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* Ce document a été rédigé par l’équipe des experts thématiques du programmede démonstration ; il s’appuie à la fois sur leurs analyses et sur les contributionsdes responsables de projets, de l’assistant technique auprès du programme dedémonstration et de l’Unité de gestion du programme.
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[page de gauche – vierge sauf informations de catalogue]
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1. Introduction 5
2. Le lancement du processus d’AIZC 7
Les acteurs de l’AIZC 7
Le rôle du chef de file 9
Une définition explicite de la mission et du champ d’action 10
Les “catalyseurs” de l’action 10
Initiatives d’AIZC à caractère obligatoire et non obligatoire 10
3. Le processus d’AIZC 11
3.1 L’information 11
L’importance des données contextuelles 12
L’identification et la disponibilité de données 12
La production de données utiles 14
La transformation des données en informations 16
Le processus d’évaluation 17
La diffusion des informations et des connaissances 19
Les technologies adéquates de gestion de l’information 20
3.2 La collaboration 22
L’identification et l’implication de tous les acteurs concernés 24
L’instauration d’une bonne communication 26
La coopération et la coordination entre les différents niveaux administratifs 26
La coordination et la coopération entre les autorités de territoires limitrophes 28
La coopération transfrontalière terre-mer 29
La coopération et la coordination entre les administrations sectorielles locales 30
L’implication des citoyens et des groupes d’intérêts 32
L’implication du secteur privé (et la stimulation du partenariat privé-public) 33
3.3 Les aspects législatifs 35
La définition juridique de la zone côtière 35
La complexité de la législation en vigueur 36
Le chevauchement des compétences et des juridictions 38
Propriété privée et droits publics 38
3.4 L’évaluation de l’efficacité d’une initiative d’AIZC 40
4. Les mécanismes d’habilitation 42
Des instruments législatifs exigeant la collecte et la diffusion d’informations 42
Une coordination non obligatoire entre les départements administratifs 43
Des instruments législatifs et réglementaires permettant la collaboration 43
La concertation 44
Des instruments législatifs et réglementaires pour la mise en œuvre des mesures 45
Des accords volontaires avec les acteurs économiques 47
Le régime d’aménagement du territoire 47
Les instruments économiques 49
L’application de technologies respectueuses de l’AIZC 50
Les conventions et accords internationaux 51
Des dispositions réglementaires garantissant la conformité et l’application 53
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5. L’appui au processus d’AIZC 54
5.1 Le renforcement du soutien public 55
5.2 Le développement des ressources humaines 57
5.3 La recherche et le développement à l’appui de l’AIZC 59
5.4 Les aspects financiers 61
6. L’impact des politiques de l’UE 63
Les relations extérieures et l’élargissement 63
L’agriculture 64
Le transport, les télécommunications, l’énergie et l’industrie 65
L’environnement 67
L’information et les statistiques 69
La recherche, le développement et la formation 69
La pêche et l’aquaculture 70
Le développement régional et la cohésion 74
L’aménagement de l’espace 76
Le tourisme 76
Annexe I : Thèmes importants dans le contexte de secteurs économiques ou à dephénomènes physiques particuliers 78
Les énergies alternatives 78
L’aquaculture 79
Le tourisme et l’usage du littoral pour des activités récréatives 83
La santé publique 85
Le transport et l’accessibilité 85
Une concurrence loyale dans le secteur portuaire et l’industrie maritime 88
La protection des paysages et du patrimoine culturel 88
La pêche côtière 89
Le libre accès avant-plages et aux plages 90
Les résidences secondaires et l’étalement urbain 90
Le dragage et l’extraction d’agrégats 90
La pollution chimique et thermique 91
La destruction des habitats et la réduction de la diversité biologique 92
Les catastrophes naturelles et le changement climatique 93
L’érosion côtière 94
La gestion de l’eau 96
Tableau : Thèmes particulièrement importants pour les sites couverts par lesprojets de démonstration 97
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Le présent document expose les enseignements tirés à ce jour des diverses composantes duprogramme de démonstration, à savoir :
½ 35 projets de démonstration répartis sur l’ensemble du littoral européen (voir leur localisation àl’annexe II du document “Vers une stratégie européenne d’aménagement intégré des zonescôtières (AIZC) : Principes généraux et options politiques”).
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½ des études thématiques transversales essentiellement fondées sur l’analyse des projets dedémonstration et portant sur :
• la législation et les instruments réglementaires,
• la participation,
• les technologies,
• la coopération sectorielle et territoriale,
• le rôle de la politique de l’UE, et
• I’information.
½ des activités de recherche menées dans le cadre du programme ELOISE et du programme detravail du CCR.
½ des réunions formelles et des ateliers rassemblant les chefs de projet et le groupe des expertsnationaux, et des séances informelles de brainstorming avec les experts thématiques etd’autres participants au programme.
Le programme de démonstration a permis de réunir une somme considérable d’informationstechniques concernant les mécanismes de l’AIZC et les solutions à certains problèmes particuliers deszones côtières. L’objectif du présent document étant de susciter le débat sur une éventuelle stratégiede promotion de l’AIZC en Europe, nous nous limiterons toutefois ici aux enseignements qui ont desimplications politiques en laissant les aspects plus techniques aux rapports finaux des étudesthématiques. Notre document ciblera en outre les aspects horizontaux et non sectoriels qui présententde l’intérêt pour l’ensemble des acteurs intervenant dans les zones côtières. Certains aspects
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sectoriels, géographiques ou techniques plus spécifiques sont néanmoins abordés à l’annexe I duprésent document en raison de leur importance particulière.
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Si les études thématiques sont achevées ou en voie d’achèvement, bon nombre de projets dedémonstration et de recherche sont encore loin du but. Beaucoup d’exemples analysés dans la suitede ce document revêtent donc un caractère provisoire et sont probablement appelés à évoluer aucours des deux prochaines années. Nous estimons néanmoins que les grandes leçons tirées de cesprojets conserveront toute leur validité. Les lecteurs sont invités à confirmer ou infirmer, à la lumière deleurs propres expériences, le contenu du présent document.
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Seule l’instauration délibérée de l’aménagement intégré des zones côtières peut conduire à sa largeapplication, et nous étudierons dans ce deuxième chapitre les conditions nécessaires au démarragede ce processus.
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Il convient de rappeler ici que nous entendons par “AIZC” le cycle complet qui couvre la collecte desinformations, l’élaboration des stratégies, la gestion, la mise en œuvre et le suivi de l’aménagementintégré des zones côtières. Nous insistons également sur l’importance d’une planification participativedans la recherche d’un consensus – chacun ayant, en définitive, un rôle à jouer dans l’AIZC. L’étenduedes enjeux fait d’ailleurs qu’une initiative dans ce domaine peut valablement émaner d’origines trèsdiverses, y compris d’acteurs privés et non institutionnels.
En pratique, les projets de démonstration ont à la fois pour destinataires et pour gestionnaires desinstances opérant à tous les niveaux administratifs et reflétant différentes échelles spatiales. L’échellea fait l’objet d’un choix très délibéré dans le cas de plusieurs projets.
Plusieurs projets de démonstration cherchent à définir, dans leur contexte administratif et localspécifique, le niveau le mieux placé pour développer une initiative concrète d’AIZC. Il serait cependantprématuré, voire irréaliste, de conclure à l’efficacité ou à la performance supérieure d’un niveau parrapport à un autre. Une seule conclusion générale peut-être tirée : le niveau choisi doit permettred’identifier et de maîtriser l’échelle des principaux problèmes en jeu.
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Les décisions prises aux échelons supérieurs reposent généralement sur une vision globalepermettant la recherche d’un équilibre entre les spécificités régionales et la création d’avantagescompétitifs. Les prises de décision au niveau des instances décentralisées sont plus procéduralesmais se fondent, par contre, sur une connaissance de première main des réalités locales, sur unepriorité à l’égard des préoccupations locales et sur une responsabilisation locale.
Plusieurs causes peuvent limiter la capacité des administrations locales de contribuer à l’AIZC :
½ Les ressources humaines sont parfois restreintes au niveau local, non seulement en termes dequalifications techniques mais aussi en termes de disponibilité de personnel en général.
½ La politique locale et la volonté politique peuvent aller à l’encontre des initiatives d’AIZC, surtouten l’absence d’autorité supérieure chargée de superviser leur mise en œuvre.
½ Les décisions des politiciens et gestionnaires locaux sont parfois influencées par leurs propresintérêts économiques ou par des considérations touchant aux recettes de la municipalité.
Un échelon intermédiaire entre le niveau national et le niveau local peut jouer un rôle important dansl’élaboration d’une approche cohérente de l’AIZC.
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Une personne ou un groupe ayant à la fois une bonne maîtrise des principes de l’AIZC et la volonté defaire avancer le processus constitue un atout majeur pour toute initiative dans ce domaine. Unsecrétariat s’avère également indispensable pour coordonner les aspects logistiques et organiser lesinformations requises. Des problèmes peuvent néanmoins surgir si l’organisme chef de file est perçucomme partial, voire comme une menace pour d’autres participants.
Un acteur “neutre” tel qu’une université facilite souvent les initiatives d’AIZC en leur offrant unleadership impartial et en limitant les conflits entre les partenaires. Il convient cependant, lorsqu’uneuniversité assume ce rôle, de veiller à établir des liens adéquats avec les décideurs afin que l’initiativesoit intégrée à terme dans le système officiel de gestion et ne reste pas un exercice purementacadémique.
Une autre approche consiste à confier la coordination du projet à une autorité locale en s’assurantformellement que le secrétariat ou le coordinateur ainsi désigné sera neutre à tous égards.
Certains projets signalent qu’il est probablement plus important d’avoir un centre identifiable pour ladéfense des causes côtières que de savoir qui est le chef de file.
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Toute initiative d’AIZC doit définir sa mission en tenant compte de la vision d’avenir exprimée par lasociété cible. Cette définition doit préciser clairement les objectifs de l’initiative à tous les participants,et les motiver. La définition de la mission doit s’accompagner d’une description détaillée desproblèmes et des objectifs – au niveau adéquat sur le plan conceptuel, spatial et temporel. Uneanalyse FFPM (forces, faiblesses, possibilités, menaces) peut s’avérer utile dans le cadre de ceprocessus, qui doit tenir dûment compte du contexte juridique, culturel et social. Les conclusions d’unetelle analyse faciliteront le choix de l’approche d’AIZC la mieux adaptée à une zone cible particulière.
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La dynamique du littoral est en mutation. L’usage de certaines ressources devient plus intensif tandisque des formes écologiquement et socialement souhaitables d’occupation du sol tendent à régresser,et cette évolution peut être à l’origine de problèmes et conflits sectoriels particuliers.
Ces problèmes ne peuvent, dans le cadre de l’AIZC, être gérés de manière isolée : une initiative enmatière d’aménagement intégré des zones côtières doit être multisectorielle et se doter de plusieursobjectifs. Or elle est le plus souvent lancée en réponse à un problème spécifique engendré parl’évolution de la dynamique côtière.
L’annexe I du présent document décrit brièvement les problèmes qui agissent le plus souvent commecatalyseurs d’une participation à l’AIZC. Mais si ces problèmes doivent rester l’axe central desinitiatives, la dynamique complexe des zones côtières justifie le plus souvent leur élargissementultérieur à d’autres préoccupations.
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L’AIZC peut avoir un fondement réglementaire ou émaner d’une initiative volontaire à caractère nonobligatoire. Dans un cas comme dans l’autre, une initiative d’AIZC peut mettre en place un plan ou unestratégie ayant eux-mêmes un caractère obligatoire ou non. Il convient donc de faire la distinction entrele processus d’AIZC proprement dit, d’une part, et, de l’autre, les instruments utilisés pour la mise enœuvre des recommandations issues du processus. (Ces derniers seront examinés au quatrièmechapitre.)
La quasi-totalité des projets recourent lors de leur phase initiale à une approche non obligatoire, quioffre plus de facilité en termes de lancement et d’élargissement de la participation. Cette approchepeut néanmoins devenir problématique à un stade ultérieur, notamment lorsque les premières sourcesde financement se tarissent et que sa “légitimité” politique ne semble pas encore acquise.
Le choix entre l’approche obligatoire et non obligatoire va dépendre de la culture et des traditions desparticipants mais l’une comme l’autre de ces options peut donner les résultats escomptés – le succèsde l’initiative d’AIZC dépendant, en définitive, de l’engagement des partenaires vis-à-vis du projet.
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Ce troisième chapitre présente les leçons et expériences tirées du programme de démonstration enles articulant autour des composantes essentielles du processus d’AIZC, à savoir l’information et lacollaboration (coopération et participation). Il convient toutefois de préciser que ces composantes nesont pas isolées l’une de l’autre mais, au contraire, intimement liées.
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Une information valable, confirmée et objective est la première étape vers une prise de décisionéclairée et une gestion durable. Elle constitue la base factuelle et neutre sur laquelle se forment lesopinions et s’appuient les décisions.
Des types d’information différents sont requis selon les phases du processus d’AIZC.
Au stade initial, l’information va servir à intéresser les gens, à les sensibiliser aux enjeux et auxproblèmes, et à les convaincre de la nécessité de lancer une initiative d’AIZC et d’y participer. Lesresponsables de la formulation des stratégies et ceux qui sont préoccupés par des intérêts sectoriels(développement de l’infrastructure ou protection du littoral, par exemple) ne mesurent pas toujours àquel point il est important d’adopter une approche davantage intégrée de la gestion côtière.L’information relative au fonctionnement des écosystèmes naturels, d’une part, et administratifs, del’autre, vise à remédier à cette situation.
Au stade de l’élaboration des stratégies et des prises de décisions, l’information étaye l’analyse desproblèmes en jeu, aide les participants à poser les bonnes questions et fait la part des choses entreles vrais et les faux conflits. L’information requise ne porte pas seulement sur l’état de l’environnementet les pressions qu’il subit ; elle exige également une transparence des activités des administrations etdes législateurs, indispensable à l’évaluation des options. Des indicateurs fiables concernant les forceset pressions agissant sur le milieu littoral seraient particulièrement utiles à ce stade, de même que desdonnées relatives aux comportements et aux attentes des acteurs socio-économiques et du grandpublic.
Au stade du suivi de la gestion et de la surveillance, l’information offre une base solide pour la mise enœuvre des politiques et l’évaluation de leur performance. Des indicateurs sur l’état de l’environnementseraient précieux à cette fin mais aucun indicateur commun n’a encore été adopté en ce qui concernela zone côtière. Une information doit également être diffusée auprès du grand public pour lui expliquerles objectifs, les modalités d’application et les conséquences des décisions politiques.
Une information cadastrale précise et actualisée est indispensable à tous les stades de l’AIZC.
Bien qu’une information plus fouillée s’impose à l’appui de l’AIZC, sous la forme de cartes de qualiténotamment, une meilleure utilisation des données existantes permettrait d’ores et déjà d’accomplir desprogrès considérables. Car, plutôt que la pénurie de données de base, c’est l’incapacité de présenterles informations à ceux qui “doivent savoir” qui entrave le plus souvent l’élaboration et la mise enœuvre de politiques en matière d’aménagement intégré des zones côtières.
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Cette stratégie doit commencer par l’évaluation des besoins d’information. Elle doit tenir compte de lanécessité impérative de disposer d’une base de connaissances approfondies concernant la situationen cause mais aussi du coût élevé que représentent l’acquisition, le traitement et la diffusion desinformations ; ces coûts devraient être intégrés au budget global de l’initiative d’AIZC.
Il va de soi que cette stratégie doit également se conformer aux exigences légales et aux droits enmatière d’accès à l’information, d’obligation de publicité et d’accès aux commissions et auditionspubliques.
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Les responsables de l’aménagement et de la gestion ont tendance à se concentrer sur les aspects quirelèvent de leur propre domaine de compétence. C’est ainsi qu’ils cherchent parfois à obtenir desdonnées extrêmement détaillées concernant un volet particulier du système côtier sans se soucierd’une vision d’ensemble. Les autorités portuaires sont l’exemple par excellence de cette négligence ducontexte. Or, des forces s’exerçant en d’autres endroits du milieu littoral peuvent avoir un impactdéterminant, et il convient d’en tenir compte dans l’élaboration des mesures de gestion. 8QHGLPHQVLRQ�VWUDWpJLTXH�GRLW�rWUH�FRQIpUpH�j� WRXWH� LQLWLDWLYH�G¶$,=&��TXHOOH�TXH�VRLW�VD� WDLOOH�RXVRQ�RULHQWDWLRQ�
Les données contextuelles peuvent être fournies par des rapports sur l’état des côtes (à l’échelonvoulu) ainsi que par du matériel cartographique indiquant les réseaux de transport, la variation duniveau de la mer, l’amplitude de la marée, etc.
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Si la collecte de données est l’une des premières tâches de toute initiative d’AIZC, trop de projets –soucieux de disposer d’un maximum d’informations – commencent par recueillir WRXWHV les donnéesdisponibles concernant la zone cible. Cette démarche de “l’information pour l’information” entraînesouvent un gaspillage de ressources et doit donc être évitée. /HV� LQLWLDWLYHV� G¶$,=&� GRLYHQW� VHFRQFHQWUHU�VXU�OHV�HQMHX[�HW�QRQ�VXU�OHV�GRQQpHV�
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Un premier “balayage” reste évidemment conseillé pour déterminer les sources disponibles mais lastratégie d’information doit tout d’abord déterminer les données nécessaires, leurs destinataires et leurfinalité. Cette analyse préliminaire définira également le format et la résolution des données, ainsi quele degré de précision requis pour la gestion des tâches à accomplir.
Ce n’est qu’à l’issue de ce premier bilan que la collecte de données à grande échelle devient unexercice rentable. Mais le coût d’une telle opération ne doit jamais être sous-estimé.
La collecte de données peut se heurter à de nombreuses difficultés – la principale étant évidemment lanon-disponibilité et, dès lors, la nécessité de générer des données. Mais plusieurs raisons font que desinformations existantes peuvent s’avérer, elles aussi, difficiles à mobiliser :
• La conviction que certaines données n’existent pas – alors qu’elles existent – parce qu'onignore que des informations sont disponibles.
• Une “surcharge de données” par suite d’un excès d’enthousiasme dans leur diffusion, quirend l’identification des informations pertinentes et fiables particulièrement difficile. Leréseau Internet pourrait, mécaniquement, aggraver ce problème.
• Des droits de licence, des clauses de confidentialité et des restrictions légales peuventrendre l’accès à certaines données impossible ou prohibitif pour cause de droits d’auteur.
• La présentation des données ne permet pas leur consultation ou leur exploitation par lestechnologies dont disposent les usagers.
Les producteurs et distributeurs de données peuvent améliorer l’accès à l’information :
½ en diffusant largement des métadonnées (ou catalogues de données) expliquant le contenu deleurs bases de données, y compris leur actualité et leur niveau d’agrégation ;
½ en mettant des données à disposition en ligne via une architecture de communication standard(avec ou sans redevance d’utilisation).
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Le processus de participation peut encourager la mise en commun des données que détiennent lesdifférents acteurs.
Les gouvernements (y compris à l’échelon européen au travers de l’AEE) peuvent faciliter l’accès àl’information :
½ en cherchant à supprimer les barrières financières et juridiques aux échanges de données ;
½ en instaurant des normes pour les métadonnées, pour les données proprement dites et pourles protocoles adoptés en matière de format d’échange des données et des informations. Lesinitiatives en cours dans ce domaine doivent être coordonnées ;
½ en fournissant des informations concernant la disponibilité de données ;
½ en étudiant les conditions d’accès aux données produites grâce à des fonds publics afin quecet investissement engendre un profit optimal par une utilisation généralisée.
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D’importantes quantités de données concernant les zones côtières sont produites chaque jour par desdépartements ministériels, des services météorologiques, des instituts de recherche, des autoritéscompétentes en matière de transport et des ONG grâce aux techniques classiques que sont lesrelevés topographiques et la cartographie, la compilation de statistiques, les observations in situ,l’instrumentation automatique, les navires de recherche et les satellites. De nouvelles technologies etméthodologies permettent désormais de collecter des données plus cohérentes et synoptiques, et derecueillir des informations liées à des phénomènes spécifiques.
Il n’empêche que les initiatives d’AIZC constatent régulièrement que les données dont elles ont besoinn’existent pas. Celles qui existent ont en effet été créées sans tenir compte des besoins desutilisateurs et elles ne correspondent pas nécessairement, en outre, aux exigences spécifiques del’AIZC en termes d’échelle, d’ampleur, de format, de couverture thématique et d’actualité. Il arriveaussi que des séries de données qui, considérées isolément, semblent répondre aux besoins desutilisateurs s’avèrent finalement inutiles faute de pouvoir être intégrées (voir le point suivant). Toutesces constatations confirment l’existence d’un fossé entre fournisseurs et utilisateurs des données.
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Les collectes de données s’effectuent le plus souvent dans le cadre de projets spécifiques sans tenircompte de l’intérêt que ces informations pourraient présenter un jour pour d’autres utilisateurs. Cettesituation engendre un gaspillage de ressources dans la mesure où des séries similaires de donnéessont régulièrement rassemblées deux fois. L’incohérence, au fil du temps, entre les méthodes utiliséesdans un même domaine rend en outre la détermination de tendances particulièrement difficile.
Une attention particulière doit être accordée aux systèmes d’échantillonnage utilisés par lesprogrammes de surveillance afin de garantir des collectes de données adéquates.
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8Q� HIIRUW� GH� FRQFHUWDWLRQ� V¶LPSRVH� pJDOHPHQW� DX� QLYHDX� HXURSpHQ� DILQ� GH�PLHX[� FHUQHU� OHVEHVRLQV� G¶LQIRUPDWLRQ� HW� G¶LQVWDXUHU� GHV� QRUPHV� YLVDQW� j� RSWLPLVHU� O¶DSSOLFDELOLWp� GHV� HIIRUWVLQGLYLGXHOV� Car, si la mise en place d’un système capable de fournir des informations complètes àtous les types d’utilisateurs reste irréaliste à court terme, l’efficacité des efforts actuellement déployéspourrait être optimisée grâce à la définition :
• des variables clés (physiques, socio-économiques et stratégiques) fréquemment requisesdans les zones côtières ainsi que des méthodes types permettant de les mesurer ;
• d’une série de résolutions ou d’échelles de référence pour la collecte de données ;
• de techniques normalisées de surveillance et d’échantillonnage ;
• de formats normalisés pour la présentation (ou l’échange) de données ;
• de normes pour le contrôle de la qualité et la vérification de l’applicabilité (temporelle, spatiale,thématique) de données à la source ;
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• de principes directeurs pour l’intégration des activités actuelles de production de données à unréseau européen coordonné ainsi que pour la diffusion d’informations concernant ce réseauauprès d’autres utilisateurs.
Un financement devrait couvrir les frais supplémentaires encourus par les fournisseurs de donnéespour se conformer à ces directives.
L’Agence européenne pour l’environnement et son centre thématique « Environnement marin etcôtier » ont un rôle clé à jouer dans l’élaboration et la mise en œuvre de cette stratégie coordonnée deproduction de données. L’AEE et le CCR sont directement impliqués en outre dans la production deséries de données aux échelons méso-régional et européen. Plusieurs de ces aspects sont abordésde manière plus détaillée dans le rapport final de l’expert thématique “Information”.
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Les planificateurs, les décideurs et le grand public ne veulent généralement pas de données brutes(dont ils ne sauraient d’ailleurs que faire). Les processus de planification et de gestion doivent en effetêtre alimentés par de l’information - et les données brutes ne deviennent des informations utilesqu’après avoir été analysées et situées dans leur contexte. Il s’agit d’une transformation souventcomplexe exigeant une bonne maîtrise des techniques statistiques et du traitement des données, ainsiqu’une expertise dans le domaine visé. Elle incombe donc aux producteurs de données et/ou auxmembres spécialisés de l’équipe d’AIZC.
Seules des séries de données adéquates permettent de générer des informations utiles. Cetteproduction s’avère impossible si les données de départ sont trop agrégées, si l’incompatibilité dessources empêche leur fusion, ou si elles sont dépassées et/ou non fiables. Les producteursd’informations dépendent donc du travail effectué par les générateurs de données.
À partir de données adéquates, la production d’informations utiles consiste à :
• utiliser les bonnes méthodes pour l’agrégation, l’analyse ou la transformation (les erreurs lesplus courantes étant la fusion de données collectées à des échelles très différentes et lerecours à des méthodes statistiques inadaptées) ;
• présenter l’information sous une forme utilisable ou intelligible ; et à
• veiller à ce que l’information rencontre l’adhésion générale.
Un risque de mauvaise utilisation de l’information subsiste lorsque les planificateurs n’en saisissentpas bien la nature, la qualité et l’actualité. Il incombe par conséquent aux producteurs de cetteinformation de veiller à ce qu’elle soit suffisamment explicitée lors de sa diffusion.
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Les évaluations couvrent un large jeu d’outils servant à la collecte de données brutes et à leurtransformation en informations utiles. Elles comprennent les études d’impact sur l’environnement, lesévaluations environnementales stratégiques, la comptabilité des ressources naturelles, les exercicesd’évaluation économique, l’évaluation de l’impact spatial, l’évaluation des risques et/ou des analysescoûts-avantages. Chacun de ces instruments vise à évaluer une série d’incidences résultant desoptions de gestion adoptées ou proposées.
L’objectif spécifique de l’étude d’impact sur l’environnement (EIE) est de veiller à ce que les prises dedécision tiennent dûment compte de la dimension environnementale. Exigées pour certains projets envertu d’une directive européenne à cette fin, les EIE sont généralement effectuées après l’élaborationdes projets et visent essentiellement à en atténuer l’impact. Leur application a largement contribué àpromouvoir le développement durable des zones côtières mais leur fiabilité pourrait être sensiblementaméliorée si les autorités locales avaient les moyens financiers de demander des évaluationsindépendantes. (D’autres problèmes révélés par le programme de démonstration à propos de la miseen œuvre de la directive sur les EIE sont abordés au chapitre six).
L’évaluation stratégique de l’impact sur l’environnement (ESIE) est perçue comme une approcheprometteuse qui applique les principes de l’EIE à un niveau stratégique en évaluant les incidences desactions sur l’environnement dès le stade de la préparation des projets et programmes. Bien que l’ESIEsoit encore un concept relativement nouveau, son approche présente de fortes synergies avec lesprincipes de l’AIZC. Elle devra toutefois, avant de se généraliser, développer des outils compatiblesavec les méthodes d’élaboration des projets appliquées dans chacun des États membres. (Laproposition de directive européenne sur l’ESIE – mentionnée au chapitre six – est encore à l’examen.)
La Communauté est également tenue désormais de considérer l’impact territorial de ses programmeset activités. Cette évaluation de l’impact spatial peut également s’effectuer à l’échelon local ourégional.
Issue de la doctrine économique classique, l’analyse coûts-avantages vise traditionnellement àconférer une valeur monétaire aux coûts et aux avantages des diverses options politiques*. Mais ladifficulté de l’exercice réside notamment dans l’attribution d’une valeur monétaire à des biens qui nesont habituellement pas échangés en situation de marché et/ou qui ne sont pas substituables paressence. Comment apprécier, par exemple, le capital naturel et les valeurs sociales? L’attributiond’une valeur monétaire à une “option” (conserver une ressource afin d’en assurer la disponibilité future,par exemple) est également problématique, de même que l’application de “taux d’actualisation”(attribuer à l’usage futur d’une ressource une valeur inférieure à celle de son usage actuel). Cesdiverses raisons font qu’une démarche visant à conférer une valeur monétaire à toutes les optionspeut s’avérer inadéquate lorsqu’il s’agit d’évaluer des options politiques dans un contexte de“durabilité”.
La comptabilité des ressources naturelles a été développée pour remédier à certaines limites desoutils économiques classiques en la matière (basés sur les mouvements du marché). Elle vise àfournir des informations quantifiables – mais pas nécessairement monétaires – concernant les coûtsou avantages réels ou potentiels des projets en termes d’utilisation, d’appauvrissement ou dedégradation des ressources naturelles.
L’évaluation économique plus générale prolonge et élargit la comptabilité des ressources. Elle définitet évalue explicitement l’intérêt public en mesurant l’ensemble des impacts sociétaux (positifs etnégatifs) du projet ou programme proposé. Les valeurs peuvent être exprimées sous forme qualitative.L’éventail des valeurs à considérer dans ce type d’exercice doit couvrir au minimum la valeur
* Il convient de noter que certains utilisent aujourd’hui le terme “analyse coûts-avantages” pour désigner uneévaluation plus générale telle que celle décrite ci-après (“évaluation économique”).
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économique, éducative, culturelle, sociale et environnementale (à partir d’informations provenantd’évaluations environnementales, spatiales, sociales et autres évaluations spécifiques, le cas échéant)et intégrer les aspects de rareté et de diversité, aux niveaux international et national en particulier, lacapacité de la ressource physique et, par conséquent, sa valeur en termes d’alternatives ou d’usagesconcurrents possibles. Il est également important de procéder à l’évaluation des coûts et avantagesindirects. Rappelons en outre que les valeurs obtenues ne sont pas absolues mais dépendent ducontexte culturel et peuvent évoluer au fil du temps.
Un exercice d’évaluation économique ne permet pas seulement de définir l’ensemble des avantages etinconvénients engendrés par les mesures proposées mais également d’en identifier les gagnants etles perdants. La perception différente de la valeur selon les acteurs apparaît à cet égard comme unecomposante clé de toute décision en matière d’option de gestion – une information égalementimportante si l’on veut s’assurer que toutes les personnes concernées participent dûment auprocessus décisionnel pour défendre leurs intérêts et leur propre vision.
L’évaluation des risques est un outil décisionnel important qui détermine à la fois la probabilité d’unévénement et les dégâts qui seraient causés s’il survenait. L’évaluation des risques s’appuie doncsouvent sur les résultats des études d’évaluation. En ce qui concerne plus spécifiquement les zonescôtières, elle est généralement appliquée dans le contexte des accidents maritimes mais pourrait êtreutilement étendue à l’évaluation des risques de défaillance de l’infrastructure.
Toute évaluation a besoin d’une base solide en termes de données ainsi que d’une parfaite maîtrisedes systèmes naturels et humains et de la dynamique de la zone cible. Et si un certain nombred’études et de collectes de données peuvent être effectuées dans le cadre de l’exercice d’évaluationproprement dit, des considérations de temps (et d’argent) en limitent souvent l’ampleur. Desprogrammes à plus long terme s’imposent donc pour améliorer la collecte et l’analyse des données debase qui constituent le fondement même d’une bonne évaluation.
La formation et la diffusion de l’information concernant les évaluations doivent, elles aussi, s’intensifier.Certains responsables de projets signalent néanmoins la nécessité de trouver le juste équilibre entre“le développement de méthodes et la formation” et “le bon sens” lors de l’évaluation des projets etprogrammes.
Tout exercice d’évaluation est une tentative de projection dans le futur prenant pour hypothèsefondamentale que le futur ressemblera au présent, ou que l’avenir est appelé à évoluer de manièreprévisible. Or cette hypothèse est fallacieuse. Non seulement le contexte culturel va changer mais toutporte à croire que les problèmes et les besoins des zones côtières de demain seront différents de ceuxque nous imaginons aujourd’hui, l’avenir étant incertain et imprévisible par définition. Le changementclimatique est le facteur d’évolution le plus fréquemment cité mais les changements en termes dedémographie, de tendances économiques, de géomorphologie et de besoins énergétiques pourraients’avérer tout aussi déterminants. Les exercices d’évaluation se heurtent en outre à l’état limité de nosconnaissances actuelles et de notre capacité technique à décrire les changements à long terme et àgrande échelle pour un système littoral donné.
Si les résultats de ces évaluations doivent suffire à esquisser des tendances probables, il convientnéanmoins que les planificateurs et le grand public soient conscients, lorsqu’ils utilisent ces produitsd’information, des limites de la prévisibilité et de l’incertitude intrinsèque de l’avenir.
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Les informations, les connaissances et la compréhension des processus littoraux (naturels etanthropiques) peuvent aider les planificateurs, les décideurs et le grand public à prendre consciencedes répercussions d’une intervention particulière, et constituer les fondements de stratégies et d’une
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gestion plus durables dans les zones côtières. Ces informations et connaissances ne sont toutefoisutiles qu’à condition d’être fournies au bon moment et aux bons destinataires.
Les ingénieurs et les milieux académiques (y compris les chercheurs) nous ont permis, au fil dutemps, de mieux comprendre la dynamique du littoral. Des organismes publics, des entreprisesprivées et des ONG ont également participé à la collecte des données et à la production desinformations. Mais ce travail a souvent été entrepris de manière non participative et sans réel soucid’une dissémination efficace des résultats. La masse de connaissances accumulées par les résidentslocaux est, elle aussi, trop rarement diffusée. Les informations et les connaissances restent doncsous-exploitées.
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Pour garantir cette diffusion efficace des informations et des connaissances, toute initiative d’AIZCdevrait commencer par identifier les politiques associées aux problèmes clés, puis définir les voies parlesquelles ces informations peuvent circuler entre les organisations responsables, d’une part, et lespersonnes, les politiciens et les décideurs qui en ont besoin, d’autre part.
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La diffusion de l’information doit :
½ avoir un objectif spécifique ;
½ cibler des groupes spécifiques d’acteurs, des institutions ou le grand public ;
½ être raisonnable en termes de coût et fiable.
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Les technologies modernes de l’information peuvent largement favoriser l’AIZC en lui offrant des outilspuissants de gestion et d’exploitation des données les plus diverses (historiques, à référencesspatiales, statistiques, télésaisies et saisies in situ).
Les systèmes d’information géographique sont des logiciels servant à organiser et à intégrer lesdonnées par référence à une localisation spatiale. Ils peuvent gérer n’importe quelle donnéegéoréférencée à partir de sources telles que des cartes, des satellites, des observations in situ ou desstatistiques. Un SIG s’avère également utile pour la diffusion des données et des informations, que cesoit sous la forme de cartes imprimées sur papier ou en utilisant les possibilités de visualisationmultimédia sur points d’information dédiés ou via le réseau Internet.
Les systèmes d’aide à la décision utilisent des modèles intégrés, généralement reliés à un SIG, pourpermettre au gestionnaire de simuler les conséquences d’une intervention en fonction de la situationde départ.
En plus de leur utilité fonctionnelle, les systèmes informatiques ont l’avantage de générer des produitstrès appréciés du grand public (des cartes très colorées notamment) et de contribuer ainsi à renforcerla crédibilité des initiatives d’AIZC. (Il existe toutefois un risque que ces techniques performantesfassent croire au public que l’informatique est capable d’apporter une réponse immédiate à n’importequel problème!).
Le recours à des systèmes de gestion de l’information semble donc pleinement justifié. Mais onconstate que leur moisson actuelle de données n’informe pas réellement les utilisateurs en raison deleur caractère hautement technique. Les chercheurs et les créateurs de logiciels sont incités àdévelopper des systèmes complexes intégrant les technologies informatiques les plus récentes. Cettetendance est accentuée par la recherche d’une approche intégrée de la gestion des zones côtièrespermettant de combiner des modèles émanant de secteurs différents pour créer des modèles pluscomplexes encore. Superbes sur le plan technique, ces systèmes s’avèrent néanmoins tropcompliqués pour des gestionnaires de zones littorales uniquement en quête de meilleures informationspour étayer leurs décisions.
De même, les responsables de la gestion des côtes sont souvent incités à acquérir les toutesdernières solutions technologiques pour le collationnement, le stockage, l’analyse et la diffusion desdonnées sans se demander si cette technologie de pointe se justifie réellement. Car si de telssystèmes répondent effectivement aux besoins finaux de l’utilisateur, leur complexité même empêche
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parfois d’atteindre l’objectif lorsqu’ils ne sont pas confiés à un personnel spécialisé et elle engendrefréquemment, dès lors, des déceptions et un gaspillage de ressources financières et humaines.
Dans plusieurs cas, la décision initiale de fonder les solutions techniques sur un matériel et desprogiciels standard s’est avérée payante.
Les utilisateurs d’informations dans le cadre d’une initiative d’AIZC doivent :
½ ne pas perdre de vue la raison qui sous-tend l’acquisition d’un système d’information :améliorer les prises de décisions et contribuer à forger le consensus ;
½ se souvenir qu’il est inefficace de s’intéresser exclusivement à la technique en négligeant lecontenu ;
½ commencer par définir leurs besoins en matière de traitement de l’information et choisir ensuiteune technologie répondant à ces besoins, et non l’inverse – ne jamais acheter le système leplus impressionnant! L’argent consacré à l’analyse des besoins évitera de coûteuses erreurs!
½ prévoir des ressources suffisantes pour disposer de personnel spécialisé lorsque destechnologies sophistiquées ont été acquises ;
½ veiller à ce que tous les modèles utilisés conviennent au site ciblé et aux problèmes à gérer ;
½ éviter de se trouver coincés dans certaines technologies.
Les réalisateurs de systèmes d’information pourraient contribuer à l’AIZC et favoriser l’adoption deleurs produits :
½ en reconnaissant que, même si de nouvelles approches pour la gestion de systèmescomplexes constituent un défi sur le plan intellectuel, ce sont souvent de solutions simples dontle responsable de la gestion des zones côtières a besoin ;
½ en créant des systèmes d’aide à la décision fondés sur une information complète etapprofondie dispensée par les commanditaires du système. Les besoins et les compétencestechniques de ces destinataires doivent, en effet, être des éléments décisifs du processus deconception ;
½ en veillant à ce que les décideurs connaissent les capacités des systèmes existants et sachentcomment les exploiter de manière optimale. Il conviendra, dans la plupart des cas, d’utiliser lessystèmes d’aide à la décision dans un environnement de projet ou de recherche qui enpossède une parfaite maîtrise – et de diffuser les résultats, plutôt que le logiciel, aux utilisateursfinals.
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Une distinction a été faite, dans le cadre du programme de démonstration sur l’AIZC et du présentdocument, entre deux types de collaboration définis comme suit :
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La “coopération”, à savoir l’implication et la collaboration des partenaires administratifs àdifférents niveaux et dans différentes branches sectorielles des pouvoirs publics. Lacoopération, qui a surtout pour objectif la coordination des politiques, repose sur desmécanismes tels que la concertation et les groupes de travail paritaires.
La “participation”, à savoir l’implication et la collaboration du secteur privé, des ONG, desgroupes de citoyens et d’autres organisations non institutionnelles ou individus intéressés ouconcernés par la gestion des côtes. Les structures de cette participation peuvent prendredifférentes formes : groupes directeurs composés des principaux acteurs, forums élargistenant des réunions régulières, groupes techniques, bulletins ou groupes thématiques ad hoc.
Bien que différentes en termes de modalités et de difficulté de mise en œuvre, l’une et l’autre de cesformes de collaboration font partie intégrante d’un processus fondamental connu sous le nom de“planification participative”.
La “collaboration” peut aller de l’échange d’informations jusqu’à un travail commun, voire à des prisesde décisions conjointes, en passant par la concertation.
Le programme de démonstration a révélé que le degré et le type de collaboration adoptés par lesinitiatives actuelles d’AIZC en Europe varient fortement selon les cultures et les traditions, ainsi qu’enfonction de l’état d’avancement du processus d’AIZC. Ces mêmes facteurs détermineront le degréminimum de collaboration souhaitable à moyen terme. Dans la plupart des cas, ce degré decollaboration évolue au fur et à mesure du déroulement de l’initiative d’AIZC.
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Une bonne stratégie de collaboration doit :
• Proposer un cadre très clair pour éviter toute confusion ou méfiance.
• Être davantage qu’un morceau de papier : elle doit donner le style et le ton du processus etfixer les règles de base de la collaboration et du travail en commun.
• Être pleinement représentative de l’ensemble des acteurs.
• Appliquer des procédures ouvertes et transparentes.
• Refléter le contexte local, y compris :
− la géographie locale et régionale (échelle et typologie)
− l’éventail et la complexité des problèmes en jeu
− la composition et le statut des institutions locales
− les ressources disponibles
− l’attitude à l’égard de la participation en général
− le processus technique proposé.
• Tenir compte des délais impartis et trouver le juste équilibre entre le temps nécessaire à uneparticipation / coopération complète et l’urgence des mesures à prendre pour résoudre lesproblèmes.
• Affecter des ressources budgétaires et autres à la mise en œuvre de la stratégie.
• Être suffisamment flexible pour permettre un apprentissage collectif dans la perspective desajustements permanents attendus au cours du déroulement de l’initiative en fonction despriorités identifiées et des besoins exprimés.
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Il est essentiel, tout en évitant de rendre le processus inutilement complexe, que tous les acteursconcernés soient dûment identifiés – faute de quoi le processus de collaboration est pratiquementvoué à l’échec.
L’identification de ces acteurs découle de la définition des objectifs et de la portée de l’initiative d’AIZC,examinés au deuxième chapitre. Une analyse des intervenants doit permettre d’identifier toutes lesorganisations et les personnes qui :
• détiennent des responsabilités de gestion dans la zone côtière, ou
• sont en mesure d’influencer le processus décisionnel, ou
• pourraient jouer un rôle dans la mise en œuvre des décisions, ou
• seraient affectées par les activités de gestion envisagées.
Ce type d’analyse doit être régulièrement répété, étant donné que les acteurs concernés peuventchanger au fur et à mesure du déroulement et de l’évolution de l’initiative d’AIZC.
L’identification de l’ensemble des acteurs et la recherche des interlocuteurs valables se heurtentnotamment aux difficultés suivantes :
• Les préoccupations sectorielles sont exprimées à la fois par les pouvoirs publics (le plussouvent des organismes de tutelle associés à un ministère particulier) et par des intérêtsprivés (entreprises commerciales, particuliers, ONG).
• Certains problèmes sont plus visibles que d’autres (caractère saisonnier de certains usages,emplois secondaires, etc.)
• Certains acteurs ne sont pas situés dans la zone côtière proprement dite (intérêts dans letourisme et les activités récréatives, par exemple).
• De nombreux problèmes des zones côtières sont générés en dehors de celles-ci par dessecteurs qui ne sont pas toujours directement concernés par le milieu littoral (agriculture enamont, par exemple).
• Les décisions prises dans le contexte d’une initiative d’AIZC peuvent avoir un impact sur lacompétitivité de régions limitrophes, voire même de régions non contiguës.
• Les générations futures ont un intérêt majeur dans les initiatives d’AIZC mais leurreprésentation n’est pas évidente.
• Le grand public est parfois négligé.
Une fois les acteurs identifiés, il est essentiel de veiller à leur implication dans le processus d’AIZC –leur exclusion pouvant les inciter à entraver ultérieurement la mise en œuvre des décisions. L’un desmécanismes les plus fréquemment utilisés est la création d’une instance ou d’un réseau deconsultation ou de participation à grande échelle. Le recrutement d’acteurs en qualité de “partenaires”de l’initiative est une autre manière courante d’assurer la participation et de générer des fonds.
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L’organisation d’une consultation ou la mise en place d’un réseau à grande échelle demande du tempset de l’argent, et plusieurs projets ont opté pour un Groupe directeur.
Certains acteurs se montrent réticents à participer, soit parce qu’ils se méfient du processus, soitparce qu’ils ne voient pas la nécessité de s’impliquer. Ils peuvent également hésiter à investir du tempset des efforts dans l’AIZC parce qu’ils craignent que leur point de vue ne soit pas entendu ou qu’iln’influence pas les décideurs. Il convient, pour vaincre cette réticence, d’ouvrir le dialogue, dedémontrer l’existence d’intérêts communs (concrets ou politiques) à long terme dans la gestiondurable des zones côtières, et de prouver la volonté des partenaires institutionnels d’être à l’écoutedes préoccupations de tous les acteurs.
L’implication de tous les acteurs est une procédure qui peut être longue et donner l’impression, parconséquent, de retarder le déroulement de l’initiative d’AIZC. Mais elle fait partie intégrante, au mêmetitre que le maintien de cette implication, du processus de gestion intégrée indispensable au succès detoute initiative d’AIZC.
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La collaboration est avant tout l’instauration d’une confiance, qui implique elle-même une bonnecommunication destinée à garder les gens au courant ; à leur donner la possibilité de dialoguer, dediscuter de certains problèmes et de les résoudre ; et à susciter et maintenir une volonté d’avancer.
L’AIZC dépend à tel point de la collaboration volontaire que les responsables des projets doiventimpérativement être dotés d’excellentes aptitudes à la communication pour gagner et conserver laconfiance de toute une série d’intervenants dans les zones côtières. Ces intervenants doivent, euxaussi, être capables de présenter et de défendre leurs points de vue.
Même si les progrès semblent lents sur le terrain, une communication permanente suscite la volontéde résoudre les problèmes et de convaincre l’ensemble des intervenants de l’intérêt que le processusd’AIZC revêt pour eux.
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Les responsabilités de gestion des zones côtières sont généralement réparties entre plusieurs niveauxadministratifs. La plupart des intérêts et services sectoriels sont représentés par une ou plusieursinstances du gouvernement central, ou par leurs organismes de tutelle. Et si la plupart des actions etconflits se déroulent en zone côtière, ou s’ils y ont un impact, ils découlent le plus souvent de décisionsprises par des instances sectorielles opérant à des niveaux administratifs davantage centralisés(ministériels dans la plupart des cas). /¶LPSDFW�TXH�SHXYHQW�DYRLU�VXU�OHV�]RQHV�F{WLqUHV�GHV�SODQVHW�VWUDWpJLHV�pPDQDQW�G¶XQ�pFKHORQ�DGPLQLVWUDWLI� VXSpULHXU� IDLW�TXH� WRXWH� LQLWLDWLYH�G¶$,=&�HVWSUDWLTXHPHQW�YRXpH�j�O¶pFKHF�VL�HOOH�Q¶REWLHQW�SDV�OD�SDUWLFLSDWLRQ�HW�O¶HQJDJHPHQW�GHV�DXWRULWpVDX[�QLYHDX[�PR\HQ�HW�VXSpULHXU��/D�FRKpUHQFH�GHV�GpFLVLRQV�SULVHV�j�GLIIpUHQWV�QLYHDX[�HVW�DXF°XU�PrPH�GH�OD�VXEVLGLDULWp�HW�VRXOLJQH�OD�QpFHVVLWp�G¶XQH�FRRUGLQDWLRQ�YHUWLFDOH�HIILFDFH�GHVDFWLYLWpV�VHFWRULHOOHV�
Des plans sectoriels fixés au niveau national peuvent couvrir la gestion du littoral, différents types dezones protégées et le tourisme. Les stratégies intersectorielles couvrent, pour leur part, les actionsrelatives au développement économique, à l’Agenda 21 local et à la diversité biologique, ainsi que desprogrammes de gestion des estuaires. Des chevauchements ne sont pas exclus, et il peut parfois
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s’avérer difficile de statuer sur la priorité relative des plans obligatoires et non obligatoires émanant dedifférents organismes et niveaux administratifs. Un peu plus de la moitié des projets fait état decontradictions, voire de conflits, entre les diverses actions et stratégies.
L’AIZC peut être fortement entravé lorsque des décisions ou évolutions inattendues sont prises au plansectoriel par des instances nationales ou régionales peu soucieuses d’impliquer le niveau local. Onrisque ainsi de voir le public et les politiciens locaux perdre leur motivation de mettre en œuvrel’aménagement intégré de leur zone côtière car ils se sentent impuissants à influencer les décisionsimportantes.
Les projets ne ménagent pas leurs efforts pour interpréter la législation sectorielle et les stratégiesélaborées par les différents niveaux administratifs ou les différentes instances, à l’échelle spatialetouchant leur action. La plupart des projets mettent d’ailleurs en place des mécanismes de coopérationverticale et beaucoup d’entre eux travaillent avec les autorités territoriales à deux échelons, voiredavantage. Certains bénéficient de l’approbation officielle des instances supérieures. Mais, outre ladifficulté de déterminer les plans qui touchent leur zone d’action, les projets se heurtent parfois à lalassitude manifestée par les autorités locales face à des travaux qui détournent le personnel de safonction primaire, etc. Le programme de démonstration n’offre encore aucun exemple valable demécanismes formels et normalisés permettant de régler ces problèmes bien que la plupart des projetsaient développé ou développent des mécanismes informels de communication verticale.
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Tirant les leçons de l’expérience internationale, la disposition de la Loi américaine sur l’aménagementdes zones côtières (CZMA) concernant la cohérence fédérale présente ici un intérêt tout particulierpuisqu’elle stipule que toutes les décisions fédérales (nationales) en matière de développement dulittoral doivent être conformes aux plans des États – ce qui a incité ceux-ci à définir leur proprestratégie de gestion des zones côtières.
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− une synchronisation des principales opérations de planification dans le cadre hiérarchique ;
− une consultation verticale et horizontale préalable à la préparation de l’ensemble des
− opérations de planification ;
− des services officiels de conseil et d’orientation fonctionnant entre les différentesadministrations.
− des accords ou des chartes.
/D�FRRUGLQDWLRQ�HW�OD�FRRSpUDWLRQ�HQWUH�OHV�DXWRULWpV�GH�WHUULWRLUHV�OLPLWURSKHV
Le champ d’action adéquat de l’AIZC dépasse le plus souvent les frontières administratives dans lamesure où, par exemple, des aménagements portuaires dans une ville donnée peuvent avoir desrépercussions importantes sur les villes et villages avoisinants. Cette situation implique, de touteévidence, la nécessité d’une coopération et d’une coordination horizontales entre les autorités dezones contiguës, et OD�FRRSpUDWLRQ�HQWUH�DXWRULWpV�YRLVLQHV�FRQVWLWXH�XQH�FRPSRVDQWH�ORJLTXH�GHOD� SOXSDUW� GHV� LQLWLDWLYHV� G¶$,=&� Cette coopération peut conduire à une mise en commun desénergies et des ressources.
Dans la plupart des cas, les autorités voisines entretiennent de bonnes relations et l’idée d’unecoopération est favorablement accueillie.
La collaboration entre autorités voisines peut prendre des formes très diverses allant de démarchesvolontaires et informelles à des accords contractuels. Lorsqu’il s’agit de pays voisins, cette coopérationpeut être le fruit de conventions internationales. Les projets de démonstration illustrent diversmécanismes de collaboration couronnés de succès.
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29
Il peut arriver que les relations entre autorités voisines soient neutres, ou même concurrentielles, etque l’instauration d’une coopération s’avère problématique. Mais des informations explicativesmontrant l’intérêt commun d’une collaboration, éventuellement fournies ou approuvées par un “acteurneutre”, suffisent souvent à faire naître le désir de coopérer.
Il arrive fréquemment que les autorités de territoires limitrophes soient, en réalité, des administrationslocales de pays différents – et l’une des difficultés posées par la coopération transterritoriale résidedans leur différence de statut en termes d’éligibilité au financement. Ce problème se pose avec uneacuité particulière lors d’une collaboration avec des pays non membres de l’UE.
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De nombreux pays se caractérisent par une discontinuité des modalités de gestion entre la terre et lamer, engendrée par l’existence de législations différentes et renforcée par des questions de tradition etde propriété.
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On pourrait considérer qu’une coopération traversant la frontière terre-mer n’est rien d’autre qu’un casparticulier de “coopération entre autorités limitrophes”. Nous l’avons néanmoins abordée de manièredistincte dans notre analyse car elle s’avère plus difficile à concrétiser que la plupart des autres formesde coopération entre autorités voisines en raison d’une division sectorielle concomitante. /DFRRSpUDWLRQ� WUDQVIURQWLqUH� WHUUH�PHU� Q¶HQ� UHVWH� SDV�PRLQV� LQGLVSHQVDEOH� j� O¶pODERUDWLRQ� G¶XQYpULWDEOH� SURFHVVXV� G¶$,=&� SXLVTXH� OD� JHVWLRQ� LQWpJUpH� GH� OD� SDUWLH� WHUUHVWUH� HW� GH� OD� SDUWLHPDULWLPH�GH�OD�]RQH�YLVpH�IDLW�SDUWLH�GH�VHV�REMHFWLIV�IRQGDPHQWDX[�HW�TXH�FH�UpVXOWDW�QH�VHUDDWWHLQW�TXH�VL�OHV�DXWRULWpV�FRPSpWHQWHV�HW�OHV�RSpUDWHXUV�pFRQRPLTXHV�GH�FKDFXQ�GH�FHV�GHX[GRPDLQHV�SDUWLFLSHQW�HQVHPEOH�DX�SURFHVVXV�
Bien que le régime des compétences en matière de gestion des ressources de la mer varie d’un Étatmembre à l’autre, la nécessité d’encourager le ministère responsable d’entrer en contact avec lesplanificateurs de l’AIZC du côté terrestre apparaît partout comme impérative.
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Si le point faible de plusieurs projets de démonstration a été l’attention insuffisante accordée àl’implication des autorités maritimes, d’autres se sont tout spécialement intéressés à cet aspect et ontétudié divers mécanismes qui permettraient d’assurer un lien adéquat entre les questions touchant lamer et les actions d’aménagement et de gestion relatives à la partie terrestre.
En Suède, les pouvoirs municipaux d’aménagement s’étendent jusqu’à la limite des eaux territoriales,à savoir 12 miles. De même, en Norvège et en Finlande, les compétences d’aménagement desautorités locales (comtés ou municipalités) peuvent aller au-delà des limites de l’archipel. Deux projetsau moins (Dunes d’Irlande et Kent) souhaitent que leur pays étende, lui aussi, les compétencesréglementaires des autorités locales vers la mer. Mais cette formule n’est pas toujours une solutionacceptable sur le plan politique. Elle soulève en effet de nombreuses questions telles que la capacitélocale, le coût et le double emploi éventuel des compétences, les incertitudes relatives aux secteurscommerciaux, la nécessité de redéfinir les limites locales “côté mer” et la difficulté d’application pource qui concerne les activités temporaires ou itinérantes. Dans certains cas, c’est la crainte d’unéclatement peu efficace de la planification de certaines activités sectorielles (transport maritime, parexemple) requérant une approche davantage holistique qui provoque la réticence à étendre lajuridiction en matière d’aménagement vers la mer.
/D�FRRSpUDWLRQ�HW�OD�FRRUGLQDWLRQ�HQWUH�OHV�DGPLQLVWUDWLRQV�VHFWRULHOOHV�ORFDOHV
Il faut entendre par “secteurs” les branches d’activité économique, telles que le tourisme ou la pêche,et les branches non économiques telles que la conservation de la nature ou l’éducation. Le concept
'DQV�SOXVLHXUV�SD\V��SDUPL�OHVTXHOV�OH�5�8��O¶,UODQGH�HW�OH�'DQHPDUN��OHV�DFWLYLWpV�GX�F{WpWHUUHVWUH�GHV�]RQHV�F{WLqUHV�VRQW�ODUJHPHQW�UpJLHV�SDU�OD�OpJLVODWLRQ�VXU�O¶DPpQDJHPHQW�GXWHUULWRLUH�DORUV�TX¶HOOHV�UHOqYHQW��DX�ODUJH��GH�OD�OpJLVODWLRQ�VHFWRULHOOH��&HV�V\VWqPHV�GHFRQWU{OH�GLVWLQFWV�IRQW�TXH�OD�FRRUGLQDWLRQ�UHVWH�UDUH�HQWUH�OHV�DFWLYLWpV�PHQpHV�HQ�PHU�HW�OHVDXWRULWpV�ORFDOHV�DORUV�TXH�OD�SOXSDUW�GHV�XWLOLVDWLRQV�GX�PLOLHX�PDULQ�GpSHQGHQW��GDQV�XQHFHUWDLQH�PHVXUH�GX�PRLQV��G¶LQVWDOODWLRQV�HW�G¶LQIUDVWUXFWXUHV�LQVWDOOpHV�VXU�OD�WHUUH�IHUPH�
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couvre également des services tels que l’infrastructure de transport, la sécurité nationale et la défensecôtière.
Les pressions et conflits sectoriels sont fréquents dans les zones côtières européennes - chaquesecteur percevant les autres comme une menace pour ses propres objectifs – et constituent souvent,de même que la nécessité de les résoudre, les catalyseurs des initiatives d’AIZC.
Les conflits intra-sectoriels peuvent être aussi préjudiciables et insolubles que les conflitsintersectoriels, et des initiatives locales peuvent faciliter de manière décisive la compréhensiond’intérêts divers appartenant au même secteur.
En Europe, les activités sectorielles sont régies – à quelques exceptions près – par des législationssectorielles appliquées par des départements administratifs sectoriels. De manière générale, ceslégislations concernent davantage la nature de l’activité que l’endroit où elle est exercée. Étant donnéla grande diversité des activités sectorielles menées dans les zones côtières, il convient d’intégrer unéventail tout aussi large de départements administratifs dans leur gestion intégrée.
Obtenir des différents secteurs qu’ils travaillent ensemble pose néanmoins une série de problèmes :
• les administrations sectorielles se trouvent le plus souvent à des étapes différentes ducycle de planification ;
• les administrations sectorielles n’ont généralement pas de tradition de collaboration et ladéfinition très rigoureuse de leurs compétences peut aller jusqu’à les empêcher detravailler ensemble ;
• les administrations sectorielles ont chacune leurs mandants et ne peuvent pas toujoursopérer en tant qu’agents indépendants.
Les autorités administratives horizontales n’ont en outre qu’une expérience limitée de collaborationavec des instances sectorielles, et ne sont pas toujours conscientes de la nécessité d’une telledémarche.
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/¶LPSOLFDWLRQ�GHV�FLWR\HQV�HW�GHV�JURXSHV�G¶LQWpUrWV
Si les différentes branches et niveaux de l’administration doivent par définition œuvrer pour le bienpublic, l’expérience montre qu’ils ne peuvent représenter équitablement tous les aspects de cet intérêtlorsqu’ils prennent leurs décisions. /D� SDUWLFLSDWLRQ� GX� SXEOLF� HVW� GRQF� SDUWLFXOLqUHPHQWLPSRUWDQWH� SRXU� YHLOOHU� j� FH� TX¶XQH� LQLWLDWLYH� G¶$,=&� FRXYUH� G�PHQW� WRXWHV� OHV� TXHVWLRQVWRXFKDQW�j�OD�TXDOLWp�GH�OD�YLH��DX�SDWULPRLQH�FXOWXUHO�HW�VRFLDO��HW�DX[�ORLVLUV�
/D�SDUWLFLSDWLRQ�GX�JUDQG�SXEOLF� j�XQH� LQLWLDWLYH�G¶$,=&�JDUDQWLW� pJDOHPHQW� O¶DSSOLFDELOLWp� GHVUHFRPPDQGDWLRQV�RX�PHVXUHV�TX¶HOOH�LQVWDXUH�
L’implication du citoyen peut toutefois s’avérer problématique pour une série de raisons parmilesquelles :
• l’absence de tradition en matière de participation publique ;
• l’absence de disposition spécifique prévoyant la participation directe du citoyen à desstructures plus formelles d’AIZC (“Contrat de Baie”, par exemple) ;
• les difficultés logistiques liées au temps et aux moyens financiers que requiert uneparticipation active ;
• une “surcharge” résultant de la non harmonisation des systèmes de planification et pouvantpeser trop lourdement sur les ressources de certains acteurs ;
• le sentiment qu’il est inutile de passer son temps à formuler des remarques à propos d’un faitquasiment accompli (surtout si la participation du citoyen se limite à une consultation alorsque l’initiative d’AIZC est pratiquement arrivée à terme).
Des moyens spécifiques de favoriser la participation du public à l’AIZC sont analysés en détail dans lerapport final de l’expert thématique "Participation".
/HV�LQWpUrWV�GX�FLWR\HQ�HQ�WDQW�TXH�WRXULVWH��SDU�H[HPSOH��QH�SHXYHQW�SDV�WRXMRXUV�rWUHUHSUpVHQWpV�SDU�O¶LQGXVWULH�GX�WRXULVPH�RX�OHV�RIILFHV�QDWLRQDX[�GX�WRXULVPH�GRQW�OHVLQWpUrWV�VRQW�DYDQW�WRXW�FRPPHUFLDX[�
'H�QRPEUHX[�DFWHXUV�QH�GLVSRVHQW�SDV�GHV�FDSDFLWpV�VXIILVDQWHV�SRXU�SUHQGUH�SDUWVLPXOWDQpPHQW�j�SOXVLHXUV�LQLWLDWLYHV��\�FRPSULV�GHV�SURMHWV�RSpUDQW�j�SOXVLHXUV�QLYHDX[�UpJLRQDO�HW�ORFDO��WHOV�TXH�OHV�SODQV�G¶DFWLRQ�ORFDOH�HQ�IDYHXU�GH�OD�GLYHUVLWp�ELRORJLTXH��OHVLQLWLDWLYHV�UHOHYDQW�GH�O¶$JHQGD�����OHV�SURJUDPPHV�GH�JHVWLRQ�GX�OLWWRUDO�HW�OHVSURJUDPPHV�GH�GpYHORSSHPHQW�
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Les ONG et les organisations de la société civile peuvent également jouer un rôle important dans lecadre des initiatives d’AIZC en défendant certains aspects spécifiques du bien sociétal. Lesorganisations civiques peuvent notamment représenter les citoyens qui n’ont pas les moyens d’uneparticipation active à titre individuel.
On note, dans certains cas, une réticence à faire participer les ONG lorsqu’elles sont perçues commene rendant compte à personne, ciblant des programmes rigides ou peu disposées au compromis.Cette difficulté peut être surmontée en veillant à ce que tous les participants, y compris les ONG,adhèrent à l’initiative d’AIZC selon les mêmes “règles de base”, à savoir la volonté affirmée d’œuvrer àla recherche de solutions visant à optimiser l’intérêt public à long terme.
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Les décisions relatives à la gestion des zones côtières comportent des enjeux économiques majeurspour de nombreux acteurs du secteur privé, lesquels ont souvent le pouvoir politique de bloquercertaines actions par le biais de pressions sur les administrations sectorielles. L’industrie del’environnement a, en outre, un rôle tout particulier à jouer dans le développement durable des zonescôtières au travers de la promotion de nouvelles technologies écologiques.
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Les entreprises commerciales et industrielles ne manifestent souvent qu’un intérêt limité à l’égardd’une participation à des initiatives d’AIZC, et plusieurs raisons peuvent expliquer cette attitude :
½ Elles ne sont pas convaincues d’avoir intérêt à la gestion durable des zones côtières car ellesont souvent une vision à court terme.
½ Elles ne se rendent pas toujours compte de la nature de l’impact ni de la dépendance de leursactivités à l’égard des ressources des zones côtières.
½ Certaines de leurs activités ne sont peut-être pas autorisées.
½ Elles éprouvent une méfiance générale vis-à-vis des experts, des contrôles et desadministrations publiques.
½ Le contrôle à distance des activités de l’entreprise ou le caractère diffus des responsabilitéspeut parfois rendre la désignation d’un représentant adéquat quelque peu problématique (enparticulier dans l’industrie du tourisme).
½ La longue tradition d’autonomie de décision et d’action de certains secteurs tels que les ports.
½ L’habitude des industries maritimes de fonctionner en vertu de directives et de réglementationssectorielles très particulières.
½ Le coût de la participation en termes de temps et d’argent.
½ Certains secteurs sont constitués d’une multitude de petits opérateurs sans voix représentative.
Plusieurs projets de démonstration ont déployé des efforts concertés en vue de surmonter cesdifficultés et d’impliquer le secteur privé.
La participation d’institutions financières constitue un cas particulier que l’on néglige souvent. Or cesinstitutions ont des interactions avec les zones côtières à plusieurs titres :
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• en tant qu’LQQRYDWHXUV� développant de nouveaux produits financiers pour favoriser ledéveloppement durable ;
• en tant qu’HVWLPDWHXUV� HW� DVVXUHXUV appréciant les risques et évaluant les revenus àl’intention des entreprises, des projets, et d’autres.
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suffisamment des activités propices à l’AIZC, et notamment : l’inertie du marché, l’attitudeconservatrice des institutions financières et la divergence entre les analyses à court et long termes.
En réponse aux défis que doivent relever les entreprises appartenant à l’industrie de l’environnement,certaines institutions financières ont d’ores et déjà développé des approches innovatrices parmilesquelles des banques à vocation écologique ou éthique, des financiers spécialisés dans le secteurenvironnemental et les fonds « verts ».
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La loi définit les droits et les obligations de tous les organismes publics et privés, ainsi que desparticuliers, qui participent à la gestion et à l’utilisation des zones côtières, et elle instaure le cadrejuridique dans lequel ils exercent leurs activité. La législation peut donc faciliter le processus d’AIZC,de même qu’elle peut le limiter ou l’entraver.
La législation a une incidence à tous les stades des initiatives d’AIZC, depuis la collecte desinformations jusqu’à la mise en œuvre des mesures adoptées.
L’analyse des législations des États membres relatives aux zones côtières fait apparaître une grandediversité en termes de systèmes juridiques mais une grande similitude en termes de problèmesjuridiques. L’AIZC est un développement récent qui s’inscrit dans un cadre juridique complexelargement antérieur à ce concept et créé à d’autres fins.
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La côte a traditionnellement été considérée comme la frontière juridictionnelle entre les lois “terrestres”et les lois “maritimes”, et elle a rarement été reconnue comme une zone intégrée sur le plan descompétences juridiques.
Il n’existe aucune pratique commune en ce qui concerne la définition de la zone côtière, même si desnotions restrictives en matière de rivage sont apparues dans les systèmes juridiques de certains États(parmi lesquels la Grèce, l’Italie et le Royaume-Uni) dans le contexte de la propriété foncière. Cescritères tidaux sélectifs, trop restrictifs dans le cadre de l’AIZC, sont souvent utilisés aujourd’hui à desfins administratives auxquelles ils ne sont pas adaptés.
Plutôt qu’une définition juridique exclusive de la zone côtière à des fins générales, il est sans doutesouhaitable d’établir une définition couvrant toutes les zones dans lesquelles la terre et la mer exercentune influence réciproque. Des limites spécifiques devront être fixées au moment d’appliquer la gestionà des lieux particuliers mais elles devront offrir une flexibilité suffisante pour convenir au caractèredynamique du milieu littoral. Elles devront notamment veiller à ne pas diviser des espaces naturels(estuaires, par exemple) qu’il convient de gérer comme une seule et même entité.
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Les définitions de la zone côtière pour tous les pays membres de l’UE sont données dans le rapportfinal de l’expert thématique “Législation”.
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Toute une série de lois administratives sont venues se superposer à la définition historique de la zonecôtière. Elles concernent le plus souvent des aspects sectoriels particuliers – sur terre ou sur mer – etdéfinissent les fonctions des différentes instances réglementaires qui en sont responsables. Il existedonc des codes législatifs distincts pour des aspects tels que l’affectation des sols, les pouvoirslocaux, la prévention des inondations, la conservation de la nature, la navigation, les ports, la pollution,la pêche, les ressources minérales, les activités récréatives, la défense et l’archéologie. Rédigés leplus souvent isolément les uns des autres, ces codes tendent inévitablement à exclure les aspects quiéchappent à leurs secteurs de compétences et à ignorer leurs liens avec d’autres dispositionslégislatives. Ces lois sectorielles peuvent donc aller malgré elles à l’encontre des objectifs de l’AIZC.
Les lois sectorielles peuvent également s’avérer inadéquates dans la mesure où elles n’englobent pasà la fois la partie terrestre et la partie maritime de la zone côtière.
Des lois portant spécifiquement sur la zone côtière existent à plusieurs niveaux. Dans un pays donné,elles peuvent avoir une portée nationale, régionale ou locale, ce qui n’engendre pas seulement uneincontestable complexité mais également certaines incohérences, voire contradictions, entre lesniveaux juridictionnels ainsi qu’entre les régimes juridiques de localités particulières. Les lois côtièresdes différents pays sont en outre soumises à l’influence croissante de la législation supranationale.
Les modalités deviennent particulièrement compliquées dans le cas d’un État fédéral (l’Allemagne, parexemple) où les divers échelons législatifs peuvent poser des problèmes juridictionnels. La situation secomplique également selon que les dispositions législatives s’appliquent à la fois à la terre et à la merou qu’elles se limitent, comme c’est généralement le cas, à l’un ou à l’autre de ces milieux naturels.
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Lorsque les domaines de responsabilité des divers organismes publics ne sont pas clairement définis,des conflits risquent de surgir entre les différents niveaux administratifs revendiquant la juridiction surune question donnée (‘chevauchement vertical’), d’une part, et, de l’autre, entre différents organismessectoriels opérant en régions côtières (‘chevauchement horizontal’).
Le fait qu’une même activité exercée en zone côtière puisse être réglementée par plusieurs autoritéset régie par différentes législations risque de créer la confusion quant aux responsabilités et d’aboutir àune situation dans laquelle plus personne ne fait appliquer la loi.
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39
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Les zones côtières offrent une série d’avantages à l’ensemble de la société, dont les moindres ne sontpas les possibilités sociales/culturelles et récréatives et une base de ressources appelée à contribuerlargement au bien-être économique futur. Or les mécanismes du marché s’avèrent souvent inefficacesou inéquitables lorsqu’il s’agit de répartir ces ressources entre les utilisateurs, et cette incapacitéengendre un processus de surexploitation et de détérioration. Un leadership de l’État semble doncnécessaire pour définir les droits et obligations publics et privés.
Les premières législations relatives à la côte concernent d’ailleurs la propriété des terres littorales et ladivision entre propriété publique et propriété privée. Elles établissent également le droit du publicd’accéder aux eaux littorales pour y exercer des activités telles que la navigation ou la pêche. En cequi concerne les zones au large des côtes, les droits y sont généralement régis par les principes plusrécents du droit international.
Dans de nombreuses nations, le rivage est propriété publique ou de l’État mais à partir de cette ligne,vers l’intérieur du pays, la plupart des terrains sont propriété privée. La mer, par contre, appartientgénéralement au domaine public jusqu’à la limite des eaux territoriales (12 miles maximum) bienqu’une distinction soit parfois établie entre le sol sous-marin et la colonne d’eau. Au-delà de la limiteterritoriale, les États ont des droits d’exploitation plutôt que de propriété sur leur plateau continental ouzone économique exclusive (200 miles).
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Lorsque la loi a traditionnellement accordé certains droits insoutenables à des propriétaires privés,l’acquisition par l’État de terrains côtiers par le biais d’achats négociés ou obligatoires peut permettred’en assurer la gestion. /¶DFTXLVLWLRQ�HVW�O¶XQH�GHV�PHLOOHXUHV�PpWKRGHV�GH�SURWHFWLRQ�GHV�VLWHVVHQVLEOHV�PDLV�HOOH�QH�SHXW�rWUH�DSSOLTXpH�TXH�VL�OHV�IRQGV�QpFHVVDLUHV�VRQW�GLVSRQLEOHV���HOOHQ¶HVW�HQ�RXWUH�SDV�WRXMRXUV�SHUoXH�FRPPH�³SROLWLTXHPHQW�DFFHSWDEOH´�
La propriété publique ou de l’État ne garantit pas nécessairement une protection absolue. La propriétémilitaire de certains terrains est particulièrement problématique en raison des limitations rigoureusesd’accès, d’une part, et, de l’autre, du caractère confidentiel des activités qui s’y déroulent – ce quiempêche même d’en évaluer l’impact.
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Le littoral fait l’objet d’autres droits publics importants que ceux de propriété, qui peuvent êtrerevendiqués par tous les citoyens dans le cadre d’activités telles que la navigation et la pêche. S’ilstrouvent leur origine historique dans la nécessité pratique ou économique, ces droits sont de plus enplus fréquemment utilisés aujourd’hui à l’appui d’activités récréatives. Bien que l’exercice de lapropriété et des droits puisse être réglementé par des dispositions législatives, toute mesure allant àl’encontre des intérêts fondamentaux pourrait s’avérer juridiquement et politiquement difficile àinstaurer.
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L’AIZC est un processus progressif et de longue haleine qui comporte des cycles successifsd’élaboration et de mise en œuvre des politiques. Il est important, si l’on veut que ce processus aitréellement un impact, d’en évaluer régulièrement l’efficacité et de modifier, le cas échéant, lesméthodes utilisées. ,O� QH� IDXW� MDPDLV� SHUGUH� GH� YXH� TXH� OH� EXW� HVVHQWLHO� G¶XQH� pYDOXDWLRQ� HVWG¶DSSUHQGUH�j�DPpOLRUHU�OH�SURFHVVXV�G¶$,=&�
Il existe deux approches en matière d’évaluation : la première consiste à évaluer le processus et lesméthodes utilisés, et la seconde consiste à analyser les résultats en termes de modification de l’étatdes zones côtières.
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• L’activité humaine dans la zone côtière est-elle durable et reflète-t-elle les coûts et avantagespour les systèmes humain et écologique, en termes monétaires et non monétaires ?
• Les ressources naturelles de la zone côtière sont-elles dûment protégées, préservées,restaurées et améliorées en termes de diversité ?
• Les revenus économiques et les possibilités d’emploi sont-ils adéquats ?
• La sécurité actuelle et future des vies humaines et des biens contre les catastrophes est-elledûment assurée ?
• Le public a-t-il un droit d’accès et de jouissance de la zone côtière compatible avec les droitsde propriété publique et privée et autres usages de la zone côtière ?
• Existe-t-il un équilibre entre les avantages du développement économique, les avantagesd’une protection, d’une préservation et d’une restauration des zones côtières, les avantagesd’une limitation au minimum des risques de pertes humaines et matérielles, et les avantagesde l’accès et de la jouissance publics de la zone côtière ?
• Les résidents de la zone côtière ont-ils un sentiment de cohésion sociale et d’inclusionculturelle ?
L’évaluation de ces facteurs dépend, de toute évidence, de la disponibilité d’informations adéquates etil convient de rappeler qu’en raison d’un décalage dans le temps, il faut parfois plusieurs années pourque les résultats deviennent visibles sur le terrain. /¶pYDOXDWLRQ�SRUWH�VRXYHQW�VXU�OH�SURFHVVXV�HWOHV�PpWKRGHV�GH�O¶$,=&��/D�GpPDUFKH�HVW�DVVXUpPHQW�XWLOH�PDLV�HOOH�QH�GRLW�SDV�IDLUH�SHUGUH�GHYXH�OD�QpFHVVLWp�GH�SURGXLUH��j�WHUPH��GHV�UpVXOWDWV�PHVXUDEOHV�
L’évaluation du processus peut porter sur :
• le degré de coordination entre les politiques et activités touchant la zone côtière ;
• l’efficacité et le rendement des prises de décisions ;
• le degré de participation publique et d’éducation à l’appui de l’AIZC ;
• la disponibilité d’informations utiles pour ceux qui en ont besoin ;
• l’existence d’un système cohérent de collecte des données ;
• le taux d’activité ciblant les questions réellement importantes au plan local ; et
• le degré de soutien politique (à tous les niveaux) en faveur de l’AIZC.
/D� SODQLILFDWLRQ� SDUWLFLSDWLYH� pWDQW� XQH� FRPSRVDQWH� FOp� GH� O¶$,=&�� LO� VHUDLW� VDQV� GRXWH� XWLOHG¶D[HU� O¶pYDOXDWLRQ� VXU� O¶DVSHFW� FROODERUDWLI� GHV� LQLWLDWLYHV� GDQV� FH� GRPDLQH� L’efficacité dumécanisme de planification participative ne pourra être évaluée, en définitive et de manière subjective,que par ceux qui y ont pris part, à la lumière des progrès accomplis et des résultats obtenus. Uncertain nombre d’indicateurs peuvent toutefois être mis en place : chartes, contrats, protocolesd’accord, structures et processus instaurés, formes de travail commun et en réseau, conclusions
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d’études interdisciplinaires, et nature des politiques intégrées, par exemple. Des critères spécifiquesapplicables à ce type d’évaluation sont présentées dans le rapport final de l’étude thématique sur laParticipation.
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L’un des grands principes mis en évidence par les projets de démonstration est la nécessité pour lesinitiatives d’AIZC de s’adapter aux structures institutionnelles et politiques en place, et d’utiliser lessystèmes législatifs et institutionnels existants. Or, tels qu’ils se présentent actuellement, cesmécanismes ne sont pas exploités de manière optimale dans un contexte d’aménagement intégré deszones côtières.
Plusieurs approches législatives peuvent faciliter la mise en place de l’AIZC sans qu’aucune soitnécessairement meilleure que les autres : toutes présentent des avantages et des inconvénients. Lemodèle adopté par les Etats-Unis, pionniers du concept de l’AIZC, est intéressant dans la mesure où ilreconnaît l’utilité d’une diversité de systèmes.
Il convient néanmoins de souligner qu’une gestion intégrée des zones côtières demande, dans laplupart des cas, une approche combinée faisant appel à un large éventail d’instruments et detechniques. Et ce quatrième chapitre vise précisément à analyser la manière dont divers typesd’instruments et de mécanismes peuvent être mis au service de l’application de l’AIZC.
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La loi peut servir à garantir la collecte et la mise à disposition des informations de base touchant àl’intérêt public. Les principaux mécanismes sont, à cette fin, l’obligation de procéder à des étudesd’impact et des dispositions régissant l’accès public aux bases de données.
Toutes les directives de l’UE confèrent aux États membres l’obligation de collecter les informationsnécessaires à leur mise en œuvre. En tant que membres de l’Agence européenne pourl’environnement, ces États membres sont également tenus de recueillir et de diffuser toute une sériede données concernant l’environnement.
La directive 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences sur l’environnement exige que lepublic soit informé de l’évolution des procédures d’autorisation portant sur les types de projetssusceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Les informations environnementalesfournies par le maître de l’ouvrage doivent être publiées, les autorités en possession d’informationsutiles doivent les mettre à la disposition du maître de l’ouvrage, et le public doit être informé de l’issuedu processus décisionnel. Les récents amendements introduits par la directive 97/11/CE exigent enoutre la publication des décisions affirmant la nécessité d’une évaluation des incidences surl’environnement, ainsi que celle des arguments qui motivent l’octroi des autorisations. Toutes cesobligations ne s’appliquent cependant qu’à certains types de projets, dont la liste est donnée dans lesdirectives. L’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) est donc un instrument juridiqueimportant mais sélectif en ce qui concerne l’information du public.
Un droit plus général est octroyé par la directive 90/313/CEE concernant la liberté d’accès àl’information en matière d’environnement. Hormis quelques exceptions, les autorités publiques sonttenues de mettre les informations relatives à l’environnement à la disposition de toute personne qui enfait la demande. Cette directive a élargi l’approche des États membres, exclusivement basée sur desregistres obligatoires, et a facilité l’accès à d’autres sources d’information. Les États membres ontéprouvé quelques difficultés d’interprétation quant à l’identité des autorités publiques visées et àl’ampleur de l’information environnementale ; les motifs d’exemption, le montant “raisonnable” desredevances et l’efficacité des mécanismes de recours ont posé, eux aussi, une série de problèmes
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pratiques. La directive sera donc complétée par la Convention d’Aarhus (1998) sur l’accès àl’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice sur les questionsd’environnement, qui contient des dispositions plus larges. Le succès de telles mesures reste toutefoisdirectement lié à la volonté du public d’exercer ses droits, et il est donc important que les sourcesd’information soient dûment communiquées, situées dans des endroits aisément accessibles,clairement présentées et peu coûteuses à consulter.
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L’approche non obligatoire, tant en ce qui concerne le processus d’AIZC proprement dit que la mise enœuvre de la politique adoptée en la matière, a été davantage privilégiée par des États qui, tel leRoyaume-Uni, disposent d’ores et déjà d’une législation environnementale très développée qu’ilsjugent efficace, qui sont réticents à renforcer davantage leurs réglementations et qui ont une traditiond’orientations à caractère non législatif formulées par le gouvernement central à l’intention desorganismes de réglementation et des autorités locales.
Les dispositions non juridiques offrent l’avantage de pouvoir être introduites plus rapidement que deslois, et de pouvoir être modifiées sans amendement de la législation. L’une de ces approches nonlégislatives classiques, actuellement adoptée par le Royaume-Uni, consiste simplement à tenter demettre l’AIZC en œuvre au travers d’une coordination des décisions de l’ensemble des autoritéssectorielles impliquées de manière à ce qu’elles agissent conformément à des objectifs fixés decommun accord. Ces objectifs, de même que les modalités de consultation mutuelle, peuvent êtredéfinis dans des plans ou programmes présentés comme des documents cadres sansnécessairement prendre la forme de textes législatifs.
Les avantages de cette approche résident dans sa flexibilité et sa simplicité, étant donné qu’il ne fautpas modifier la loi. Mais la législation en vigueur n’est pas toujours adéquate, et rien ne permet enoutre d’affirmer que toutes les autorités concernées suivront volontairement les stratégiesrecommandées en l’absence de mécanismes juridiques contraignants.
Les États qui introduisent initialement des procédures informelles finissent parfois par les remplacerpar des dispositions législatives – le processus inverse restant beaucoup plus improbable.
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Leurs fonctions étant définies par la loi, les autorités publiques sont parfois empêchées de coopéreravec d’autres acteurs des zones côtières lorsque leurs droits et obligations réglementaires sontformulés en termes sectoriels trop étroits.
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La législation définissant les fonctions des autorités publiques dans les zones côtières devrait les doterde droits et de devoirs de coopération avec d’autres autorités, et être suffisamment flexible pourqu’elles puissent exercer leurs fonctions dans l’intérêt public général.
La législation a également un rôle à jouer dans la mise en place d’une véritable participation. Car si denombreux pays ont prévu l’obligation légale de consulter l’opinion publique sur une série de questions,les dispositions adoptées à cet effet présentent souvent des points faibles tels que :
• l’absence d’obligation légale de donner suite aux résultats de la consultation publique ;
• le fait que la participation du public se limite à une consultation intervenant lorsquel’élaboration de la stratégie est pratiquement terminée sans aucune obligation d’impliquer lesacteurs à un stade antérieur du processus, où les changements seraient plus faciles àaccepter ;
• le fait que les mécanismes et droits procéduraux permettant aux acteurs sociaux d’intervenirdans le processus décisionnel ne couvrent pas nécessairement tous les niveauxadministratifs, même si – comme nous l’avons vu par ailleurs – les dispositions législativesadoptées à un échelon plus centralisé peuvent avoir un impact considérable sur ladynamique côtière.
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Mécanisme courant de collaboration, aussi bien entre les niveaux administratifs qu’entre les différentesbranches sectorielles, la concertation fait partie intégrante du processus de participation. Diversesraisons font néanmoins que cet instrument précieux se résume trop souvent à une tâche effectuéepour la forme :
• Une concertation valable demande un temps suffisant de réflexion dont les bureaucratessurchargés ne disposent généralement pas ; le processus tend donc à être rapide etsuperficiel.
• Il est fréquent que l’on ne consulte pas le bon interlocuteur.
• De nombreuses administrations sectorielles ne sont pas dotées des capacités techniques quileur permettraient de répondre à des demandes de consultation concernant l’AIZC ; demanière plus spécifique, les membres du personnel administratif sont généralementincapables d’une vision spatiale.
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• Les opinions émanant de la concertation sont régulièrement ignorées, ce qui démotive lesresponsables administratifs comme le grand public de donner une suite valable aux requêtesde consultation.
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Le choix des instruments utilisés pour la mise en œuvre de la stratégie issue du processus d’AIZC estsouvent guidé par la préoccupation de savoir si des politiques et plans non obligatoires seronteffectivement appliqués et si, en cas de litige, ils auront le moindre poids face à des plans obligatoiresou des législations sectorielles. Un lien avec le système réglementaire sera généralement requis, sousune forme ou une autre, pour assurer l’application de la stratégie.
Une approche réglementaire de la mise en œuvre d’une politique d’AIZC se basant sur la coordinationdes lois existantes exige l’adoption d’une législation en matière d’AIZC et l’instauration d’un cadre pour
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la coordination des dispositions en vigueur. L’État américain de Floride en fournit l’exemple, et toutelégislation de ce type doit comporter les éléments suivants :
• Elle doit définir la zone côtière. Plusieurs définitions sont possibles mais elles doivent êtresuffisamment larges pour couvrir les zones où s’exercent les influences et interactionscôtières. C’est ainsi qu’en Floride, c’est l’ensemble de l’État qui est défini comme zonecôtière.
• Elle doit fixer les grands objectifs de l’AIZC, identifier les niveaux de l’administration (national,régional ou local) chargés de produire les plans de gestion de la zone côtière, et faire de laproduction de ces plans une obligation légale pour le niveau administratif concerné. Lalégislation peut également prévoir l’approbation de ces plans par une autorité supérieure.
• Elle doit prévoir le financement de l’AIZC.
• Elle doit préciser la manière dont les lois existantes peuvent servir à la mise en œuvre del’AIZC, par exemple :
− en faisant de la prise en compte ou du respect des plans d’AIZC une obligationlégale pour certaines autorités particulières, y compris des autorités se trouvant àdes échelons plus élevés que les auteurs des plans. C’est ainsi que les agencesfédérales américaines doivent suivre les plans approuvés au niveau des États, saufexemption accordée par le Secrétaire du Commerce ;
− en instaurant pour certaines autorités le devoir de consulter d’autres autoritésimpliquées dans l’AIZC avant de prendre des décisions touchant la zone côtière ;
− en modifiant les dispositions législatives existantes qui comportent des entraves àl’AIZC pour qu’elles puissent contribuer à cet aménagement intégré.
Une approche de ce type offre toute une série d’avantages :
• Elle confère une reconnaissance légale et politique à l’AIZC.
• Elle confère un statut réglementaire aux plans.
• Elle crée des obligations légales de réalisation de l’AIZC.
• Elle engendre un minimum de perturbation des lois et procédures existantes.
• Elle assure un maximum de cohérence avec les procédures extérieures à la zone côtière.
• Elle est probablement moins coûteuse que la mise en place de nouvelles procédures.
Ses inconvénients résident dans la difficulté de coopération entre bon nombre d’autorités sectorielles,dans le fait que les lois en vigueur ne couvrent pas toujours l’ensemble des aspects à réglementerdans les zones côtières et/ou dans le fait que les lois existantes ne fonctionnent pas toujours demanière satisfaisante.
Ces différentes raisons font que plusieurs pays ont opté pour une approche impliquant la mise enplace d’une nouvelle procédure légale d’autorisation des développements en zones côtières. Cetteoption implique également une nouvelle législation en matière de gestion de ces zones, identique aumodèle précédent si ce n’est qu’elle s’accompagne de nouvelles modalités d’autorisation concernantles développements. Elle doit désigner une autorité chargée de délivrer ces autorisations, laquelle peutêtre une instance déjà en place ou une instance spécialement instaurée à cette fin. Elle doit égalementpréciser le type de projets ou d’activités à soumettre à l’approbation de la dite autorité mais ellemaintiendra probablement certaines procédures et activités existantes pour les questions moinsimportantes.
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Cette approche instaure une procédure décisionnelle intégrée unique plutôt que l’obligation decoordonner toute une série de décisions distinctes. Étant spécifiquement conçue pour la mise enœuvre de l’AIZC, elle ne dépend pas, en outre, des lois existantes. Elle requiert, par contre, deschangements législatifs et administratifs de grande envergure – ce qui coûte plus cher et rend leconsensus politique plus difficile à trouver. Une autorité unique ne pouvant garantir un jugementdûment pondéré, une large concertation s’impose. Ce type d’approche crée par ailleurs une nouvellebarrière juridictionnelle entre la zone côtière et l’arrière-pays alors que bon nombre de problèmes dulittoral trouvent leur origine à l’intérieur des terres (flux d’entrée de polluants dans les bassinshydrographiques, par exemple). Si un État particulier peut opter pour une réforme aussi fondamentale,on voit mal, par contre, comment l’Union européenne pourrait l’imposer.
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Concrètement parlant, les accords volontaires sont des engagements par lesquels un ou plusieurssecteurs économiques adoptent un comportement favorisant la réalisation d’objectifsenvironnementaux. Ces accords peuvent jouer un rôle important dans la décision de développer etd’adopter des technologies favorables à l’AIZC – mais il convient de les étudier de manièreapprofondie pour s’assurer qu’ils ne dissuadent pas directement ou indirectement l’investissement. Lesaccords volontaires du secteur privé sont presque toujours motivés par la menace de l’État d’imposerdes règlements et/ou des taxes, ou par l’engagement de l’État de fournir une aide financière. Il s’avèrecomplexe, quel que soit l’accord volontaire considéré, de mesurer objectivement à quel point il estappliqué par les signataires. Les stratégies dans ce domaine sont encore en pleine évolution, et lesprincipales difficultés résident dans le choix d’un segment du secteur privé capable d’adopter uneposition commune de négociation, dans le contrôle du respect des termes de l’accord et dans sonapplication par chacune des parties signataires.
La conclusion d’accords volontaires peut être encouragée par les pouvoirs publics par l’utilisation decertains instruments économiques.
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Le régime d’aménagement du territoire est considéré dans plusieurs pays participant au programmede démonstration (Danemark, Norvège, Suède et Finlande notamment) comme le mécanismeprincipal de gestion des zones côtières. Dans d’autres pays, ce système est souvent perçu commeconvenant davantage à la gestion des aspects “terrestres” de l’AIZC. En règle générale, la cohérenceverticale des plans d’occupation du sol est assurée au sein d’un système hiérarchique, le plus souvent
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49
de type descendant, en vertu duquel les plans d’aménagement établis à chaque niveau doivent tenircompte des dispositions prises en la matière par des autorités plus centralisées et obtenir, le plussouvent, l’approbation de celles-ci.
Même si la planification des sols est l’instrument privilégié par lequel les administrations peuventfaçonner l’avenir de leur territoire et mettre leurs objectifs stratégiques en œuvre, elle n’est toutefoisqu’une composante du processus d’AIZC parmi d’autres. Plusieurs raisons font d’ailleurs qu’elle nepourrait étayer seule ce processus et notamment :
La limitation de son champ d’application --
• La plupart des régimes d’aménagement du territoire ne couvrent que la partie terrestre de lazone côtière.
• De nombreux systèmes d’aménagement adoptent une perspective étroite axée sur lecontrôle des développements (constructions) au lieu d’avoir une vision plus large desproblèmes d’occupation des sols et de leurs implications pour les infrastructures.
• Les liens entre les systèmes d’aménagement du territoire et d’aménagement sectoriel nesont généralement pas assez étroits - la planification spatiale (plans de zonage, parexemple) portant sur le site d’implantation tandis que des procédures d’autorisation visentplutôt le type de développements sectoriels proposés.
• Les contrôles en matière d’aménagement sont parfois difficilement applicables en dehorsdes zones urbaines.
et
son manque de flexibilité--
• La mise en place de zones spéciales d’aménagement et de zones côtières nonconstructibles sont de précieux outils de gestion du littoral – mais ils doivent être adaptés àchaque système littoral conformément au principe général selon lequel l’AIZC doit adopterune approche systémique.
• La fréquence de production et de révision des plans est limitée par manque de ressourcesainsi qu’en raison du temps nécessaire aux procédures de consultation exigées pour leurélaboration.
• Les recours coûtent du temps et de l’argent.
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Certains projets ont fait remarquer que, même si des études d’impact sur l’environnementsont effectuées pour la plupart des propositions d’aménagement, les effets cumulés ne sontgénéralement pas pris en considération car la plupart des législations nationales en matièred’EIE ne contiennent aucune disposition à cet égard. Les responsables locaux de laplanification doivent donc prendre leurs décisions sans disposer d’informations adéquatesconcernant la capacité de leur côte ou les effets cumulés des propositions d’aménagement.
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L’un des instruments économiques les mieux à même de promouvoir – de manière privilégiée si pasexclusive - un développement soutenable dans la zone côtière serait une réforme de la taxed’environnement visant à en faire peser la charge sur les effets préjudiciables pour le milieu naturelplutôt que sur l’emploi. Il ne s’agirait pas, en l’occurrence, d’introduire une “distorsion” du marché maisde remplacer les répercussions fortuites et indésirables de l’imposition par des effets planifiés etpositifs.
La taxe sur le tourisme et le “verdissage” des procédures relatives aux marchés publics offrent deuxautres options valables dans ce contexte.
En dépit de leur potentiel, les instruments économiques restent peu utilisés dans la mise en œuvre del’AIZC et plusieurs recommandations pourraient favoriser leur application plus systématique :
½ Les instruments économiques devraient être utilisés conjointement à d’autres instrumentsstratégiques (et non en lieu et place de ceux-ci).
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½ L’efficacité de l’instrument devrait être vérifiée lors de son utilisation pour s’assurer qu’ilpermet d’obtenir les résultats escomptés.
½ Les recettes générées par les instruments économiques devraient être affectées à lapromotion des objectifs de l’AIZC.
½ Une large part des recettes générées devraient être allouées aux administrations locales afinde les inciter à utiliser plus systématiquement les instruments en question.
Il convient de souligner que l’utilisation des instruments économiques est liée à la disponibilitéd’informations adéquates concernant les coûts et avantages sociétaux des diverses activités côtières,indispensables à la fixation de niveaux équitables de taxes et de subventions.
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Les technologies peuvent être un moyen de “regarder” la zone côtière ou d’y “agir". Dans le premiercas, les technologies appuient le plus souvent l’AIZC au travers de la collecte de données et de laproduction ou de la gestion des informations, et elles ont déjà été examinées au point 3.1.
La présente section se penche davantage sur les technologies qui agissent sur la zone côtière, ycompris celles qui ont été adoptées pour répondre à des besoins sectoriels spécifiques mais qui sontcompatibles avec l’AIZC dans la mesure où elles atténuent les effets négatifs des activités côtières(respectueuses de l’AIZC) ; celles qui sont nécessaires à l’exécution correcte ou à la sauvegarde del’exécution des plans et stratégies d’AIZC (favorables à l’AIZC) ; et celles qui vont à l’encontre desobjectifs de l’AIZC (préjudiciables à l’AIZC).
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Dans la plupart des projets de démonstration, le rôle des technologies qui “agissent” sur la côte nebénéficie pas de la considération qu’il mérite – une négligence qui s’explique sans doute par la prioritégénéralement accordée par les initiatives d’AIZC à la planification de l’occupation des sols.
Plusieurs moyens permettent aux initiatives d’AIZC de faire en sorte que les technologies soient desfacteurs de solution plutôt que de problème :
½ La participation de techniciens spécialisés à l’initiative d’AIZC.
½ Des normes juridiques, telles que des normes d’émission, des critères d’octroi de licences etdes normes de bonnes pratiques environnementales, les meilleures techniques disponibles(MTD) ou la prévention et le contrôle intégrés de la pollution. Ces normes restent, dans denombreux pays, l’instrument privilégié d’encouragement au développement et à l’adoption detechnologies respectueuses de l’environnement mais les délais très courts imposés pour laconformité aux nouvelles réglementations peuvent dissuader les investissements.
½ Des exigences réglementaires suffisamment stables pour permettre aux stratégiesd’investissement à long terme d’intégrer des technologies respectueuses de l’environnement.Des spécifications techniques trop inflexibles peuvent toutefois décourager l’innovation.
½ La promotion des intérêts de l’industrie en renforçant sa position concurrentielle par la miseau point et l’utilisation de technologies respectueuses de l’AIZC.
½ Des accords volontaires et la possibilité d’adopter des systèmes d’éco-étiquetage, desétudes d’impact sur l’environnement et une formation concernant les technologiesrespectueuses de l’AIZC peuvent jouer un rôle déterminant dans la promotion d’uneapplication éclairée des technologies dans une perspective d’aménagement intégré deszones côtières.
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52
½ La formation de technologues à l’esprit inventif et d’une nouvelle génération de chercheurs etde techniciens. L’éducation générale peut servir, pour sa part, à susciter une nettepréférence, voire une véritable demande, pour des procédés et des produits moins polluantset participer ainsi à la création d’un marché.
½ Les audits d’environnement et les rapports sur l’état de l’environnement (ISO14000 et SMEA)peuvent encourager l’application de technologies respectueuses de l’AIZC en fournissant auxgestionnaires des installations une évaluation systématique, documentée, régulière etobjective de la performance. Le cadre ISO 14000 est une première étape vers l’intégrationdes principes d’un développement soutenable dans notre système économique de marchélibre puisqu’il encourage de nouvelles approches en ce qui concerne le choix des matériaux,la conception des produits et des procédés, et la logistique de transport à tous les stades ducycle de vie des produits.
½ La diffusion des bonnes pratiques et des compétences. La diffusion efficace des informationsrelatives aux technologies s’est avérée difficile, spécialement auprès des petites etmoyennes entreprises. Les gouvernements utilisent actuellement toute une séried’approches pour ce transfert d’informations, parmi lesquelles les publications techniques,les bases de données informatiques, des démonstrations et ateliers organisés au plan local,des services de télé-assistance et des présentations vidéo. De l’avis général, le mode detransfert le plus efficace – vers les petites et moyennes entreprises en particulier - desinformations destinées à favoriser l’adoption de technologies plus respectueuses del’environnement est le détachement de conseillers sur place pendant un certains temps.
½ L’atout du “pionnier” en matière de développement de technologies écologiques, qui a permisà certains pays, dont l’Allemagne et le Danemark, de développer de nouveaux créneauxindustriels extrêmement lucratifs. La relance économique aura davantage de chancesd’atteindre ses objectifs si les collectivités locales veillent à ce que les propositionséconomiques aient également des objectifs sociaux, et à ce que la qualité del’environnement améliore à la fois le confort de vie et l’attrait de la région pour lespromoteurs.
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Les États membres de l’Union européenne sont, à titre individuel ou en tant que membres de laCommunauté européenne, signataires de toute une série de conventions et accords internationauxrelatifs aux zones côtières. Il s’agit à la fois de conventions portant spécifiquement sur les zonesmaritimes et côtières, et de conventions sectorielles dont l’application couvre notamment ces zonestelles que la CITES, la Commission du développement durable, le Protocole de Montréal, etc.
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Les conventions et accords internationaux ont été élaborés en réponse à une série de problèmestransnationaux d’environnement, et notamment aux problèmes de pollution des mers et de protectionde leurs ressources. Bien que ces accords intègrent depuis longtemps certaines origines telluriques dela pollution des mers, ils n’ont pas été motivés par le désir plus général d’une gestion intégrée deszones maritimes et terrestres, et ils n’accordent donc pas de place réellement importante à l’AIZC. Iln’en reste pas moins que de nombreux aspects couverts par ces accords doivent également êtreabordés dans le cadre de la gestion des côtes, et qu’une action internationale permet souvent depromouvoir la cohérence au sein des mesures nationales.
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Les conventions et accords les plus importants dans une perspective d’AIZC sont ceux qui cherchent àencourager une politique commune pour les mers régionales : la Méditerranée, la Baltique, la mer duNord et la mer des Wadden. C’est ainsi que la déclaration trilatérale sur la protection de la mer desWadden, signée par le Danemark, l’Allemagne et les Pays-Bas en 1982, a favorisé une étroitecoopération entre ces trois pays et a conduit à l’adoption d’un plan commun d’action. Un autreexemple est fourni par la Commission d’Helsinki, qui a adopté en 1994 une recommandation (15/1)conseillant aux États bordant la Baltique de créer une bande côtière protégée de 100 à 300 mètresminimum de part et d’autre de la ligne de niveau d’eau moyen ainsi qu’une zone d’aménagement côtierde 3 kilomètres au moins vers l’intérieur des terres.
Il convient de souligner par ailleurs que si la Convention des NU sur le droit de la mer a instauré uncadre général pour la législation environnementale maritime, la diversité des mesures internationaleset le taux variable de participation ne permettent pas toujours d’en assurer la cohérence : bien qu’ellesaient force de loi, ces dispositions ne sont contraignantes que pour les États qui y adhèrent. Quant auxdéclarations, elles expriment une intention mais elles n’ont aucun caractère obligatoire – ce qui signifieque leur application dépend totalement de l’existence, ou de l’absence, d’une volonté politique.
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54
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Si de bonnes lois sont nécessaires pour mettre les politiques en œuvre, elles ne donneront de résultatque s’il existe une volonté politique de les utiliser efficacement, et des ressources suffisantes à cettefin. Mieux vaut une absence de lois que des lois qui ne sont pas appliquées – car non seulement leurdéveloppement reviendrait à un gaspillage de temps et d’argent, mais leur non respect conduirait àpenser que l’élaboration de stratégies et les structures juridiques sont sans intérêt – une attitude quirisque de saper le bon fonctionnement du droit et du secteur public en général.
L’application laxiste des dispositions législatives peut être le signe d’une insuffisance de ressourceset/ou d’une corruption ; mais elle résulte souvent, partiellement du moins, d’un soutien publicinsuffisant à leur égard – qui se traduit par des pressions exercées sur les administrations locales pourqu’elles négligent leur mise en œuvre. Une loi ou un règlement allant à l’encontre des intérêtspolitiques ou financiers de l’administration locale va également se heurter à des problèmesd’application.
Pour que le droit de l’environnement soit effectivement appliqué, ses dispositions doivent êtreclairement rédigées et s’appuyer sur des connaissances scientifiques solides ; il convient en outrequ’elles ne soient pas trop difficiles ou trop onéreuses à gérer sur le plan administratif. Les implicationsde la législation au niveau des modalités pratiques et des coûts doivent être connues au moment deleur élaboration, et il est important qu’une large consultation soit organisée au stade préparatoire.
L’application efficace des dispositions du droit de l’environnement exige :
• une surveillance et un contrôle de conformité ;
• un libre accès aux résultats de cette surveillance et de ce contrôle ;
• l’existence de recours judiciaires et de sanctions adéquats ; et
• une obligation de transparence de la part des organismes de réglementation.
Dans sa Communication sur OD�PLVH�HQ�°XYUH�GX�GURLW�FRPPXQDXWDLUH�GH� O¶HQYLURQQHPHQW�COM(96)500 final, publiée en octobre 1996, la Commission proposait d’envisager :
• l’élaboration d’orientations destinées à aider les États membres à assumer leurs fonctionsd’inspection de l’environnement, et la création éventuelle d’une instance communautairedotée de compétences en matière d’audit ;
• la fixation de critères minima pour gérer les plaintes et les procédures d’enquête relatives àl’environnement dans les États membres où ces mécanismes/procédures font défaut ; et
• la nécessité d’orientations concernant l’accès d’organisations représentatives aux tribunauxnationaux afin d’encourager la mise en œuvre et le respect du droit communautaire del’environnement à la lumière du principe de subsidiarité et compte tenu des systèmesjuridiques différents des États membres.
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L’AIZC relève de l’intérêt général à long terme. Il s’agit toutefois d’un processus lent dont la seule miseen place pourrait prendre de trois à cinq ans – et le cycle total, y compris la mise en œuvre de lastratégie et l’évaluation des résultats, de dix à quinze ans. Cette échéance dépasse la durée de laplupart des cycles politiques et de planification et les politiciens pourraient, dès lors, ne pas trouverd’intérêt personnel dans la promotion de l’AIZC – l’aboutissement de leurs efforts ne devenant visiblesqu’au cours du mandat de leur successeur. Même si d’autres acteurs perçoivent l’intérêt d’une telleinitiative, leur enthousiasme risque de s’atténuer avant qu’elle parvienne à son terme, leurs espoirs(irréalistes) de résultats rapides étant inévitablement déçus.
Ces diverses raisons font que l’AIZC ne pourra être considéré comme un processus auto-suffisant quelorsque les exemples seront assez nombreux pour convaincre le grand public de sa nécessitéimpérative et de son incontestable efficacité.
La promotion de l’AIZC exige donc un environnement porteur caractérisé par une stratégie clairementdéfinie et par des orientations qui, fixées à l’échelon de l’UE, assurent l’utilisation durable du littoralcommunautaire. Mais elle exige aussi des mesures d’appui à ce processus d’aménagement intégré.
Les mesures examinées dans la suite de ce chapitre sont celles que la société devra collectivementadopter pour soutenir l’AIZC ; mais les équipes qui entreprennent des projets individuels peuventrenforcer la durabilité de leurs initiatives en veillant aux aspects suivants :
½ Ne ménager aucun effort pour susciter une volonté politique, laquelle sera liée à une prise deconscience des avantages engendrés par une approche coordonnée et, surtout, au soutienmanifesté par l’opinion publique (voir également le point 5.1 ci-après).
½ Renforcer les capacités des équipes de projets par le développement des compétencesrequises.
½ Mettre en place des structures et réseaux à long terme
½ Faire adopter l’initiative par un organisme bien établi afin d’en assurer la survie et la légitimité.
½ Obtenir un financement à longue échéance, en particulier pour ce qui concerne l’emploi depersonnel permanent destiné à faciliter l’initiative.
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½ Ne pas susciter trop d’attentes au départ ; faire comprendre que le processus sera lent.
½ Créer des obligations contractuelles à long terme entre les partenaires.
½ Adopter une approche progressive et adaptative afin de tirer les leçons de l’expérience tout enobtenant des résultats grâce aux moyens et capacités en place. L’AIZC est un processusitératif dans la mesure où le champ d’action de l’initiative s’étend au fil du temps.
½ Permettre l’adaptation des structures de gestion au fur et à mesure du déroulement du cycle duprojet afin de tenir compte de l’évolution de ses besoins.
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L’AIZC ne peut fonctionner sans le large appui de l’opinion publique qui constitue à la fois le moteur dela participation et la légitimité même du processus.
L’AIZC est avant tout un changement de mentalité et de comportement qui demande au publicd’abandonner des modes traditionnels de réflexion en faveur de nouveaux schémas. Les attitudes ontd’ailleurs commencé à changer et le tableau ci-après*, basé sur des pratiques globales, résume cetteévolution :
* adapté de ‘Coastal Planning & Management’, R. Kay & J. Alder – Chapman & Hall 1998
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PRATIQUES CLASSIQUES PRATIQUES NOUVELLES
Mécanistes Organiques/cybernétiques
Contrôle obligatoire Auto-organisatrices/adaptatives
Compartimentées Holistiques/écologiques
Suppriment l’incertitude Acceptent l’incertitude
Évitent les recoupements Recoupements inévitables
Fixent les fins recherchées Développent des objectifs
Trajectoire déterminée Flexibilité et apprentissage
Neutralité politique Collaboration politique
Administration monolithique Administration composite
Rationnelles et linéaires Rationnelles et intuitives
Pragmatiques ou visionnaires Pragmatiques et visionnaires
L’être humain tend néanmoins à s’accrocher à des comportements confortables et familiers aussilongtemps que l’ampleur des problèmes les rend pratiquement insolubles, et il est donc essentiel defaire comprendre au grand public l’importance des problèmes des zones côtières et, surtout, lepotentiel de l’AIZC de les faire évoluer – autrement dit, de positionner l’AIZC au sein de la collectivité.
Ceux qui vivent actuellement de la zone côtière, qui y travaillent ou qui s’y détendent, méconnaissentsouvent son caractère dynamique, ses liens avec l’arrière-pays et l’importance de l’influenceanthropique sur son évolution. Il convient donc de les sensibiliser à la valeur économique et socialeque peut apporter une approche plus durable de l’activité humaine dans cette région. Cettemobilisation de l’opinion publique est, en dernière analyse, la seule manière d’assurer la viabilité à longterme des initiatives d’AIZC.
La large diffusion des avantages immédiats ou des gains économiques à long terme del’aménagement intégré est l’un des moyens d’étendre et de renforcer le soutien à l’égard des initiativesd’AIZC.
Les supports médiatiques traditionnels constituent un instrument important pour assurer ce transfertde connaissances et promouvoir un changement d’attitude et de comportement. Les informationsrelatives aux bonnes pratiques et aux “success stories” (y compris celles relevant de notre programmede démonstration) peuvent être présentées de manière accrocheuse, et interpeller. Sans oublier lespossibilités innovatrices de diffusion offertes par les réseaux modernes de télécommunication etd’information.
Plusieurs projets de démonstration ont créé des centres d’accueil destinés à renforcer le soutien publicpar la diffusion d’informations.
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Un “label” ou une certification de bonnes pratiques peut également contribuer à faire connaître l’AIZCtout en récompensant ses praticiens.
Les systèmes éducatifs auront également un rôle majeur à jouer dans l’évolution nécessaire desattitudes au quotidien. Le soutien à l’AIZC devra être introduit à terme dans les programmes scolairesà tous les niveaux d’enseignement au travers de la familiarisation à des concepts tels quel’interdépendance des hommes et des écosystèmes naturels dans la zone côtière, les grandsproblèmes de ce type de région et le rôle des technologies non polluantes. L’introduction des conceptsd’AIZC dans les programmes de cours reste cependant, dans de nombreux cas, irréaliste à courtterme : la normalisation nationale des programmes scolaires et les exigences correspondantes auniveau des enseignants en font en effet, dans certains pays, un objectif de longue haleine.
Une approche alternative consiste à faire participer les écoles aux initiatives locales d’AIZC. Enprenant part à l’étude des ressources littorales et de leur utilisation, les élèves peuvent acquérir enpremière main l’expérience d’un processus d’évaluation des impacts et répercussions d’une séried’activités sur les zones côtières. La création de liens solides entre le système éducatif et les autoritéslocales/régionales permet en outre d’associer directement les étudiants au processus d’AIZC.
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La plupart des responsables de la planification et de la gestion des côtes ont une formation sectoriellepoussée, que ce soit en matière d’aménagement du territoire, de pêche ou d’urbanisme, voire dansune autre spécialité. Le processus d’AIZC requiert toutefois l’intégration et la coordination des objectifset, dès lors, une compréhension holistique et pluridisciplinaire des systèmes qui sous-tendent ladynamique du littoral. On peut parvenir à cette vision holistique en regroupant l’ensemble desspécialistes concernés mais le succès d’une telle approche est loin d’être garanti car les experts enquestion ne “voient” pas toujours au-delà des limites de leurs domaines respectifs de formation.
Une solution partielle peut résider, à court terme, dans le renforcement des capacités au sein desadministrations publiques et des participants aux initiatives d’AIZC. Parallèlement à la familiarisationaux concepts de pluridisciplinarité, une telle formation devrait viser à développer la capacité
• d’encourager des solutions intégrées et la formulation d’une stratégie
• d’instaurer des structures et processus institutionnels globaux
• de rechercher des solutions de type “gagnant-gagnant” qui transcendent les intérêtspersonnels étroits.
Ceux qui participent à une initiative d’AIZC doivent également “apprendre à apprendre”, et ce typed’apprentissage se fonde sur des attitudes qui :
• accordent autant de valeur à l’improvisation qu’à la prévision ;
• voient les possibilités plutôt que les contraintes ;
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• inventent des solutions plutôt que de les emprunter ailleurs ;
• favorisent l’expérimentation et la recherche-action ;
• respectent la diversité ;
• recherchent l’innovation ;
• gagnent la confiance.
La manière la plus efficace de renforcer les capacités à terme consisterait à intégrer la visionpluridisciplinaire dans le système éducatif. Car si les nouveaux programmes universitaires d’AIZCpeuvent favoriser la création d’une compétence intrinsèque dans ce domaine, ils ne permettent pas degarantir que tous les participants clés d’une initiative d’AIZC donnée soient dotés d’une formationpluridisciplinaire suffisante par rapport à la nature de leur travail et au niveau de leur responsabilité.
Une compréhension holistique de la dynamique côtière doit donc naître des disciplines traditionnellestelles que la géographie, dont la large couverture tend aujourd’hui à être divisée en sous-spécialités.L’appréciation des possibilités et limitations de différentes modélisations, statistiques et technologiesde l’information devrait également faire partie du programme de formation des spécialistes.
Au-delà de ces renforcements de capacités à caractère général, il conviendrait d’assurer desformations plus techniques à certains participants aux initiatives d’AIZC, portant notamment sur larésolution des conflits et le traitement des informations. Ce dernier point couvre notammentl’introduction des technologies de l’information (SIG, par exemple) ainsi qu’une formation au bon (etmauvais) usage des données. Des aspects tels que la compatibilité des données, la fiabilité del’information, l’erreur et l’influence de l’échelle revêtent ici une importance toute particulière. Cetteformation technique pourrait être dispensée sous des formes diverses, depuis son inclusion dans leprogramme général jusqu’à l’organisation de sessions spécifiques de formation de courte durée àl’intention des participants dans le cadre de l’initiative même d’AIZC.
Diverses mesures peuvent contribuer au renforcement des capacités :
• une prise de conscience générale du caractère pluridimensionnel des zones côtières à tousles niveaux du système éducatif afin d’assurer à la fois la compréhension mutuelle desresponsables de la planification et de la gestion, et l’appui du grand public.
• une formation plus poussée concernant la valeur et les limites des données, y compris lesproblèmes engendrés par l’utilisation de données à une mauvaise échelle.
• la mise en évidence dans les programmes scolaires à tous niveaux du rôle majeur joué parles technologies non polluantes et les approches basées sur l’ensemble du cycle de vie dansl’atténuation des préjudices causés à l’environnement.
• une formation des enseignants et des éducateurs aux principes de base de l’AIZC.
• la formation aux EIE et aux exercices d’évaluation, au moins dans les pays où cetteformation n’est pas encore très répandue (Portugal notamment) et, le cas échéant, demanière plus générale au niveau des pouvoirs locaux.
• un appui scientifique à l’échelon local.
• des réseaux d’échange de compétences.
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Les études consacrées aux évolutions et aux interactions des systèmes côtiers sont légions, et denombreux pays ont même adopté des programmes visant à promouvoir le développement detechnologies à l’appui de l’AIZC. Mais il faut malheureusement constater que le fruit de toute cetterecherche n’est que rarement appliqué à la gestion des zones côtières - cet écart entre la productionde connaissances et leur exploitation s’expliquant essentiellement du fait que les travaux de recherchene portent pas sur les besoins des utilisateurs.
Les programmes de recherche sont trop souvent dictés par des exigences académiques plutôt que parla nécessité de résoudre des problèmes de terrain – avec pour conséquence qu’il s’avère souventdifficile d’appliquer les résultats des recherches à la formulation d’une stratégie, et à plus forte raison àune gestion pragmatique. Cette critique s’adresse aussi bien aux programmes financés par l’UE (voirle chapitre 6) qu’aux programmes nationaux de recherche.
On peut citer parmi les causes à l’origine de cette situation :
• le contact insuffisant avec les utilisateurs potentiels de la recherche, voire leur négligence, etl’absence d’une évaluation précoce de leurs besoins ;
• l’utilisation des révisions internes par les pairs pour évaluer le travail sans tenir compte de savaleur pratique, et
• une réticence des milieux académiques d’envisager l’adoption d’approches pragmatiques etexploitables pour appliquer la science à des situations “simples”.
La modélisation mathématique joue un rôle important dans la recherche consacrée aux zonescôtières, et elle s’avère essentielle pour prévoir les impacts à long terme des pressions naturelles ouhumaines. La multiplication des modèles mathématiques facilite également d’autres tâches derecherche, et peut rendre directement service aux responsables de la planification et de la gestion.Mais cette modélisation n’en reste pas moins un domaine où le fossé entre les chercheurs et lesutilisateurs est particulièrement manifeste.
La plupart des instituts de recherche qui étudient les zones côtières ont mis au point des modèlesmathématiques avancés pour représenter les eaux estuariennes et littorales environnantes et pourdécrire la dynamique des phénomènes physiques, chimiques et biologiques en jeu. Le plus souvent,néanmoins, ces modèles ne sont diffusés qu’à l’intérieur de groupes restreints de spécialistes, et raressont les projets qui produisent des logiciels conviviaux. Beaucoup de ces modèles sont, en outre, trèsspécifiquement liés à un site particulier. Les modèles destinés à une diffusion plus large, fût-ce au seinmême de la communauté de recherche, devraient s’appuyer sur des exemples pratiques et nonthéoriques, et s’appliquer à des situations concrètes. L’élaboration de séries de données normaliséespour tester les descriptions de processus particuliers figurant dans les modèles serait un moyend’encourager la standardisation de ces derniers.
Les motivations des chercheurs académiques tendent à promouvoir la création de modèles de grandeenvergure et à plusieurs variables permettant une approximation de plus en plus poussée du monderéel. Beaucoup de ces modèles sont extrêmement théoriques, difficiles à comprendre et complexes, etfont appel à des notations et des structures qui ne font pas partie du bagage du commun desdécideurs. Pour qu’un modèle ait une utilité pratique pour les gestionnaires, il doit engendrer desrésultats simples à utiliser ; il doit être disponible au moment voulu ; et il doit avoir une échelle gérable.(Les gestionnaires et décideurs demandent en général que ce soient les connaissances acquisesgrâce à ces modèles – et non les modèles eux-mêmes – qui fassent l’objet d’une large diffusion.)
Bien que l’on note actuellement une tendance à passer de la R&D fondamentale à une phase dedémonstration, les études de l’OCDE signalent que les programmes en place ne sont pas encoreaussi efficaces ou rentables qu’ils pourraient l’être. Sans nier la nécessité d’un dialogue renforcé entreles chercheurs et les utilisateurs en vue de mieux cerner les besoins, les projets et études duprogramme de démonstration ont d’ores et déjà mis en évidence certains aspects présentant unintérêt particulier, tels que :
• l’évaluation stratégique intégrale de l’importance de la zone côtière pour l’Europe ;
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• la mise au point de méthodes et d’outils intégrés d’évaluation ainsi que de procédures pourl’incorporation de cette évaluation dans les prises de décision et l’élaboration des stratégies ;
• le développement d’une méthodologie pour l’identification des zones côtières à risque dansla perspective des grandes infrastructures de transport à l’échelle européenne ;
• le perfectionnement des techniques permettant de déduire les conditions d’entrée à partir dela répartition des concentrations observées (modélisation inverse) ;
• l’exploitation optimale de l’infrastructure de calcul disponible pour la modélisation des zonescôtières ;
• l’établissement de classifications, de typologies et d’indicateurs des zones côtières en vue defaciliter la stratification des mesures politiques et le suivi de l’évolution des zones côtières ;
• l’amélioration des techniques d’intervention d’urgence en cas de déversement accidenteld’hydrocarbures ou autres catastrophes d’origine anthropique ou naturelle ;
• une recherche répondant spécifiquement aux besoins locaux :
− études locales portant sur les avantages économiques et environnementauxdes subventions aux transports ;
− avantages de développements portuaires à petite échelle ;
− comportement des visiteurs se déplaçant en voiture (ce type de tourisme est-ilréellement le plus écologique?)
− transport viable pour les besoins locaux ;
− développement de technologies respectueuses et favorables à l’AIZC ;
• Recherches stratégiques portant plus particulièrement sur :
− le transport et le tourisme
− la comparaison entre les politiques d’urbanisme et de planification du transport
− l’audit financier de la R&D pragmatique par rapport à la R&D scientifique.
L’un des grands freins au progrès vers une meilleure compréhension des processus littoraux est lenombre limité de données de terrain disponibles à la bonne échelle. De nombreuses caractéristiquesdu système côtier présentent, dans le temps et dans l’espace, une variabilité qui couvre un très largespectre de fréquences. Or les équipements dont disposent la plupart des nations ne leur permettentpas de procéder à des expérimentations à une échelle suffisante, et les mécanismes destinés àfavoriser leur mise en commun dans la perspective de projets internationaux de recherche restent peudéveloppés. Des conflits surgissent en outre par suite de priorités nationales divergentes etd’incompatibilités entre les différents systèmes de mesure. La mise en commun des installationseuropéennes permettrait de mener à bien des programmes de recherche à une échelle tropambitieuse pour un seul pays. Une telle démarche est essentielle pour dépasser le stade des étudesisolées et pour parvenir à des programmes intégrés portant sur l’évolution à long terme du systèmecôtier. La mise en place d’une infrastructure adéquate de recherche à l’échelon européen apparaîtdonc comme un objectif prioritaire.
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L’insuffisance des ressources est fréquemment citée comme un problème primordial de l’AIZC.L’aménagement intégré des zones côtières n’est effectivement pas gratuit : le processuss’accompagne de nombreux postes de frais, parmi lesquels les coûts engendrés par la collecte et ladiffusion des informations. La sous-estimation de la complexité et du temps de gestion d’un vasteprogramme de participation est fréquente, et elle se répercute au niveau budgétaire. Il convient doncde veiller à mobiliser des ressources suffisantes pour la préparation et la diffusion des rapports, ainsique pour en mesurer les implications et y donner une suite efficace.
Les projets obtiennent généralement un financement à court terme pour le lancement de leur initiative(au titre des instruments des programmes LIFE et TERRA, par exemple) mais c’est à l’échéance de cepremier financement que les difficultés surgissent. La gestion des zones côtières étant un objectif delongue haleine, les projets doivent veiller, pour assurer la viabilité des initiatives en cours, à regarderau-delà des sources immédiates d’aide financière et technique que sont ces instrumentscommunautaires.
La difficulté d’obtenir des fonds est moindre lorsqu’une initiative d’AIZC est - ou devient – une activitéobligatoire. Mais il faudra, dans les autres cas, faire preuve de créativité pour exploiter de manièreoptimale les instruments de financement existants. Leur intégration, qui permettrait de réduire plutôtque d’accroître les coûts, devrait d’ailleurs constituer l’un des objectifs du processus. Voici quelquessuggestions utiles formulées dans le cadre du programme de démonstration :
½ réduire les coûts en évitant le recours à des technologies hyper-sophistiquées, en seconcentrant sur les aspects essentiels et en choisissant des mécanismes ayant déjà fait leurspreuves ;
½ diviser, d’une manière ou d’une autre, les coûts entre les participants ;
½ examiner toutes les sources potentielles directes et notamment :− les partenaires des groupes directeurs (y compris les autorités locales) ;− le financement au titre de programmes communautaires divers (FEDER, LIFE,
INTERREG, PHARE, etc.) ;− les sources nationales de financement ;− les loteries ;− le commerce et l’industrie locaux ;− les offices de tourisme ;− les organismes chargés de l’environnement et des paysages ruraux ;− le parrainage ;
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− l’assistance volontaire des ONG ;− les collectivités locales ;− les universités et collèges.
½ tirer parti des informations locales en matière de sources de financement ;
½ obtenir des subventions et apprendre à répondre valablement à des soumissions pourl’obtention de fonds ;
½ encourager l’organisme chef de file à agir comme un pôle d’attraction ;
½ mobiliser des ressources auprès de tous les partenaires ;
½ obtenir un appui politique pour les actions envisagées – la sensibilisation est un investissementqui peut, à terme, rapporter un financement.
½ trouver le moyen d’intégrer les coûts dans les activités obligatoires ;
½ harmoniser les activités avec d’autres programmes (bénéficiant déjà d’un financement), telsque l’Agenda 21 ;
½ envisager très tôt des stratégies de prolongement ;
½ faire connaître le succès des projets aux sources éventuelles de financement ;
½ maîtriser suffisamment les instruments économiques pour faire de l’AIZC un objectifintéressant aux yeux du secteur privé et pour assurer à terme l’autonomie financière del’initiative.
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Ce sixième chapitre présente un premier bilan, établi sur la base du programme de démonstration, del’action communautaire qui a actuellement – ou qui pourrait avoir – un impact sur les zones côtières. Ilvise à fournir une série d’exemples illustrant à la fois les problèmes et les possibilités de cettepolitique, et se veut le point de départ d’une analyse plus approfondie ainsi qu’un guide pour desétudes similaires à mener aux niveaux national et régional.
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Le processus du rapprochement offre, dans le contexte de l’AIZC, une occasion unique – refusée auxÉtats membres actuels – d’intégrer en région côtière l’application des différentes mesurescommunautaires. Considérer comme un “paquet” les directives portant respectivement sur les eaux debaignade, le traitement des eaux usées et la prévention et le contrôle intégrés de la pollution, parexemple, engendrerait de précieuses synergies et éviterait le coût inutile de mises en œuvre distinctes.Anticiper les exigences du projet de directive cadre sur l’eau, et plus spécifiquement ses obligations entermes de gestion des bassins versants des grands fleuves (qui s’applique également à la côteadjacente), constituerait déjà une étape importante vers l’AIZC dans les pays candidats.
La communication de la Commission 6WUDWpJLHV� G¶DGKpVLRQ� GDQV� OH� GRPDLQH� GH� O¶HQYLURQQHPHQW� �UHOHYHU�OH�GpIL�GH�O¶pODUJLVVHPHQW�DYHF�OHV�SD\V�FDQGLGDWV�G¶(XURSH�FHQWUDOH�HW�RULHQWDOH�(COM/98/0294final) souligne la nécessité pour les États riverains de fleuves internationaux d’établir conjointementune approche intégrée du bassin versant s’ils veulent lutter contre la pollution transfrontalière de l’eau.La Commission pourrait aller plus loin et exiger des pays candidats ayant un important littoral communde développer ensemble des systèmes transfrontaliers de gestion intégrée de leurs zones côtières.Elle pourrait inciter en outre les stratégies nationales de rapprochement, en cours de développementdans chacun des pays candidats, à faire spécifiquement référence à l’AIZC. L’élaboration d’unestratégie d’AIZC dans ces pays devrait pouvoir bénéficier d’une assistance au titre du futur fondsstructurel ISPA.
Le souhait de tous les pays candidats d’adhérer le plus rapidement possible à l’UE permet à laCommission et aux États membres actuels d’exercer une certaine pression sur le développement despolitiques nationales de ces pays. Différentes démarches permettraient à la politique d’élargissementde mieux soutenir les objectifs de l’AIZC :
½ Le resserrement des liens d’information entre les différentes fondations sectorielles, lesprogrammes nationaux de subvention et les fonds des institutions financières internationales etde l’UE en vue d’une meilleure coordination des projets et des programmes. Il conviendraitégalement d’encourager une meilleure circulation des informations entre les ministères ainsiqu’entre les divers niveaux administratifs.
½ Des programmes nationaux d’aide ciblant l’aménagement global du territoire plutôt que l’appuià des secteurs distincts.
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½ Un effort particulier, lorsque les nouvelles dispositions législatives et institutionnelles auront étéadoptées, pour les intégrer aux pratiques quotidiennes des administrations et pour fournirl’assistance technique, la formation, etc. nécessaires à leur bonne application.
½ Des projets supplémentaires de démonstration dans les pays candidats prouvant l’utilité duprocessus de planification de l’AIZC pour développer des liens de coopération et departicipation entre les acteurs clés et forger un consensus sur les grandes questions poséespar les zones côtières.
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Plusieurs tendances de l’agriculture moderne - l’intensification, la spécialisation, la concentration et lamarginalisation, par exemple - peuvent être préjudiciables à l’environnement fragile des zonescôtières. L’une des forces motrices de cette évolution a été la PAC, et des investissementssubstantiels ont été consacrés au cours des dix dernières années à des programmes de drainage etd’irrigation dans une série de zones côtières.
Les propositions actuelles de l’Agenda 2000 visent à franchir une étape décisive vers une agriculture‘multi-fonctionnelle’ mettant davantage l’accent sur un développement rural intégré, et à abandonnerprogressivement les aides à la production au profit d’aides directes au revenu agricole. Le nouveaurèglement sur le développement rural a pour objectif de promouvoir une approche davantage intégréecouvrant également l’agri-environnement, certains aspects de la sylviculture et le soutien de toute unesérie de mesures s’inscrivant dans des plans de développement rural. Il propose notammentl’instauration de critères environnementaux pour l’octroi de versements directs par les États membres– une mesure qui permettrait, par exemple, de mieux contrôler les régimes de pâturage.
Ces changements sont liés à différents objectifs fixés par l’Agenda 2000, à savoir :
• Le souhait d’intégrer les objectifs environnementaux dans la PAC et de renforcer le rôle desagriculteurs en tant que gestionnaires des ressources et gardiens des paysages naturels.
• La nécessité de garantir la sécurité et la qualité des produits au travers notamment deméthodes de production compatibles avec les exigences écologiques.
• L’importance accordée aux instruments agri-environnementaux destinés à favoriser ledéveloppement durable en régions rurales et à répondre à toute une série d’exigencessociétales en matière de services écologiques.
Cette nouvelle approche pourrait donc contribuer à promouvoir l’AIZC en soutenant une agricultureadéquate dans les zones côtières, une partie des coûts étant assumée par le FEOGA.
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Les mesures agri-environnementales que les États membres sont actuellement tenus d’appliquer envertu du Règlement 2078/92 pourraient d’ores et déjà contribuer à l’amélioration de la situation deszones côtières - les programmes agri-environnementaux pouvant notamment être très utiles pour lagestion des zones humides côtières telles que les marais de pacage. Pour bénéficier de cesprogrammes, toutefois, les terres en question doivent relever d’un plan de gestion agricole. Orcertaines zones marécageuses littorales sont actuellement victimes d’un “sous-pâturage”, voire d’unsemi-abandon, et il se justifierait sans doute de les reconvertir en herbages plus intensifs (ovins oubovins).
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Le Règlement 2078/92 présente un autre point faible dans la mesure où les États membres sontlaissés très libres dans la mise en place des programmes en termes de pratiques agricoles nationaleset régionales, de sorte que leur efficacité dépend des zones choisies par l’État membre (ou la région)et de l’importance des compensations financières proposées aux agriculteurs.
Les propositions de l’Agenda 2000 devraient conduire à une amélioration des programmes agri-environnementaux financés au titre du Règlement sur le développement rural, et offrir certainespossibilités d’en renforcer la dimension environnementale et d’en accroître les transferts, sinécessaire.
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Les zones côtières sont souvent les sites d’implantation de réseaux de transport particulièrementdenses, que ce soit sur terre (en raison des plaines littorales) ou en mer, y compris certains élémentsdes réseaux transeuropéens de transports. Le programme des RTE n’a cependant pas missuffisamment l’accent jusqu’ici sur le développement de modes de transport favorables à l’AIZC, telsque le transport maritime à courte distance en tant qu’alternative à la construction routière (en dépitdes promesses formulées en la matière par la Commission dans sa Communication de 1995).
L’UE pourrait également se montrer plus attentive, au moment d’identifier les réseaux transeuropéensde transports routiers, aux pressions que ce type de développement exerce sur la zone côtière.
Leur nature et leur objectif mêmes font que les réseaux transeuropéens de transport laissent peu deplace à la régionalisation. Suite à l’adhésion de l’Autriche à la Communauté, le principe de la prioritédes besoins régionaux sur la libre circulation au sein de l’UE – dans certaines circonstances – anéanmoins été acquis.
Plusieurs possibilités s’offrent à la politique communautaire du transport de mieux soutenir les objectifsde l’AIZC :
½ La mise en place de nouveaux mécanismes ou de nouvelles institutions pour la gestion desaspects non infrastructurels et non commerciaux de la planification du transport.
½ La promotion de modes de transport moins polluants.
½ La limitation du développement de ports dans les zones humides importantes.
Certaines questions connexes sont analysées à la section “transport et accessibilité” de l’Annexe I duprésent document.
La mise en place de réseaux transeuropéens de télécommunications et de la “société de l’information”offre une occasion privilégiée d’améliorer la qualité de vie des citoyens européens et de leur ouvrir denouvelles perspectives économiques. Les zones côtières devraient tirer un avantage tout particulier deces progrès, étant donné que beaucoup d’entre elles comptent des populations insulaires ou installéesdans des régions continentales éloignées. L’élaboration de la politique de l’UE dans ce domaine doitdonc tenir dûment compte des besoins spécifiques de ces populations et veiller à ce que l’accès
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électronique ne conduise pas à une marginalisation des membres de la société peu attirés parl’informatique.
La politique communautaire visant à améliorer les télécommunications devrait également favoriserl’AIZC en encourageant la participation et la transparence.
La politique de l’énergie de l’UE couvre les combustibles fossiles classiques, l’énergie nucléaire et lessources énergétiques basées sur le soleil, le vent, l’eau et la biomasse. Ces différentes sources sontconcentrées dans les zones côtières et la production, la transmission et la distribution de leur énergiepeut avoir un impact significatif sur la configuration de l’occupation des sols dans ces régions. Lapolitique de l’UE, et son engagement de réduire l’utilisation des combustibles fossiles en particulier,exerce une influence souvent déterminante sur les grandes options dans ce secteur.
Les trois priorités de ce domaine stratégique sont une compétitivité globale, une sécuritéd’approvisionnement accrue et la protection de l’environnement. La pondération de ces objectifs estcompatible avec les buts poursuivis par l’AIZC, même si les réseaux paneuropéens ne tiennent pastoujours compte de leur incidence sur l’aménagement et l’occupation des sols à l’échelon local.
Les orientations proposées pour les fonds structurels suggèrent, en ce qui concerne les régions moinsdéveloppées, de mettre l’accent au cours de la prochaine période de programmation sur lefinancement de projets visant à l’interconnexion totale des réseaux, sur l’amélioration du rendementénergétique et sur la promotion des sources renouvelables d’énergie. Dans d’autres régions, lesinvestissements devraient cibler des projets infrastructurels innovateurs à petite échelle, et plusspécifiquement ceux qui s’accompagnent d’une réduction de la pollution et d’une amélioration durendement énergétique.
L’activité industrielle est très répandue dans de nombreuses zones côtières, et les secteursprépondérants sont les industries maritimes, la construction mécanique et le bâtiment, ainsi que touteune série d’activités voulant accéder aisément à une eau de refroidissement particulièrementéconomique.
La politique industrielle de l’UE, dont le principal objectif est le renforcement de la compétitivité desentreprises européennes, peut avoir un impact non négligeable sur les activités exercées dans leszones côtières. C’est elle, en effet, qui réglemente le marché intérieur des produits et qui encourage larecherche et l’innovation en initiant et en soutenant des projets axés sur le développement etl’application de nouvelles technologies.
La Commission déploie toute une série d’activités spécifiquement axées sur les industries maritimes.Outre l’hébergement du Forum des industries maritimes, la DG III assure la coordination de la taskforce "Systèmes maritimes du futur". Ces initiatives permettent à la Commission de promouvoir desapproches intégrées de la gestion des zones côtières et d’encourager les acteurs industriels àresserrer leurs liens de communication avec d’autres intervenants dans ces zones.
Le programme IDA de la DG III, qui vise à instaurer un échange rapide et simplifié de données entreadministrations et avec les citoyens européens, pourrait également jouer un rôle utile dansl’amélioration du processus décisionnel touchant les zones côtières.
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De très nombreuses directives et actions européennes dans le domaine de l’environnement ont unimpact direct sur la gestion des ressources côtières.
Le large éventail des dispositions législatives régissant la pollution et la qualité de l’air et de l’eau acertainement contribué à améliorer le milieu littoral, et la directive sur le traitement des eaux urbainesrésiduaires a notamment donné lieu à des progrès significatifs au niveau de la qualité de l’eau dans denombreuses zones côtières.
À ce jour toutefois, la mise en œuvre d’une grande partie de ces mesures manque encore decoordination et présente même certaines contradictions. La directive relative à la prévention et à laréduction intégrées de la pollution (96/61) vise à “atteindre un niveau élevé de protection del’environnement considéré dans son ensemble” par la prévention ou la réduction des émissions danstous les milieux naturels - air, eaux et sols – et par des mesures touchant la production de déchets.
Le projet de directive cadre relative à la qualité des eaux, et plus spécialement l’exigence en vertu delaquelle les programmes de gestion des bassins fluviaux doivent s’étendre aux zones côtièresadjacentes, offre lui aussi l’occasion privilégiée de promouvoir le principe de l’AIZC. La propositionrequiert une approche intégrée de la planification en vue de parvenir à une situation écologiquesatisfaisante, compte tenu de l’ensemble des aspects environnementaux et des activitéséconomiques. Elle a donc une incidence importante sur la planification au niveau de l’eau et du littoralmais devra être considérée parallèlement à d’autres systèmes d’aménagement davantage axés sur lesaspects “terrestres”. Le processus même de planification, tenant compte des nombreux acteurs lorsde l’évaluation des impacts et de l’élaboration des objectifs, favorisera également l’intégration globalede la gestion côtière. Les dispositions précises de la proposition font actuellement l’objet de débatsanimés et il est trop tôt pour savoir ce que le texte final stipulera en termes de planification intégréedes eaux littorales.
La directive concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés surl’environnement (85/337) est également un instrument susceptible de promouvoir l’AIZC.Concrètement parlant, toutefois, les projets de démonstration ont identifié divers problèmes posés parla mise en œuvre de cette directive au niveau des États membres – autant de problèmes qui signifientque la directive ne déploie pas tout son potentiel d’aide à l’AIZC. De manière plus spécifique :
• L’application de la directive EIE varie d’un État membre à l’autre ; elle est, dans certains cas,appliquée dans la lettre mais pas dans l’esprit. La question des alternatives s’avèreégalement problématique.
• La responsabilité d’une EIE dans les zones côtières n’est pas toujours clairement attribuée,et l’aspect maritime est souvent laissé en dehors du cadre de ce type d’étude.
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• Les EIE manquent encore trop souvent d’objectivité et de fiabilité.
• Le fait d’attendre la soumission de projets pour évaluer les incidences (comme c’est le casdes EIE) présente des inconvénients lorsque le plan d’aménagement constitue le cadrejuridique.
La modification 97/11 étend l’application des études d’impact sur l’environnement à un nombre pluslarge de projets côtiers tels que l’extraction pétrolière offshore ou des travaux côtiers et maritimes”susceptibles de modifier la côte”. Cette couverture ne s’étend cependant pas systématiquement auxprojets situés au-delà de laisse de basse mer – et l’amendement n’entre en vigueur qu’en mars 1999.
Étant donné que les principes de l’AIZC intègrent les grandes lignes de l’approche adoptée lors d’uneévaluation environnementale stratégique, le programme de démonstration de l’AIZC peut utilementcontribuer au débat actuel sur l’importance et le bien-fondé d’une directive relative à ce typed’évaluation. 7RXV�OHV�SURMHWV�GH�GpPRQVWUDWLRQ�RQW�HVWLPp�TXH�OD�GLUHFWLYH�SURSRVpH�HQ�PDWLqUHG¶pYDOXDWLRQ� HQYLURQQHPHQWDOH� VWUDWpJLTXH� VHUDLW� XQ� LQVWUXPHQW� HIILFDFH� GH� SURPRWLRQ� G¶XQHJHVWLRQ�GXUDEOH�GHV�]RQHV�F{WLqUHV�HXURSpHQQHV��La proposition actuelle est néanmoins fortementlimitée puisqu’elle ne couvre que les programmes publics (et non privés).
La directive concernant la conservation des habitats naturels (92/43) vise à créer un réseau européende zones spéciales de conservation - ‘Natura 2000’ - pour la protection des habitats et espècesmenacés. Tout en ayant des objectifs sectoriels précis, l’esprit de cette directive correspondparfaitement à l’approche ”intégrée” adoptée par l’AIZC : l’article 2(3) stipule en effet que “les mesuresprises en vertu de la présente directive tiennent compte des exigences économiques, sociales etculturelles, ainsi que des particularités régionales et locales” – ce qui la rend FRPSDWLEOH� DYHF� ODSURPRWLRQ�GH�O¶DPpQDJHPHQW�LQWpJUp�GHV�]RQHV�F{WLqUHV�
Une certaine confusion se manifeste néanmoins parmi les États membres à propos de cet article 2(3)dont les dispositions devraient, de l’avis général, s’appliquer au processus de désignation des zonesspéciales de conservation et pas uniquement aux décisions prises à leur propos après qu’elles ont étédésignées. Cette confusion, conjuguée à l’application très ferme de restrictions au nom de la directive,est à l’origine de conflits dans un certain nombre de zones de projets. (Une décision de la Coureuropéenne de justice portant sur la directive ”Oiseaux” a établi que les facteurs socio-économiquesne devaient absolument pas intervenir dans la désignation des zones spéciales de protection desoiseaux – mais uniquement dans leur gestion ultérieure.)
La directive sur les habitats naturels a par ailleurs été entravée par les nombreux retards encourus parles États membres au niveau de sa mise en œuvre.
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Les principaux organismes chargés de collecter, de coordonner et de diffuser les informations utiles àl’AIZC à l’échelon européen sont l’Agence européenne pour l’environnement, l’Office statistique desCommunautés européennes (Eurostat) et la DG “Centre commun de recherche”. Les rôles respectifsde ces différentes institutions sont essentiellement liés à leur orientation (recherche ou opérations) et àleur champ d’action (spécificité environnementale ou mandat plus large).
L’AEE a été spécifiquement fondée pour gérer l’information environnementale et son application àl’élaboration de politiques et aux prises de décisions. Dans ce cadre général, le Centre thématiqueeuropéen “Environnement marin et côtier” a pour mission de créer un forum régional destiné à faciliterles échanges d’informations entre pays bordant les mers régionales d’Europe, et d’assurer la collectede données fiables ainsi que la mise au point d’indicateurs pour l’évaluation de l’état del’environnement.
Dans le même temps, le Centre pour l’observation de la terre du Centre commun de recherche adéveloppé un système capable de fournir des informations concernant la disponibilité de donnéessatellites ainsi que les données proprement dites : il s’agit du système d’échange d’informations EWSEqui permet à tous ceux qui exercent leur activité dans le domaine de la télédétection de faire connaîtreleurs produits, d’une part, et, de l’autre, à la communauté des utilisateurs potentiels de s’informer surces produits. Le CCR développe également divers outils spécifiques pour la collecte et la mise encommun des informations.
Eurostat a pour mission de fournir aux institutions européennes les informations statistiquesnécessaires à l’élaboration et à la mise en œuvre de leurs politiques, et d’instaurer un systèmestatistique européen dont le langage commun permettra de mettre en relation les différents systèmesstatistiques nationaux. Eurostat travaille donc en étroite coopération avec les offices statistiques desÉtats membres.
Il arrive que la frontière entre les mandats respectifs de ces trois instances n’apparaisse pasclairement à des tiers, et certains travaux font incontestablement double emploi. Une meilleurecoordination de leurs activités permettrait donc de renforcer l’efficacité de leur action.
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La section 5.3 a déjà évoqué l’importance générale de la recherche en tant que soutien de l’AIZC etcite une série de thèmes considérés par les responsables de projets comme des priorités dans cedomaine.
Les programmes nationaux cumulés représentent un effort de recherche largement supérieur à celuique finance l’UE mais il convient de rappeler ici que les ressources communautaires ontessentiellement pour objectif de stimuler l’intégration, de promouvoir la coopération et de favoriser desactivités pluridisciplinaires à grande échelle.
Le quatrième programme cadre de recherche, qui vient prochainement à échéance, a soutenu touteune série d’activités de recherche dans le domaine marin et côtier, coordonnées par le programmeELOISE (European Land Ocean Interaction Studies). Mais si ce programme a permis d’assurer lacohérence au niveau des priorités de recherche, des efforts supplémentaires restent impératifs pourresserrer les liens entre les chercheurs et les praticiens.
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Le cinquième programme cadre de recherche comprend un volet spécifique “Énergie, environnementet développement durable” prévoyant lui-même une série d’actions clés en faveur de la gestiondurable de l’eau et des écosystèmes marins. Ces actions s’inscrivent dans une démarche derésolution de problèmes qui devrait contribuer utilement aux stratégies communautaires et élargir lesperspectives de recherche à l’appui de l’AIZC. L’un des grands atouts de ce cinquième programmecadre est précisément la possibilité qu’il offre de promouvoir une recherche davantage intégrée,pluridisciplinaire et basée sur la résolution des problèmes. Il convient donc de veiller à ce que lesprojets sélectionnés saisissent cette opportunité.
Le programme de démonstration a signalé un problème concernant la diffusion des résultats desrecherches financées par l’UE (et autres!). Il est donc important de veiller à ce que les projets derecherche répondent aux besoins des utilisateurs finals et à ce que leurs résultats soient réellementappliqués.
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Si les États membres restent entièrement responsables de leurs systèmes nationaux d’éducation et deformation, la politique de l’UE dans ce domaine peut favoriser le développement d’un enseignement dequalité “en encourageant la coopération entre États membres et, si nécessaire, en appuyant et encomplétant leur action…" et “en mettant en œuvre une politique de formation professionnelle quiappuie et complète les actions des États membres...".
Dans cette sphère de compétence, l’UE a un rôle à jouer en favorisant une approche pluridisciplinaireet intégrée de l’apprentissage et de la réflexion – approche indispensable au soutien de l’AIZC. L’UEpourrait également contribuer à répondre aux besoins de formation identifiés à la section 5.2.
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La politique commune de la pêche :
La relation entre la politique commune de la pêche et l’AIZC porte sur deux aspects principaux :
– l’existence d’un libre accès aux pêches qui a donné lieu à une surcapitalisation, à une pêcheexcessive, à l’appauvrissement des ressources, à des conflits et, en définitive, à des difficultéssocio-économiques pour les pêcheurs ; et
– la perte d’habitats du poisson et la détérioration de la qualité des eaux engendrées par despressions environnementales exercées par d’autres secteurs.
La politique commune actuelle de la pêche a été critiquée par plusieurs projets du programme dedémonstration qui affirment qu’elle n’assure pas une pêche durable et plus précisément :
• que son système de contingents n’est pas parvenu à empêcher la diminution des stocks depoissons – parce qu’elle intervient a posteriori et souvent trop tard, à savoir lorsque leprocessus de dépeuplement est déjà amorcé ;
• qu’elle constitue, au travers de la pêche industrielle, une menace pour la diversité biologiquemarine aussi bien qu’avienne ;
• qu’elle constitue, au travers d’une révision éventuelle des eaux territoriales et d’unedélimitation inadéquate du domaine de gestion de la pêche locale/régionale, une menacepour les communautés de pêche côtière au-delà de l’an 2000 ;
• que l’incertitude quant à la durée de la dérogation des 12 miles ne permet pas d’effectuerune planification à long terme.
La révision de la politique commune de la pêche au-delà de 2002 doit impérativement tenir compte deces aspects – tout en sachant que l’intégration définitive de la dérogation des 12 miles dans la politiquecommune de la pêche exigerait un amendement du Traité de Rome et ne pourrait être effectuée sursimple décision du Conseil.
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Le programme de démonstration met par ailleurs en évidence une série de suggestions spécifiquesquant aux éléments susceptibles de favoriser une approche de la gestion de la pêche davantagerespectueuse des écosystèmes :
½ un programme de démonstration consacré aux bonnes pratiques de pêche ;
½ une aide à la consolidation de l’information concernant l’aquaculture en vue d’améliorer lesEIE ;
½ une réorientation de la politique de la pêche visant à renoncer à une limitation négative del’activité halieutique en faveur de la promotion positive d’une pêche durable ;
½ des programmes de soutien à une pêche plus durable (dans la ligne des programmes agri-environnementaux actuels) ;
½ des systèmes d’étiquetage en faveur de la pêche durable tels que ceux récemment instaurésau Royaume-Uni par le Marine Stewardship Council.
La politique européenne de la pêche est l’une des politiques communautaires les moins adaptablesaux besoins régionaux - son caractère hypercentralisé et global l’empêchant en effet de répondre auxbesoins spécifiques de types particuliers de pêche et des zones dépendantes de la pêche dont ellerégit l’activité. Dans la perspective de la réforme de la politique commune de la pêche prévue pour2002, des pressions croissantes s’exercent pour l’obtention d’un contrôle régional accru sur la gestiondes activités halieutiques. Parmi les suggestions figure l’aide à des programmes adaptés aux besoinslocaux qui, s’inspirant des programmes agri-environnementaux déjà en vigueur, intègrent la gestion dela pêche aux exigences de la diversité biologique. Une capacité d’ajustement aux conditions socio-économiques et culturelles locales pourrait également favoriser l’AIZC.
Le programme de démonstration a également mis en évidence la nécessité d’une flexibilité accruedans la définition des enceintes au sein desquelles les questions de pêche peuvent être officiellementdiscutées. Étant donné que toutes les questions relatives à la pêche (hormis la zone de dérogation des12 miles) relèvent du domaine exclusif de compétence de la Communauté, l’interprétation actuelle nepermet pas de discuter, par exemple, des prises accessoires des campagnes de pêche commercialelors de réunions relevant de la Convention d’Oslo et de Paris. Considérant que l’UE est signataire decette Convention, cette flexibilité accrue devrait pouvoir être envisagée.
L’UE souscrit au Code de conduite de la FAO pour une pêche responsable dont l’article 10 concernel’intégration de la pêche dans la gestion des zones côtières. Cet article exige des signataires qu’ilsfavorisent l’instauration au niveau administratif adéquat de procédures et de mécanismes pour lerèglement des conflits tant au sein du secteur de la pêche qu’entre les utilisateurs des ressourceshalieutiques et d’autres usagers des zones côtières.
Les traités obligent désormais la politique commune de la pêche de tenir compte des interactions entreles activités halieutiques et les écosystèmes marins, et le concept de gestion intégrée, tel qu’approuvépar la réunion ministérielle intermédiaire sur l’intégration des questions halieutiques etenvironnementales (Bergen, 1997), gagne sans cesse du terrain. L’intégration des considérations liéesà l’environnement dans la politique commune de la pêche exige de tenir compte des effets à la foisdirects et indirects de la pêche et de l’aquaculture sur la flore, la faune, les chaînes alimentaires et leshabitats marins. De son côté, la viabilité de la pêche et de l’aquaculture dépend de la qualité et de ladisponibilité des ressources marines, lesquelles sont à leur tour fondamentalement liées à l’état dumilieu marin.
S’inscrivant dans cette nouvelle priorité, l’adoption de mesures destinées à réduire et, à terme, àsupprimer la surexploitation – et de parvenir, dès lors à un équilibre durable entre les activitéshalieutiques et les peuplements visés – apparaît comme l’un des grands objectifs de la politiquecommune de la pêche dans l’immédiat et dans un avenir rapproché. Il pourrait en outre s’avérernécessaire d’élaborer des mesures stratégiques spécifiques pour atténuer ou moduler l’impact négatifde certains types de pêche sur des parties spécifiques du milieu biologique marin. Cette approche
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pourrait notamment se traduire par des dispositions visant à protéger de ces formes de pêche lesbesoins alimentaires de certaines espèces d’oiseaux marins ou certains habitats benthiques.
Ce respect des écosystèmes doit maintenant être mis en pratique et c’est dans cette perspective quele Conseil international pour l’exploration de la mer a adopté en 1998 une approche de la gestion de lapêche basée sur le principe de précaution qui a présidé à ses recommandations pour la gestion desressources commerciales de poissons en 1999. Cette approche a été largement adoptée par laCommission lors de l’élaboration de sa proposition relative aux totaux admissibles des captures (TAC)pour 1999. En mars 1998, le Conseil a également adopté un règlement totalement révisé sur lesmesures techniques de conservation, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2000. La nouvelleréglementation devrait renforcer la sélectivité globale des activités halieutiques et diminuer la quantitéde rejets obligatoires à l’intérieur comme à l’extérieur de la zone des 12 miles.
Les institutions doivent également tenir compte des intérêts de nouveaux intervenants, comme laCommission a cherché à le faire en organisant, en 1998, une série de rencontres informelles avec desorganisations non gouvernementales manifestant un intérêt pour la pêche.
Les fonds structurels “Pêche” :
Les objectifs de la politique structurelle “Pêche” sont directement liés à la double origine del’instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP – instauré et intégré aux Fonds structurels en1994) : la politique commune de la pêche et la cohésion socio-économique. Il s’agit, d’une part, degarantir un équilibre soutenable entre les campagnes de pêche et les ressources halieutiques par larestructuration de la flotte de pêche communautaire et, de l’autre, de renforcer la cohésionéconomique et sociale1 ainsi que la viabilité des zones dépendantes de la pêche par la modernisationdes structures de la chaîne de production et une série de mesures d’accompagnement socio-économiques.
L’intégration de l’IFOP dans les fonds structurels et l’ajout des zones dépendantes de la pêche dansles objectifs 1, 2, 5b et 6 marque un tournant décisif dans la mesure où l’on passe d’une politiquesectorielle à une politique intégrée mieux adaptée aux zones côtières. La majorité des zonesdépendantes de la pêche peuvent en effet bénéficier des interventions d’autres fonds structurels etplus particulièrement du FSE et du FEDER en ce qui concerne les mesures de reconversion socio-économiques (tourisme, services aux entreprises, valorisation professionnelle, etc.). L’IFOP s’appliqueen outre à l’ensemble du territoire de l’Union européenne au travers de l’Objectif 5a et à des mesuresvisant essentiellement à la restructuration et à la modernisation du secteur. L’IFOP englobeactuellement 31 programmes : 19 territorialisés (17 pour l’Objectif 1 et 2 pour l’Objectif 2) et 12horizontaux (Objectif 5a). En termes financiers, 65% du budget sont territorialisés et 35% sont allouésau travers de l’Objectif 5a.
Également lancée en 1994 avec pour but principal d’aider les zones dépendantes de la pêche situéesdans des régions éligibles au titre des Objectifs 1, 2 et 5b, l’initiative communautaire PESCA vise àaider le secteur à faire face aux conséquences de la restructuration, les praticiens des métiers de lapêche à se reconvertir ou à maintenir leur compétitivité, et les zones côtières à diversifier leursactivités et à revitaliser leur tissu socio-économique. PESCA vient compléter l’IFOP et les mesuressocio-économiques régionales.
L’incidence économique de la pêche étant concentrée sur une étroite bande côtière, et son effetmultiplicateur étant particulièrement important, toute récession dans ce secteur se répercuteinévitablement sur les activités en aval. La pêche a donc un rôle moteur à jouer dans l’essoréconomique et le maintien du tissu socio-économique des zones qui en dépendent tout en constituantun élément essentiel du patrimoine culturel de nombreuses collectivités côtières.
1 L’effort de l’IFOP en faveur du renforcement de la cohésion socio-économique est attesté par le fait queles quatre pays de la cohésion reçoivent 56% des ressources financières disponibles. Cet effort devraitêtre intensifié à l’avenir par une aide spécifiquement adaptée à la petite pêche côtière qui caractériseces pays (Grèce et Portugal en particulier).
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Une bonne gestion des stocks de poissons, de la pêche et de ses produits exige une approchemultisectorielle couvrant l’ensemble du territoire littoral et intégrant les liens et l’harmonisationindispensable entre ce secteur et les autres activités économiques (industrie, infrastructure urbaine,commerce, tourisme) et non économiques en vue de maintenir, voire de créer, des emploispermanents et de diversifier la structure socio-économique.
Cette diversification devrait porter sur l’ensemble de la filière de production : activités en amont(chantiers navals, fournisseurs), fabrication de produits à base de poisson à forte valeur ajoutée,aquaculture et industrie de transformation. Cette dernière est actuellement implantée à proximité desgrands ports de pêche ou à l’intérieur du pays, à proximité des marchés de consommation ; onconstate donc l’apparition d’une dichotomie croissante entre la pêche côtière à petite échelle et lavalorisation industrielle des captures dans la mesure où la chaîne de transformation ne se trouve plussystématiquement sur les côtes et où elle ne renforce plus automatiquement, dès lors, les activitéshalieutiques.
L’initiative communautaire PESCA soutient également des actions à vocations culturelle, touristique etcommerciale conjuguées. Cette combinaison d’activités primaires et tertiaires peut devenir un facteurpositif de développement à condition que les limites de capacités d’accueil des zones côtières nesoient pas dépassées (protection de l’environnement) et que la gestion locale d’éventuels conflits soitassurée : il existe en effet de nombreux risques de litiges, tel celui entre les sports nautiques etl’aquaculture, par exemple. Plusieurs activités peuvent en outre avoir des répercussions négatives surla pêche côtière et le peuplement de poissons, que ce soit par suite d’une diminution des sites ethabitats maritimes accessibles, ou d’une diminution de la qualité de l’eau et du milieu littoral.
L’une des dix mesures de l’IFOP porte sur l’aide au développement de l’aquaculture et représente 11%des montants alloués par cet instrument. Il s’agit d’une mesure structurelle qui vise à accroître lescapacités (nouvelles unités de production et agrandissement des unités existantes) et à financer lamodernisation des installations. Elle prévoit également la limitation de l’incidence d’une aquacultureintensive sur l’environnement et elle encourage l’aquaculture extensive ainsi que des investissementsdestinés à améliorer les aspects sanitaires.
L’aide à l’aquaculture pourrait être maintenue par le nouveau règlement relatif au Fonds structurel“Pêche”, la priorité étant accordée aux investissements collectifs et aux investissements visant àatténuer les effets négatifs sur l’environnement.
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La mise en œuvre des programmes relevant des Fonds structurels est la plus décentralisée de toutesles politiques de l’UE. Mais si le règlement de base incite les États membres à intégrer desconsidérations environnementales et sociales dans leurs actions de développement, l’utilisation finalede ces Fonds n’a pas toujours appliqué ce principe de manière satisfaisante.
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Les garanties environnementales incluses dans la révision de 1993 du Règlement relatif aux Fondsstructurels exigent l’évaluation environnementale préalable des plans d’aménagement régionalproposés, de même que la participation des “autorités environnementales” au processus décisionneldes Fonds structurels. Ces exigences n’ayant pas toujours été respectées par les États membres, ilest arrivé que des projets sans garantie de durabilité bénéficient d’une aide de l’UE. On peut citer à cetégard l’exemple des mesures de protection côtière dans le Ria d’Aveiro, et des travaux similairesmenés à Pescara (Abruzzes) – bien que les dispositions spéciales adoptées par la Commission dansle cadre du programme italien de l’Objectif 1 puissent avoir eu pour effet d’exempter ces mesuresd’une évaluation environnementale.
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Si quelques cas de développements peu respectueux de l’environnement se sont effectivementproduits au début de l’existence des Fonds structurels, des progrès notoires ont été accomplis entre-temps, même s’il reste encore un long chemin à parcourir avant de pouvoir considérer que l’utilisationdes Fonds structurels par les États membres réponde réellement à un critère de durabilité.
De toutes les politiques de l’UE, le rôle futur des Fonds structurels (tel que décrit dans les propositionsde la Commission dans le cadre de l’Agenda 2000 toujours en négociation) apparaît comme l’élémentoffrant le plus grand potentiel de promotion de l’AIZC – et ce pour les raisons suivantes :
• l’exigence renforcée pour les États membres d’élaborer des plans de développementrégional intégrés visant à regrouper des interventions distinctes dans les régions industriellesen déclin, rurales et dépendantes de la pêche ;
• l’exigence renforcée d’utiliser les Fonds structurels en tant que contribution audéveloppement durable, qui devient l’un des deux principes horizontaux à intégrer dans tousles programmes relevant des Fonds structurels (l’autre étant “l’égalité des chances”) ;
• l’affirmation selon laquelle les plans seront évalués en termes de compatibilité avec lespolitiques communautaires ;
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• l’obligation d’une évaluation environnementale ex-ante de la région concernée, ainsi que desrépercussions escomptées du programme et des interventions sur l’état de l’environnement.
Les propositions de la Commission en vue de la réforme du Règlement relatif aux Fonds structurelsau-delà de l’an 2000 comportent un certain nombre d’éléments encourageants. L’obligation pour lesrégions éligibles d’élaborer des plans intégrés de développement régional et les modalités departenariats élargis (y compris des organismes opérant dans le domaine de l’environnement, le caséchéant) pourraient en effet utilement contribuer à promouvoir une gestion intégrée de la côte.
L’expérience des trente-cinq projets de démonstration d’AIZC conduit néanmoins à penser que lesréglementations pourraient également être amplifiées et/ou améliorées par les mesures suivantes :
½ lier l’aide accordée aux zones côtières dans le cadre des Fonds structurels à l’établissementd’un plan d’AIZC faisant partie intégrante du Document unique de programmation ;
½ offrir des possibilités d’action et de financement en faveur d’infrastructures à la bonne échelle(y compris en ce qui concerne l’infrastructure de transport) plutôt que d’imposersystématiquement une infrastructure de grande envergure ;
½ renforcer les obligations de participation et de transparence lors de l’élaboration duDocument unique de programmation ;
½ exiger l’évaluation de l’incidence des projets sur tous les intervenants concernés ;
½ prévoir une évaluation des risques, et plus spécifiquement l’obligation de tenir compte ducaractère transitoire de la zone côtière (en raison de l’élévation du niveau de la mer, del’érosion naturelle, de l’affaissement des sols ou de causes anthropiques) ;
½ inclure l’AIZC en tant que priorité dans les futures initiatives de la Communauté en veillantbien à ce que des ressources financières y soient dûment affectées.
L’article 10 des Fonds structurels concerne les initiatives communautaires et près de la moitié desprojets du programme de démonstration ont bénéficié d’un financement au titre de cette lignebudgétaire dans le cadre du programme TERRA. Le programme INTERREG IIC et la proposition deprogramme INTERREG III contiennent également une référence explicite à la gestion intégrée deszones côtières.
Les services de la Commission fournissent aux États membres des orientations quant à la manière dese conformer concrètement aux exigences d’évaluation environnementale préalable, de suivi etd’évaluation de l’impact des programmes relevant des Fonds structurels. Il appartient aux Étatsmembres de se conformer à ces principes directeurs et de définir le rôle précis que doivent jouer lesautorités environnementales au sein des “partenariats” locaux et des Comités de suivi.
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Il n’existe actuellement aucune compétence communautaire spécifique en matière d’aménagement del’espace. La Commission a toutefois travaillé avec les États membres à la rédaction d’un Schéma dedéveloppement de l’espace communautaire (SDEC). Ce document vise à définir une série de principesdirecteurs ainsi qu’une vision générale d’une gestion et d’un développement durables du territoireeuropéen sur la base d’une approche intégrée.
Le projet de Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC, version provisoire du juin1997 proposé a Noordwijk) propose davantage de différenciation territoriale dans le chef des politiquesde l’UE.
L’AIZC est une approche spatiale par définition qui s’inscrit dans la philosophie adoptée par le projetde SDEC. L’AIZC contribue donc directement aux objectifs de cet aménagement de l’espacecommunautaire en couvrant la gestion d’une partie stratégique du territoire européen. Il démontre enoutre la valeur concrète d’une approche intégrée qui peut être immédiatement adaptée aux besoinsd’autres types de paysages.
Étant donné que les régions côtières de l’UE seront les lieux privilégiés de la concentrationdémographique ainsi que de l’expansion et de la diversification économiques au cours des prochainesdécennies, il est impératif qu’elles soient valablement couvertes par le SDEC. Étant en outre trèscomplexes, ces zones côtières apparaissent comme le banc d’essai par excellence d’une approcheterritoriale intégrée de l’aménagement : si cette approche réussit dans les zones côtières, elle devraitréussir partout.
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Bien que le tourisme soit l’un des grands moteurs socio-économiques de l’Europe et de ses zonescôtières en particulier – même s’il apparaît, dans le même temps, comme l’une des principalespressions exercées sur leur environnement (voir l’Annexe I de ce document) – il n’existe pasaujourd’hui de fondement juridique européen portant spécifiquement sur les activités touristiques. LaCommission base son action dans ce domaine sur la référence générale à des mesures dans ledomaine du tourisme stipulée à l’article 3u du traité d’Amsterdam.
Le tourisme est considéré comme un secteur susceptible de contribuer au développement soutenabledes zones côtières car il peut a) ouvrir des perspectives de diversification dans des régions dont lesactivités traditionnelles sont en déclin et b) contribuer à la bonne gestion de régions dans lesquellesune négligence à cet égard pourrait avoir des répercussions négatives sur l’environnement. La DGXXIII de la Commission vient d’achever une étude intitulée “Visitor Payback : encouraging tourists togive money voluntarily to conserve the places they visit”.
De très nombreuses actions et instruments communautaires individuels affectent le tourisme, ycompris certaines mesures liées au marché intérieur, aux Fonds structurels, à l’aide aux PME, autransport, à l’emploi, à l’éducation et la formation, aux consommateurs, à l’environnement, à la culture,à l’énergie et aux relations extérieures. La promotion d’un développement touristique durable dans leszones côtières exige l’utilisation plus rigoureuse des mécanismes existants parmi lesquels lacoordination interservices au sein de la Commission ; la coopération entre les États membres autravers du Comité consultatif dans le domaine du tourisme ; et la concertation avec les organisations etassociations professionnelles du secteur du tourisme.
Le travail de la Commission dans ce domaine s’appuie sur des objectifs visant à améliorer la qualité etla compétitivité du tourisme européen. Dans une perspective de promotion de l’AIZC, la démarche cléconsiste donc à garantir que les objectifs à long terme de durabilité sociale, économique, culturelle etenvironnementale soient dûment intégrés au concept de “tourisme de qualité” en zone côtière.
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Notre analyse vise à souligner l’importance d’aspects qui agissent fréquemment comme les“catalyseurs” ou les éléments prédominants d’une initiative d’AIZC afin qu’ils soient dûment pris encompte dans le cadre d’une approche multisectorielle intégrée de l’aménagement et de la gestion deszones côtières.
Le tableau en fin d’annexe montre les aspects qui ont revêtu une importance particulière pour certainsprojets de démonstration.
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L’utilisation d’énergies renouvelables dans les zones côtières européennes est appelée à undéveloppement considérable car
• les énergies renouvelables sont une solution idéale pour les îles et les régions éloignées desgrands réseaux électriques ;
• l’ensemble de l’Europe doit accroître son utilisation d’énergies renouvelables pour satisfaireaux engagements pris à Kyoto, et la zone côtière convient tout particulièrement audéveloppement de deux types prometteurs d’énergie renouvelable – l’énergie éolienne etl’énergie marémotrice.
• Les énergies renouvelables apparaissent en outre comme une alternative de plus en plusintéressante à l’énergie nucléaire.
En plus de répondre aux besoins énergétiques locaux, la production d’énergies renouvelables peutoffrir une source alternative d’emplois et de revenus dans les zones côtières. Il s’agit d’un secteurhautement technologique et innovateur qui peut contribuer à revitaliser l’économie sans causer dedégâts au sol, à l’eau, à l’atmosphère ou aux écosystèmes naturels.
Les équipements énergétiques requièrent toutefois d’importantes superficies et peuvent êtreconsidérées comme bruyantes et peu esthétiques. Certaines préoccupations se manifestentégalement à propos de champs infra-sonores et électromagnétiques susceptibles de perturber lesoiseaux. Les résidents des lieux, l’industrie touristique et d’autres secteurs cherchant à utiliser le
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même espace pourraient donc s’y opposer. Le prix des terrains où la construction d’éoliennes estautorisée a considérablement augmenté, et l’obtention des droits pour ce type de construction fait elle-même l’objet d’une vive concurrence.
Les problèmes d’implantation sont au cœur de la question des énergies renouvelables. Que lesinstallations aient l’intention de vendre leur énergie au réseau général ou de desservir les besoinslocaux, elles ne peuvent être trop éloignées de leur cible – ce qui implique qu’elles seront souventproches de sols utilisés à d’autres fins. Une implantation offshore apparaît donc fréquemment commeune solution permettant de limiter les conflits avec d’autres acteurs.
Les progrès technologiques vont probablement favoriser, eux aussi, l’acceptation de l’énergie éolienneet marémotrice en proposant des installations de production de plus en plus discrètes. Une R&Dadéquate fait donc partie intégrante de cette solution.
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Le développement de l’aquaculture en Europe risque de multiplier les conflits entre ce secteurd’activité et d’autres utilisateurs des zones côtières.
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Évolution de la production de poisson dans l’UE
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L’aquaculture peut favoriser la diversification économique, multiplier les possibilités d’emplois,accroître les revenus locaux et apporter une valeur ajoutée en termes de qualité. Mais elle pose parailleurs des problèmes d’évacuation de déchets et d’esthétique, et peut avoir une incidence négativesur le milieu marin littoral. Certaines activités aquacoles peuvent en effet contribuer à l’enrichissementen éléments nutritifs et au risque d’eutrophisation ; des maladies peuvent être transmises à despopulations naturelles ; l’introduction d’espèces exotiques peut avoir des répercussions sur l’habitat ;et des poissons échappés des fermes aquacoles peuvent perturber les peuplements à l’état sauvageen termes de concurrence écologique et de modification génétique. Les responsables des projets dedémonstration ont également signalé que les poids lourds nécessaires au transport des produits del’aquaculture provoquent des encombrements et une pollution qui mécontentent de nombreusespetites collectivités.
La mytiliculture n’en reste pas moins une activité traditionnelle dans de nombreuses régions del’Union, où l’on considère que les radeaux et bouchots utilisés pour ce type de culture font partie dupaysage “naturel”. L’altération des sites engendrée par les ouvrages mis en place pour l’aquacultureest incontestable lors de la construction mais, à l’achèvement des travaux, les effets sont souventmoins importants que ne l’avaient imaginé les observateurs profanes – et ils ne sont pasnécessairement inesthétiques. Les détracteurs des nouvelles installations de pisciculture en étangs nesont d’ailleurs pas les derniers à apprécier la vue d’une région aquacole créée il y a dix ou vingt ans,qui offre une plaisante atmosphère écologique avec ses alignements d’arbres et sa successiond’étangs entourés de remblais verdoyants. Ainsi donc, ce qui peut être perçu au moment de laconstruction comme un dégât irréparable à un site vierge peut apparaître à la génération suivantecomme le parfait exemple d’effet structurant d’une culture traditionnelle sur un site intelligemmentaménagé. Les interactions entre l’aquaculture, l’industrie du tourisme et la conservation de la naturesont donc à la fois positives et négatives. De manière plus spécifique, l’aquaculture peut offrir une
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"image" qui attire un certain type de touristes et elle cause moins de préjudice à l’environnement quebeaucoup d’autres options de développement.
La difficulté majeure réside dans le choix du lieu d’implantation des installations aquacoles, ainsi quedans l’échelle de l’exploitation et les normes appliquées par les opérateurs.
L’expansion de l’aquaculture intervient simultanément à une exigence croissante de la société deprotéger son environnement – une demande qui se traduit notamment par le souhait d’éviter toutesurexploitation ou appropriation excessive des bandes côtières et des fonds marins, dans les zonesintertidales en particulier. Il en résulte que de nombreux sites identifiés comme zones potentielles dedéveloppement aquacole dans les marais littoraux et les vasières, convenant particulièrement à dessystèmes extensifs ou semi-intensifs, sont désormais inaccessibles suite à l’adoption de lois etréglementations qui interdisent toute forme d’altération des habitats concernés.
Les conflits en matière d’aquaculture s’avèrent quasiment insolubles lorsque le secteur est géré etréglementé par des autorités maritimes sans interaction adéquate avec les secteurs et administrationsopérant sur terre ferme. Les prises de décisions relatives à l’implantation des sites d’aquaculturedoivent tenir compte de toute une série de considérations et devraient faire intervenir tous les acteursconcernés, ainsi qu’un mécanisme de concertation publique.
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Des enceintes pour poissons immergées au large ont été testées dans les pays qui n’offrent qu’unnombre limité de sites abrités. Leur exploitation s’est toutefois avérée difficile et plus coûteuse que lessystèmes classiques.
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La recherche d’instruments économiques destinés à subventionner le coût élevé des enceintesd’alevinage offshore peut se justifier lorsque cette implantation résulte d’une décision prise au niveaude la collectivité.
La science et les progrès technologiques peuvent renforcer la sécurité et améliorer l’acceptation del’aquaculture en développant :
• des systèmes de surveillance et de traitement des maladies et des parasites qui soientcompatibles avec la viabilité environnementale, et des technologies qui permettent d’éviter lapropagation d’épidémies à l’intérieur et à l’extérieur des installations aquacoles côtières ouoffshore ;
• des systèmes d’exploitation intégrés permettant le recyclage de déchets engendrés pard’autres utilisateurs des ressources mais fixant, pour ces effluents, des critères de qualitéainsi que les techniques en assurant le respect ;
• un perfectionnement substantiel des systèmes de recyclage de l’eau dans les installationsaquacoles, y compris l’optimisation de l’épuration et l’accroissement de l’efficacité des filtres,et la gestion plus rentable de l’ensemble de ces exploitations ;
• des modèles mathématiques économiques et fiables pour prévoir les effets de diversesincidences sur les systèmes aquatiques, et notamment sur de vastes zones côtières etocéanographiques ;
• des stratégies permettant un élevage sûr, viable et contrôlé des espèces introduites, basésur des codes de bonnes pratiques largement acceptés et prévoyant des laboratoiresofficiels de quarantaine ainsi que des structures et procédures destinées à limiter, voireéviter, l’évasion des poissons d’élevage ;
• le contrôle et la surveillance à distance des enceintes offshore immergées.
Un meilleur dialogue s’impose entre les scientifiques et les exploitants aquacoles en vue d’affiner cetteénumération de développements et de veiller à ce que les exercices académiques aient uneapplication directe en situations réelles.
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Le tourisme apparaît dans de nombreuses zones côtières comme l’un des secteurs offrant lacroissance la plus rapide et le meilleur rendement économique, d’autant plus que l’attrait du “soleil etdu sable”, conjugué aux sports nautiques (navigation de plaisance, ski nautique, plongée…) ne semblenullement se démentir – au contraire. Le tourisme n’engendre pas seulement des emplois et desrevenus pour les hôtels, les restaurants et les voyagistes mais également pour leurs nombreuxfournisseurs et secteurs d’appui. L’accès à des activités récréatives et de loisirs est désormaisconsidéré, en outre, comme l’une des grandes composantes d’une bonne qualité de vie.
Mais le tourisme est également, dans la plupart des cas, un secteur qui consomme d’importantesressources – en termes d’eau et de combustibles fossiles notamment – et qui engendre d’importantseffets négatifs en termes d’encombrements, de déchets et de pollution. Le tourisme entrerégulièrement en conflit avec d’autres activités sur des questions d’obtention de terrains et d’autresressources. Il peut également causer des perturbations sociales dans la mesure où les résidentstemporaires font éclater le tissu social et où les collectivités locales sont parfois obligées de partirailleurs en raison de la hausse des prix immobiliers.
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Le tourisme est par ailleurs une activité qui comporte des risques, étant tributaire de modes etd’importantes fluctuations saisonnières. (La saisonnalité pose un problème à la fois économique etenvironnemental dans la mesure où l’importante infrastructure requise pour le logement, le transport etl’assainissement en haute saison reste improductive pendant la plus grande partie de l’année tout encontinuant d’occasionner des coûts écologiques et économiques). Le tourisme connaît même desconflits intrasectoriels qui opposent, par exemple, les nageurs aux adeptes du scooter nautique ou lesornithologues amateurs avec d’autres touristes dont les activités effraient les oiseaux.
Dans une perspective de durabilité, l’objectif consiste à limiter le développement touristique à lacapacité d’accueil de la région et à promouvoir des formes de tourisme ayant un impact acceptable surle plan sociétal et environnemental tout en optimisant le rendement économique de la chargeinfrastructurelle (par son exploitation douze mois sur douze) – étant entendu que ”l’impact acceptable”ne peut être défini qu’en étroite concertation avec les acteurs locaux.
L’une des solutions consiste à encourager des formes alternatives de tourisme basées sur lesspécificités locales. C’est ainsi, par exemple, que des petites communautés de pêcheurs peuventattirer un tourisme culturel et conjuguer ainsi des objectifs sociaux, économiques etenvironnementaux.
L’un des grands problèmes posés par la gestion du tourisme dans le cadre d’une initiative d’AIZC tientau fait que personne ne fait réellement de planification touristique ou, du moins, n’envisage lesrépercussions spatiales de ce type de développement. Lorsque les autorités locales sont impliquéesdans la gestion du tourisme, cette participation se limite généralement à des questions d’urbanisationet d’occupation des sols, voire éventuellement de promotion touristique.
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L’évaluation et l’analyse du rôle du tourisme dans la réalisation des objectifs locaux constituent desdémarches indispensables dans cette perspective. Il est impératif en effet de comprendre quels sontles moteurs du développement touristique et quels en sont les bénéficiaires. De larges évaluations,prolongeant les concepts d’études d’impact sur l’environnement et d’évaluations environnementalesstratégiques, peuvent être des instruments utiles dans ce contexte.
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La question de la santé publique, souvent négligée dans le débat opposant les objectifsenvironnementaux et économiques, doit être au cœur de toute initiative d’AIZC. L’eau et les plagessont en effet des espaces dont la bonne gestion peut éviter d’importants problèmes de santé publique– et le dépôt sauvage de déchets, y compris de déchets hospitaliers, suscite de vives préoccupationsdans de nombreuses régions du monde.
Au-delà de son importance intrinsèque, la santé publique est un aspect particulièrement susceptible demobiliser l’opinion publique en faveur de l’AIZC.
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Le transport et l’accessibilité ont été des problématiques majeures dans un grand nombre de projetspilotes. Des réseaux de transport denses jouent en effet, en zones côtières, un rôle essentiel etpolyvalent, en particulier dans les îles et les régions continentales éloignées où la question del’accessibilité revêt une importance stratégique :
• le réseau de transport est à la base de nombreuses autres options concernant l'implantationdes biens, des services, des industries et des habitations ;
• une bonne accessibilité est essentielle à plusieurs égards : problématique de la périphéricité,maintien des résidents sur place, liaisons commerciales, transport des visiteurs et ouvertureau développement des régions concernées. Une accessibilité excessive comporte toutefoisle risque de surcharger la capacité naturelle ou sociale de la région d’accueil visée ;
• dans les régions davantage exposées aux risques naturels (Naples, par exemple), le réseaude transport joue un rôle décisif dans la sécurité de la population en offrant une réponseefficace aux impératifs d’évacuation ;
• les accidents liés au transport, et plus particulièrement les accidents maritimes impliquantdes hydrocarbures ou des marchandises dangereuses, comportent des risquesconsidérables pour les parcs naturels ou les réserves marines. La pollution à long terme oul’introduction d’espèces exotiques suscitent également certaines préoccupations ;
• le transport local joue un rôle important dans un développement régional couvrant à la fois ledéveloppement économique et la promotion d’une identité régionale ;
• les différents sous-secteurs du transport proprement dit, et le transport maritime enparticulier, peuvent constituer d’importances sources d’emplois et de revenus.
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La garantie d’une accessibilité durable apparaît comme une étape essentielle du processus générald’amélioration du milieu littoral et de maintien de sa viabilité économique. Elle exige, pour satisfaire àla fois aux objectifs d’environnement et de transport, une approche intégrée couvrant la planification dutransport, de l’environnement et de l’espace. Or les régions disposant de systèmes totalement intégréssont encore rares et la plupart des actions actuelles en faveur de la durabilité dans ce domainecherchent avant tout à réduire le trafic et les encombrements en incitant les citoyens à abandonnerleur voiture privée en faveur des transports en commun, voire en les encourageant à se déplacer àbicyclette ou à pied. De telles actions sont assurément importantes mais elles ne constituent pas entant que telles de véritables mesures de durabilité.
Ce sont souvent des aspects institutionnels qui sont au cœur du problème. Le transport est en effetplanifié, dans la plupart des cas, au niveau des administrations et de l’industrie – et le réseau conçu àce niveau va fixer le cadre de plans de développement plus vastes en négligeant souvent le but initialdu réseau, à savoir la fourniture de liaisons et d’accès économiques. Les problèmes proviennent engénéral de structures administratives sectorielles qui opèrent de manière isolée et qui éprouvent, enoutre, certaines difficultés à mettre en place les mécanismes destinés à gérer les aspects noninfrastructurels de la planification du transport.
Les projets ont permis de tirer un certain nombre de conclusions :
½ La planification du transport doit adopter une approche stratégique holistique en vertu delaquelle les décisions sont prises avec une connaissance et une anticipation optimales deleurs implications. Le transport doit être perçu comme un instrument permettant d’atteindred’autres objectifs sociétaux et non comme une fin en soi, et exige dès lors l’abandon destratégies par “bribes et morceaux” ciblées sur des projets ou des modes de transportparticuliers. La promotion des systèmes de transport multimodal doit faire partie intégrantede cette nouvelle approche, de même qu’une planification conjointe de l’aménagement dutransport et du territoire.
½ Le principal obstacle à cette approche holistique est le manque de coordination ; il fautabsolument créer le dialogue entre les responsables de la planification des transportsappartenant à différents échelons administratifs et aux “secteurs” terrestre, maritime etaérien, ainsi qu’entre les responsables de la planification des transports et ceux del’aménagement du territoire. Il s’agit d’un problème à la fois institutionnel et culturel que desprogrammes d’information et de démonstration pourraient contribuer à résoudre en atténuantla réticence culturelle.
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½ Il convient d’encourager une approche de la planification proactive basée sur l’évaluationenvironnementale stratégique et de promouvoir une série d’orientations quant aux grandesoptions en matière de transport et de mobilité (y compris les réseaux transeuropéens). Cesprincipes directeurs pourraient notamment recommander de garder les grands axes routierset ferroviaires le plus loin possible de la côte (les frais de construction supplémentaires étantcompensés par les dégâts moins importants causés aux zones côtières par lesencombrements et la pollution, ainsi que par l’abaissement des coûts éventuels de l’érosionlittorale).
½ Le réseau de transport doit être planifié de manière à répondre à l’ensemble des besoins desusagers et à s’adapter aux fluctuations de ces besoins selon les saisons. (Dans les îlesgrecques, par exemple, les services de transport sont conçus en fonction des besoins destouristes mais réduits en basse saison au point de priver les résidents de toute mobilité.Dans d’autres régions rurales peu peuplées, par contre, la dépendance à l’égard devéhicules automobiles engendre des problèmes d’encombrement en haute saison et limite,dès lors, les possibilités de développement touristique).
½ Les besoins locaux en matière de transport, et les solutions proposées, doivent être intégrésau processus de planification même si les pouvoirs de décision se situent à un échelonsupérieur car cette démarche permet probablement d’aboutir à des solutions plus réalistes.Des associations d’entités locales seraient l’un des moyens pour les administrations localesde faire entendre leur voix lors de ce processus de planification, et des mécanismes doiventêtre instaurés pour veiller à ce que le point de vue des citoyens soit dûment pris enconsidération.
½ La disparition des monopoles dans le secteur du transport (routier et ferroviaire) et deslobbies dans l’industrie maritime, ainsi que l’instauration de mécanismes obligeant lesprestataires à fournir certains services même s’ils ne sont pas rentables pour leur entreprise,permettraient assurément de mieux répondre aux besoins des populations locales.
½ Les programmes de transport doivent répondre aux besoins spécifiques des zones côtièreséloignées (insulaires et continentales isolées).
½ Les technologies peuvent contribuer à dépasser certaines limites physiques constituées parla façade maritime et à mieux exploiter les fonds marins. L’option en faveur de tunnels et deparkings sous-marins permet, par exemple, de libérer de précieux espaces et d’améliorer laqualité de vie en réduisant le trafic en bord de mer.
½ L’adoption de systèmes de transport “transversaux” plutôt que “longitudinaux”. Des systèmesradiaux ou transversaux offrent en effet des possibilités d’accès et de développement sansouvrir pour autant l’ensemble de la zone côtière à un aménagement massif de la bandelittorale ; ils préservent donc mieux les zones de végétation naturelle.
½ Les technologies de l’information pourraient offrir le moyen d’acheminer du travail et desoccupations professionnelles jusqu’aux petites îles et zones côtières éloignées, et il convientde ne pas sous-estimer dans ce contexte le potentiel du télétravail et des prestations deservices via le réseau Internet – tout en soulignant que ces technologies ne vont pasnécessairement réduire les nécessités de déplacements physiques.
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½ Il convient d’encourager (et de planifier) les approches qui permettront aux zones côtières detirer un avantage économique de l’abandon des déplacements en masse et de typemonomodal.
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L’industrie maritime de l’Union européenne est bien implantée sur une série de marchés et joue unrôle économique important dans de nombreuses zones côtières. Certains segments de ce secteurcraignent néanmoins que l’égalité de chances ne soit pas absolue dans la mesure où, dans plusieursrégions, les ports ont reçu des sommes considérables en provenance de sources nationales oueuropéennes auxquelles d’autres pays ne peuvent avoir accès. La mise en œuvre différenciée de ladirective sur les oiseaux et sur les habitats naturels suscite, elle aussi, certaines controverses.
Il se pourrait que la Commission mette progressivement en place un plan d’action structuré encoopération avec des représentants de l'industrie européenne et les États membres et qu’elle décidede suivre attentivement l’évolution de la concurrence et la mise en œuvre des mesures dans le secteurmaritime européen.
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Un paysage se compose à la fois d’éléments physiques et d’éléments culturels puisqu’il est le fruitd’une superposition des activités de l’homme et du milieu naturel. Bien que sa valeur soit notoirementdifficile à évaluer, le paysage est une composante importante de l’identité régionale ainsi qu’un atoutdécisif pour l’activité touristique. Le patrimoine culturel recouvre les sociétés actuelles et leurstraditions au même titre que les trésors archéologiques se trouvant de part et d’autre de la laisse dehaute mer : il fait partie intégrante de notre patrimoine collectif humain.
La mémoire collective, qui fait partie du patrimoine culturel, est elle-même un facteur important pourmieux comprendre la dynamique du littoral et préparer l’avenir en tenant compte des enseignementsdu passé.
La dynamique changeante de nombreuses zones côtières provoque malheureusement la destructiond’un patrimoine culturel et de paysages irremplaçables au fur et à mesure que l’infrastructure modernes’étend, que des villages sont abandonnés et que des structures sociales sont détruites. Sans compterles phénomènes d’érosion littorale, d’exploitation minière et d’élévation du niveau de la mer qui sontautant de menaces supplémentaires pour le patrimoine intertidal.
Les inquiétudes concernant la destruction de certains paysages et éléments du patrimoine culturelagissent souvent comme des stimuli en faveur de l’AIZC, et tout plan de développement ou de gestiond’une zone côtière devrait leur accorder l’attention qu’elles méritent. L’AIZC devrait d’abord se penchersur les éléments à protéger, puis sur les moyens de cette protection.
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La pêche côtière se heurte actuellement à de multiples difficultés. Dans plusieurs régions, une pêcheexcessive a provoqué l’appauvrissement des ressources et, conjuguée à l’imposition inéluctable decontingents, cette insuffisance des stocks de poissons a donné lieu à des pertes d’emplois et au déclindu secteur. Cette situation a eu, à son tour, un effet multiplicateur sur les fournisseurs locaux ainsi quesur les secteurs commerciaux et de services approvisionnant les familles de pêcheurs. Les gensémigrent et le tissu social se modifie. Cette disparition de la communauté des pêcheurs entraîne ladisparition de “l’image locale”, qui constitue elle-même un attrait touristique.
Plusieurs activités côtières (aménagement du front de mer, mouillage de bateaux et navigation deplaisance) peuvent être préjudiciables à la pêche côtière et aux ressources halieutiques, que ce soit enraison d’une diminution des sites accessibles et des habitats marins (aires de nutrition, de ponte etd’élevage) ou d’un abaissement de la qualité de l’eau et du milieu littoral.
Les solutions intégrées de gestion des zones côtières doivent veiller à renforcer les peuplements depoissons par une gestion adéquate des écosystèmes ou offrir d’autres possibilités d’emplois auxpopulations locales. Dans un nombre croissant de régions, la solution adoptée consiste à combiner lesactivités halieutiques et touristiques.
Une difficulté majeure subsiste néanmoins, à savoir que les possibilités d’emplois alternatifs(autrement dit, d’emplois en dehors du secteur de la pêche) restent rares. La diversification de cesecteur est entravée en outre par la faible mobilité des pêcheurs en raison de leur manque dequalifications techniques (ils pratiquent généralement leur métier depuis leur plus jeune âge). Le fondscommunautaire PESCA vise à résoudre certains problèmes liés à la restructuration du secteur de lapêche et à aider les praticiens de cette profession à acquérir d’autres aptitudes afin de maintenir leurcompétitivité et de revitaliser le tissu socio-économique des zones côtières dépendantes du secteurhalieutique.
Il est fréquent que les valeurs et perceptions des collectivités de pêcheurs ne soient pas partagées pard’autres secteurs ou résidents mais une participation commune à des initiatives d’AIZC devrait offrirl’occasion d’échanger des points de vue et de trouver des solutions de compromis. La culture de laconcertation est toutefois peu développée parmi les pêcheurs et cette situation, conjuguée à leur faiblepouvoir politique, les empêche souvent de faire valoir leurs droits et préoccupations lorsque plusieursusages de la côte sont en jeu. Plusieurs organisations professionnelles (comités locaux et régionauxde pêche) veillent actuellement à développer leurs propres compétences de gestion et de concertationen vue d’accroître leurs capacités – et leur volonté – de participer à des initiatives d’AIZC.
Même s’ils ne sont pas physiquement situés sur la côte, les secteurs de la transformation, de lacommercialisation et du transport des produits à base de poisson sont directement intéressés, euxaussi, à la gestion des zones côtières et devraient être invités à prendre part au processus d’AIZC autravers notamment de la prise en compte des contraintes en termes de capacité de charge.
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Dans plusieurs régions, le public a traditionnellement eu libre accès à l’avant-plage et l’identité mêmede nombreuses villes et municipalités (y compris dans des pays tels que le Portugal) s’est forgée sur labase de ce contact systématique et persistant entre les gens et le front de mer.
La situation se présente très différemment aujourd’hui en raison du nombre croissant de propriétésprivées en bord de mer et il devient urgent, dans plusieurs régions, de se pencher sur les implicationsd’une telle évolution. Faut-il prendre des mesures pour maintenir la liberté d’accès? Et, dansl’affirmative, de quelle manière?
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Une expansion tentaculaire des villes le long du littoral a été observée un peu partout en Europe aucours du dernier siècle – depuis la Finlande jusqu’au Portugal - et ce phénomène s’explique largementpar l’accroissement du nombre de résidences secondaires, utilisées pendant les mois d’été oupendant tous les week-ends de l’année.
Outre les problèmes qu’elles causent en détruisant les habitats naturels et en faisant disparaître denombreux accès aux avant-plages, beaucoup de ces constructions sont équipées de systèmessceptiques et d’évacuation des déchets dont la charge de substances polluantes ne peut êtreabsorbée par les écosystèmes naturels. La promotion de technologies adéquates permettrait déjà desurmonter certaines de ces difficultés.
En Europe méridionale surtout, bon nombre de ces constructions sont illégales ou "semi-légales" etcontreviennent aux réglementations en matière d’aménagement et de construction. Il convient donc defaire mieux appliquer la législation existante au moyen de campagnes d’information insistant sur lepréjudice causé par ces constructions.
Une révision des droits de propriété et des règlements de zonage sera peut-être nécessaire danscertaines régions. En Grèce et en Finlande, par exemple, les propriétaires ont le droit de construire àcondition que leur terrain dépasse une superficie donnée ; la suppression de ce droit pour limiterl’urbanisation ferait baisser la valeur des terrains et elle ne rencontre donc pas l’appui de l’opinionpublique. Une large concertation permettrait sans doute de trouver des solutions satisfaisantes.
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Le dragage consiste à retirer des sédiments à l’état naturel (nouvelles constructions) ou récemmentdéposés (entretien) à l’aide d’équipements mécaniques ou hydrauliques. Après excavation, lessédiments sont transportés du site de dragage vers un site de mise en place ou d’élimination. Lesopérations de dragage sont généralement destinées à maintenir les voies navigables et les portspraticables.
L’extraction d’agrégats consiste pour sa part à extraire des sables et des agglomérats pour les vendredans le commerce.
Les deux activités posent le même type de problèmes dans le cadre de la gestion des zones côtièrespuisqu’elles risquent de perturber les écosystèmes naturels et l’équilibre des sédiments. Le dragagepeut également poser problème au niveau de l’évacuation des rejets, surtout s’ils sont contaminés.
Il est important, dans le contexte de l’AIZC, de considérer ces deux activités comme ayant une valeuréconomique pour la zone côtière, et de les intégrer dans le processus de planification et de décision àparts égales avec d’autres secteurs économiques. Dans le même temps, les opérations de dragagedevraient s’effectuer conformément à des pratiques agréées et servir à résoudre certains problèmesliés à la gestion des côtes plutôt qu’à en créer d’autres – une démarche pouvant conduire, danscertains cas, à l’adoption de solutions alternatives au dragage.
La portée spatiale particulièrement vaste de ces activités ne permet pas d’en évaluer l’impact avecprécision. La disponibilité de connaissances et de données plus poussées concernant la dynamiquelittorale faciliterait assurément ce processus.
Des travaux de recherche et l’application de bonnes pratiques pourraient avoir plusieurs effets positifstels que l’utilisation des matériaux dragués à des fins productives (reconstitution de plages ou de
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marais salés après érosion), le traitement adéquat des rejets contaminés et la possibilité d’éviter touteincidence involontaire sur les régimes sédimentaires.
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Les zones côtières subissent différentes formes de pollution chimique et thermique en provenance desources aussi variées que l’industrie, les centrales électriques, l’agriculture, les efflux des réseauxd’égouts, l’extraction minière et les déversements d’hydrocarbures. La pollution des zones côtièrescomporte des risques pour les écosystèmes, la santé de l’homme et l’esthétique du paysage.
Deux types de pollution posent des problèmes particuliers en zones côtières du fait que leurs sourceséchappent aux activités de planification et de gestion de ces régions :
• la pollution générée en dehors de la zone côtière et amenée dans cette zone par le réseauhydrographique et les courants océaniques. La pollution provenant des produitsagrochimiques est particulièrement préoccupante dans ce contexte ;
• la pollution “historique” provenant encore d’anciennes industries ou installations militaires. Larestructuration de l’ensemble de l’industrie lourde, et l’évolution de la dynamique socio-économique dans les zones côtières, ont libéré de vastes espaces sur le littoral mais il s’agitsouvent de terrains contaminés.
Les pollueurs éloignés peuvent très bien être englobés par le processus d’AIZC : il suffit de prévoir àcette fin une définition assez large du champ d’action de l’initiative et/ou une définition plus large del’impact dans le cadre de l’application de la législation sur la responsabilité en matière d’environnementou sur l’EIE. Lorsque les pollueurs ont physiquement ou légalement disparu, c’est à l’ensemble de lasociété qu’il peut incomber de financer l’assainissement requis. Le coût d’une telle opération estparfois extrêmement élevé, de même que l’élimination de la pollution elle-même, mais la reconversionde terrains à l’abandon ou contaminés offre la possibilité de restaurer des sites vierges et de protégerle paysage rural, des espaces libres et la vie sauvage.
La pollution causée par les accidents maritimes pose un problème particulier dans les zones côtièressur lesquelles passent d’importants réseaux de transport, ou qui y sont adjacentes. Car si, de manièregénérale, le transport maritime peut être considéré comme écologique, les accidents survenant dansce secteur causent des dommages considérables aux écosystèmes littoraux – sans oublier que desactivité telles que l’aquaculture, la pêche et le tourisme dépendent directement de la salubrité du milieunaturel. Une évaluation adéquate des risques et des mesures suffisantes en termes de prévention etde planification préalable s’imposent donc pour éviter ce type de pollution.
La lutte contre la pollution côtière peut, dans de nombreux cas, être menée au moyen de solutionstechniques (épuration plus poussée des eaux usées ou agriculture de précision, par exemple) ; ellepeut être encouragée par l’adoption des MTD et MPE ; et elle peut être renforcée par leperfectionnement des techniques de détection et d’intervention d’urgence. Une autre solution consisteà prévenir cette pollution et/ou ses incidences par un zonage bien pensé (y compris le recours à deszones tampons ou à des solutions intégrées telles que l’implantation des activités aquacoles dans deszones de rejets thermiques) et par l’application rigoureuse au plan local des EIE et du principe dupollueur payeur. L’AIZC peut contribuer à résoudre les conflits entre ceux qui génèrent la pollution etceux qui en subissent les effets. Il convient tout particulièrement, dans ce contexte, de faire prendre
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conscience à toutes les personnes et organisations présentes dans les zones côtières de l’importancestratégique des principes de précaution, de prévention et du pollueur payeur.
Il convient également de résoudre les problèmes de mise en œuvre des lois sur la responsabilité enmatière d’environnement.
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Dans de nombreuses zones côtières, la pression démographique et la mutation des activitéséconomiques modifient les récifs coralliens, les fonds marins, les fronts de mer et les rideaux riverains.L’expansion urbaine engendre souvent la destruction d’importants habitats naturels littoraux, et dezones humides en particulier. Au fur et à mesure que des espèces spécifiques réagissent auxconditions nouvelles, la composition et la répartition géographique des écosystèmes se modifie et ladisparition locale de certaines espèces risque de menacer la biodiversité – or il s’avère généralementtrès coûteux, voire impossible, de remédier à ces disparitions.
Certains responsables de l’aménagement considèrent cette perte de diversité biologique comme peuimportante. La législation sur les zones protégées peut avoir des répercussions majeures surl’aménagement spatial en “gelant” ou en restreignant l’utilisation de vastes espaces ou de biotopesparticuliers, et ces zones peuvent dès lors être perçues comme des contraintes, voire des restrictionslimitant indûment les options économiques.
La disparition de certains habitats risque pourtant d’avoir une incidence économique directe sur lesecteur halieutique lorsqu’elle concerne les aires de ponte des poissons ; la destruction des habitatssupprime d’autre part certaines possibilités d’éco-tourisme et une série d’activités de plein air àvocation récréative ou éducative. L’effet cumulé de nombreuses disparitions “mineures” d’habitats etd’espèces comporte en outre un risque pour les fonctions et services assurés par les écosystèmeslocaux, tels que l’absorption des eaux de crue, la filtration et la réalimentation des nappes – autant defacteurs qui doivent être pris en considération lors de la pondération des coûts et avantages d’unemodification de l’occupation des sols dans le cadre d’une initiative d’AIZC.
L’éducation et la recherche ont un rôle essentiel à jouer dans cette prise de conscience générale del’importance des habitats et des espèces. Des procédures d’acquisition contrôlée – mais obligatoire –de terrains par l’administration (avec indemnisation) pourraient contribuer à une protection adéquatedes principaux habitats. Mais il convient de souligner ici qu’une telle protection n’est nécessairementsynonyme d’exclusion de l’activité économique : bon nombre d’utilisations des terres par l’hommecoexistent depuis des siècles avec les espèces locales et leurs habitats.
Lorsque d’importants habitats naturels ont déjà été détruits, une initiative d’AIZC peut envisager lerecours à des techniques de remise à l’état naturel pour rétablir un environnement plus sain et plusproductif.
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Les catastrophes naturelles telles que les tremblements de terre, les inondations, les sécheresses, lesglissements de terrain et les tempêtes constituent des dangers à la fois pour l’homme – son habitation,ses revenus, sa culture et sa vie – et pour les écosystèmes naturels. Or le changement climatique
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pourrait bien multiplier les risques d’apparition de ces phénomènes dans les zones côtières.L’élévation du niveau de la mer (laquelle pourrait également résulter d’un affaissement des sols) oucertains changements quant au type ou à la fréquence des tempêtes pourraient causer le déplacementdes zones humides ou des basses terres, l’érosion des rivages et des habitats qui y sont associés,l’augmentation de la salinité des estuaires et des aquifères d’eau douce, la modification de la zoneintertidale dans les fleuves et les baies, une modification dans le transport des sédiments et desnutriments, la transformation des régimes de contamination chimique et microbiologique dans leszones côtières et un accroissement des risques de crues littorales.
De manière générale toutefois, la principale menace qui pèse sur la vie et les biens des habitants neprovient pas de ces phénomènes en tant que tels mais de leur juxtaposition avec une occupationinadéquate des sols et une inadéquation des dispositifs d’intervention. Dans de nombreuses régions,d’importantes transformations d’origine anthropique et l’utilisation intensive du milieu littoral ont d’oreset déjà limité la capacité des systèmes naturels de réagir de manière dynamique.
Les cartes établissant les risques de catastrophes naturelles sont désormais suffisamment fiables endépit de la grande complexité de la modélisation des crues, qui doit tenir compte non seulement de latopographie mais également de la configuration des vagues, des calculs de stabilité du terrain, deseffets de canalisation, etc. Cette capacité prévisionnelle renforcée fait que la vulnérabilité d’unepopulation face à des catastrophes naturelles devient inexcusable si elle résulte de l’octroi imprudentd’une autorisation de construire des habitations ou d’exercer activités économiques dans la zonevisée. Les responsables de la planification et des décisions touchant les zones côtières doivent doncprendre ces risques très au sérieux.
L’AIZC doit promouvoir des stratégies qui entrent en synergie avec les processus naturelsd’accroissement de la résilience. Cette dernière peut être définie comme l’aptitude d’un écosystème àse remettre plus ou moins vite d’une perturbation du milieu dans lequel il fonctionne. L’AIZC doit veillerà ce que l’occupation locale des sols n’augmente pas la probabilité de catastrophes en réduisant cetterésilience. N’oublions pas que les crues peuvent être causées par un affaissement de terrain d’origineanthropique – l’exemple le plus célèbre étant Venise, où la surexploitation d’un aquifère sous-jacent afait chuter le niveau du sol et accru, dès lors, le risque d’inondations lors de phénomènes de hauteseaux.
Les décisions prises dans le contexte de l’AIZC offrent également la possibilité de réduire la menacemondiale de changement climatique en favorisant des activités qui ne contribuent pas auréchauffement global ou qui n’agissent même pas comme puits de carbone.
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Dans un contexte d’aménagement, l’érosion côtière peut être définie comme un “mouvementinadmissible de la ligne de côte vers l’intérieur des terres”. Le phénomène peut être causé par unvéritable retrait de sédiments par la mer, par une diminution des dépôts et/ou par un affaissement(d’origine anthropique ou naturelle) du terrain. Qu’il soit admissible ou non dépend des intérêtshumains ou d’autres types de valeurs en jeu.
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L’érosion des côtes et les crues qui en résultent préoccupent tous ceux qui vivent ou qui travaillentdans les zones immédiatement adjacentes en raison des risques, réels ou supposés, que cettesituation comporte en termes de perte de biens ou autres dommages. Ces craintes se sont amplifiéesces dernières années suite à la large diffusion de prévisions annonçant une élévation du niveau de lamer provoquée par le changement climatique global. D’importants habitats pourraient également setrouver menacés par cette accélération de l’érosion, en particulier dans les régions où les terresadjacentes sont bâties et empêchent, par conséquent, la progression naturelle de l’écosystème versl’intérieur.
La première étape de la lutte contre l’érosion côtière ou ses effets doit viser à mieux comprendre lesorigines du phénomène. De nombreuses interventions de défense à court terme et à petite échelletendent aujourd’hui à confondre les causes et les effets, et à opter pour des techniques de protection“dures”.
Lorsque la cause sous-jacente de l’érosion est d’origine anthropique, liée par exemple à uneintervention de l'homme dans le bilan sédimentaire (lors d’opérations de dragage ou de la constructiond’un barrage), à un affaissement causé par l’exploitation de gisements de gaz ou d’aquifères, ou à uneinfrastructure qui a amplifié la force d’érosion des vagues, les décisions de gestion peuvent s’appuyersur un débat public visant à pondérer la valeur relative des activités humaines en cause et le coûtpotentiel de l’érosion côtière. Dans la plus grande partie de l’Europe, toutefois, l’érosion côtière est unprocessus naturel et les possibilités de gestion sont plus limitées – la suppression des causes sous-jacentes ne pouvant être envisagée.
Il apparaît que les ouvrages techniques “durs” destinés à empêcher l’érosion côtière sont extrêmementonéreux à l’entretien et qu’ils ne parviennent pas toujours à stabiliser le littoral dans son état actuel. Ilspeuvent en outre avoir des effets secondaires négatifs à d’autres endroits de la côte (voir l’exempledonné à la deuxième section du document : “Vers une stratégie européenne d’aménagement intégrédes zones côtières (AIZC) : principes généraux et options politiques”).
Des techniques de défense plus “douces”, telles que la remise en végétation des dunes, permettent,dans certaines circonstances, d’obtenir de meilleurs résultats tout en coûtant moins cher à l’entretien.Elles permettent également de mieux concilier les besoins de protection et les besoins de conservationde la nature, et offrent donc une interface plus durable entre les zones naturelles et les zones rurales.Des raisons pratiques et économiques font toutefois que de telles mesures ne sont pas toujourspossibles, notamment lorsqu’une infrastructure a été construite sur l’avant-plage.
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Lorsque les utilisations du sol qui sont menacées ne revêtent pas une importance culturelle, sociale oustratégique de premier plan, la solution la plus économique à long terme consiste à opter pour une“retraite organisée” et la prévention de nouvelles constructions à proximité du rivage.
Cette “retraite organisée” comporte néanmoins des frais, engendrés notamment par la réimplantationdes infrastructutres et des constructions publiques et privées. Toute modification dans l’affectation dessols ne se répercute pas seulement sur la zone littorale mais également sur les sites choisis pour laréimplantation des activités ou habitats déplacés. Une indemnisation, sous une forme ou une autre,devra sans doute être prévue pour la perte de certains biens privés.
Le calcul économique est donc au cœur même du problème de l’érosion côtière. Les dommagescausés par cette érosion sont coûteux mais leur prévention ne l’est pas moins, qu’elle consiste àsupprimer les causes du phénomène ou à mettre en place des systèmes de défense. Toute étuded’une solution optimale dans une situation donnée doit donc tenir compte du coût intégral de chacunedes options, et répondre à la question “qui va payer?”.
La sensibilisation du grand public à la dynamique du littoral s’inscrit, elle aussi, dans la recherched’une solution à long terme aux problèmes de l’érosion côtière dans la mesure où cette prise deconscience peut contribuer à éviter l’apparition de nouvelles difficultés. Cette démarche va exiger uneréorientation du type de recherche et de modélisation en cours, ainsi que d’autres procédures dediffusion des informations et des connaissances.
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La pollution de l’eau, principalement causée par les produits agrochimiques, les égouts et les eauxusées industrielles, a déjà été évoquée à la rubrique “Pollution”. De nombreuses zones côtières seheurtent toutefois à d’autres problèmes de gestion de l’eau, et notamment à la difficulté d’en équilibrerl’offre et la demande. Ces problèmes revêtent une acuité particulière dans les zones côtières du sudde l’Europe où l’agriculture littorale et le tourisme peuvent engendrer une demande d’eau largementsupérieure aux possibilités d’approvisionnement. La réponse à court terme consiste souvent àexploiter les nappes souterraines de manière plus intensive mais cette technique contribue elle-même,lorsqu’elle est pratiquée à un niveau insoutenable, à l’aggravation de la pénurie d’eau (parl’épuisement des aquifères), à l’apparition de problèmes de qualité (par l’intrusion de sel) et à desaffaissements de terrains. L’intrusion d’eau salée est particulièrement préoccupante dans les lagons etles estuaires où ce phénomène peut causer un préjudice aux écosystèmes naturels, de même quedans les zones déjà menacées par une élévation du niveau de la mer.
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On peut citer, parmi les solutions techniques qui permettraient d’améliorer la gestion de l’eau, lestoilettes et douches à débit d’eau restreint pour les habitations et les établissements touristiques, lerecyclage des eaux usées, le dessalement, la détection et la réparation des fuites du réseau,l’amélioration du calendrier des irrigations et la modernisation des systèmes de distribution. Lesexigences en matière de qualité de l’eau potable peuvent également être atténuées par l’utilisationd’eau de moindre qualité (eau saumâtre et eau “grise”) lorsqu’elle ne compromet ni la santé del’homme ni celle de l’écosystème.
Il convient, dans le contexte de l’aménagement, d’opter pour un système dans lequel l’affectation dessols tient compte des ressources hydriques disponibles – et non l’inverse. Cette démarche peutimposer certaines limites aux plans de développement mais rien n’empêche ceux-ci d’atteindre leurobjectif en procédant à de subtiles adaptations (reconversion en faveur de cultures halophiles etconvenant aux terres sèches, par exemple).
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PROJETS Énergiesalternatives
Aqua-culture
Tourisme &
activitésrécré-atives
Santépublique
Transport& access-
ibilité
Ports &industriemaritime
Paysages&
patrimoineculturel
Pêchecôtière
Accèspublic
Rési-dencessecon-
daires etex-
pansionurbaine
Dragage &extractiond’agrégats
Pollution Habitats &diversité
biologique
Catas-trophes
naturelles& change-
mentclimatique
Érosioncôtière
Gestionde l’eau
Mer des Wadden v v v v v v v v vRade de Brest v v v v v v v v vCôte d’Opale v v v v v v v v v v v vGolfe de Finlande v v v v v v vCyclades v v v v v v v v vStrymonikos v v v v v v vMagnésie v v v v v v v vRia de Aveiro v v v v v v v v v v vDorset v v v v v v v v v v v vDunes irlandaises v v v v vEstuaire du Forth v v v v v v v v v vIle de Wight v v v v v v v v v v v v vRICAMA v v v v v v v v vBantry Bay v v v v v v v vStorstrøm v v v v v v vComté de Down v v v vANAS (Huelva-Algarve)
v v v v v v
Cornouaille v v v v v v v v vDevon v v v v v v v vIpiros v v v v v v v v vKent v v v v v v v v v v
98
PROJETS(suite)
Énergiesalternatives
Aqua-culture
Tourisme &
activitésrécréativ
es
Santépublique
Transport& access-
ibilité
Ports &industriemaritime
Paysages&
patrimoineculturel
Pêchecôtière
Accèspublic
Rési-dencessecon-
daires etex-
pansionurbaine
Dragage &extractiond’agrégats
Pollution Habitats &diversité
biologique
Catas-trophes
naturelles& change-
mentclimatique
Érosioncôtière
Gestionde l’eau
Algarve (RiaFormosa)
v v v v v v
Kavala v v v v vFlandreoccidentale
v
Naples v v v v v v v vPalerme v v v v v v v vTaranto v v v v v v v v v v v v vAthènes v v v v v v vBarcelone v v v v v v v v vLa Costera –Canal
v v v v v v
La Gironde v v v v v v v v vVale do Lima v v v v v vNorvège v v v vLettonie v v v v v vLituanie v v v v v
