Evaluationde la politique en faveur

des zones humides

Synthèse2010

Evaluation des politiquesd’intervention de l’Agence

EVALUATION DES POLITIQUES D’INTERVENTIONDE L’AGENCE DE L’EAU RHONE MEDITERRANEE ET CORSE

Evaluation de la politique en faveur des zones humides

Membres du comité de pilotage de l’évaluation :

Agence de l’eau Rhône Méditerranée et Corse

Jean-François Curci, directeur des interventions et actions de bassin (DIAB) et Président du comité de pilotage

Frédéric Immédiato, chargé de la politique de restauration et de mise en valeur des milieux aquatiques, DIAB

Anne Lautredou, chargée de la politique d’évaluation des politiques d’intervention, Direction Planification et Programmation (DPP)

Eric Parent, chargé de la politique zones humides et espèces, DPP

Jean Peytavin, responsable de l’Unité Ressources en Eau et Pollution Diffuse, DIAB

Nadine Bosc-Bossut, chargée des zones humides, délégation de Montpellier

Magali Marquié, chargée d’affaires collectivités, délégation de Marseille

Acteurs de la politique « zones humides » externes à l’Agence de l’eau RM&C

Thierry Clary, Service Police de l’eau, Direction Départementale des Territoires de l’Isère

Jacques Rega, DREAL Languedoc Roussillon

Anne Thévenot, responsable Services rivières et Milieux aquatiques, Direction Environnement, Conseil Général du Var

Jean-Claude Armand, Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres

Christian Bruneel, directeur Adjoint et animateur du Contrat de rivière Bienne, Parc naturel régional du Haut Jura

Hervé Coquillart, Conservatoire Régional des Espaces Naturels Rhône-Alpes

Régis Périer, responsable du Département Valorisation des Espaces, Chambre d’agriculture de l’Ardèche

Evaluation réalisée : d’octobre 2008 à octobre 2009

Prestataire : Acer campestre (Sabine Laval, Anne-Lise Bonin, Benjamin Thinon), Contrechamp (Jean-Baptiste Chemery, Pierre Fillatre) etPollen conseil (Hugues Juricic)

Travaux fournis : rapport d’évaluation, note de synthèse et annexes sur format informatique

Rapport d’évaluation et note de synthèse disponibles à l’Agence de l’eau et surhttp://www.eaurmc.fr/aides-et-redevances/levaluation-de-la-politique-dintervention.html

Les textes ci-après n’engagent que leurs auteurset ne constituent donc pas une position officielle de l’Agence de l’Eau.

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Evaluationde la politique en faveur

des zones humidesde l’Agence de l’eau

Rhône-Méditerranée et Corse

Synthèse

2010

La politique de l'Agence et son contexteEléments de cadrage de l'évaluationRéponses aux questions évaluativesPropositions et recommandations stratégiques

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Sommaire

Sur un plan temporel, la politique de l'agence est articuléeautour de 2 périodes successives :

une première période d'initiation (1997-2002), marquée pardes initiatives très fortes et lisibles de l'agence en faveur dela sensibilisation et de la mobilisation des acteurs (promotionde la charte et organisation d'assises de bassin) et durenforcement de la connaissance portant sur les zoneshumides (inventaires départementaux ou thématiques). Cettepériode marque une grande réactivité par rapport à ladynamique nationale ;une seconde période de consolidation (2003-2009), plusdiscrète en terme d'affichage mais qui voit le développementsignificatif des aides aux projets locaux, tant en termes demontant financier que d'effectif d'initiatives aidées.

Elle s'achève par une ambition de réactivation, en lien avec :la dynamique nationale associée aux dispositions de la loidu 23/02/2005 relative au développement des territoiresruraux (DTR) et aux lois Grenelle liées à l’environnement(Grenelle 1 et 2) ;à la réaffirmation de cette priorité au sein des nouveauxSDAGE des bassins Rhône Méditerranée et Corse ;l'absence d'inversion significative de la tendance généralede disparition des zones humides.

Enfin, il importe de noter qu'en dépit d'un affichage important,cette politique n'a consommé, au cours du 8ème programme,qu'une part négligeable du budget d'aides (0,6%), à mettre parexemple en regard avec les politiques historiques en faveur del'assainissement domestique (58%) ou de l'eau potable (14%).

En dépit d'une très forte régression des zones humides depuis50 ans, les bassins Rhône-Méditerranée et Corse possédaientencore, dans les années 90, un effectif significatif de zoneshumides représentant une superficie totale d'environ 7 000 km²et environ 5% de sa superficie (source SDAGE, 1996). On ycomptait notamment des zones humides de tête de bassin(tourbières), associées à des cours d'eau, des marais et étangslittoraux (lagunes méditerranéennes), ainsi que des borduresde lacs et d'étangs et des mares. Les principaux facteurs derégression ou de dégradation sont liés à la croissance del'urbanisation et au drainage agricole.

A dater des années 90, le comité de bassin Rhône-Méditerranéeet Corse s'est investi sur cette problématique, affirmant, unobjectif de préservation et de gestion privilégiant les zones ditesremarquables d'un point de vue écologique, dans le cadre duSDAGE (Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion desEaux) adopté en 1996. A cet effet, il se dotait :

d'une commission technique zones humides (CTZH) encharge d'élaborer une politique opérationnelle ;d'une charte destinée à accompagner la démarche et àpréciser la responsabilité de tous les acteurs concernés :collectivités, aménageurs, gestionnaires de l'espace,financeurs, services de l'Etat, agriculteurs.

Les 7ème et 8ème programmes d'intervention de l'agence del'eau (1997-2002, 2003-2006) n'ont pour leur part pas affichéde mesures spécifiques à la préservation des zones humides ;ses interventions étant intégrées aux mesures relatives à larestauration et à la mise en valeur des milieux aquatiques(RMVMA). En revanche, son 9ème programme en cours (2007-2012) affiche un objectif de préservation et/ou restauration de10 000 hectares de zones humides (soit 1,4% de leur proportionsur le bassin). Cette priorité est relayée par un dispositif d'aidesspécifiques en faveur des zones humides les plus remarquables(lacs, retenues et plans d'eau, tourbières et étangs, maraiscôtiers), recouvrant notamment l'appui à leur acquisition, leurrestauration et leur gestion/valorisation. En outre, l'agencesoutient la réalisation d'inventaires et d'opérations decommunication et les pôles relais nationaux zones humidesprésents sur son territoire (lagunes méditerranéennes ettourbières). Cette politique est également associée à d'autresthématiques d'intervention (milieux aquatiques, assainissement,eau de consommation, prévention des inondations), dans lecadre du SDAGE adopté en 1996, ainsi qu'au soutien auxcontrats de rivière et aux schémas d'aménagement et de gestiondes eaux (SAGE), supports potentiels de la mise en œuvre deces projets.

7ème 8ème 9èmeprogramme programme programme

Montanttravaux 668 k€ 22 407 k€ 44 965 k€

aidésMontant

subvention 150 k€ 7 728 k€ 10 208 k€Nombre

d'opérations 2,5 65,5 67aidées/an

La politique de l'Agence et son contexte

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Cette politique implique également un nombre important d'acteurs, à différents titres et recouvrant des interventions systématiques(X) et des participations ou des interventions ponctuelles (O).

ActeursAgence de l’Eau RM&C X X 0 XRégion X X X 0 XDépartement X X 0 X 0 XDDAF, DIREN, DDE, DDASS, DSV, DRIRE, ONEMA X 0 XCommunes et Communautés de communes X X X X X XOrganismes de gestion X X 0 X XConservatoires, Parc Naturel Régional X X 0 X XPôles relais 0 0 XOrganismes de recherche : ZABR, INRA, Tour du Valat X 0Conservatoire du littoral 0 X X 0SAFER 0Agriculteurs/ Propriétaires privés X

L'évaluation concerne l'action de l'agence de l'eau en faveurdes zones humides remarquables depuis son 7ème programmejusqu'à son 9ème programme en cours à l'échelle de l'ensemblede son bassin d'intervention. Elle concerne également l'impactde la politique de l'agence sur les acteurs, décideurs oubénéficiaires (élus, agriculteurs, citoyens, touristes,...), et seseffets sur les "relais" mobilisés par l'agence pour promouvoirsa politique (Conseils Généraux, structures locales de gestion,conservatoires, pôles relais). Son périmètre tient égalementcompte des interactions avec les autres aides de l'agence etles autres interventions publiques (Europe, Etat, politiquesterritoriales des collectivités locales…), dans l'optique d'enappréhender sa cohérence interne et externe.

Pour évaluer cette politique, il est nécessaire d'en préciser lalogique d'action et d'impact. L'impact recherché vise larestauration et la préservation pérenne des zones humides. Ci-dessous, les cartouches blancs concernent les actions conduitespar les gestionnaires à l'échelle de sites précis. Les cartouchesgris représentent des actions préalables ou d'accompagnementconduites à des échelles supérieures (bassin, régions,départements), mises en œuvre soit directement par l'agence(communication, études et recherche), soit par des organismespartenaires (Départements, Conservatoires, Pôles Relais,…)en lien plus ou moins étroit avec des gestionnaires locaux.

Appuitechnique

Politiquesterritoriales

Etudeset recherches

Acquisitionou maîtrise

foncièreRestauration Plan

de gestionEntretien

Zone humidepréservée

de façon pérenne

CommunicationCréation de valeur

d’utilité sociale

Eléments de cadrage de l'évaluation

InventairesAi

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Cette évaluation était placée sous l'autorité d'un comité depilotage, qui s'est réuni 3 fois. Elle s'est déroulée en 4 phasessuccessives distinguant : (1) structuration et cadrage (entretiensavec les membres du comité de pilotage, examens des donnéeset construction du référentiel) ; (2) observation reposant sur letraitement de données, la réalisation de 15 études de cas au

sein des bassins Rhône-Méditerranée et Corse et l'écoute de4 groupes d'acteurs à l'échelle de chaque délégation de l'agence ;(3) analyse et retour d'expériences hors bassin ; (4) jugementset recommandations, associés à la consultation de 4 groupesd'acteurs à l'échelle de chaque délégation.

L'évaluation est structurée autour de 5 questions évaluativescorrespondant précisément aux principales préoccupations del'agence et du comité de pilotage de l'évaluation.

Question 1 : Dans quelle mesure la politique d'ensemblede l'agence de l'eau sur les milieux aquatiquesremarquables a-t-elle permis de modifier de façon durablel'image de ces milieux et les pratiques des acteurs(notamment des collectivités, structures de gestion etriverains) ? En quoi l'action de l'agence a-t-elle influésur les politiques locales (liées à l’économie, au tourisme,à l’aménagement …) en terme de valorisation et d'usagedes milieux concernés ?

Les différents échanges démontrent sans ambiguïté que l'imagesociale des zones humides a significativement évolué sur lapériode étudiée, passant d'un statut de quasi-inexistence à celuid'une certaine reconnaissance. Ce constat reste cependantessentiellement limité aux zones les plus remarquables. Enoutre, cette évolution n'est pas forcément spécifique aux bassinsRhône-Méditerranée et Corse, témoignant également de laconjonction d'initiatives de promotion mises en œuvre àdifférentes échelles et d'un lien étroit avec l'accroissementgénéral de la sensibilité aux questions environnementales.

Il semble cependant que l'investissement précurseur de l'agencedans le cadre de la promotion de la charte (2000) et del'organisation d'assises zones humides (2002) a joué un rôledéterminant sur la mobilisation d'acteurs, aujourd'hui partenairesde la mise en œuvre de cette politique. On compte ainsi lesdifférents conservatoires des espaces naturels, certainesassociations environnementales et certains parcs naturelsrégionaux (portage/gestion de projets locaux, études, appuitechnique), les Départements (inventaires, partenariat sur lesprojets d’espace naturel sensible-ENS), les Régions, les servicesde l'Etat concernés (DIREN, DDAF, police de l'eau). Concernantles communes, leurs groupements et les syndicats de bassinversant, l'implication s'est avérée plus progressive et demeurerelativement modeste (cf. tableau), témoignant davantage dedémarches pionnières que de pratiques intégrées.

Au-delà de ces initiatives portées par l'agence, le soutien apportéà 52 actions relevant de la communication, sensibilisation etvalorisation, pour un montant moyen de subvention de 16 000euros, a contribué à une communication plus diffuse et plusconcrète, liée étroitement à l'impératif de valorisation des sitespréservés et privilégiant notamment les publics scolaires et lesusagers touristiques. Même s'il n'est pas quantifiable, l'impactde cette communication et de la meilleure connaissance deszones humides se répercute sur des évolutions de postures etde pratiques, avec pour témoins (1) le contrôle social actif,s'exerçant aujourd'hui sur la plupart des espaces les plusremarquables et garant de leur pérennité (lagunesméditerranéennes, tourbières de tête de bassin) et (2) la priseen compte émergente des zones humides dans le cadre deprocédures territoriales de gestion de l'eau et des milieuxaquatiques et dans les documents d'urbanisme ou lesprogrammes d'aménagement.

Les attentes concernent actuellement un accroissement et unemise en réseau des initiatives locales de communication,doublées d'un ciblage prioritaire et conjugué sur les élus locauxet le grand public. Dans ce cadre, la priorité doit sans douteêtre donnée à une meilleure mise en valeur de l'ensemble desfonctionnalités de ces zones, sachant que l'accent initial missur les fonctionnalités écologiques pourrait s'avérer à termecontreproductif pour la préservation des zones humides plusbanales (prairies humides, zones humides associées à descours d'eau), aux dires des acteurs apportant un supporttechnique aux collectivités territoriales.

Réponses aux questions évaluatives

7ème 8ème 9èmeprog. prog. prog.

Collectivités Territorialesbénéficiairesd'aides de l'Agence 1 22 26Nombre d'opérationsaidées 2 54 28Syndicats de rivièreou PNR bénéficiairesd'aides de l'agence 5 15 15Nombre d'opérationsaidées 7 67 39

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Le jeu sur les politiques locales favorables à la valorisation desmilieux concernés reste très variable, avec des initiativesstructurantes sur certains territoires dont les zones humidesconstituent un patrimoine emblématique et contribuent à leurattractivité touristique notamment (lagunes méditerranéennes,zones de tourbières de montagne essentiellement, zoneshumides associées aux lacs alpins).

En revanche, cet effet levier est faible ou nul pour les territoiresdisposant de zones moins remarquables et/ou caractériséespar une forte pression de l'urbanisation ou la présence d'uneagriculture intensive (zones humides intermédiaires), bien quecertaines études de cas aient permis de constater l'émergenced'initiatives de planification globale de l'urbanisme, centrées surla préservation des zones humides et généralement attachéesà l'existence de démarches de bassin versant.

Question 2 : Quels sont les critères et conditionsparticulières (modes opératoires, contexte, acteurs…)où l'acquisition foncière se révèle être un outil pertinentet efficace pour préserver un milieu aquatiqueremarquable ?

A dater de la prise de conscience de l'utilité des diversesfonctionnalités et services rendus par les zones humides,l'acquisition est apparue comme une des réponses possiblesà l'enjeu de maîtrise des usages sur ces espaces. Ainsi sur lapériode 2007-2008, les opérations d'acquisition représentent7,5% du total des opérations pour 46% des subventions et untotal de près de 4 900 ha. Cependant, ces interventions sontmarquées par le poids du soutien accordé au Conservatoire duLittoral, représentant 1/3 des opérations et plus de 90% dumontant des subventions accordées (lagunes et salinsméditerranéens). Les autres bénéficiaires sont : les Départementsau titre de leur politique ENS, certains conservatoires desespaces naturels, des communes et des communautés decommunes qui rencontrent pour leur part des difficultés àmobiliser les 20% d'autofinancement.

Si l'agence est appréhendée comme un acteur déterminant dufinancement de ces acquisitions, avec des taux d'aide significatifstémoignant d'une politique volontariste, les acteurs tendent àconsidérer l'acquisition comme un outil de maîtrise parmi d'autres.Sa spécificité est d'offrir une protection forte et durable, avecpour limites :

sa lourdeur et son coût de son maniement (animation,complexité juridique) ;ses effets haussiers sur le marché foncier ;la difficulté de parvenir à la maîtrise d'espaces cohérents dupoint de vue de la valorisation de leurs fonctionnalités.

Les autres outils existants, ressortant notamment duconventionnement des usages avec les propriétaires, constituentainsi des alternatives à ne pas négliger et que la plupart desgestionnaires locaux tendent à privilégier.

L'acquisition doit donc être privilégiée en fonction de 3 critères :la valeur des fonctions de la zone humide (patrimoineécologique, gestion de la qualité de l'eau, gestion quantitativede l'eau,…) ;l'importance des pressions et des menaces auxquelles lazone humide doit faire face ;l'importance de la superficie de la zone humide.

Enfin, il ne paraît pas souhaitable que l'agence se lance dansune politique d'acquisition propre qui correspond à un métierà part entière, sachant également que son intervention pourraitêtre à l'origine de pratiques de spéculation foncière. Il estpossible, pour l’agence :

d'élargir l'éventail de ses partenariats notamment avec lesSAFER, voire certains établissements publics fonciers (EPF)et l'ensemble des acteurs (collectivités territoriales,associations, fondations privées,…) ayant effectivementl'acquisition et la gestion de terrains parmi leurs compétencesou règles statutaires ;d'envisager d'assouplir ses modalités de financement, afinde se montrer plus réactive en soutien à des pratiquesrelevant souvent d'opportunités à saisir rapidement.

ZH remarquables et circonscritesà un périmètre restreint

Faiblespressions

anthropiques

Sphèrede

l’acquisitionSphèredu

conventionnementdes usages

Sphèrede la protectionréglementaire

Pressionset menaces

fortes

ZH banales et/ou occupantun vaste périmètre

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par la structure porteuse, moyen idéal de pérenniser cettegestion, paraît aujourd'hui difficilement réalisable sur les zoneshumides. Et ceci d'autant plus que le recours à des fonds privésreste anecdotique et que les outils d'incitation fiscale relevantde la loi sur le développement des territoires ruraux (DTR) neparaissent pas encore mis en œuvre.

Quant aux pratiques de valorisation économique, elles consistentle plus souvent au maintien d'une activité agricole ou forestière,permettant un entretien pérenne, mais réclamant un encadrementdes pratiques. Cala étant, ce maintien s'inscrit généralementdans une logique de compensation, associée à des outilseuropéens de type mesures agro-environnementales (MAE)dont la mise en œuvre sur une durée limitée reste appréhendéecomme complexe. Sur les sites les plus remarquables, ledéveloppement d'usages touristiques ou de loisirs (chasse,pêche) peut bénéficier à l'attractivité plus globale du territoire,sans pour autant dégager de moyens pour la gestion des zoneshumides concernées. Elle est davantage conçue comme unesource de légitimation sociale et par conséquent politique del'impératif de préservation.

In fine, la capacité à pérenniser de cette gestion apparaît commeun chantier relevant davantage de la recherche et del'expérimentation de solutions innovantes et hybrides, liées auxpotentialités des zones humides et du territoire, que de la miseen place de modèles économiques existants.

Question 4 : Quelles sont les démarches pertinentesconduites en dehors du bassin Rhône Méditerranée etcelui de Corse poursuivant des objectifs similaires depréservation et de valorisation de mil ieuxremarquables ? Quels sont les outils, acteurs et sourcesde financement autres mobilisés ? Quels sont les outils,acteurs et sources de financement autres mobilisablesaujourd'hui ?

Les démarches analysées n'apportent pas vraiment de solutionsinnovantes du point de vue technique. En revanche, ellesmontrent différentes pistes pour sortir du schéma qui pourraits'imposer, conférant à l'agence le rôle de grand ordonnateurde la politique publique des zones humides à l'échelle desbassins Rhône-Méditerranée et Corse et dans le cadre duquelles porteurs de projet deviennent dépendants d'un financeurprincipal et unique.

La recherche de financement privé est sans doute une pistesérieuse. La récente loi sur les fondations devrait sans douteoffrir des opportunités intéressantes pour mettre en œuvre despartenariats public/privé, relevant d'approches peut-être plusentreprenariales, à l'instar de ce qui se fait en Angleterre ou enEspagne. L'implication de Danone sur l'impluvium d'Evianconstitue une variante française originale de la contributiond'une entreprise à la préservation des zones humides, mais qui

Question 3 : Dans quelle mesure le soutien financieraux structures de gestion des milieux remarquablespermet-il un maintien de politiques locales pérennes depréservation et de valorisation de ces milieux après lafin du soutien de l'agence ?

La préservation des zones humides implique une gestion decelles-ci à la fois pour les restaurer si besoin, mais surtout pourles entretenir sur du long terme, afin de pérenniser leur état etleur rôle fonctionnel. Cette gestion sur le long terme nécessitedes moyens humains et financiers, pour en assurer l'animation.

Sur la période étudiée, le budget animation, cofinancé parl'agence, correspond à près de 200 animateurs sur l'ensemblede la période, employés par des structures environnementales(Conservatoires et associations), bénéficiaires de 45% desfinancements de l'agence sur ce volet et assurant ce type demission en propre ou pour le compte de collectivités territoriales.En revanche, les structures gestionnaires de bassins versantssoutenues par l'agence et en position de porter une approchemultifonctionnelle des zones humides sont restées plus enretrait, puisque sur plus d'une centaine de procédurescontractuelles qu'elles portent généralement, seules unequinzaine ont mobilisé des aides dédiées aux zones humides.Et ce n'est que de façon récente que certaines de ces procéduresaffichent des objectifs quantifiés de protection. Quant auxcommunes ou communautés de communes, leur investissementdemeure marginal, avec seulement 12% des subventionsallouées, en raison notamment de leur manque de moyenshumains, techniques, administratifs ou financiers pour porter etcoordonner cette gestion, associé à un déficit de volonté politiquede leurs élus.

L'atteinte des limites de capacité de gestion des structuresenvironnementales et l'ambition d'une plus grande diffusion desprojets de préservation et de gestion posent aujourd'hui laquestion d'un relais et d'un investissement plus affirmés descollectivités territoriales, tout en veillant à ne pas multiplier lesopérateurs sur un même territoire. Sur un plan technique, l'enjeuest ici de gagner en cohérence et de soutenir la constitution depôles de compétences au sein d'une même structure (structuresde bassins versants, opérateurs Natura 2000, PNR, Pays,…),même si certaines maîtrises d'ouvrage peuvent rester du ressortcommunal. La sensibilisation des élus, nécessaire à lacristallisation d'une volonté politique indispensable, en constituele pendant, de même que la participation de l'agence auxprocessus locaux de concertation associés, en tant qu'acteurcapable d'objectiver sur la base de son expertise des choixparfois complexes ou conflictuels.

L'agence reste interrogée sur la durée de ce soutien, sachantque les territoires étudiés apparaissent très dépendants de sesfinancements, même au-delà d'une dizaine d'années. Lesressources associées sont diverses, fonction des subventionspubliques possibles. In fine, l'internalisation des coûts de gestion

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mise en réseau des acteurs, pour assurer une capitalisation,une formalisation et un transfert de l'expérience acquise, entémoignent et contribuent à ce déficit d'action. Ces constatspeuvent expliquer que :

les partenariats relatifs aux projets impliquent en tant quemaîtres d'ouvrage et gestionnaires, davantage d'acteursenvironnementaux (conservatoires, associat ionsenvironnementales, certains Départements et Régions) quede collectivités ;les zones humides concernées sont essentiellement deszones remarquables du point de vue de leurs fonctionnalitésécologiques, avec en regard des faiblesses de prise encompte des fonctionnalités hydrologiques ;ces priorités naturalistes montrent des limites en matière deprotection des zones humides plus banales.

Concernant la cohérence avec les autres interventions del'agence, certaines études de cas ont permis de constater quecertains projets aidés par l'agence, notamment en termesd'assainissement, peuvent localement entrer en contradictionavec les enjeux de préservation de certaines zones humides,sans qu'il soit nécessairement possible de mesurer la prégnancede ces contradictions à l'échelle du bassin. Mais le principalconstat concerne un manque actuel de connaissance etd'expertise permettant d'intégrer, au niveau de la mobilisationdes acteurs et de la gestion des zones humides, l'ensembledes fonctionnalités et services rendus par les zones humidesen matière de gestion qualitative et quantitative de l'eau. Il s'agitpourtant d'un enjeu majeur pour assurer la mobilisation d'acteurs,qui ne sont pas sensibles aux enjeux écologiques, tels que lesélus des collectivités et dans une moindre mesure des syndicatsde bassin versant. Ainsi, le slogan porteur "zones humides,zones utiles" doit encore trouver les moyens de justifier etvaloriser l'ensemble de ces utilités. Enfin, l'agence rencontreégalement des limites en matière de capacité de l'ensemble deses chargés d'intervention à assurer un suivi proactif de projetscomplexes, tant d'un point de vue technique que politique,attendu notamment par les porteurs de projets locaux.

est spécifique à l'exploitation d'une eau minérale sur le site.Il souligne aussi la dépendance du site vis-à-vis d'un seulfinanceur dont l'objectif demeure industriel à l'inverse del'exemple anglais où le trust réunit plusieurs donateurs etrépond à un objectif environnemental, même si la valorisationde l'action environnementale d'intérêt public peut servirl'entreprise de façon indirecte.

L'exemple de l'agence Artois-Picardie souligne l'intérêt definancer l'animation territoriale dans le cadre d'un projet oùdes acquisitions foncières s'avèrent nécessaires. L'enjeu estde limiter le risque pour l'agence de se trouver en positiond'acquisition en propre, par subsidiarité.

Question 5 : En quoi les interventions de l'agence,actuelles et proposées, sont-elles en synergie ou encontradiction avec les actions contractuelles ou lespolitiques conduites, à l'échelle d'un territoire, pard'autres acteurs du domaine de l'eau ou pas (Unioneuropéenne, Etat, collectivités locales et territoriales,organisations professionnelles agricoles) vis-à-visdes milieux remarquables ? Dans quelle mesurel'agence intervient-elle de manière cohérente avecses autres interventions (assainissement, bassins destockage…) en garantissant une préservation ou unregain de zones humides par un effet induit de sesautres interventions ?

Il importe d'abord de relever que l'agence a conduit sur lapériode étudiée une véritable politique en faveur des zoneshumides, dotée de leviers spécifiques et complémentaires.Dans ce cadre, elle s'est montrée particulièrement réactivepar rapport à l'évolution du contexte législatif et de la miseen place d'une dynamique nationale, en s'appuyant sur unpartenariat ouvert, en lien étroit avec le Comité de bassin,nécessaire à la légitimation et la pertinence de son intervention.A ce titre, si elle a pu alimenter les réflexions de portéenationale sur la période, elle n'avait pas le pouvoir nécessaireà la clarification d'un contexte réglementaire complexe et dontl'application demeure souvent non aboutie, renvoyantessentiellement aux responsabilités de l'Etat et de ses servicesou encore à la diversité des politiques et instrumentsspécifiques aux collectivités territoriales.

In fine, cet état de fait explique en grande partie la complexitéde mobilisation de ces mesures et outils à l'échelle de projetslocaux, appelant une ingénierie spécifique que tous les acteursconcernés ne maîtrisent pas forcément, notamment à l'échellelocale. Dans ce cadre, l'effort significatif soutenuessentiellement par l'agence en faveur de l'accroissement dela connaissance et de la sensibilisation des acteurs concernésa effectivement porté ses fruits, mais sans nécessairementpouvoir être relayé par un passage à l'action évident del'ensemble des acteurs locaux concernés. Les déficits constatésen matière de porter à connaissance des inventaires et de

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et instruments réglementaires, financiers ou techniques, portéspar des acteurs situés à différentes échelles et ne relevant pasuniquement de la sphère de la gestion de l'eau et des milieuxaquatiques (aménagement, urbanisme, agriculture).

Pour les acteurs d'ores et déjà impliqués ou potentiellementconcernés, œuvrer en cohérence exige de partager un diagnosticet des objectifs, ferments d'une politique partenariale de bassinen faveur des zones humides. Dans cette optique, les SDAGERM et Corse offrent un cadre d'ores et déjà acté par la plupartde ces acteurs, en donnant le rang d'orientation fondamentaleà cette thématique, avec à la clef pour ambition :

l'arrêt des pertes en surface toutes zones humides confonduesl'augmentation des sites préservés et/ou gérés.

Y répondre exige cependant à la fois d'élargir le cercle desmaîtres d'ouvrage en capacité de porter des projets locaux etsans doute d'abandonner la dichotomie entre zones humidesécologiquement remarquables et banales, aujourd'huicontreproductive au regard de la sensibilité des responsablesdes collectivités locales, tout en inscrivant cette politique autourdes 5 objectifs stratégiques suivants.

Cette approche stratégique est structurée en 4 temps, définissantsuccessivement :

Une actualisation des enjeux et objectifs stratégiques d'unepolitique partenariale en faveur des zones humides à l'échelledes bassins RM et Corse ;Une scénarisation du positionnement stratégique de l'agencedans ce cadre ;Une définition des leviers d'action partenariaux à mettre enœuvre au service d'une politique partenariale ;Une approche des priorités stratégiques de l'agence.

Actualisation des enjeux et des objectifsd'une politique en faveur des zones humides

Réfléchir au positionnement futur de la politique l'agence enfaveur des zones humides exige de prendre un peu de recul.En effet, les analyses précédentes démontrent que cet enjeugénéral n'est pas du ressort d'un acteur ou d'une interventionspécifiques, mais bien d'une articulation de différents politiques

Sensibilisation et dynamique socio-politique localeEnjeu 1 Hors des acteurs de la sphère environnementale, un déficit important de mobilisation des porteurs

potentiels de projets locaux renvoyant notamment à un déficit de sensibilisation des élus et responsablesdes collectivités locales en faveur d'une implication accrue dans le portage de projet (MO, gestion)

Objectif stratégique Contribuer à une meilleure sensibilisation au niveau bassin et territorialObjectifs opérationnels Développer la sensibilité des élus et responsables des collectivités locales

Encourager les approches locales territorialisées des ZHOrienter la communication sur la multifonctionnalité des zones humides en ciblant élus et grand public

Capacité politique à mettre en œuvre une gestion locale et territoriale des ZHEnjeu 2 Une complexité politique à porter / développer des projets locaux en lien notamment avec la remise

en cause des usages des sols et des pratiques d'aménagementObjectif stratégique Favoriser les dynamiques locales de projets par la concertationObjectifs opérationnels Renforcer la capacité des collectivités en matière de portage et d'animation stratégique

Renforcer les capacités de suivi des acteurs extra-locaux concernant les dynamiques et projets locauxEncourager les approches locales territorialisées des ZHOutiller et accompagner les porteurs de projets

Maîtrise foncière et orientation des usages sur les ZHEnjeu 3 Une complexité technique et administrative relative à la conduite de projets locaux renvoyant notamment

à un déficit de compétences au sein des collectivités locales.Objectif stratégique Outiller et accompagner l'émergence et la conduite de projets locauxObjectifs opérationnels Outiller et accompagner les porteurs de projet

Développer la capacité des acteurs locaux en matière de maîtrise foncière

Propositions et recommandations stratégiques

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Dans une optique d'adaptation, trois scénarios se font jour,avec :

Un scénario "méta", concevant l'agence comme ordonnateurd'une politique de bassin "descendante" et renvoyantessentiellement à des partenariats de niveau bassin ourégional, voire départemental. Si une telle posture a pu sejustifier lors de l'initiation de la politique de l'agence, elle nesemble plus d'actualité pour accroître la mobilisation d'unemaîtrise d'ouvrage locale, seule à même de porter desprojets de préservation en nombre significatif à l'échelle desbassins concernés.Un scénario "méso", centré sur un soutien exclusif auxpolitiques et initiatives locales, qui risque cependant desouffrir du manque d'engagement actuel des communes etde leurs organisations intercommunales en lien avec d'autresacteurs locaux (propriétaires, agriculteurs notamment). Lerisque est pour l'agence de demeurer dans une logique"opportuniste" de réponse à des sollicitations spontanéesde ces acteurs, dont l'effectif demeure limité et sans communemesure avec des ambitions affichées par les SDAGE RMet Corse.Un scénario "hybride", associant les deux scénariosprécédents, et se situant dans l'optique d'accroître lescoopérations entre acteurs et échelles d'intervention. Ilrepose essentiellement sur un soutien à différentes misesen réseau d'acteurs, visant notamment à acquérir, formaliseret valoriser des connaissances fondamentales et pour l'action,développer et coordonner une communication globale et deproximité, et créer les conditions d'un soutien cohérent etefficace aux porteurs de projets locaux. Cette structurationrenvoyant essentiellement à un niveau "méta" doit par ailleurss'accompagner de l'affinement des financements apportésdirectement aux maîtres d'ouvrage et gestionnaires de projetslocaux.

Proche de l'évolution constatée mais non aboutie de la politiqueévaluée, ce dernier scénario semble être le seul à même depermettre à l'agence de contribuer à la mise en œuvre de lapolitique partenariale envisagée précédemment.

Scénarisation du positionnementstratégique de l'agence

L'agence dispose aujourd'hui d'atouts spécifiques pour contribueractivement à la mise en œuvre d'une telle politique, grâcenotamment :

à son engagement historique reconnu en faveur des zoneshumides ;une appréhension positive de son action chez la plupart desacteurs impliqués ;un principe d'organisation favorisant la proximité avec lesporteurs de projets potentiels.

A contrario, son investissement sur la Directive cadre sur l’eaul'a conduite à mettre pendant un temps les zones humides ausecond plan de ses préoccupations, celles-ci n'ayant pas lestatut de masses d'eau. Sur un thème fortement corrélé aveccelui de l'aménagement du territoire, elle ne valorise passuffisamment les synergies avec sa politique de soutien auxinitiatives territoriales de bassin versant. Enfin, ses agentsmanquent de compétences pour accompagner la dynamiquede projets locaux, politiquement et techniquement considéréscomme complexes.

Préciser ce positionnement exige au préalable d'éliminer deuxhypothèses "extrêmes", recouvrant l'abandon de soninvestissement sur cette thématique et le maintien en l'état desa politique d'intervention. La première entrerait en contradictionavec les orientations des SDAGE RM et Corse, tout en constituantun signal négatif à l'ensemble des autres acteurs engagés etconcernés et un coup d'arrêt à l'émergence de nouveaux projets,voire à la poursuite de ceux qui existent. La seconde nepermettrait pas de juguler les points faibles de son intervention,mis en évidence par cette évaluation : déficit de préservationdes zones humides intérieures et relevant d'une nature ordinaire,manque de capitalisation et de mutualisation des connaissanceset des outils produits avec son appui, défaut d'accompagnementdes projets locaux.

Pérennité de la gestion et de la valorisation des ZHEnjeu 4 Un rôle déterminant des financements publics dans l'activation de projets locaux créant un facteur

de dépendance défavorable à la pérennité de l'action.Objectif stratégique Pérenniser des moyens nécessaires à la gestion locale à long terme des ZHObjectifs opérationnels Raisonner les coûts de gestion

Diversifier et pérenniser les sources de financement nécessaire à la gestion

Connaissance, cadre réglementaire et applicationEnjeu 5 Des cadres réglementaires renouvelés insuffisamment mobilisés en cohérence avec des mesures

incitatives.Objectif stratégique Développer les liens avec les cadres réglementaires et politiques connexesObjectifs opérationnels Prendre en compte les ZH dans les politiques d'urbanismes et d'aménagement

Prendre en compte les ZH dans les politiques agricoles

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Leviers d'action à mettre en œuvre ou à adapter

La mise en œuvre de cette politique partenariale renvoie à ladéfinition d'une série de leviers d'action complémentaires, quiréclameront nécessairement une négociation associant lesacteurs concernés.

Dans ce cadre, et suite à la concertation effectuée avec desacteurs impliqués à différents niveaux sur le sujet et le comitéde pilotage, une série de 17 leviers d'actions complémentairesa été identifiée, précisant notamment les partenariats relatifsà leur élaboration et adaptation, et le terme de leur mise enœuvre.

LeviersL1 : Communication etsensibilisation élus et grandpublic

L3 : Renforcement dessynergies avec les démarchesde gestion de l'eau et demilieux aquatiques à l'échelledes bassins versants (BV)

L4 : Hiérarchisat ion etpriorisation des BV à mobiliseren fonction d'enjeux ZH

Points clefsDes messages mettant en exergue les différentes fonctionnalitéset utilités des zones humides, notamment autour d'unevalorisation en réseau de la journée mondiale des ZH.

Sensibilisation des chargés de mission BV.Création de liens entre SAGEs et outils loi DTRMise en œuvre d'une conditionnalité ZH dans le cadre descontrats de BV relative à la réalisation de schémas stratégiqueslocaux de vocation de ZH et/ou d'actions et d'objectifs quantifiésde protection.Facteur de cohésion des partenaires techniques et financiers.Approche nécessaire pour passer d'une approche "opportuniste"à une stratégie lisible et mobilisatrice.Recherche et négociation de critères pertinents avec appuisiège Agence.

Echelle et terme partenariatsEchelle régionale (Agence,Régions, Départements etservices Etat) avec synergiesavec initiatives locales et soutienAgence bassin.Echelle régionale (partenairestechniques et financiers desdémarches). A démarrer sur lecourt terme et à renforcer sur lemoyen te rme l ien avecpriorisation BV (L4).Echelle régionale (Agence,Régions, départements etservices Etat) + siège Agence.Court terme.

Mobilisation des acteurs locaux et des territoires

Production et valorisation de connaissance pour l'actionLeviersL2 : Etudes et su iv isscientifiques relatifs auxfonctionnalités et utilités desZHL14 : Identification de modesinnovants de valorisation desZH et des activités associéesL15 : Ident i f icat ion den o u v e a u x m o d e s d efinancement (public/privé)

L6 : Cap i ta l i sa t ion e tvalorisation des acquis del'expérience

L17 : Développement deprojets pilotes ZH et politiquesconnexes

Points clefsImpulsion de programmes de recherche orientés notammentsur les fonctions hydrologiques des ZH (inondations, ressourcesen eau, adaptation au changement climatique,…).Impulsion de programmes en lien avec L14 et L15.Recherche-développement, expérimentation et retourd'expériences sur les activités économiques susceptibles decontribuer à la pérennité de la gestion des ZH.Investigations socio-économiques sur les ZH et leur gestion(valeur des fonctions, coûts de gestion), les structures etressources publiques (EPAGE,…) et privées (fondations,partenariat public/privé type SCIC) mobilisables.Double valorisation d'expériences réussies à destination desporteurs de projets locaux : méthode pour les techniciens etsensibilisation pour les élus.Définition d'entrées méthodologiques prioritaires (cf. L10, 12et 13 notamment)Valorisation (journées thématiques, supports méthodologiques,initiatives inter-réseaux gestionnaire et partenaires techniqueset financiers, réseaux de soutien (L7)).Soutien à des projets pilotes locaux, intégrant ZH dans lespolitiques locales agricoles et d'aménagement (SCOT,…) etcapitalisation méthodologique.

Echelle et terme partenariatsEchelle nationale en lien étroitavec Agence à l'échelle bassin(veille, partenariat,…)Moyen et long terme.Partenariat national de rechercheintégrant relations avec l'Agence.Moyen et long terme.Partenariat national de rechercheintégrant relations avec l'Agence.Moyen et long terme.

Echelle bassin (repérage etcapitalisation) et régionale(repérage et valorisation),associant les réseaux degestionnaires existants. Court oumoyen terme suivant les régions.

Echelle bassin associant acteurslocaux.Moyen terme.

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Renforcement des capacités des partenaires techniques et financiers des projets

Soutien direct aux projets locaux

Accompagnement des projets locaux

LeviersL4 : Renforcement descompétences des acteursextra-locaux

L16 : Sensibi l isation etformation des acteurs encharge des po l i t i quesconnexesL8 : Promotion des outilsréglementairesL9 : Porter à connaissance desinventaires existants

Points clefsDéveloppement des capacités de ces acteurs à émettre despoints de vue cohérents et structurants à propos des initiativeslocales.Actions de formation communes en lien avec L8 et L7.Programme à destination des acteurs porteurs de politiquesagricoles, de l'aménagement et de l'urbanisme (services del'Etat, collectivités territoriales,…)

Information et formation des acteurs extra-locaux sur lois DTR(ZHIEP/ZSGE) et Grenelle (Trames verte et bleue)Mise en place d'une stratégie différenciée pour ne plus retarderla mise à disposition des inventaires départementaux par lesservices de l'Etat (porter à connaissance informatif, puisréglementaire et intégration RhoMéO)

Echelle et terme partenariatsEchelle régionale (Agence,Régions, Départements et Etat).Court terme.

Echelle régionale (Agence,Régions, Départements et Etat).Court terme.

Echelle régionale (Service del'Etat)Echelle régionale (Services del'Etat et Départements).Court et moyen terme.

LeviersL 7 : Création et structurationde réseaux de soutien auxporteurs de projet locaux(conseil, AMO,…)

Points clefsRéponse aux besoins d'appui des porteurs de projet locaux(conseil, AMO) en lien avec capitalisation des acquis (L6)Réseaux reposant notamment sur les gestionnaires et les pôlesressources existants (Conservatoires, Pôles relais,…)

Echelle et terme partenariatsEchelle régionale (Agence,Régions, départements et Etat)et réseaux gestionnaires.Court ou moyen terme suivantles régions.

LeviersL11 : Soutien à l'animation ausein des collectivités locales

L10 : Soutien à la mise enplace de schémas stratégiqueslocaux de vocation des ZH

L12 : Soutien à la définition etla mise en place de plans degestion simplifiésL13 : Sout ien c ib lé àl'acquisition foncière

Points clefsMaintien d'aides à l'animation des projets locaux ZH en liennotamment avec les structures de BV.

Création et promotion d'un outil local de définition des niveauxet modes de protection/gestion des ZH, de planification desinterventions et de concertation.

Adaptation des outils de gestion naturalistes en faveur d'uneapproche plus multifonctionnelle et d'une appropriation facilitéepar des acteurs généralistes.Création de critères de priorisation de l'acquisition foncière.Structuration de partenariats avec opérateurs fonciers (SAFER,EPF,…)

Echelle et terme partenariatsEchelle régionale (Agence,Régions, départements et Etat).Court terme.E c h e l l e b a s s i n(capitalisation/conception) etrégionale (promotion).Court à Moyen terme.Echelle bassin (conception) etrégionale (promotion).Court à moyen terme.Echelle régionale (Agence,Régions, départements et Etat)avec soutien siège Agence. Courtet moyen terme.

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Priorités stratégiques de l'Agence

S'inscrire dans la mise en œuvre de cette politique partenarialeexige de la part de l'Agence de se donner quelques prioritésstratégiques renvoyant à la fois à l'adaptation de son organisationinterne et à la prise en compte de facteurs externes pouvantsoutenir cet investissement :

Bien que ce dispositif s'appuie sur différentes échellesd'intervention, la prédominance d'une "scène partenariale"régionale, associant Régions, Départements, services del'Etat et acteurs de l'environnement met en exergue le rôledéterminant des délégations de l'Agence dans la définitionet la mise en œuvre de priorités collectives d'intervention.Il importe donc de confirmer l'existence de compétencesdédiées au sein de chacune de ces délégations, en chargede ces partenariats et du soutien aux chargés d'interventionsgénéralistes.Le niveau bassin trouve sa place dans l'appui à la définitiond'orientation, la coordination partenariale du voletacquisition/capitalisation de connaissances et de méthodes,en lien notamment avec l'échelle nationale et la mise encohérence d'une communication, reposant sur une fortesynergie avec des initiatives locales. Ces missions reposentsur l'existence de compétences au niveau des deux directionsconcernées (DPP, DIAB).La clef de l'initiation d'une politique partenariale consistepour sa part très certainement dans l'activation rapide dulevier relatif à la hiérarchisation et la priorisation des territoireset bassins versants en fonction de la prégnance des enjeuxrelatifs aux zones humides. Elle exige un travail préalablede critérisation, associé à la valorisation de "l'expertised'usage" présentes au sein des délégations de l'Agence etchez l'ensemble des partenaires d'ores et déjà impliquésdans cette dynamique. Sans préjuger de ces critères, ceux-ci renverront à la qualité des fonctionnalités des zoneshumides à préserver, ainsi qu'aux pressions et menacesqu'elles subissent, avec à la clef différentes prioritésd'intervention, pouvant aller de mesures actives pour lesespaces les plus menacés (acquisition, restauration, gestion)à la mise en œuvre d'un principe de non dégradationd'espaces bénéficiant d'une gestion jugée satisfaisante(préservation et protection au titre du code de l'environnementou de l'urbanisme).

De façon plus conjoncturelle, l'enjeu est sans doute de saisirdes opportunités relevant notamment de l'évolution ducontexte réglementaire. En concordance avec certainsmembres du comité de pilotage de l'évaluation, la montéeen puissance de politiques relatives aux trames verte etbleue apparaît comme une occasion de placer laproblématique zones humides au cœur des dynamiquesactuelles d'aménagement du territoire, en lien notammentavec la "Grenellisation" des SCOT, qui devrait être initiéeprochainement. En revanche, les évolutions à venir descompétences des collectivités territoriales et celle de lapolitique agricole commune posent davantage de questionssur leurs conséquences pour les zones humides et exigentle maintien d'une capacité de veille au sein de l'Agence etchez ses partenaires.

agence de l’eau rhône-méditerranée et corse2-4, allée de Lodz 69363 LYON Cedex 07Téléphone 04 72 71 26 00 Télécopie 04 72 71 26 01www.eaurmc.fr

Direction de la Planification et de la Programmation2-4, allée de Lodz 69363 LYON Cedex 07Téléphone 04 72 71 26 51 Télécopie 04 72 71 26 03

Délégation régionale Rhône-Alpes14, rue Jonas Salk 69363 LYON Cedex 07Téléphone 04 72 76 19 00 Télécopie 04 72 76 19 10

Délégation régionale de BesançonLe Cadran 34, rue de la Corvée 25000 BESANCONTéléphone 03 81 25 23 50 Télécopie 03 81 25 23 51

Délégation régionale de MarseilleImmeuble le Noailles 62, La Canebière 13001 MARSEILLETéléphone 04 96 11 36 36 Télécopie 04 96 11 36 00

Délégation régionale de MontpellierLe Mondial - 219, Rue le Titien CS59549 34961 MONTPELLIER Cedex 2Téléphone 04 67 13 36 36 Télécopie 04 67 13 36 00

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