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LE CONTENTIEUX DES COMPTES
Un compte forme l’ensemble des documents qui au cours d’une période
bien définie généralement une année retracent une gestion d’une structure.
Cet ensemble prend aussi souvent la forme des états financiers.
Juger un compte, c’est vérifier que le comptable public a effectué les
contrôles qui lui incombent sous peine de mettre en jeu sa responsabilité
personnelle et pécuniaire suivant les règles de procédure prévu par la loi
n°2006/016 du 29 novembre 2006 fixant l’organisation et le fonctionnement de
la Cour Suprême lorsqu’une procédure spécifique n’est pas prévue pour le
contrôle et le jugement des Comptes.
Dans tous les cas les règles de procédure applicables aux juridictions
financières ont des caractéristiques propres (I) que l’on peut observer à travers
toutes les étapes du contentieux des comptes prévues par la loi n°2003/005 du
21 avril 2003 fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la
Chambre des Comptes de la Cour Suprême (II).
I- Les caractéristiques du contentieux des comptes.
Le contentieux des comptes est inquisitorial, secret, écrit et
contradictoire.
A- Le contentieux des comptes : une procédure inquisitoriale.
Le caractère inquisitorial du contentieux des comptes est fondé sur les
textes suivants :
L’article 41 de la loi n°96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la
constitution du 2 juin 1972 dispose « la chambre des comptes est compétente
pour contrôler et statuer sur les comptes publics et ceux des entreprises
publiques et parapubliques. Le caractère matériel de la compétence est
réaffirmé : « la chambre ou la cour juge les comptes et non les comptables ».
La formule est simple mais trompeuse. Le contrôle objectif du compte auquel
se livre la chambre conduit à apprécier la responsabilité personnelle du
comptable et à le condamner soit à payer le débet ou à une amende. Il reste
que son contrôle porte sur un objet » et non sur un sujet » la compétence
générale reste acquise. Elle connaît des comptables patents mais aussi des
personnes qu’elle a déclarées comptables de fait. En raison de cette
compétence d’ordre public, les comptables doivent rendre des comptes chaque
année. La chambre est saisie d’office de plein droit, par le dépôt obligatoire du
compte de gestion à la fin de chaque exercice sous peine d’amende pour
défaut de production de compte.
C’est dans ce cadre que l’article 26 al.2 de la loi n°2003/005 du 21 avril 2003
dispose que les comptes des comptables publics patents mis en forme et
examinés conformément aux textes en vigueur sont présentés en vue du
jugement à la Chambre des Comptes dans les trois mois suivant la clôture de
l’exercice budgétaire.
L’alinéa 3 de l’article, susvisé précise qu’ils sont déposés contre récépissé ou
adressés par lettre recommandée avec accusée de réception au greffe de la
Chambre des Comptes puis enregistrés et datés à leur arrivée.
Dès lors le juge doit en conséquence rechercher si les opérationsportées aux
comptes ont été effectuées conformément aux lois et règlement et soulever
d’office tous les cas d’irrégularité constatés.
C’est le sens des dispositions de l’article 27 de la loi n°2003/005 du 21 avril
2003 lorsque l’alinéa 2 prévoit que le magistrat rapporteur examine les
comptes et s’assure de l’existence et de la valeur probante des pièces
justificatives prévues par la réglementation en vigueur.
C’est à ce magistrat seulement que revient le droit de prendre les mesures
d’instruction opportunes de consigner ses observations dans un rapport assorti
de propositions motivées quant aux suites à leur réserver :
(Propositions de mise en jeu de la responsabilité pécuniaire du comptable ou
de quitus).
Les vérifications sont effectuées par examen des comptes et des pièces
justificatives.
C’est toujours au magistrat que revient le rôle de demander, en tant que
de besoin, les renseignements et de prescrire les enquêtes sur place ou les
expertises nécessaires (art 27 al. 6 de la loi n°2003/005 du 28 avril 2003.
Il convient de signaler que la personne morale publique est absente, c’est le
juge seul qui mène la procédure pour faire en sorte que le comptable public
rende compte du maniement des deniers publics. C’est finalement ce qui
donne à la procédure un caractère inquisitorial.
B- Le contentieux des comptes : une procédure secrète.
La procédure devant le chambre des comptes est une procédure secrète en
ce sens qu’aucune publicité n’est donnée à l’instruction des affaires. Et lors de
l’arrêt provisoire, la juridiction de jugement peut tenir son audience hors de la
présence des parties.
Le juge dans son cabinet, examine les comptes et les pièces justificatives le
comptable n’est tenu au courant de l’examen de ses comptes qu’autant que le
juge lui demande des renseignements, ou qu’il ordonne une enquête sur place
ou une expertise. Jusque –là, le caractère secret de l’instruction est de rigueur.
Ce caractère secret se justifie par le fait que les rapports traitent de questions
relatives à la responsabilité des comptables, et que dans ce cas, les rapporteurs
peuvent être conduits à faire état des présomptions voire de simples soupçons.
Il serait fâcheux que les observations encore incertaines reçoivent une
publicité, qui serait ………
Au niveau de l’audience, bien que la procédure suivie, soit celle de la cour
suprême et que de ce fait l’audience publique s’impose, il ya lieu de noter
quand même que l’audience au cours de laquelle est rendu l’arrêt provisoire
n’a pas besoin de publicité puisqu’il s’agit seulement de prendre les injonctions
à l’endroit du comptable. Dès lors, il n’est exigé qu’il soit présent à l’audience,
puisque l’arrêt provisoire lui sera notifié.
Aussi, le caractère secret de la procédure est-il maintenu jusqu’à l’arrêt
provisoire.
C- Le contentieux des comptes : une procédure écrite
Qu’il s’agisse de la procédure spécifique de la chambre des comptes ou de la
procédure prévue par les textes d’organisation et de fonctionnement de la cour
suprême, la procédure de contrôle et de jugement des comptes est
essentiellement écrite.
Le juge examine les comptes des comptables et prend les renseignements
par écrit. Même son questionnaire doit être adressé au comptable par écrit.
Certes, le juge peut au cours de l’enquête sur place entendre le comptable,
ou toute autre personne. Mais cette audition doit faire l’objet d’un procès
verbal. Et même lorsque les parties sont autorisées à déposer oralement à
l’audience, puisquec’est la procédure suivie devant la Cour Suprême qui est de
rigueur.Dans ce cas, elles ne peuvent faire que des observations sur le rapport
du rapporteur qui lui est écrit.
Il ya lieu d’observer que si les comptables peuvent faire prévaloir
verbalement, lors de l’audience au cours de laquelle peut être prononcée une
amende, toutes les circonstances qui pourraient atténuer leur responsabilité,
en revanche, il peut être d’un intérêt certain que les explications relatives à la
tenue des comptes soient données par écrits. Les écrits valent bien mieux pour
ce genre d’observations faites par les comptables patents.
D- le contentieux des comptes : une procédure contradictoire
Pour assurer le respect du principe général de droit qu’est le droit à la
défense, la contradiction devant le juge des comptes est de rigueur et ce
d’autant que la procédure est inquisitoriale et secrète.
Il faut rappeler que le contentieux n’est ouvert qu’après que la chambre des
comptes ait constaté dans un arrêt provisoire un maniement irrégulier des
deniers publics, le défaut de production d’un compte.
Dès l’ouverture du contentieux, le comptable est mis en demeure de
contredire les constatations, appréciations et dispositions du juge, de fournir
les arguments de fait et de droit utiles à sa défense ou de justifier de la
régularisation de sa situation.
C’est pourquoi toute injonction de la chambre des compte dans un arrêt
provisoire doit clairement indiquer les motifs de fait et de droit sur lesquels elle
est fondée.
L’arrêt provisoire doit informer le comptable patent ou de fait des charges
retenues à son encontre et lui accorder un délai de deux mois pour présenter
ses observations.
Les dispositions prises par arrêt provisoire ne deviennent définitives et
exécutoires que pour autant qu’elles sont confirmées par un second arrêt
rendu après l’expiration du délai de réponse accordé au comptable.
C’est la règle du double arrêt consacré par l’article 57 de la loi n°2003/005
du 21 avril 2003.
Les charges retenues dans l’arrêt provisoire ne peuvent faire grief au
comptable. Elles lui permettent tout simplement de répondre aux injonctions
contenues dans cet arrêt.
Le comptable est tenu de répondre à ces injonctions.
Les décisions définitives sont prononcées après la réponse aux injonctions
après l’expiration du délai imparti au comptable pour répondre à ces
injonctions par un arrêt définitif.
La règle du double arrêt est une des caractéristiques de la procédure devant
la chambre des compte et garantit le respect du principe du contradictoire et
des droits de la défense.
Il convient cependant de rappeler qu’une procédure peut nécessiter
plusieurs arrêts (art 24 alinéa 2 de la loi n°2003/005 du 21 avril 2003.
Le juge des comptes ne peut constituer un comptable débiteur sans l’avoir
d’abord mis en demeure de contester le bien-fondé des charges prononcées en
son encontre ou de régulariser sa situation.
Ce n’est que quand une injonction n’a pas été satisfaite d’une manière ou
d’une autre qu’elle est transformée en débet.
La procédure contradictoire est en conséquence obligatoire en matière de
jugement des comptes.
Dès lors que sont dégagées les caractéristiques de la procédure
juridictionnelle devant la chambre des comptes, il ya lieu d’en exposer les
étapes.
II) - la procédure du contentieux des comptes
Plusieurs procédures sont applicables devant la chambre de comptes selon
qu’il s’agit du jugement des comptes des comptables publics patents (A), de la
procédure suivie en cas de condamnation à l’amende (B) ou de la déclaration
de la comptabilité de fait (C) ces jugements sont susceptibles de voies de
recours.
La procédure suivie dans chaque cas obéit aux dispositions de la loi
n°2003/005 du 21 avril 2003, ou alors celles prévue par la loi portant sur
l’organisation et le fonctionnement de la cour suprême.
A- Le jugement des comptes des comptables publics patents
Un comptable public patent est une personne, généralement un
fonctionnaire, préposée aux comptes et qui a été nommée à cette fonction par
une décision de l’autorité compétente.
A la différence de ce dernier, il existe des comptables de fait c'est-à-dire des
personnes qui s’immisce dans l’exercice des fonctions du comptable patent.
Le contentieux des comptes se déroule en plusieurs étapes dont 3
retiendrons notre attention : l’instruction, l’audience, l’exécution des décisions.
1- L’instruction
C’est la première étape dans le contrôle des comptes ; elle est prévue par
les articles 26 et suivant de la loi n°2003 fixant les attributions l’organisation et
le fonctionnement de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême.
Le compte ainsi que ses pièces justificatives et annexes sont affectés à un
magistrat appelé Conseiller Rapporteur.
Au cours de l’instruction, ce magistrat peut demander toutes sortes de
renseignements, ordonner des enquêtes sur place et même des expertises.
Après s’être assuré de la valeur probante des pièces justificatives prévues
par la réglementation en vigueur, le rapporteur déclasse un certain nombre de
pièce dont l’examen sera utile à l’office de la juridiction. Il prépare un dossier
liasse-rapport.
A l’issue de l’instruction, le conseiller rapporteur prépare un rapport
comportant des observations de deux natures
- Les premières concernent la ligne des comptes c'est-à-dire le montant
des recettes admises, des dépenses allouées et par différence du plafond
alloué ;
- Les secondes résultent de la comparaison de la nature et du volume des
dépenses et des recettes avec les autorisations qui figurent dans les
comptes administratifs et les budgets d’une part et la vérification de la
conformité aux lois et règlements en vigueur d’autre part.
Dès qu’il finit de rédiger son rapport, le Conseiller le transmet au président
de la section qui peut le confier à un autre rapporteur pour nouvel examen.
A son tour le contre-rapporteur analyse les différentes observations et fait
une proposition motivée.
A la fin de l’instruction, le rapport et le rapport complémentaire du contre
rapporteur sont transmis au parquet (Ministère Public).
Celui-ci rédige ses conclusions après avoir examiné les pièces déclassées et à
lui transmis par le rapporteur.
La procédure d’instruire se termine par le dépôt des conclusions du
ministère public.
L’affaire est mise au rôle de l’audience de la juridiction financière.
2- L’audience en vue de l’arrêt provisoire
La procédure devant cette dernière est celle prévue pour les audiences de la
cour suprême. Puisque cette procédure n’a pas fait l’objet de dispositions
spécifiques de la loi n° 2003/005 du 21 avril 2003 fixant les attributions,
l’organisation et le fonctionnement de la Chambre des Comptes de la Cour
Suprême.
A l’audience le conseiller rapporteur lit son rapport in extenso. Le ministère
public fait des observations sur ce rapport.
La procédure à ce niveau n’étant pas encore contradictoire puisque le
comptable n’est pas en principe présent et même pas informé. L’arrêt
provisoire est rendu après délibération. Et cet arrêt comprend deux parties :
La première est relative à la ligne de compte, la deuxième contient des
injonctions adressées au comptable :
Soit il lui est demandé d’apporter les pièces justificatives manquantes ;
Soit de procéder aux diligences nécessaire par exemple « combler un
déficit de caisse » ;
Soit fournir toute autre explication nécessaire à la façon dont il a
confectionné son compte.
C’est dès la signification de cet arrêt au comptable que naît le contentieux
et que la procédure subséquente devient obligatoirement contradictoire par
la production des réponses du comptable aux injonctions contenues dans le
premier arrêt.
Le rapporteur examine les réponses du comptable et fait un rapport à fin de
jugement définitif si le comptable apporte des explications convaincantes ou
des augments assortis de pièces justificatives probantes le magistrat
rapporteur retire ou maintient les injonctions suivant le cas.
Ce rapport est transmis au parquet (Ministère public) pour ses conclusions.
Après les conclusions, l’audience en vue du deuxième arrêt est convoquée.
3- L’audience en vue du deuxième arrêt
Cette audience se déroule de la même manière que la première audience
sauf que cette fois, le comptable éventuellement assisté de son conseil est
présent.
Le rapporteur lit son rapport, le comptable fait ses observations sur chaque
injonction maintenue dans le rapport à fin de jugement définitif, son conseil
fait ses observations, le parquet fait des conclusions orales. La formation
collégiale délibère et rend son arrêt.
4- L’exécution de l’arrêt provisoire
L’arrêt provisoire de la chambre des comptes est signalé au comptable et à
un certain nombre de responsable par les voies de droit.
Ainsi l’article 63 de la loi n°2003/005 du 21 avril 2003 dispose que : « le
greffier en chef de la chambre des compte notifie directementau comptable
public patent ou de fait les arrêts rendus à leur égard tandis que le procureur
général près la cour suprême notifie au ministère des finances et au comptable
supérieur du trésor à l’ordonnateur principal selon les cas ».
Dans tous les cas les arrêts de la chambre des comptes doivent être
exécutés.
Le comptable doit répondre aux injonctions dans le délai de 02 mois sous
peine d’amende.
Le ministre chargé des finances en ce qui concerne l’Etat, l’ordonnateur
du budget de la personne morale de droit public pour les budgets décentralisés
sont chargés de leur exécution.
En raison du principe qui veut que tout comptable rende compte de sa
gestion, l’obligation est faite à toute personne chargée de l’exécution des
décisions de les faire exécuter.
Le défaut d’exécution dans les 06 mois doit faire l’objet d’un rapport
adressé au président de la république, au président du Senat et au président de
l’assemblée nationale lequel rapport est publié au journal officiel.
Il convient de noter que si la procédure commande de rendre plusieurs
arrêts provisoires avant de rendre un arrêt définitif, la juridiction respectera
toute la procédure.
B) la procédure suivie en cas de condamnation à l’amende
Différentes fautes commises par le comptable public patent ou le comptable
de fait peuvent conduire à une condamnation à l’amende :
- Amende pour retard à la production des comptes
- Amende pour retard dans la réponse aux injonctions.
1- Cas de retard à la production des comptes
Il ya retard à la production des comptes par un comptable public patent
lorsque dans le délai qui est imparti dans la loi c'est-à-dire 03 mois après la
clôture de l’exercice budgétaire, ce comptable ne présente pas ses comptes en
vue du jugement à la chambre des comptes.
2- Cas de retard dans la réponse aux injonctions
En cas de retard dans la réponse aux injonctions, la procédure est la même
que celle qui est suivie en cas de retard à la production.
Ici également s’applique la règle du double arrêt.
Dans ce cas le greffier en chef signale ce retard au président de la
chambre des comptes qui transmet le dossier à un rapporteur.
Le rapporteur rédige un rapport qui est transmis par la suite au ministère
public qui rédige les conclusions.
Un arrêt provisoire est rendu puis impartit un délai de 02 mois au
comptable pour faire valoir ses moyens.
En l’absence de réponse dans le délai imparti ou après examen des moyens
produits, la chambre rend un arrêt définitif.
C- La gestion de fait
La gestion de fait est l’irrégularité qui consiste pour une personne physique
ou morale à s’immiscer dans le maniement des deniers publics sans avoir
qualité pour le faire.
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables,
fondamental en droit de la comptabilité publique, réserve au comptable public
l’encaissement des recettes, le paiement des dépenses et la conservation des
fonds et valeurs.
La gestion de fait est soumise à la juridiction financière et entraîne les
même obligations et responsabilités que la gestion régulière.
La procédure de gestion de fait vise à rétablir les formes comptables en
assujettissant le comptable de fait aux même obligations que le comptable
patent ; à établir les formes budgétaires ; à sanctionner éventuellement le
comptable de fait par une amende pour les irrégularités commises.
La déclaration de gestion de fait n’est pas une sanction disciplinaire encore
moins une décision de nature pénale. Il en va de même du débet qui peut être
prononcé à l’encontre des comptables de fait encore faut –il découvrir la
gestion de fait (1) avant de suivre la procédure (2).
1- La découverte de la gestion de fait
En application de la loi n°2003/005 du 21 avril 2003 fixant les attributions,
l’organisation et le fonctionnement de la chambre des comptes, la gestion de
fait peut être découverte au cours d’un contrôle de gestion effectué par le
contrôle supérieur de l’Etat qui déclare cet état et transmet le dossier au
président de la chambre.
Cette transmission est le prélude de la procédure de la sanction de la
gestion de fait.
2- La procédure de la sanction de la gestion de fait
Elle s’ouvre par un réquisitoire introductif du ministère public saisissant la
Chambre des Comptes. Celle-ci peut rendre un arrêt de non lieu ou dans le cas
contraire un arrêt provisoire de déclaration de gestion de fait. Cet arrêt fait
injonction au comptable de fait de produire son compte.
Si le comptable ne s’exécute pas, cet arrêt devient définitif.
En cas de contestation la chambre examine les moyens invoqués, réitère
injonction d rendre compte dans un délai de 03 mois.
Si le comptable de fait ne produit pas le compte il est condamné à une
amende. Dans le cas contraire, la procédure se déroule de la même manière
que celle prévue à l’égard du comptable public patent.
Il peut arriver et c’est le cas le plus souvent que la gestion de fait soit
découverte au cours de l’instruction. Dans ce cas le parquet en est saisi à
travers le rapport, se prononce dans ses conclusions pour permettre à la
procédure de suivre son cours.
D- Les voies de recours
Deux voies de recours sont ouvertes contre les arrêts de la Chambre des
Comptes : l’annulation et la révision
1- L’annulation
Elle est prévue par l’article 72 de la loi relative à la Chambre des Comptes ; en
effet ce texte dispose (1) le Procureur Général près la Cour Suprême d’ordre du
Ministre de la justice, saisi par le Ministre chargé des finances ou le Comptable
intéressé ou encore les héritiers de celui-ci, peut se pourvoir en annulation
devant l’Assemblée Plénière de la Cour suprême contre les arrêts définitifs de
la Chambre des Comptes.
(2) la requête est introduite au greffe de la Cour Suprême.
(3) en cas d’annulation, l’Assemblée Plénière de la Cour Suprême évoque et
statue à nouveau.
(4) le pourvoi en annulation a un caractère suspensif.
2- De la révision
S’agissant de cette voie de recours, l’article 73 de la loi susvisée dispose
(1) Nonobstant l’arrêt de jugement définitif d’un compte, la Chambre des
Comptes peut, suite à erreur, omission, faux ou double emploi découverts
postérieurement au prononcé de l’arrêt, procéder à sa révision, à la demande
soit du comptable, soit du Ministre chargé des finances ou des représentants
légaux des personnes morales publiques concernées, soit du Procureur Général
près la Cour Suprême, soit d’office.
(2) la demande de révision motivée est adressée au Président de la
Chambre des Comptes. Elle comporte :
- l’exposé des faits et moyens invoqués par le requérant,
- La copie de l’arrêt dont la révision est demandée,
- Les justifications servant de base à la requête, ainsi que les pièces
établissant la notification de cette requête aux autres parties
intéressées.
Plan
I- Les caractéristiques du contentieux des comptes
A- Le contentieux des comptes : une procédure
inquisitoriale.
B- Le contentieux des comptes : une procédure secrète.
C- Le contentieux des comptes : une procédure écrite
D- le contentieux des comptes : une procédure
contradictoire
II) - la procédure du contentieux des comptes
A- Le jugement des comptes des comptables publics patents
1- L’instruction
2- L’audience en vue de l’arrêt provisoire
3- L’audience en vue du deuxième arrêt
4- L’exécution de l’arrêt provisoire
B) la procédure suivie en cas de condamnation à l’amende
1- Cas de retard à la production des comptes
2- Cas de retard dans la réponse aux injonctions
C-La gestion de fait
1- La découverte de la gestion de fait
2- La procédure de la sanction de la gestion de fait
D-Les voies de recours
1- L’annulation
2- De la révision
