ce type de logement est vendu au prix dumarché et le poids des clauses anti-spéculativesdemeure faible (cf chapitre 4). Il n’y a pasaujourd’hui, confirment les acteurs de la tableronde, de manière légale et fiable d’empêcher cela.« Nous n’avons pas de solution au-delà du prix desortie, à part des modalités qui peuvent se fairedans certaines villes et qui sont à la limite de la léga-lité… Je n’en connais pas d’autres et suis preneur deconseils en la matière » (Direction de projetArcueil/Gentilly). Maintenir de façon pérenne la pos-sibilité pour des ménages modestes d’accéder à lapropriété dans ce type de territoire suppose doncla mise en place d’une politique plus globale.

6.5. Le désenclavement et la valorisation du quartier

La valorisation des quartiers dépend aussi de lavalorisation de son environnement proche, parti-culièrement des espaces stratégiques car très fré-quentés par les habitants du quartier : pôles com-merciaux, zones d’activités ou, plus particulière-ment vu les enjeux actuels liés au Grand Paris, lespôles de gare et les espaces intermédiaires entrequartier et pôles de gare.

Poursuivre l’intégration des quartiers en rénova-tion urbaine suppose :

• De mener à bien le travail sur la mutabilité duparcellaire, le remaillage et la restructurationdu quartier ;

• De lutter contre les effets de coupure en met-tant l’accent sur les projets dans les franges duquartier ;

• D’améliorer les liaisons et les déplacementstous modes (voiture, transports en commun,modes doux) vers les pôles fréquentés,notamment les pôles de gare, et d’améliorer la

qualité urbaine (sécurité, signalétique, confort,esthétique, pratique…) de ces espaces straté-giques.

Les auditions montrent que les acteurs locauxinterviennent dans ce sens avec l’appui des finan-cements de l’ANRU.

Les porteurs de projet ont insisté sur l’importancedu travail de clarification du foncier et de restruc-turation urbaine du quartier. Celui-ci est perçucomme une condition impérative d’évolution àmoyen et long terme. Dans les trois sites s’est engagé un travail de trans-fert de la propriété foncière, détenue par les bail-leurs sociaux au Chaperon-Vert (OPHLM inter-communal) et à Garges-lès-Gonesse (I3F) et par lacommune à la Plaine du Lys (suite au transfert dufoncier des bailleurs à la commune au début desannées 80). Un travail important sur la morphologieet le maillage du quartier est mené : création ouréaménagement de voiries, création d’ilots de tailleplus restreinte, création ou restructuration d’es-paces publics, d’équipements, résidentialisation pourdistinguer les espaces privés et publics, requalifica-tion du quartier par des formes architecturales plusvalorisantes… Les intentions sont proches d’un siteà l’autre (« choix d’un urbanisme de rues » …). Mais la mise en œuvre diffère, du fait des spécificitésmorphologiques et juridiques locales, par exemple,complexité du site de la Plaine du Lys en raison del’architecture sur dalles, des douves, du coût de réa-lisation des voiries, du raccordement d’un systèmede chauffage urbain aux performances obsolètes…Mais les surcoûts liés au dévoiement des réseauxont aussi été soulignés dans les autres sites. Le désenclavement se fait parallèlement vers l’exté-rieur du périmètre de l’ANRU, au travers de diffé-rentes opérations : création ou réfection de voiriesen direction des gares, amélioration des modalitésde déplacement, aménagements qualitatifs situésaux franges du quartier… A Garges-lès-Gonesse, lacréation d’une rue doublée d’une piste cyclable endirection de la gare de RER, financée par l’ANRU,facilite les déplacements. Les franges du quartier ontaussi été transformées avec l’aménagement du cen-tre commercial Cora/Pont de Pierre en bordure dela Muette qui draine une cliéntèle plus large que lequartier, ou le projet de construction de locaux ter-tiaires sur le boulevard en bordure du ChaperonVert. Dans deux des sites auditionnés, Garges-lès-Gonesse et Arcueil/Gentilly, l’agence a accepté decofinancer des opérations situées hors périmètrede RU et qui contribuaient à la valorisation du


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quartier (par exemple à Gentilly, la passerelle quirelie le nord du quartier du Chaperon Vert à la citéInternationale située dans Paris est hors périmètremais financée à 10 % par l’ANRU). Mais ces finan-cements semblent peu fréquents, l’agence ciblantles périmètres de rénovation et ne s’engageantque de façon exceptionnelle hors du périmètre. Ilest dommage que nous ne disposions d’aucunedonnée quantitative concernant l’ampleur desinvestissements consacrés au désenclavement etsitués hors des périmètres de RU. Pour les directions de projet, les intentions du PRUne se limitent pas aux frontières du périmètreANRU ou du quartier. Le projet, nous ont-ils expli-qué, vise à repositionner le quartier dans son envi-ronnement, renforcer ses liens avec les autresquartiers de la commune et les pôles gare, urbani-ser les secteurs situés à proximité et qui ne le sontpas (par exemple la vaste friche du Clos Saint-Louis à Dammarie-les-Lys qui devrait, à longterme, accueillir 4 200 logements et la créationd’environ 5 000 emplois).

Mais la faisabilité opérationnelle des projets et leurcalendrier de réalisation est très différent d’un siteà l’autre. A Gentilly, la réflexion prospective était suffisam-ment avancée pour inscrire plusieurs opérationsdans la convention et, pour certaines, engager descofinancements (certes souvent limités) aux côtésde l’ANRU. L’objectif inscrit dans le PRU duChaperon Vert est de faciliter les cheminementsvers les gares de RER, vers le tramway des maré-chaux, de revaloriser la frange nord du quartier(ZAC prévue…), d’urbaniser le terrain Lénine….La réalisation de ces projets dans leur intégralitésort du périmètre et du calendrier de réalisationdu PRU et suppose d’autres financements, d’autrespartenariats… Elle est clairement facilitée lorsquel’objectif de désenclavement est porté politique-ment par le Maire et le Président de l’intercommu-nalité. A Garges-lès-Gonesse par exemple, un partena-riat avec le STIF et les transporteurs « Courriersd’Ile-de-France » a permis d’améliorer la dessertepar bus du quartier de la Muette (fréquence,cadencement, extension de l’offre en soirée…).Mais le bus contourne toujours le quartier au lieude le traverser...(50). D’autres obstacles sont poin-tés par la direction de projet de Garges-lès-Gonesse : outre l’éternelle question de la dessertedu pôle d’emploi de Roissy, le passage du cône debruit de Roissy bloque toute densification en loge-ment autour de la gare, ce qui constitue, pour laville, une aberration en termes d’aménagement.

Du quartier à l’agglomération : un néces-saire élargissement de l’échelle Sans développer, ces quelques éléments montrentl’enjeu d’une poursuite du travail hors du périmè-tre du PRU défini dans la convention et souventplus restreint que ne l’étaient les périmètres desGrands projets de ville antérieurs. Ils montrentaussi la nécessité d’une organisation adéquatepour porter ce travail (sous forme de co-maîtrised’ouvrage par exemple). L’échelle intercommunaleest indispensable si l’on veut traiter efficacementdes questions de désenclavement des quartiers enrénovation urbaine. Or elle est peu présente dansles sites de Garges-lès-Gonesse et de Dammarie-les-Lys, ce qui conduit à penser le désenclavementprincipalement (et parfois exclusivement) àl’échelle communale, sans prendre suffisammenten compte les enjeux de désenclavement vers despôles de centralité situés hors du périmètre admi-nistratif de la commune. Elle l’est davantage àArcueil/Gentilly où la question de l’intégration duquartier dans son environnement élargi est claire-ment posée - mais en partie seulement traitéedans le cadre du PRU. Sur ce site, la direction deprojet s’inquiétait des risques d’un clivage progres-sif du projet du Chaperon vert entre Arcueil etGentilly, au fur et à mesure de la mise en œuvre duprojet.

Les documents de planification et d’urbanisme(PLU, PLH, PLD, SCoT) devraient contribuer àcette intégration, même si ce n’est pas le cas defigure le plus fréquent aujourd’hui. De fait ce sujeta été abordé trop rapidement lors de la tableronde et nous manquons d’éléments précis.


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(50) N. Smadja, op. cit.

7. Les fragilités du systèmeLes études menées dans le cadre de ce rapport ontpu mettre en relief, nous l’espérons, l’intérêt de l’ap-parition d’une offre de logements en accession àprix « maîtrisé », dans et autour des quartiers enrénovation urbaine. Ceci offrant de nouvelles possi-bilités de parcours résidentiels et pouvant contri-buer à augmenter la rotation de l’offre HLM. On segardera de conclure que ce phénomène serait lesigne d’une revalorisation foncière tant il apparait :

• ponctuel dans l’espace,

• lié à une conjoncture particulière,

• inégal selon les situations urbaines.

Toutefois, on l’a dit, sa vigueur a été sous-estiméeau départ, tant par l’ANRU que par les collectivi-tés locales signataires des conventions de rénova-tion. C’est incontestablement l’instauration de laTVA à 5,5 % en 2006, qui a été le moteur de cettedynamique.

On a montré le rôle important de cette mesuredans l’intérêt porté par les promoteurs privés aces quartiers, ce qui les a conduits à offrir des loge-ments à des prix accessibles à une clientèlemodeste, solvabilisée par divers dispositifs publics(prime ANRU, Pass Foncier), dont la pérennitépeut être remise en cause comme on l’a vu pourle Pass Foncier.

Plusieurs questions se posent :

Comment maintenir et développer cette dyna-mique, si par exemple l’effet contra-cyclique face àla crise de l’immobilier jouait moins que ces 3 ou4 dernières années ?

Comment éviter que les ressources locales nesoient « captées » en direction de certains sec-teurs des agglomérations plus facilement valorisa-bles au détriment des « quartiers » ?

A quelles conditions la « TVA ANRU » pourrait-elle devenir un réel outil d’aménagement et passeulement l’outil d’un renforcement de l’offre delogements ?

En effet, aujourd’hui, la TVA à 5,5 % facilite le déve-loppement nécessaire d’une offre de logement enaccession à prix maitrisés. Ce développement se

réalise cependant au gré d’opportunités foncières,d’une façon ponctuelle, voire anarchique. Elle pour-rait devenir un outil d’aménagement pour desespaces qui occupent une place importante dans laville : ceux qui relient le quartier en rénovation aucentre ou/et dans certains cas à l’une des gares pro-jetées ou renforcées du Grand Paris. Ceci supposel’élaboration d’un projet urbain sur ces espaces quien sont dans la majorité des cas, dépourvus.

A quelle échelle spatiale doit-on concevoir lamixité fonctionnelle pour qu’elle conduise à lamise en œuvre de mesures concrètes au-delà dudiscours ?

Comment donner de la visibilité et de la cohé-rence au projet local dans un contexte d’évolutionconstante des politiques publiques, particulière-ment en Ile-de-France avec le projet du GrandParis ?

7.1. La conjoncture globale

En 2008, au moment de la crise, la TVA à 5,5 % amanifestement joué un rôle contra-cyclique. Celui-cis’est poursuivi jusqu’en 2010 comme en témoignel’audition du représentant de l’AFL : « la crise éco-nomique nous sert ». De même, pour la FCP IF, dès2008, l’attractivité des projets ANRU liés à la TVA à5,5 % était « susceptible d’évoluer positivementpuisque les autres secteurs (immobilier d’entreprise,logement libre) ont une activité en baisse » et que« la dégradation des ventes s’est faite moins vivedans les départements 93 et 95 en raison vraisem-blablement des nombreuses zones de rénovationurbaine, seul secteur a avoir enregistré une progres-sion des réservations »(51). L’irruption de la crise atoutefois généré une période de turbulences avecdes mouvements parfois contradictoires « alors quela crise risquait de détourner d’éventuels acquéreursdes programmes en cours, l’annonce de la baisse deprix de vente a eu un effet très attractif »(52).

D’après plusieurs témoignages, les promoteursn’auraient découvert la possibilité de la TVA 5,5 %qu’à la faveur de la crise.

Dans leur étude, C. Noyé et al(53) ont pu dispo-ser d’éléments factuels sur l’impact des premierséléments de la crise : effondrement des flux de


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(51) FCP IDF - Cahiers de la Cellule Economique n° 79(52) Act consultants/Cerfise/cf géo Paris 12 / Val de Marne ;Diversité de l’habitat et mixité sociale dans les quartiers en RU-Rapport sur Bagneux-Les tertres et Cuverons(53) C. Noyé et al., op. cit.

vente, augmentation des désistements, retard deprogrammes du fait des nouvelles conditions ban-caires faites aux promoteurs, difficultés d’accès aucrédit bancaire pour les ménages. Les acteurs ontadapté leur projet en révisant les typologies enfaveur des petits logements et en reportant desopérations.

Plus généralement, sont à craindre les effets possi-bles d’un appauvrissement des acquéreurs poten-tiels sous l’effet de la crise économique et socialequi touche particulièrement les ZUS (taux de chô-mage de 18,6 % dans les ZUS françaises horsDOM en 2009, contre 9,2 % pour le territoiremétropolitain(54)). Les risques sont multiples : lesdispositifs publics pourraient ne plus arriver à « sol-vabiliser » des acquéreurs potentiels, et/ou lesménages en accession qui ne pourraient plus faireface à leurs obligations (coût des charges, rem-boursement des mensualités). Ceci pourrait géné-rer des risques de dégradation des copropriétés,particulièrement dans le cas de gros programmesde logements.

7.2. Les marges de manœuvre du local

La valorisation de l’image du quartier, attendue tantpar les acquéreurs pour valoriser leur bien, que parles promoteurs pour le commercialiser, ne sera pasau rendez-vous dans tous les sites. Ces dernièresannées dans une partie des sites, les promoteursont bénéficié des effets induits par les projets derénovation urbaine. En retour, ils ont utilisé ces évo-lutions comme arguments de vente auprès desclients potentiels, mettant en avant les changementsdu quartier en rénovation urbaine, vantant un« environnement urbain en pleine évolution »(Corbeil-Essonnes), « un quartier en pleine renais-sance, à quelques pas du RER D et du futur tram-way (Garges-lès-Gonesse) ou « un nouveau quar-tier qui ouvre ses portes en entrée de ville »(Thiais) (cf annexe 8).

Maintenir un niveau de qualité suffisant pourpérenniser l’image positive et l’attractivité du sitesuppose plusieurs conditions. Trois facteurs sontessentiels :

• l’ambition du PRU lui-même, les transforma-tions urbaines qu’il génère en interne et en lienavec son environnement ;

• la volonté et les ressources des collectivités localespour accompagner les PRU : gestion urbaine, qua-

lité des équipements et espaces publics ;

• la possibilité de ces secteurs de bénéficier dela dynamique métropolitaine, notamment parrapport au projet du Grand Paris.

Ceci pose la question des marges de manœuvredes collectivités locales (ressources, compétences,capacité à élaborer et mettre en œuvre une stra-tégie dans le temps…). Celles-ci sont en effet trèsinégales d’une collectivité locale à l’autre.

7.3. Les discontinuités dans l’actionde l’Etat

La transformation des quartiers exige des effortspublics amplifiés et sur la longue durée, bien au-delàde l’échéance du PNRU. Les collectivités locales, lesbailleurs et les aménageurs estiment indispensable lamise en œuvre d’une suite au PNRU, laquelle pour-rait s’appuyer sur des opérations d’aménagementd’ensemble. Même si la volonté d’un PNRU 2 a étérécemment affirmée par le gouvernement(55), lesdifficultés de financement de l’ANRU ne sont tou-jours pas résolues. Elles ont conduit dès 2009 (et cejusqu’en 2011) à remplacer les crédits budgétairesqui l’alimentent par ceux du 1 %. Le projet de Loide finances 2011 prévoit, outre le recours au 1 %,de prélever des crédits sur les fonds du mouvementHLM, ainsi que sur ceux de la CGLS. De plus, il estproposé (article 99 du PLF) pour les années 2011 à2013, d’utiliser une partie (95 millions d’euros par an) des recettes prévues pour la Société duGrand Paris. Une re-budgetisation n’est donc pas àl’ordre du jour, bien au contraire.On mesure dans ce contexte l’intérêt d’unerecherche de valorisation du foncier dans etautour des quartiers ANRU, notamment pourfinancer un éventuel PNRU 2. Encore faut-il pren-dre en compte les difficultés et les risques sociauxliés à cette option… En tout état de cause, les tra-vaux du groupe de travail ont montré l’impossibi-lité d’un retrait des financements publics que lavalorisation du foncier ne remplacerait en aucuncas dans ces quartiers.

Beaucoup d’incertitudes existent sur le devenir del’action de l’Etat. Se pose la question de la continuitéde certains dispositifs, tels que la TVA à 5,5 %. Sera-t-elle maintenue jusqu’à la fin du PNRU actuel et au-delà pour respecter les engagements pris (limites dudépôt de la demande de PC pour en bénéficier : de


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(54) Voir le rapport de l’ONZUS de 2010(55) Voir CIV du 18/02/2011

2011 à 2015 selon les dates de signature desconventions ANRU) ? Des incertitudes concernent aussi l’impact de nou-velles mesures :

• Quels effets de la vente du logement socialaux occupants sur la dynamique de la promo-tion privée et/ou sur le maintien d’une gestionurbaine de qualité ?

• Quels effets de la suppression du Pass foncier ?

Enfin la redéfinition nécessaire de la géographieprioritaire (les ZUS datant de 1996) a été ren-voyée à plus tard(56) et les Contrat urbain decohésion socaiel (CUCS) actuels reconduitsjusqu’en 2014(57). Or, l’avenir reste très lié au ren-forcement des efforts publics sur le développe-ment économique et social des quartiers, lequeldoit notamment passer par le renforcement desCUCS et surtout la mobilisation plus forte despolitiques dites « de droit commun ».

7.4. Des priorités régionalesnouvelles, risque ou chance ?

Les nouveaux projets publics structurants sur l’Ile-de-France portent des objectifs de développe-ment susceptibles de bénéficier aux quartiers défa-vorisés par leurs retombées économiques et leurcapacité de désenclavement. C’est par exemple lecas d’Opérations d’Intérêt National (OIN) commeORSA en Val-de-Marne, du Grand Paris avec ladesserte emblématique de Clichy / Montfermeil. Ces projets peuvent représenter une chance pourl’avenir des quartiers en rénovation à conditionque la rénovation des quartiers d’habitat populairereste une priorité de la puissance publique dans les10 prochaines années, sous des formes actualiséescomme on l’évoquera ci-dessous.

Diverses politiques publiques visent, soit directe-ment la production de logements neufs, soit la pro-duction de foncier pour du logement en Ile-de-France. La comparaison des ordres de grandeurdes objectifs affichés par chaque politique montrela place du PNRU(58). A l’heure actuelle, ces poli-tiques ne sont pas coordonnées alors qu’elles sedéploient sur des espaces en partie communs etentre lesquels il existe des interactions de fait. Laconvergence de ces politiques, si elle était organi-sée, pourrait être une chance à la fois pour larégion et pour ces quartiers en rénovationurbaine.

Concernant la desserte, les quartiers ANRU sontaujourd’hui (sauf rares exceptions) assez bien des-servis par les transports en commun et/ouconcernés par leur développement futur(59). Quartiers de gare et quartiers ANRU sont sou-vent proches géographiquement (situées sur desfrontières communales, voire intercommunales).Les projets de transport liés au Grand Paris lesconcernent également(60). Il y a sans doute là unepotentialité d’insertion dans la ville et de revalori-sation foncière qui mériterait d’être étudiée et sur-tout maîtrisée.


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(56) CIV de juillet 2010(57) CIV de février 2014(58) cf tableau récapitulatif en annexe 3(59) CESER janvier 2010, op.cit.(60) cf chapitre 1

Piste d’études et d’actionsL’attractivité des territoires en rénovation dépendde multiples facteurs qui ont indirectement unimpact sur la valorisation du foncier. C’est notam-ment le cas de :

• La localisation et la desserte des territoires,

• La sécurité/tranquillité résidentielle,

• La qualité des équipements et services et toutparticulièrement de l’offre commerciale,

• La qualité de l’offre scolaire,

• La qualité urbaine,

• La gestion des copropriétés dégradées,

• Et la gestion urbaine dans son ensemble.

Les préconisations qui suivent se concentrent,comme l’a fait le rapport, sur les facteurs directs devalorisation du foncier. Elles tentent de répondreaux questions traitées dans ce rapport et pren-nent également en compte, au-delà de l’intérêt desétudes de cas, le constat partagé d’un manque deconnaissances régionales et synthétiques dans lesdomaines abordés.

Plus précisément, les pistes d’action évoquées s’or-ganisent en trois volets de nature différente :

1. Améliorer la connaissance des territoires et lamesure de l’impact des politiques publiques.Analyser ces territoires sous l’angle de « gise-ments potentiels de foncier ». Définir un pro-gramme d’observation et d’études, identifierles outils.

2. Agir globalement sur les spécificités « néga-tives » des quartiers. Corriger le handicap qua-litatif dont ils souffrent et les rendre aptes àentrer sur le marché tout en maintenant desmécanismes de régulation. Ceci suppose depoursuivre et d’achever la rénovation urbaine.

3. Etoffer l’ensemble des mesures ayant un impactdirect sur la production de foncier, la dynamiqueimmobilière, la solvabilisation et la sécurisation dela cible de clientèle. Maintenir et adapter les dis-positifs existants (financements ANRU, fiscalitédérogatoire) ; renforcer et articuler les réflexionsprospectives, les processus de décision et de mise

en oeuvre ; coordonner les divers cadres régle-mentaires de l’urbanisme.

1. Améliorer la connaissance desterritoires et de l’impact despolitiques

Evaluer les qualités urbaines du tissu environnantles secteurs en rénovation urbaine (PRU) qui seprésentent souvent sous la forme de tissus urbainsanarchiques et peuvent détenir d’importantspotentiels d’évolution.

Se donner les moyens d’une connaissance fine despotentialités foncières dans le tissu environnant lesPRU : dans la zone des 500 mètres (TVA à 5,5 %),ainsi que dans les territoires situés entre les quar-tiers en PRU et les pôles gares (existants, renfor-cés ou à créer dans le cadre de la loi du GrandParis).

• Dans la mesure où l’EPF IF travaille actuelle-ment à la mise en place d’une méthode d’ob-servation fine du foncier disponible autour despôles gares, envisager que cette méthode soitappliquée dans les périmètres de PRU et dansleur environnement proche. Cela suppose uneincitation politique claire et des moyens spéci-fiques attribués à l’EPF IF, ainsi qu’aux EPFdépartementaux.

• Accroitre le recours aux agences d’urbanisme

• L’observatoire de la rénovation urbaine d’Ile-de-France, mis en place en juillet 2010 en partena-riat entre l’AORIF, la DRIHL, l’IAU îdF, la CDC etl’ANRU, pourrait intégrer la question foncière etutiliser les résultats de ces observations.

Mesurer le foncier rendu disponible(61) dans lespérimètres des PRU, ainsi que celui qui pourraitêtre produit à terme.

Evaluer l’impact économique de la TVA réduite parrapport au marché régional.

Avoir une meilleure connaissance de l’évolution dela dynamique de la construction neuve de loge-ments dans les PRU d’Ile-de-France et dans lespérimètres des 500 mètres depuis le lancementdu PNRU, ainsi que de ses caractéristiques (typo-logie, statuts, prix).


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(61) Un travail d’analyse de l’offre foncière dégagée par lesprojets ANRU pour réaliser de l’accession à la propriété est encours à l’AORIF.

2. Agir globalement surles spécificités « négatives » des quartiers

L’investissement public reste indispensable dansces quartiers, même les plus facilement valorisa-bles. Les recettes foncières peuvent aider en partiemais le privé ne peut seul, en l’état actuel, prendrele relais.

Maintenir et développer l’effort public sur les quar-tiers en rénovation urbaine :

• Introduire des nouveaux quartiers dans lesdispositifs,

• Poursuivre, sous des formes adaptées, l’investis-sement public dans les quartiers actuellementen rénovation urbaine (vers un PNRU 2).

Poursuivre l’intégration des quartiers enrénovation urbaine dans la ville• Développer une vision prospective sur le

devenir des quartiers en rénovation urbaine,raisonner en termes d’intégration du quartieraux différentes échelles (commune, intercom-munalité…). Et construire la stratégie foncièreen fonction du projet à moyen et long termede développement du quartier.

• Intégrer dans les SCoT, les enjeux de valorisationfoncière des secteurs en RU, en particulierlorsque ceux-ci sont situés dans des communesproches et forment des ensembles quasi conti-nus à TVA à 5,5 %. Faire en sorte que ces enjeuxsoient instrumentalisés dans les PLU.

• Créer de la fluidité dans le tissu urbain en lut-tant contre les effets de coupure : mettre l’ac-cent sur les projets concernant les franges desquartiers (« couturer »). Veiller à ce que lesSCoT et les PLU y consacrent des moyens àl’échelle des enjeux observés.

Organiser le travail commun entre les équipesdes PRU et les équipes chargés d’autres pro-jets à proximité (OIN, contrats de développe-ment territorial (CDT), projets de transport,d’habitat, d’activités…). Quelle structure pourporter ce travail en commun ?

Favoriser l’élaboration de projets de développe-ment qui donnent de la cohérence à la dynamiqueengagée et qui portent l’idée de densification et dediversification :

• La quantité et la qualité des aménagements etdes liens (voirie, transports en commun, che-minements…) entre gares et quartiers enPRU par exemple, ont un impact fort sur laqualité de vie des résidents et sur l’image desquartiers en PRU. Elles devraient être déve-loppées dans tous les sites et renforcées pardes projets plus globaux encadrant notam-ment la dynamique privée.

• Développer aussi les liens avec les pôles d’em-ploi et les centralités (vers les équipementsstructurants par exemple).

Poursuivre et clore le travail de clarification et deredécoupage foncier dans le périmètre de rénova-tion urbaine pour garantir la mutabilité du foncier.

3. Les facteurs directs deproduction et valorisation du foncier

Renforcer les logiques d’aménagementAvoir plus fréquemment recours à des opérationsd’aménagement globales (ZAC ou autres) portéespar des aménageurs, dans la mesure où cela facilite,comme l’ont affirmé les responsables locaux, la miseen œuvre des opérations et améliore leur qualité(62).

Améliorer le traitement de la valeur fon-cière dans le dispositif de l’ANRU.Améliorer la mutabilité des parcelles autonomesissues du découpage foncier mené dans le cadre duPRU et donner plus d’ambition aux projets en anti-cipant sur le traitement des réseaux. Pour cela :

• Elaborer à l’ANRU, un cadre national de négo-ciation avec les principaux concessionnaires deréseaux (électricité, eau, internet, TV…),auquel les acteurs locaux pourraient ensuitese référer.

• Anticiper la question des réseaux de chauffageurbain au niveau local.

• Elaborer une méthode pour réduire lesemprises de stationnement au sol qui consom-ment beaucoup d’espaces (possibilité de den-sifier et valoriser le foncier occupé par cesusages), sans pour autant créer de nouvellesstructures de places en sous-sol (parkings ensilos par exemple).


40

(62) Certains promoteurs ne recherchent pas ce type de dis-positif, jugé trop contraignant.

Pour permettre une meilleure valorisation du fon-cier, ouvrir, dans le règlement ANRU, la possibilitéde différer la commercialisation de certains ter-rains au-delà du terme de la convention :

• Cette proposition nécessite de trouver lesmoyens d’un portage du foncier dans la phasetransitoire.

• Elle suppose aussi une gestion spécifique pen-dant cette phase (par exemple l’organisationet le financement d’usages intermédiaires),ainsi qu’une bonne information des habitantssur les motifs de ce choix.

Faire évoluer la clause de « retour à meilleure for-tune » récemment intégrée dans les conventionsANRU vers un réinvestissement dans le PRU :

• Lorsqu’une collectivité locale est maître d’ou-vrage d’une opération d’aménagement globalet qu’il y a une « valorisation » du fonciersupérieure à ce qui était prévu dans la conven-tion, favoriser le réinvestissement de la plus-value au bénéfice du programme(63). Cetteproposition même si elle ne concerne quequelques sites déjà valorisés, aurait une portéesymbolique et incitative pour les collectivitéslocales.

Maintenir et adapter les mesures fiscalesincitativesMaintenir la TVA à 5,5 % sur l’ensemble des sitesjusqu’à la fin 2015, pour éviter en particulier quede nombreux sites prioritaires sortent du disposi-tif à partir de la fin de 2012.

Proroger cette TVA minorée au-delà de 2015dans les quartiers en difficulté car les effets duPNRU sur l’amélioration de leur image ne pour-ront porter leurs fruits en matière d’attractivité - au mieux - qu’à moyen terme.

Dans ces quartiers prioritaires, définir plus fine-ment le champ d’application de cette « TVA ANRU » :

• en partenariat entre l’Etat les collectivitéslocales concernées(64),

• en tenant compte des caractéristiques propresà chaque territoire,

• en prenant en compte plus particulièrementles secteurs de densification potentielle. Par

exemple réfléchir à des périmètres découpésou multi-sites.

Dans les sites en zone tendue et en cours de valo-risation rapide :

• Renforcer les mesures anti-spéculatives atta-chées à cette TVA réduite pour les rendre plusefficaces à moyen terme, sinon ce dispositifremplirait mal sa fonction de stimulation del’offre de logement pour une populationmodeste.

Garantir la sécurisation des accédants modestesayant bénéficié de la TVA à 5,5 % :

• en renforçant l’intervention des opérateursHLM pour produire de l’accession,

• en négociant avec les promoteurs privés desmodalités de couverture se rapprochant decelles pratiquées par les opérateurs HLM.

Compte-tenu des recouvrements de tout ou par-tie des secteurs en PRU et des secteurs de déve-loppement autour des gares, articuler ces deuxapproches, dont les objectifs et les temporalitéspeuvent paraître à priori différents, voir opposésdans leur énonciation actuelle.

Enfin, si plus-value foncière il y a, trouver des moda-lités pour la « capter » au bénéfice d’un projet dedéveloppement et de mixité sociale unique sur lesdeux types de territoires concernés.


41

(63) Proposition du représentant du PRU d’Arcueil-Gentilly.(64) Comme cela a pu être fait par la DIV pour les ZFU à lafin des années 90.


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43

Annexe 1 : L’évolution du nombre de réservations annuelles en Ile-de-France,concernant les logements neufs mis en vente

Annexe 2 : Programmation concernant le logement social dans les conventions ANRU(engagements et livraisons à la mi-2010)

Annexe 3 : Ordres de grandeur de quelques politiques publiques destinées à produiredu logement en Ile-de-France

Annexe 4 : Les 12 familles d’opérations subventionnées par l’ANRU

Annexe 5 : Fiche thématique TVA à 5,5 %, Jean Martino, DRIHL, 24/09/2010

Annexe 6 : Analyse de la commercialisation de logements neufs dans 9 communes enrénovation urbaine, E. Prime et B. Guigou, IAU îdF

Annexe 7 : Cartes « Secteurs ANRU et ZAC créées après 2004 »

Annexe 8 : Consultation du site Immoneuf, le 29/10/2010 : Les arguments de vente despromoteurs pour des opérations bénéficiant de la TVA 5,5 %, Analyse IAUîdF, B. Guigou

Annexe 9 : Glossaire

Annexe 10 : Bibliographie

Annexe 11 : Liste des auditions en pleinière et des rencontres

Annexes


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Programmés Engagés Réalisés ou livrés(65)

Démolition 36 000 logements 56 % de la programmation 10 800 logements

Reconstitution 37 900 logements 53 % de la programmation 6 900 logements

Réhabilitation 85 000 logements 59 % de la programmation 16 700 logements

Résidentialisation 114 700 logements 49 % de la programmation 15 000 logements

Annexe 2 : Programmation concernant le logementsocial dans les conventions ANRU(engagements et livraisons à la mi-2010)

Annexe 1 :L’évolution du nombre de réservationsannuelles en Ile-de-France, concernant les logements neufs mis en vente

(65) Enquête ANRU auprès des chefs de projet. Taux deréponse de 75 %, donc sous-évaluation

Données ECLN pour les communes d'Ile-de-France en 2007, 2008 et 2009Source : Dreif, ECLNNombre total de logements réservés au cours de l'année

2007 2008 2009

Ile-de-France 20 865 14 208 18 727

L'Enquête sur la Commercialisation des Logements Neufs (ECLN) est une enquête trimestrielle assurantle suivi de la commercialisation des logements neufs destinés à la vente aux particuliers.

Source : ANRU


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• Démolition de logements sociaux

• Construction de logements sociaux

• Changements d’usage de logements sociaux

• Requalification d’ilots anciens dégradés

• Réhabilitations

• Résidentialisations

• Amélioration de la qualité de service

• Aménagements

• Equipements et locaux associatifs

• Aménagements d’espaces commerciaux et artisanaux

• Intervention sur habitat privé

• Ingénierie et conduite de projet

Annexe 3 : Ordres de grandeur de quelquespolitiques publiques destinées à produiredu logement en Ile-de-France

Politique DuréeObjectif de production logement

soit par an Dont LLS soit par an Dont privé soit par an

PNRU IF(66)(source CESER) 2004-2013 64 200 6 420 37 900(67) 3 790 26 300 2 630

Mobilisation foncier public IF(68) 2008-2012 42 000 8 400 16 800 3 360 25 200 5 040

EPF IF(69) 2007-2013 20 000 2 850 6 600 943 13 200 1 886

Contrat de développementterritorial (CDT) - - 10 000 - - - -

(66) Chiffre cumulant la reconstitution du parc social démoli etla production de l’Association Foncière Logement.(67) Dont 36 000 pour reconstituer l’offre de LLS démolis(68) Source : Intervention de Dominique Figeat sur le pro-gramme national de « mobilisation du foncier en faveur dulogement et de l’aménagement durable », MEEDDM, CA ORF2010(69) Source : intervention de Gilles Bouvelot, Diecteur EPF IF, CAORF, 2010

Annexe 4 : Les 12 familles d’opérationssubventionnées par l’ANRU


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Annexe 5 :Fiche thématique TVA à 5,5 %, Jean Martino, DRIHL, 24/09/2010


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Les données communales, issues de l’analyse desGRECAM sur la période mars 2005 / mars 2010,portent sur la vente d’appartements neufs dans lescommunes étudiées. L’analyse départementales’appuie sur l’étude « le marché immobilier neuf enIle-de-France » 2008 et 2009 réalisée par l’ADIL.

6.1. Arcueil/Gentilly (94) :Dynamique du marché deslogements neufs entre mars 2005et mars 2010

1. Evolution du contexte départementalsur la période 2006-2009Dans un contexte de crise économique, le départe-ment du Val-de-Marne a connu une forte baisse desventes entre 2006 et 2008, passant de 2 455 à 982appartements neufs par an. Cependant, suite auplan de relance national concernant les logementsneufs et l’accession à la propriété (PTZ(70), lesventes ont remonté fortement en 2009 atteignant1 905 logements.

La mise en vente d’appartements neufs a forte-ment baissé entre 2005 et 2008. Cela a permis austock de logements de rester stable entre 2006 et2009. C’est en effet le seul département francilienoù l’offre annuelle correspond à la demande.

En 2009, le prix moyen du m² était de 4 339€ .Arcueil et Gentilly étant en zone A, le prix maxi-mum du m² utile dans les programmes d’accessionen logement neuf bénéficiant de la TVA à 5,5 % estde 3 932 €.

2. Evolution du marché immobilier duneuf à ArcueilA Arcueil, cinq opérations de constructions d’ap-partements neufs ont été réalisées entre 2005 et2010 (283 logements). Les cinq opérations sont

Le foncier dans les secteurs ANRU50

Annexe 6 : Analyse de la commercialisation deslogements neufs dans 9 communes en RUSource : GRECAM, analyse E. Prime et B. Guigou, IAU îdf

(70) Prêt à taux zéro. Cette mesure exceptionnelle décidée en2009 est applicable sur l’achat de logements neufs pour lesprimo-arrivants. Elle est inscrite dans un plan plus large visantà soutenir les constructions immobilières ralenties par la crise.

Carte 7

de tailles équivalentes, regroupant entre 50 et 70appartements chacune. En revanche, au prix du m²varie selon les opérations (de 3 059 € à 4 500 €). Aucune opération n’a été programmée depuis fin2006. La crise économique a donc fortementralenti le marché, limitant les opérations à l’écoule-ment des stocks disponibles.

• 2 opérations, regroupant environ 100 loge-ments, se situent en périphérie du quartier dela Vache Noire, avec un prix au m² inférieur àla moyenne départementale (entre 3 000 et 3 500 €). Le temps de commercialisation a étéd’un peu plus de deux ans (début de la miseen vente en 2004) ;

• Une troisième opération a été réalisée entre laCité du Chaperon Vert et le quartier de laVache Noire (avenue Jeanne d’Arc). La com-mercialisation a duré 2 ans et le prix du m²

actuel est de 4 500 € (légèrement au-dessusde la moyenne départementale) ;

• Sur les terrains de l’entreprise Innothéra desti-nés à accueillir principalement des logementsneufs, une opération de 70 logements a étécommercialisée en seulement 17 mois, le prixdu m² grimpant de 3 738 € à 4 520 € pendantle temps de commercialisation ;

• enfin, une opération de 75 logements a été pro-grammée en 2006 sur la ZAC des Portesd’Arcueil et a été commercialisée en un an. C’estla seule opération commencée pendant la crise.Limitrophe à la commune de Paris, elle a profitéde l’attractivité de la ZAC des Portes d’Arcueil.

3. Evolution du marché neuf à GentillyA Gentilly, deux petites opérations se sont dérou-lées entre 2005 et 2010 (35 logements). Le prixdu m² se situe entre 4 339 et 4 776 € (au-dessusde la moyenne départementale).Les deux opérations se situent au nord du terri-toire, à proximité du périphérique, ce qui peutexpliquer le prix plus élevé des appartementsneufs, ainsi que la petite taille des opérations (ter-ritoire plus dense, moins de foncier disponible).Les temps de commercialisation des deux opéra-tions varient fortement. Une s’est déroulée en unan et demi (commercialisation en 2005, avant lacrise), tandis que l’autre a duré plus de trois ans(commencée en 2006, lors de la première annéede la chute des ventes dans le département).

6.2. Garges-lès-Gonesse etSarcelles (95) : Dynamique dumarché des logements neufs entremars 2005 et mars 2010

1. Evolution du contexte départementalsur la période 2005-2009Le département du Val-d’Oise a connu une baissedes ventes d’appartements neufs entre 2003 et2008 (de 2 252 à 1 500). Les ventes ont fortementprogressé en 2009, atteignant leur plus fort niveaudepuis 2003 (2 077 logements vendus en 2009, soitune augmentation de 40 % par rapport à 2008).En revanche, les mises en vente ont très fortementdiminué depuis 2007 (2 562 en 2007 contre 1 153en 2009). Elles n’ont jamais été aussi faibles dans ledépartement.Les stocks disponibles, augmentant pendant lacrise, ont très fortement baissé en 2008 et 2009(1998 en 2007, 1 041 en 2009). Le stock disponi-ble semble alors nettement insuffisant quant à l’at-tractivité du marché.Le prix moyen d’un appartement neuf au m² (par-king inclus) s’établit à environ 3 640 € en 2009 (lesprix ont tendance à stagner depuis 2007).

Sarcelles et Garges-les-Gonesse étant en zone A,le prix maximum du m² utile dans les programmesd’accession en logement neuf bénéficiant de laTVA à 5,5% est de 3 932 €.

2. Evolution du marché immobilier duneuf à Garges-lès-GonesseDans la ville de Garges-lès-Gonesse, neuf opéra-tions de logements neufs ont été programméesentre 2005 et 2010. Cependant, deux opérationsont été suspendues au cours de cette période :

• Une opération de 42 logements avenueStalingrad (en 2007) ;

• Une opération de 19 logements (initialement40), située rue du Tiers Pot (2008).

Au total 355 logements ont été commercialisésentre 2007 et 2010. Aucune opération n’ayantdémarré avant 2007, on peut penser que les pro-jets de rénovation urbaine ont eu un effet d’entraî-nement positif sur la commercialisation.Une seule opération (située rue MarcelBourgogne) a été commercialisée à des prix supé-rieurs à la moyenne départementale. Démarréeen 2009, elle compte 62 logements. 15 restent àcommercialiser en mars 2010.


51

Pour les six autres opérations, les temps de commer-cialisation sont légèrement supérieurs à deux ans :

• les trois sites commercialisés en 2007 (unecentaine de logements) ont été entièrementvendus en mars 2010 ;

• deux opérations ont démarré fin 2009. Lestaux d’écoulement sont supérieurs à 15 %. 3 logements restent disponibles sur les 34commercialisés boulevard de la Muette et 10logements sont disponibles sur les 59 com-mercialisés avenue du 8 mai 1945 ;

• la dernière opération vient d’être lancée début2010. Située rue du Tiers Pot (où une opéra-tion a été suspendue en 2008), elle compte 39logements. Aucune donnée n’est disponible enmars 2010.

3. Evolution du marché immobilier duneuf à Sarcelles.Six opérations ont été commercialisées entre2005 et 2010 sur la commune de Sarcelles, soit294 appartements. Le prix du m² oscille entre

2 800 et 3 600 €, il est légèrement inférieur à lamoyenne départementale. Toutes sont situéesdans le centre ville, autour du vieux village, à uneexception près. Une opération de 55 logements commencée en2008 a été suspendue (131 rue PierreBrossolette). Elle a cependant été re-commercia-lisée en 2010. Sur les 55 logements disponibles,33 ont déjà été vendus en mars 2010. Cettesituation témoigne de la reprise du marchéimmobilier francilien.Une opération de 91 logements a été commer-cialisée en moins de deux ans rue Taillepied, dansune gamme de prix correspondant au départe-ment du Val-d’Oise.Trois autres opérations ont été vendues à desprix inférieurs au marché départemental. Lestemps de commercialisation sont inférieurs àdeux ans. La sixième opération comptant 60 logements(située avenue Frédéric Joliot Curie) est en coursde commercialisation. 18 logements restent àpourvoir.


52

Carte 8


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6.3. Melun, Dammarie-les-Lyset Le Mée (77) : Dynamique dumarché des logements neufs entremars 2005 et mars 2010

1. Evolution du contexte départementalsur la période 2005-2009Le département de la Seine-et-Marne a connuune forte chute des ventes entre 2006 et 2008,liée à la conjoncture économique (2 885 ventes en2007 contre 1 305 en 2008).Afin de réguler le stock de logements disponiblessur le département, le nombre de mises en ventesa fortement chuté (4 051 en 2006 contre 1230 en2008). Face au marché immobilier français en grande dif-ficulté, l’Etat a mis en place un plan de relance pourle logement afin de revitaliser le marché des ventesd’appartements neufs (doublement du PTZ).Cette politique volontariste a permis à la grandecouronne, et donc au département de la Seine etMarne, d’enregistrer une forte hausse des ventesen 2009 (2 312 ventes de logements neufs).

En 2009, le prix moyen de vente s’établit à environ3 550 € le m² (71).

Melun et Dammarie-les-Lys étant en zone B1, leprix maximum du m² utile dans les programmesd’accession en logement neuf bénéficiant de laTVA à 5,5 % est de 2 637€.

2. Evolution du marché immobilier duneuf à MelunDe nombreuses opérations ont eu lieu à Melun (417constructions de logements neufs entre mars 2006et mars 2010). La majorité est située dans le centreville de Melun, quelques-unes dans les quartiers nord,à l’intérieur de la zone des 500 mètres. Le prix du m²

en mars 2010 s’échelonne de 2 159 à 4 390 €, soitun prix moyen la commune de 3 975 € (supérieurau prix moyen du département). Les opérations sont de tailles très diverses (entre15 et 83 logements). Aucune opération n’a étésuspendue entre 2005 et 2009.

La majorité des chantiers ont été lancé avant jan-vier 2007. Deux chantiers seulement ont été lan-cés entre janvier 2007 et mars 2010 :

Carte 9

(71) Les prix du m² sont toujours indiqués avec parking.

• Une opération de 27 logements a débuté enjanvier 2007 rue des Granges (30 mois decommercialisation).

• Une opération de 15 logements a débuté enjuin 2009 rue Crevoulin. Douze mois de com-mercialisation sont prévus. Cinq logementsrestaient à vendre en mars 2010.

Le temps de commercialisation varie entre lesopérations :

• cinq opérations ont des temps de commercia-lisation égaux ou inférieurs à deux ans,

• la majorité des sites dépasse 25 mois de com-mercialisations (plus de 4 ans pour l’opérationse situant avenue du 31e régiment).

3. Evolution du marché immobilier duneuf à Dammarie-les-LysA Dammarie-les-Lys, quatre opérations ont étémenées entre janvier 2005 et novembre 2007, enbordure du périmètre ANRU de la Plaine du Lysou dans la zone des 500 mètres. La seule opéra-tion (39 logements) effectuée sur la période2008/2009 a été suspendue en décembre 2008(rue du capitaine Roemer), probablement à causede la crise économique qui a affaibli le marché del’immobilier (neuf opérations ont été arrêtées surl’ensemble du département durant la période).

Ces trois opérations ont permis la création de 91logements neufs, répartis entre 3 opérations de tailleà peu près équivalente. Deux ans en moyenne sontnécessaires pour commercialiser les logements pro-grammés, ce qui semble correct dans le contexte dumarché immobilier de l’Ile-de-France. Le prix actueldu m² oscille entre 3 108 et 3 146 €, ce qui est infé-rieur au département (3 550 €).

Deux nouvelles opérations ont débuté fin 2009(115 logements), confirmant le retour à la haussedes investissements. Le prix de vente est enmoyenne de 3 100 € le prix du m².

• une opération de 62 logements se situe enbordure de la ZAC du Clos Saint Louis. 28 logements ont déjà été vendus ;

• une opération de 52 logements est situéeentre la ZAC du Clos Saint-Louis et le quartierZUS de la Plaine du Lys. 6 logements seule-ment ont été commercialisés durant les troispremiers mois de lancement du programme. Il

reste 46 appartements à vendre en mars2010.

La crise, perceptible sur la commune deDammarie-les-Lys, peut expliquer les réticencesdes aménageurs à s’engager dans des opérationsnouvelles sur la Plaine des Lys ou dans la zoneANRU des 500 mètres. La seule opération entre-prise entre 2008 et 2009 a été annulée, montrantla frilosité du marché immobilier. Cependant, les deux opérations récentes amor-cées fin 2009 confirment la reprise du marché del’immobilier. Ces constructions correspondent àl’évolution départementale constatée pour l’année2009.

Aucune construction de logement neuf n’a étéréalisée sur la commune de Le Mée.

6.4. Corbeil-Essonnes (91) :Dynamique du marché deslogements neufs entre mars 2005et mars 2010

1. Evolution du contexte départementalsur la période 2005-2009La singularité de l’EssonneEn matière de marché immobilier, le départementde l’Essonne se distingue des autres départementsfranciliens : les effets de la crise y semblent moinsimportants, le département est resté attractif. Ilpossède des atouts fonciers (nombreux terrainsdisponibles et prix modérés).

Au milieu des années 2000, pour « profiter » destensions foncières de la première couronne, lespromoteurs investissent dans l’Essonne, doublantles mises en ventes disponibles (1 211 en 2004, 2 691 en 2006). Mais avec la crise, les ventes aug-mentent beaucoup plus faiblement qu’escompté.Les stocks, à un niveau très faible en 2004 (411),s’accroissent donc jusqu’en 2008 pour atteindre 2 191 logements neufs disponibles sur le marché.

Vers un rééquilibrage du marchéLa reprise du marché et le Plan de Relance enfaveur de l’accession à la propriété ont profité à lavente de logements neufs. Les ventes sont doncreparties à la hausse en 2009 (1 000 logementssupplémentaires vendus, soit le plus fort taux devente de logements neufs du département cesdernières années).Par ailleurs, les promoteurs ont limité les nouvellesopérations, afin d’enrayer l’augmentation desstocks disponibles. D’où :


54

• une baisse des mises en ventes entre 2007 et2008 (passant de 2 691 à 1809).

• une baisse des stocks (2 191 en 2008 contre1499 en 2009).

Le prix du m² s’établit en moyenne à 3 700 €(72)

en 2009.

2. Evolution du marché immobilier duneuf à Corbeil-EssonnesCorbeil-Essonnes étant en zone A, le prix maxi-mum du m² utile dans les programmes d’accessionen logement neuf bénéficiant de la TVA à 5,5 % est de 3 932€.

Une trentaine d’opérations a été réalisée sur lacommune de Corbeil-Essonnes entre 2005 et2010, soit une offre supplémentaire de 1 561appartements neufs. La majorité des opérations aété commercialisée en deux ans ; seules cinq opé-rations l’ont été en plus de 30 mois. Une très largepartie du territoire communal est couverte par lazone de TVA à 5,5 %. Les opérations sont particu-lièrement nombreuses autour ou dans le périmè-

tre de rénovation urbaine de Montconseil. Uneseule opération est située en bordure du périmè-tre de RU des Tarterêts et deux dans la zone des500 mètres.

L’activité de construction ne semble pas avoirralenti pendant la crise :

• Cinq opérations ont été réalisées en 2005(264 logements neufs),

• Sept opérations en 2006 (200 logementsneufs),

• Six opérations en 2007 (240 logements neufs ;cinq de ces opérations ont eu lieu sur le quaiJacques Bourgoin),

• Sept opérations en 2008 (402 logementsneufs),

• Sept opérations en 2009, (386 logementsneufs),


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(72) Les prix du m² sont toujours indiqués avec parking.

Carte 10

• Une opération en 2010 de 31 logements(entre janvier et mars),

• Une opération de Nexity Appolonia (SoGreen), livrée en juillet 2010 et vendue à envi-ron 2 800 € le m² (hors parking) (cf l’audition D Joret, du 4 juin 2010.

Deux opérations ont toutefois été suspenduesrécemment :

• une opération programmée par AVF promo-tion (la Dauphine) de 24 logements dont lalivraison était prévue en juin 2009 ;

• une opération programmée par Bouyguesimmobilier (Panoramia) en deux tranches (72logements en tranche 1 et 26 logements entranche 2) dont la livraison était prévue fin2010 ;

Le nombre de logements construits est plus élevéà partir de 2008, pour un même nombre d’opéra-tions, ce qui traduit un accroissement de la tailledes opérations, reflétant la reprise rapide du mar-ché suite à la crise.

Le prix du m² est globalement inférieur à lamoyenne départementale oscillant entre 2 324 et3 941 €. Seules quatre opérations ont un prixsupérieur ou égal à la moyenne départementale(8/12 rue Saint Spie, 73/75 rue d'Angoulême, 44 quai jacques Bourgoin et boulevard Jean Jaurès,soit 224 appartements neufs).

De plus, la majorité des opérations commencéesentre 2005 et 2006 a connu une hausse desprix de vente du m². L’année 2007 semble miti-gée (deux opérations stables, deux en hausse etdeux en baisse). En 2008, on constate une baissedes prix sur la majorité des opérations (six opé-rations en baisse). En 2009, les prix semblentêtre stabilisés.


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Annexe 7 : Cartes « Secteurs ANRU et ZAC créées après 2004 »

Carte 12

Carte 11

Les périmètres ANRU n’étant pas cartographiables du fait de leur caractère exclusivement opérationnel, seules les ZUS qui lescontiennent ont été ici cartographiées (cf carte 1).


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Carte 13

Carte 14

Objectif : identifier la façon dont les promoteursvalorisent les opérations bénéficiant de la TVA à5,5 %.

Corpus : 79 opérations dont 1 à Paris, 12 enSeine-et-Marne, 7 dans les Yvelines, 15 en Essonne,2 dans les Hauts-de-Seine, 11 en Seine-Saint-Denis, 14 dans le Val-de-Marne, 17 dans le Vald’Oise.

Constats : • Diversité des promoteurs, quelques-uns inter-

venant sur plusieurs opérations : Expansiel,Icade développement, Promogim, Nexity (autravers de ses différentes filiales), les NouveauxConstructeurs…

• Dans certaines communes plusieurs opéra-tions en cours de commercialisation bénéfi-cient du dispositif : Meaux (4 opérations), Saint-Fargeau Ponthierry (2), Athis-Mons (2),Corbeil-Essonne (2), les Ulis (2), Marolles-en-Hurepoix (2), Vigneux-sur-Seine (2), Drancy(4), Limeil-Brevannes (2), Thiais (2), Argenteuil(6), Bezons (3), Cergy (3).

• Opérations de taille variable (de quelquespavillons à 60 ou 70), certaines mixant loge-ments collectifs et individuels (par exemple 71maisons et 8 logements à Combs-la-Ville).

Les promoteurs mettent ou non en avant l’argu-ment du prix de vente et les avantages liés à laTVA à 5,5 %, au prêt à taux zéro, au Pass Foncier(sous certaines conditions) :

• Certaines opérations n’affichent pas la possibi-lité de bénéficier de la TVA à 5,5 %. On peutfaire l’hypothèse qu’il s’agit d’une stratégievolontaire du promoteur pour des opérationssituées, soit dans des communes valorisées etsans projet de RU (Saint-Cloud, Neuilly-sur-Marne, Gif-sur-Yvette, Montlhéry), soit dansdes communes ou quartiers en environnementdévalorisé mais qui veulent se « démarquer »socialement de cet environnement ?(Fontenay-sous-Bois, Rosny-sous-Bois,Villemonble, le quartier du « Village » à

Chanteloup-les-Vignes, Mantes-la-Ville, le cen-tre de Nemours, un quartier de Meaux), soitdans un cas, d’une opération dans une com-mune « marquée logement social » mais quimise sur le changement d’image du quartier(Corbeil-Essonnes). Les promoteurs insistentalors sur le caractère très résidentiel, de stan-ding… de l’opération.

• D’autres, situées dans des communes associéesà la forte présence de logement social(Sarcelles), affichent d’emblée en tête d’an-nonce « prix très attractifs ».

• Certains proposent une garantie de rachat etde relogement (Expansiel, Coopimmo) ou uneaccession sécurisée (Groupe Gambetta).

Autre cas de figure : des opérations en fin decommercialisation qui affichent de nouvellesconditions avec la possibilité de bénéficier de laTVA à 5,5%.

• Les promoteurs vantent d’abord l’accessibilitédes opérations, nombreuses à être situées àproximité d’une gare SNCF ou d’un RER (plusrarement d’un métro, mais c’est le cas pourGennevilliers, Créteil, Romainville). La proximitédes autoroutes et des routes est aussi signalée,parfois celle d’une station de bus.

• Dans la majorité des cas, les promoteurs insis-tent sur la proximité des commerces, marché,services, écoles, équipements, parfois de laMairie. A Garges-lès-Gonesse par exemple « emplacement pratique, dans le quartier de laMuette, gage d’une vie quotidienne facile ». Lesopérations situées à proximité d’un village oucentre ville valorisés mettent en avant le carac-tère historique du centre (Nemours, Andresy,Melun).

• La proximité et souvent la vue sur un élémentpaysager valorisant sont soulignées : canalbordé de platanes à Nemours, vue sur l’abbayeà Dammarie-les-Lys, coulée verte àGennevilliers, grand parc des Ulis, splendideparc du château de Saint-Germain-lès-Corbeil,


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Annexe 8 : Consultation du site Immoneuf, le 29/10/2010 : Les arguments de ventedes promoteurs pour des opérations bénéficiant de la TVA 5,5 % Analyse IAU îdF, B. Guigou

bord de la rivière l’Orge à Savigny-sur-Orge,parc de Ladoucette à Drancy, Parc Arboretumà Montfermeil, golf à Rosny, vue sur le parc dessports et proximité du lac à Créteil, vue sur leparc paysager à Orly, proximité du parc de laplage bleue à Valenton, vue en surplomb surla Seine et proximité du parc départementalde l’Ile Marente à Bezons, bords de l’Oise àSaint-Ouen-l’Aumône…

• Quelques opérations font explicitement réfé-rence aux changements dans le quartier enrénovation urbaine(73), vantant un « environ-nement urbain en pleine évolution »(Corbeil-Essonnes), « un quartier en pleinerenaissance, à quelques pas du RER D et dufutur tramway (Garges-lès-Gonesse). A Thiais,le promoteur parle d’un « nouveau quartierqui ouvre ses portes » en entrée de ville.

• Une partie joue clairement et résolument lacarte du développement durable, mettant enavant des certifications Qualitel, Habitat etEnvironnement, des démarches type HQE(haute qualité environnementale) ou deslabels type BBC (bâtiment basse consomma-tion) ou THPE (très haute performance éner-gétique). Certaines opérations affichent aussides prestations techniques telles que pan-neaux photovoltaïques, solaires, thermiques,récupérateur d’eau de pluie… Parfois (rares)il est fait mention d’un éco-quartier (maispeu de précisions) ou d’un domaine respec-tueux de l’environnement..

• La sécurisation de la résidence est parfois unargument de vente (visiophone, entièrementclôturée ou close…).

• Les opérations, presque toujours qualifiéesde résidences (parfois de domaines), jouentsouvent (par ticulièrement en Seine-et-Marne) la carte de l’architecture tradition-nelle : « belle architecture classique », « élé-gante architecture traditionnelle », « petiterésidence conçue dans l’esprit des édificesd’autrefois », « architecture classique lui per-mettant de se fondre dans son environne-ment »… Parfois (particulièrement dans leVal-d’Oise), c’est au contraire la carte de lamodernité architecturale qui est jouée : «architecture contemporaine de cette rési-dence de standing ». Parfois c’est l’alliance desdeux termes qui est valorisée : « architecturecontemporaine et classique » ? ou

« architecture de qualité alliant tradition etmodernité ».

Enfin la présence d’éléments de confort tech-nique intérieurs ou d’usages (balcons, terrasses,jardins privatifs en rez-de-chaussée, parkings sou-terrains, ascenseur) est soulignée.


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(73) La consultation d’autres sites, par exemples BouyguesImmobilier, montre que la transformation du quartier constitueun argument de vente assez souvent mis en avant.


61

ADIL Agence départementale d’information logementAction Logement (ex UESL : Union des entreprises et des salariés pour le logement), 1% Logement AFL Association foncière logementAFTRP Agence foncière et technique de la région parisienneANRU Agence nationale pour la rénovation urbaineAORIF Union sociale pour l’habitat d’Ile-de-FranceBBC Bâtiment basse consommationCDC Caisse de dépôts et consignationsCDT Contrat de développement territorialCES Comité d’évaluation et de suivi de l’AnruCESER Conseil économique social et environnemental régional CGLLS Caisse de garantie du logement locatif socialCIV Comité interministériel des villesCUCS Contrats urbains de cohésion socialeDGUHC Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la constructionDRIHL Direction régionale et interdépartementale de l’hébergement et du logementENL (loi) Loi engagement national pour le logementEPA Etablissement public d’aménagementEPAFAB Etablissement public d’action foncière d’Argenteuil-BezonsEPCI Etablissement public de coopération intercommunaleEPF Etablissement public foncierEPF IF Etablissement public foncier Île-de-FranceEPIC Etablissement public à caractère industriel et commercialFCP IF Fédération des constructeurs promoteurs d’Ile-de-FranceFNPC Fédération nationale des promoteurs-constructeurs GPU Grand projet urbainGPV Grand projet de villeGRECAM Groupe de recherche sur la construction et l’aménagementHLM Habitation à loyer modéréIAU îdF Institut d’aménagement et d’urbanisme d’île-de-FranceIDF Île-de-FranceI3F Immobilière 3 FLFI Loi de finance initialeLLS Logement locatif socialLP Logement privéOIN Opération d’intérêt nationalORSA Orly-Rungis Seine Amont, établissement public d’aménagementPLAI Prêt locatif aidé d’intégrationPLD Plan local de déplacementsPLF Projet de loi de financesPLH Programme local de l’habitatPLS Prêt locatif socialPLU Plan local d’urbanismePLUS Prêt locatif à usage socialPNRQAD Programme national de requalification des quartiers anciens dégradésPNRU Programme national de rénovation urbainePRU Projet de rénovation urbainePTZ Prêt à taux zéroRG Règlement généralRU Rénovation urbaineSADEV SEM d’aménagement du Val-de-MarneSCOT Schéma de cohérence territorialeSEM Société d’économie mixteSHON Surface hors œuvre netteSU Surface utileUESL Union des entreprises et des salariés pour le logement VFR Valeur foncière de référenceZAC Zone d’aménagement concertéZUP Zone à urbaniser en priorité ZUS Zone urbaine sensible

Annexe 9 : Glossaire


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Ouvrages

ADEF, (Introduction Christian VIGOUROUX), Outils fonciers modes d’emplois, 2e trimestre 1990ADEF, Les mécanismes fonciers de la ségrégation, 1er trimestre 2004ADEF, Production foncière : responsabilité des élus et des aménageurs, 4e trimestre 2006Caroline DELEGLISE (coordination), préface Catherine BERSANI, Qui doit payer la ville ? ADEF, 2e trimestre 1996Jean-Claude DRIANT, Les politiques du logement en France, La Documentation Française, décembre2009Jean-Jacques GRANELLE, Arlette HEYMANN-DOAT, Guy JALABERT, Etat des lieux : pour une relance dela recherche sur le foncier, ADEF, décembre 1988Muriel MARTINEZ (coordination), préface Paul SCHWACH, Reconstruire la ville sur la ville, ADEF, 1er trimestre 1988Jean RUEGG, Zonage et propriété foncière, ADEF, 1er trimestre 2000

Rapports

Jacques BRAVO (président), Thomas KIRSZBAUM (rapporteur ) Rapport final, Instance d’évaluation de lapolitique de la ville en Ile-de-France, Préfecture de région, Conseil Régional d’Ile-de-France, 1999CES ANRU - Rapport 2009 d’évaluation, mars 2010CREPAH, Les obstacles aux mutations urbaines des grands ensembles. Analyse de 6 opérations en Ile-de-France, IAURIF, mars 1993Direction de l’architecture et de l’urbanisme, Projet urbain dans les grands ensembles. Diversification desfonctions et développement économique, Ministère de l’Equipement, du Logement, des Transports, del’Espace, 2e séminaire de Lyon - La Duchère, 21/21 mars 1991Guilhem DUPUY, Le maire, l’accession sociale et le promoteur - ANIL, février 2010Renaud EPSTEIN, Thomas KIRSZBAUM, Regards sur l’actualité : compétitivité de la France - LaDocumentation Française, n° 292, juin - juillet 2003. L’enjeu de la mixité sociale dans les politiques urbainesBrigitte GUIGOU, Carole DELAPORTE, Catherine MANGENEY et Martin HERVOUET, Mixité fonction-nelle dans les opérations de rénovation urbaine. Tome 1 et 2, pour le CES de l’ANRU, IAU îdF, novembre2009Yves JEGOUZO avec la collaboration d’Agnès SARAH, La fiscalité de l’aménagement : état des lieux etquestions préalables à une réforme - Séminaire du GRIDAUH dans le cadre du programme de recherchesur la « réforme du financement de l’aménagement » lancé par le MEEDDAT, novembre 2009Hélène JOINET, L’accession sociale à la propriété en Ile-de-France, IAURIF, février 2007.Céline LOUDIER, L’enclavement et la fermeture des ensembles d’habitat individuel, IAU îdF, octobre 2010Christophe NOYE et Christine LELEVRIER, Diversification de l’habitat, diversification fonctionnelle dans lesopérations de rénovation urbaine en Ile-de-France, DREIF, AORIF, rapport 2009.Edmond PRETECEILLE, La division sociale de l’espace francilien, Observatoire sociologique du change-ment, 2003Nicole SMADJA (rapporteur), L’intégration des quartiers sensibles et la politique régionale du logement,CESER, janvier 2010

Annexe 10 : Bibliographie


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Articles, revues, et autres publications

ADEF, Etat des lieux de l’observation foncière en France, novembre 2007AFTRP, Densités, octobre 2007AORIF, Le profil des accédants en accession sociale, dossier « Ressources », AORIF, juin 2010Joseph COMBY, divers articles accessibles sur le site : comby-foncier.comDGUHC, Prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, Politiques foncières locales, mars 2004DGUHC, Prendre en compte le foncier dans un programme local de l’habitat, Politiques foncières locales,novembre 2004DGUHC, Certu, Cete Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques, novembre 2006Renaud EPSTEIN, Gouverner à distance : quand l’Etat se retire des territoires, ESPRIT, n° 11, 2005Les Cahiers de l’USH Aménagement, partenariats, montages : guide de l’aménagement opérationnel, n° 132, février 2010Olivier MORLET, Marché du logement et ségrégation spatiale en région parisienne, ADEF, n° 85, 1999Revue de l’Institut d’Economie Publique, n° 20, 2007/1ORF, diverses publications (rapports, colloques...)

Colloques et conférences

AORIF / AFTRP, Les programmes de rénovation urbaine : de véritables opérations d’aménagement,Conférence débat, octobre 2007Giovanna ESPOSITO, Quelles stratégies foncières mettre en place sur les territoires en rénovation urbaine ?Conférence COMUNDI, mars 2006


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Daniel JORET, Directeur du renouvellement urbain et des politiques techniques au Groupe LogementFrançais, 4 juin 2010

Christophe NOYÉ, Géographe, Consultant CF-Géo, 18 juin 2010

Pascale RIEU, Directrice de la stratégie et du Développement des programmes à l’Agence nationale derénovation urbaine, 2 juillet 2010

Christian CHEVÉ, Secrétaire Général Association Foncière Logement, 2 juillet 2010

Bruno MERCIER, Directeur Général de Vitry Coop Habitation, Groupe Gambetta, administrateur del’AORIF, 17 septembre 2010

Christophe CANU, Directeur adjoint à l’AFTRP, 13 octobre 2010

Franck BALTZER, Responsable de l’information géographique et de la veille foncière l’Etablissement publicfoncier Ile-de-France et Grégory FAYE, Chef de projets développement/Expert habitat à l’Etablissementpublic foncier Ile-de-France, 13 octobre 2010

Table ronde du 3 novembre 2010 : Frédéric MEYNARD, Directeur général adjoint du Développement àla ville de Garges-les-Gonesse ; Richard LEROUX, directeur du développement social à la CA du Val-de-Bièvre et directeur du projet de rénovation urbaine d’Arcueil-Gentilly ; Stéphanie JAILLET, chef de projet,Maison du projet à Dammarie-les-Lys.

Frédéric CARTIER, Directeur du Montage et du Développement à Eiffage Immobilier et Joseph BOCCIARELLI, Directeur Territorial Ile-de-France chez ICADE, le 24 novembre 2010

Jean-Luc POITEVIN, Directeur général délégué au logement et Président de Ville et Projet chez Nexity,11 janvier 2011

Catherine LACAZE, directrice financière à l’ANRU et Monsieur BARBIN, responsable des études et de laprospective à l’ANRU, le 9 février 2011.

Marcellin d’ALMEIDA, Directeur de la rénovation urbaine et de la politique de la ville à Plaine Commune,17 mars 2011.

Annexe 11 : Liste des auditions en pleinière et desrencontres en séances pleinières et desrencontres

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N 10

N 12

N 19

N 1

N 1

6

N 118

Magny-en-Vexin

Les Mureaux

Persan-Beaumont

Rambouillet

Trappes

Dourdan

Etampes

Arpajon

Brie-Comte-Robert

Pithiviers

MontFault

Fontainebleau

Nemours

Senlis

Chantilly

Survilliers

Creil

aéroportCharles de Gaulle

aéroportd'Orly

CRETEIL

CERGY-PONTOISE

EVRY

BOBIGNY

MELUN

VERSAILLES

NANTERRE

P A R I S

O I S E

R E - E T - L O I R

Documents

Creil Senlis ORF Observatoire Régional du Foncier en Île ...veillejuridiquedelafapil.20minutes-blogs.fr/media/02/01/1858975890.pdf · Sommaire Introduction 3 1. La rénovation urbaine