N 1790______

ASSEMBLE NATIONALECONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 1er juillet 2009

RAPPORT DINFORMATIONDPOSen application de larticle 145 du RglementPAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU CONTRLE BUDGTAIRE

en conclusion des travaux de la Mission dvaluation et de contrle (MEC) (1) sur le cot des oprations militaires extrieures, notamment sous mandat internationalET PRSENT PAR

M. Louis GISCARD DESTAING et Mme Franoise OLIVIER-COUPEAU Dputs ___ MM. GEORGES TRON et DAVID HABIB Prsidents. ____

(1) La composition de cette mission figure au verso de la prsente page.

La mission dvaluation et de contrle est compose de : MM. Georges Tron, David Habib, Prsidents ; M. Didier Migaud, Prsident de la commission des Finances de lconomie gnrale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur gnral ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard DellAgnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Laurent Hnart, Jean Launay, Franois de Rugy, Philippe Vigier.

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SOMMAIRE___PagesINTRODUCTION ....................................................................................................................

7 9 9 9 9 10 11 11 14 16 16 17 19 19 19 23 23 23 24 25 26 27 27 28 28 28 29

PREMIRE PARTIE : LE COT DES OPEX, DE LVALUATION LA MATRISE ...............I. LOPEX : UN MODE DOPRATION DEVENU CLASSIQUE POUR LES ARMES ........................ A. UNE ACTIVIT EN FORTE HAUSSE DEPUIS VINGT ANS ..................................................

1. Une importante participation humaine aux Opex ..................................................... 2. Des retombes limites pour lconomie franaise ..................................................B. UN COT FINANCIER CROISSANT ................................................................................

1. Une hausse continue et rapide du cot des Opex .................................................... 2. Un cot principalement li aux frais de personnel .................................................... 3. Un cot vident en matriel ................................................................................... 4. Les effets dquipement du personnel .................................................................... 5. Les programmes durgence ...................................................................................C. LE COT HUMAIN DES OPEX .......................................................................................

1. Une rotation de plus en plus importante .................................................................. 2. Un cot croissant en vies humaines .......................................................................II. LA DIFFICULT DE CALCULER LE COT DES OPEX ........................................................... A. UNE CHARGE NETTEMENT SOUS-VALUE..................................................................

1. La controverse entre le ministre de la Dfense et celui du Budget .......................... 2. Dimportantes diffrences par rapport nos allis ................................................... 3. Trop de cots structurels ne sont pas pris en compte .............................................. 4. Une sous-budgtisation initiale chronique ............................................................... 5. Des consquences financires lourdes ................................................................... 6. Le rle du Centre de prparation et de conduite des oprations (CPCO) ..................B. DFENSE OU AIDE AU DVELOPPEMENT ?...................................................................

1. Laide mdicale aux populations ............................................................................ 2. Les actions civilo-militaires .................................................................................... 3. Le soutien aux autres armes ................................................................................

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III. LA COMPLEXIT DES OPRATIONS MULTILATRALES ..................................................... A. LONU, UNE ADMINISTRATION PROCDURIRE ............................................................

30 30 30 30 32 32 33 33 34 35 35 36 38 38 38 39 40 41 42 43 43 43 44 45 45 46 46 46 46 46

1. Des procdures variables ...................................................................................... 2. Un barme prcis et contractualis ........................................................................ 3. Une organisation administrative qui exerce des contrles rigoureux ......................... 4. Une procdure de remboursement longue dont le suivi est complexe ....................... 5. Le remboursement ne couvre pas toutes les dpenses............................................B. LUNION EUROPENNE ET LOTAN ...............................................................................

1. Les financements lOtan ..................................................................................... 2. Le dispositif Athna de lUnion europenne ............................................................ 3. La dlicate transition entre lUnion europenne et lONU au Tchad ........................... 4. Il est temps de mettre en uvre Euro recamp .........................................................IV. LES PISTES DE RFLEXION POUR RDUIRE LES COTS................................................... A. QUELQUES PROPOSITIONS CONCRTES .....................................................................

1. Amliorer la budgtisation initiale des Opex et leur suivi .......................................... 2. Standardiser et btir en dur le plus tt possible .................................................. 3. tablir des relations plus ralistes avec nos partenaires ..................................... 4. Substituer, lorsque cela est plus conomique, lachat la location ........................... 5. En matire de piraterie, impliquer les assureurs ...................................................... 6. Pouvoir utiliser le matriel pris ladversaire ...........................................................B. LEXTERNALISATION, SOURCE DCONOMIE ? ..............................................................

1. La problmatique de lexternalisation en Opex ........................................................ 2. Les risques politiques lis lexternalisation ........................................................... 3. Les consquences de lexternalisation sur la main-duvre locale ........................... 4. Un bnfice financier pas toujours certain............................................................... SECONDE PARTIE : LES CINQ OPEX MAJEURES .............................................................I. LOPRATION LICORNE EN CTE DIVOIRE ........................................................................ A. HISTORIQUE DE LOPRATION ....................................................................................

1. Une opration mene sous lgide des Nations unies .............................................. 2. Des moyens adapts une menace relle .............................................................

5 B. UN TRIPLE SUCCS ....................................................................................................

47 47 47 47 48 48 48 49 49 49 50 50 50 50 51 51 51 52 52 52 53 53 53 54 54 54 55 56 56 56 56 57

1. Le conflit a t interrompu avant quil ne dgnre .................................................. 2. Lactivit conomique du pays a t prserve ....................................................... 3. Les ressortissants franais ont t efficacement protgs ........................................C. LE SOUCI DE MATRISER LA DPENSE .........................................................................

1. Un ajustement constant des moyens ...................................................................... 2. Un rapport cot/rsultat trs satisfaisant .................................................................D. LES AVANTAGES QUEN RETIRENT LES POPULATIONS LOCALES...................................

1. Les retombes conomiques ................................................................................. 2. Lassistance humanitaire .......................................................................................II. LOPRATION DAMAN AU LIBAN ...................................................................................... A. HISTORIQUE DE LOPRATION ....................................................................................

1. Les rgles poses par lONU ................................................................................. 2. La rsolution 1701 du 11 aot 2006 .......................................................................B. LORGANISATION........................................................................................................

1. Des effectifs substantiels ....................................................................................... 2. Lorganisation tactique...........................................................................................C. LA PLACE MINENTE DE LA FRANCE DANS LE DISPOSITIF ONUSIEN ..............................

1. Une large palette de comptences ......................................................................... 2. Le groupement tactique interarmes et de la Force de raction rapide .......................III. LOPRATION TRIDENT AU KOSOVO ................................................................................ A. UNE OPRATION INTERNATIONALE EN PASSE DE RUSSIR ..........................................

1. Des effectifs confortables, compte tenu de la superficie du thtre ........................... 2. Un cot qui apparat comme modr ......................................................................B. LE DSENGAGEMENT EST ENTAM EN DPIT DINCERTITUDES ....................................

1. Des interrogations subsistent ................................................................................. 2. Vers un retrait progressif .......................................................................................IV. LE TCHAD ET LE CENTRAFRIQUE .................................................................................... A. UNE JUXTAPOSITION DOPRATIONS MULTINATIONALES ..............................................

1. Des oprations nationales depuis les annes 80 ..................................................... 2. Lopration Eufor mise en place en 2008 ................................................................ 3. La Minurcat nest pas au rendez-vous ....................................................................

6 B. DES MOYENS MILITAIRES SUBSTANTIELS ....................................................................

57 57 58 58 59 60 60 60 61 61 61 62 65 69 77 77 79

1. Eufor a bnfici de la logistique dpervier ............................................................ 2. Un cot important en raison de lenclavement du thtre .........................................C. LENGAGEMENT FRANAIS AU CENTRAFRIQUE............................................................ D. DES RSULTATS MITIGS ........................................................................................... V. LAFGHANISTAN ............................................................................................................. A. UNE OPRATION MULTINATIONALE COMPLEXE ............................................................

1. Deux oprations distinctes : Enduring freedom et Pamir .......................................... 2. Un nombre important de pays impliqus des degrs divers ................................... 3. Des pertes leves ...............................................................................................B. LES VOLUTIONS DE CES DERNIERS MOIS .................................................................. C. UNE ENVOLE DU COT DE LOPRATION ...................................................................

LISTE DES PROPOSITIONS DE LA MEC ............................................................................ EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................ ANNEXES ...........................................................................................................................I. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ............................................................................ II. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS .................................................................................

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INTRODUCTION

Depuis prs de deux dcennies, la France projette en permanence 10 000 12 000 de ses militaires, qui participent des oprations extrieures souvent prilleuses, en plus de ceux prpositionns dans des pays avec lesquels la France a sign des accords. Ces oprations ont un cot lev, en augmentation continue. valu 852 millions deuros en 2008 (830 millions deuros hors gendarmerie) et probablement sous-estim, ce cot ne devrait gure se rduire compte tenu de limplication croissante de notre pays sur un thtre particulirement onreux : lAfghanistan. Outre la croissance proccupante des cots se pose la question du contrle de la dpense, lexprience montrant que la budgtisation des oprations en loi de finances initiale, amorce voici cinq ans, reste inacheve. La rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a, en la matire, renforc linformation du Parlement ainsi que son rle dcisionnel. Lorsquune opration extrieure est dcide, le Gouvernement doit en informer lAssemble nationale et le Snat dans les trois jours ; lorsque lopration se prolonge au-del de quatre mois, lautorisation du Parlement est alors requise. Cette plus grande implication du Parlement sur le plan politique et oprationnel a conduit ses reprsentants sintresser galement laspect financier des oprations extrieures, devenues dsormais un mode de fonctionnement classique des armes. Cest pourquoi la question du cot de ces oprations a t inscrite au programme de la Mission dvaluation et de contrle, la MEC. Ont t dsigns comme Rapporteurs M. Louis Giscard dEstaing, Rapporteur spcial sur le budget oprationnel de la dfense, membre du groupe UMP, et Mme Franoise Olivier-Coupeau, membre de la commission de la Dfense nationale et des forces armes, appartenant au groupe SRC. La banalisation des oprations extrieures a conduit les Rapporteurs abandonner la notion de surcot , qui fait apparatre lOpex comme un cot supplmentaire par rapport un usage plus traditionnel de protection du territoire national par nos armes. Cest donc la notion de cot qui sera tudie dans le prsent rapport : lopration extrieure est devenue un lment constitutif du mode de fonctionnement de nos forces ainsi quune contrainte de la condition militaire intgre par les recrues ds la signature de leur contrat dengagement, avec ses risques, ses inconvnients matriels et ses avantages pcuniaires.

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Mais les Opex, pour tre devenues une dimension durable du fonctionnement des armes ne doivent tre banalises et finances sur le budget de fonctionnement initial de la mission Dfense. Outre leur relative imprvisibilit, le budget de la dfense est bti de manire rpondre la mission assigne aux armes : le respect du contrat oprationnel tel que dcrit par le Livre blanc sur la dfense et confirm par la loi de programmation militaire pour les annes 2009 2014. Les oprations extrieures doivent donc continuer dtre distingues, au sein de la mission Dfense, par un budget oprationnel de programme (BOP) spcifique, inscrit en loi de finances initiale, et ventuellement ajust en cours dexercice en fonction des circonstances.

* * *

Lintervention de la MEC a principalement t motive par une exigence de contrle dmocratique sur un poste majeur de dpenses de ltat. Il ne pouvait sagir en aucune faon dempiter sur les comptences constitutionnelles du chef de ltat ni du Gouvernement sagissant des dcisions dengager les forces armes et de dfinir leurs missions. Lobjet ntait pas davantage de soumettre la dfense une approche strictement financire. La dmarche de la MEC, dans ce domaine comme dans les autres, aura t inspire par la recherche de lefficience de la dpense publique. Les Rapporteurs ont donc souhait examiner loptimisation des moyens mis au service de la politique militaire extrieure de la France. Les Opex doivent tre menes au meilleur cot, et non au moindre cot. Paralllement, il importe que le budget et les procdures budgtaires permettent aux armes de remplir leur contrat et dappliquer au mieux les dcisions politiques. Pour mener bien ses travaux, la mission a procd une srie dauditions dont la liste est jointe en annexe. Les Rapporteurs se sont rendus sur trois thtres dOpex aux caractristiques contrastes : le Kosovo, le Tchad et lAfghanistan. La mission a, en outre, bnfici, dans un esprit de coopration exemplaire, de lexpertise des magistrats de la deuxime chambre de la Cour des comptes qui, eux-mmes, conduisaient un contrle sur les Opex qui vient de sachever. Au terme de quatre mois de travail, la mission dvaluation et de contrle, conformment sa vocation, prsente vingt propositions visant amliorer la connaissance du cot des oprations extrieures et en assurer la matrise. Ces propositions, non seulement ne devraient rien coter au contribuable, mais ont t choisies pour leur contribution la rduction de la dpense publique.

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PREMIRE PARTIE : LE COT DES OPEX, DE LVALUATION LA MATRISE La France prsente la caractristique de participer cinq oprations extrieures majeures, linverse de pays comme lAllemagne, le Royaume-Uni ou les Pays-Bas qui sont prsents, parfois en force, sur un nombre rduit de thtres. Cette dispersion gnre un cot financier important en matire de logistique, de transport, de service de sant, dtats-majors Les Opex comprennent en gnral deux phases successives : une phase dintervention suivie dune phase de stabilisation et de dveloppement. En France, les acteurs agissent en ordre dispers (ministre de la Dfense, ministre des Affaires trangres, au titre des missions budgtaires Action extrieure de ltat et Aide publique au dveloppement) linverse dautres pays qui prsentent un interlocuteur unique. Au cur du dbat sur le cot des oprations extrieures apparat limprcise articulation entre militaires et civils pour grer la sortie de crise qui est la phase la plus longue et la plus coteuse.I. LOPEX : UN MODE DOPRATION DEVENU CLASSIQUE POUR LES ARMES A. UNE ACTIVIT EN FORTE HAUSSE DEPUIS VINGT ANS 1. Une importante participation humaine aux Opex

Avec environ 12 000 hommes et femmes (effectif moyen annuel) en oprations extrieures participant trente oprations dingale importance de gestion de crise travers le monde, la France est aujourdhui lune des puissances les plus engages dans ce type doprations internationales. Parmi les pays comparables, seul le Royaume-Uni atteint un niveau quivalent au ntre avec environ 15 000 militaires dploys ltranger, principalement en Irak et en Afghanistan. La Cour des comptes, qui a travaill en mme temps que lAssemble nationale sur le cot des oprations extrieures(1), a calcul que le dploiement permanent de 12 000 militaires hors de nos frontires ncessitait, compte tenu de la dure des sjours individuels, la rotation denviron 40 000 militaires. En 2003, anne dactivit particulirement intense, ce sont 51 097 hommes et femmes qui ont servi en Opex, tour de rle. La quasi-totalit des forces dployes et des ressources financires consacres par la France aux oprations extrieures est concentre sur les cinq thtres les plus importants :(1) Les oprations militaires extrieures de la France, Cour des comptes, 8 juillet 2009.

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en Afghanistan, depuis 2001, la fois sur une base dune coalition ad hoc (opration Enduring freedom) et au titre de lOTAN (opration Pamir), la France dploie au total 3 400 hommes dans ces deux oprations ainsi que dans les dtachements air bass au Kirghizstan et au Tadjikistan et dans lopration navale Hracls ; au Kosovo, la France participe hauteur denviron 1 600 personnels la KFOR (Kosovo force) de lOTAN et de 160 hommes la mission EULEX de lUnion europenne ; au Liban, le contingent franais de 1 500 militaires est le deuxime en volume de lopration des Nations unies (FINUL), derrire le contingent italien ; aux confins du Darfour, o la France dploie 1 600 soldats au Tchad et au Centrafrique dans la mission Eufor de lUnion europenne depuis janvier 2008. 1 140 hommes sont galement dploys au Tchad dans le dispositif pervier depuis 1986 tandis que 230 hommes sont prsents au Centrafrique dans le cadre de lopration Boali depuis 2003 ; en Cte dIvoire o la France, engage dans lopration Licorne, dploie 1 810 militaires auxquels sajoutent 200 autres au titre de la contribution franaise lONUCI. Depuis le dbut des annes 2000, le volume moyen de nos forces dployes est relativement constant, la diminution des besoins humains sur certains thtres stabiliss tant compense par laugmentation parallle des exigences sur les nouveaux thtres de crise.2. Des retombes limites pour lconomie franaise

Certains pays, confronts comme la France la hausse continue du cot des Opex essaient de compenser en faisant participer largement leurs entreprises nationales aux travaux de reconstruction. Cest le cas de la plupart des pays anglosaxons, mais aussi de lAllemagne, voire de la Turquie, trs prsente sur les thtres afghan, libanais ou kosovar. Ces nations utilisent notamment des rservistes issus de grandes entreprises qui profitent de leur prsence sur le terrain dans des structures militaires et de leurs carnets dadresses pour prospecter les marchs dont beaucoup sont financs par des fonds onusiens ou europens. Les Franais ne partagent pas cet tat desprit et privilgient plutt les entreprises locales pour deux raisons : dune part, en raison de labsence des entreprises franaises, peu intresses par les thtres supposs instables et qui ngligent le rle dinformation voire de prospective qui pourrait tre jou par des rservistes issus de leurs rangs. Si labsence des entreprises franaise est flagrante sur un thtre aussi lointain que lAfghanistan, il lest malheureusement presque autant au

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Tchad, pays francophone et dont les liens avec notre pays sont particulirement anciens et troits ; dautre part, en raison de la volont de privilgier les entreprises et la main-duvre locales, pour stabiliser lconomie des rgions en crise. Sans remettre en cause la louable volont dimpliquer les entreprises locales la reconstruction de leur pays, les rapporteurs dplorent le faible engagement des entreprises franaises dans les oprations de reconstruction et de soutien de nos armes. Lengagement de notre pays au service de la paix, coteux la fois sur le plan humain et sur le plan financier, ainsi que la prsence de nos forces armes sur la plupart des thtres doprations extrieures lgitiment entirement la participation des entreprises franaises aux marchs attribus sur des fonds internationaux.B. UN COT FINANCIER CROISSANT 1. Une hausse continue et rapide du cot des Opex

On constate depuis quelques annes une volution trs nette la hausse des cots gnrs par les oprations extrieures. Ainsi, entre 2006 et 2008, effectifs dploys quasi constants, les surcots ont augment de prs de 250 millions deuros, soit une hausse de plus de 40 %. Globalement, laugmentation du cot des oprations extrieures depuis le dbut des annes 2000 est lie au renchrissement du soutien logistique de nos troupes sur des thtres dsormais plus lointains, des dpenses de munitions croissantes dans des engagements de plus en plus violents et laccroissement important des contributions financires verses lOtan et lUnion europenne. Le cot budgtaire pour la France des oprations extrieures comprend : dune part les contributions aux organismes internationaux pour le financement des oprations de maintien de la paix, verses partir du budget du ministre des Affaires trangres et europennes. Ces contributions se sont leves 380 millions deuros en 2008 ; dautre part les cots des oprations la charge du ministre de la Dfense. Pour 2008, cette charge financire a t estime 852 millions deuros (1). Hormis pour ce qui concerne les oprations conduites sous lgide de lONU, le caractre multilatral dune opration napporte gure dallgement du fardeau financier, la rgle lOtan et lUnion europenne tant que les nations contributrices assument lessentiel des cots des oprations quelles conduisent dans le cadre de ces deux structures.(1) Hors gendarmerie, ce chiffre slve 830 millions deuros. Mais en 2008, les crdits de la gendarmerie taient inclus dans la mission Dfense

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EFFECTIFS EN OPEX EN 2007 Effectifs Opex 2007 Terre 733 392 21 1 032 37 2 608 178 1 553 0 1 671 284 100 Total 8 609 17 12 63 1 121 Air 331 0 392 156 1 147 2 0 Mer 9 0 588 1 1 23 1 5 177 15 4 147 971 Gendarmerie 5 5 1 5 0 160 10 5 0 179 25 44 439 223 66 2 23 0 61 6 20 3 0 64 21 0 0 3 218 1 763 2 297 354 11 427 DCSSA 23 12 0 30 5 2 270 DCSEA 13 2 Total par zone 1 525

Zone Tchad Asie

Opration Epervier Boali Heracles Pamir Epidote

R.C.I Liban Balkans Autres

Licorne Onuci Daman Baliste Trident Astre

NB : sous lappellation Asie sont regroups les militaires dploys en Afghanistan, mais aussi ceux prsents Manas (Kirghizstan) et Douchanb (Tadjikistan)

PRVISIONS DES EFFECTIFS EN OPEX EN 2008 Effectifs moyens 2008 (hors relves et renforts temporaires) Zone Opration Epervier Tchad Eufor (hors OHQ) Boali Heracles Asie Pamir Epidote Licorne R.C.I Onuci Corymbe Liban Balkans Autres Daman Trident Astree Divers Total 1 525 1 726 80 127 9 247 11 19 1 50 1 179 Terre 790 1 171 255 21 1 685 35 1 651 181 Air 312 160 0 230 303 1 90 2 Mer 10 10 0 311 64 1 26 2 185 248 15 4 4 880 5 162 23 24 370 207 66 42 22 62 3 1 20 3 4 11 2 108 10 51 20 7 Gendarmerie 5 3 3 15 12 30 5 DCSSA 23 16 0 DCSEA 13 2 2 1 12 DRM 5 Total par zone 2 780

Total par opration 1 158 1 362 260 578 2 111 37 1 953 195 185 1 816 2 015 116 205 11 991

2 726 2 333

1 816 2 131 205 11 991

Source : ministre de la Dfense

EFFECTIFS PRVISIONNELS 2009 (HORS RELVES ET RENFORTS)Mars 1 700 1 072 229 3 001 602 2 607 38 3 247 1 719 194 99 2 012 150 1 694 1 773 90 1 863 110 12 077 11 987 11 987 110 110 1 773 1 773 1 773 110 11 987 0 0 0 1 773 1 773 1 773 1 473 0 1 473 110 9 593 1 694 1 694 1 694 1 694 150 150 150 150 150 1 694 1 473 0 1 473 110 9 593 2 012 2 012 2 012 918 918 99 99 99 99 99 99 918 150 1 694 1 473 0 1 473 110 9 593 194 194 194 0 0 0 1 719 1 719 1 719 819 819 819 3 247 3 247 3 247 3 247 3 247 3 247 3 247 819 0 99 918 150 1 694 1 473 0 1 473 110 9 593 38 38 38 38 38 38 38 2 607 2 607 2 607 2 607 2 607 2 607 2 607 602 602 602 602 602 602 602 3 402 2 607 38 6 047 819 0 99 918 150 1 694 1 473 0 1 473 110 12 393 3 001 3 001 3 001 2 001 2 001 2 001 2 001 2 001 229 229 229 229 229 229 229 229 229 2 001 3 402 2 607 38 6 047 819 0 99 918 150 1 694 1 473 0 1 473 110 12 393 1 072 1 072 1 072 1 072 1 072 1 072 1 072 1 072 1 072 1 700 1 700 1 700 700 700 700 700 700 700 Avril Mai Juin Juillet Aot Sept Oct Nov Dc Moyenne 1 200 1 072 229 2 501 1 069 2 607 38 3 714 1 269 97 99 1 465 150 1 749 1 623 23 1 646 110 11 335

Oprations

Janvier

Fvrier

EUFOR

1 700

1 700

Afrique PERVIER Centrale BOALI

1 072

1 072

229

229

Total

3 001

3 001

HERACLES

602

602

Asie

PAMIR

2 607

2 607

EPIDOTE

38

38

Total

3 247

3 247

LICORNE

1 719

1 719

13

ONUCI

194

194

Afrique de lOuest

CORYMBE

99

99

Total

2 012

2 012

Afrique de lEst

ATALANTE

150

150

Liban

DAMAN

2 074

1 974

TRIDENT

1 773

1 773

Balkans

ASTREE

90

90

Total

1 863

1 863

Autres

DIVERS

110

110

TOTAL

12 457

12 357

Source : ministre de la Dfense

14 VENTILATION DU COT DES OPRATIONS EXTRIEURES (Y COMPRIS GENDARMERIE)(en millions deuros)

Titres Rmunrations (T2) Alimentation Fonctionnement Transports Carburants MCO partir de 2006 Total fonctionnement (T3) Total titres 2 et 3 MCO(1)

2001 326 27 52 13 22 115 441 19 33 5 28 85 525

2002 410 33 66 29 31 160 570 72 9 7 20 108 678

2003 375 39 77 68 26 210 585 37 10 2 21 69 654

2004 369 41 62 67 27 196 565 44 9 2 12 68 633

2005 336 39 55 60 30 185 520 21 5 2 4 33 553

2006 332 41 46 75 43 30 236 569 0 1 0 2 4 31 603

2007 354 36 74 73 48 50 280 634 0 4 1 12 16 34 685

2008 376 24 151 74 41 48 338 714

(jusquen 2006)

Fabrications Munitions Infrastructures Total investissement (T5) Intervention (T6) TOTAL GNRALSource : ministre de la Dfense

17 1 12 30 108 852

(1) Maintien en condition oprationnelle

2. Un cot principalement li aux frais de personnel

Les rmunrations et cotisations sociales constituent le premier poste de dpenses dune opration extrieure (prs de 50 %), loin devant les frais de fonctionnement, dinvestissement ou dintervention. Cette situation est lie la conception franaise du revenu vers aux militaires. Outre la solde brute, chaque militaire peroit, quelle que soit son affectation organique et gographique, une indemnit pour charge militaire (ICM) destine compenser les contraintes du mtier des armes : disponibilit, mobilit, risque Cette prime, dun cot modr, varie de 152 euros pour un militaire du rang 851 euros pour un officier gnral. Une autre indemnit, lISSE (indemnit de sujtions pour service l'tranger), est verse en sus aux soldats servant en opration extrieure. Dun montant beaucoup plus lev (de 1 988 7 644 euros par mois selon le grade), elle est destine compenser lloignement du militaire de sa famille pendant plusieurs mois, avec toutes les contraintes humaines, matrielles et financires que cela induit : garde des enfants, gestion du foyer au quotidien Cette indemnit conduit plus que doubler le revenu du militaire en opration. Dautres pays, comme le Royaume-Uni, ont adopt une logique diffrente : considrant lopration extrieure comme le mode de fonctionnement classique de leur arme, les Britanniques versent leurs militaires une solde de base bien plus leve que celle attribue aux soldats franais. En revanche, le

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service sur un thtre tranger ne donne lieu depuis peu qu une faible indemnit forfaitaire.COMPARAISON ENTRE LES RMUNRATIONS VERSES EN OPEX PAR LES ARMES FRANAISE ET BRITANNIQUE Soldes franaises (en euros) Solde brute un mois 5 096 3 578 2 993 2 655 2 216 1 828 1 942 1 773 1 444 1 357 1 407 1 325 1 325 ICM et prime de qualification minimum par mois 851 851 851 851 698 636 270 261 224 219 152 152 152 Total sur 6 mois en Opex 72 090 52 026 44 292 39 846 33 246 27 797 27 324 25 050 20 514 19 350 19 638 18 558 18 558 Total sur 6 mois sans Opex 31 043 23 119 20 066 18 301 15 211 12 862 11 547 10 617 8 707 8 227 8 138 7 710 7 710 Total sur 12 mois dont 6 en Opex 103 133 75 145 64 358 58 147 48 457 40 659 38 871 35 667 29 221 27 577 27 776 26 268 26 268 Total sur 12 mois sans Opex 62 087 46 239 40 131 36 603 30 422 25 724 23 093 21 235 17 414 16 453 16 276 15 420 15 420

Grades

ISSE

Gnral de brigade Colonel Lieutenant-colonel Commandant Capitaine Lieutenant Adjudant-chef Adjudant Sergent-chef Sergent Caporal-chef Caporal Militaire du rang

7 644 5 368 4 490 3 983 3 325 2 742 2 913 2 660 2 166 2 036 2 111 1 988 1 988

Grades

Solde de base un mois

Gnral de brigade Colonel Lieutenant-colonel Commandant Capitaine Lieutenant Adjudant-chef Adjudant Sergent-chef Sergent Caporal-chef Caporal Militaire du rang

8 591 7 199 5 933 4 227 3 357 2 081 3 726 3 701 3 271 2 900 2 442 2 139 1 506

Soldes britanniques (en euros) Longer separated Operational service allowance Total sur Total allowance 6 mois sur 6 mois sans Opex Somme forfaitaire alloue pour un sjour de 6 mois 1 213 2 652 55 411 51 546 1 213 2 652 47 059 43 194 1 213 2 652 39 463 35 598 1 213 2 652 29 227 25 362 1 213 1 213 1 213 1 213 1 213 1 213 1 213 1 213 1 213 2 652 2 652 2 652 2 652 2 652 2 652 2 652 2 652 2 652 24 007 22 933 26 221 26 071 23 491 21 265 18 517 16 699 12 901 20 142 19 068 22 356 22 206 19 626 17 400 14 652 12 834 9 036

Total sur 12 mois dont 6 en Opex 106 957 90 253 75 061 54 589 44 149 42 001 48 577 48 277 43 117 38 665 33 169 29 533 21 937

Total sur 12 mois sans Opex

103 092 86 388 71 196 50 724 40 284 38 136 44 712 44 412 39 525 34 800 29 304 25 668 18 072

Source : ministre de la Dfense

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Les tableaux qui prcdent peuvent donner le sentiment que, sur une priode dun an dont six mois en Opex, les soldes verses par les deux armes sont comparables, voire lgrement suprieures pour les Britanniques ; cette impression mrite dtre nuance dans la mesure o les primes, franaises comme britanniques, ne sont pas imposables. Or, le montant de lISSE franaise tant largement suprieur au cumul des primes britanniques, du moins chez les officiers, la situation financire de nos militaires les plus grads est bien plus avantageuse que celle de leurs homologues.3. Un cot vident en matriel

Les oprations extrieures ne se caractrisent pas seulement par leurs cots en rmunrations, mais galement par un cot en matriel difficile valuer mais bien rel en raison de lusure prmature des quipements, trs sollicits. titre dexemple, un vhicule de lavant blind (VAB) parcourt 3 000 kilomtres par mois sur les mauvaises pistes libanaises, alors quil roule trois fois moins lorsquil est stationn dans son rgiment, en France. Sur les routes caillouteuses et abruptes du Sud Liban ou dAfghanistan, les chenilles des vhicules blinds susent infiniment plus vite quen France dautant que ces engins sont alourdis par les deux tonnes de surblindage qui leur est ajout sur ces thtres spcifiques. Les semelles, ces parties en caoutchouc qui protgent les patins mtalliques des chenilles, doivent tre changes en moyenne toutes les trois semaines, sous peine de voir les chenilles se dtriorer. Sur le seul thtre libanais, 5 500 semelles pour AMX 10P sont consommes en une anne. Les systmes de roulement ne sont pas les seuls souffrir : les botes de vitesses, lments de suspension et autres organes sollicits sont changs plus frquemment qu laccoutume sur un thtre extrieur. Le soutien de ces matriels savre donc particulirement lourd et coteux sur un thtre dopration situ plusieurs milliers de kilomtres de la France et ravitaill par voie maritime ou arienne. Pour autant, il nest pas question de transiger sur lentretien du matriel. En effet, la disponibilit et le bon entretien des matriels constituent dabord un gage de scurit pour les militaires et aussi une condition sine qua non du remboursement onusien le cas chant.4. Les effets dquipement du personnel

Au cours des oprations extrieures, les effets dhabillement susent beaucoup plus vite quen France mtropolitaine : les treillis sont ports sept jours sur sept, du matin au soir, alors quen mtropole, les militaires alternent lusage du treillis et de luniforme. Par ailleurs, lorsquils ne sont pas en opration, les militaires bnficient de repos hebdomadaires pendant lesquels ils shabillent en civil, ce qui nest pas le cas sur un thtre extrieur.

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De la mme manire, les bottes et rangers sont davantage sollicites, susent plus vite sur des terrains rocailleux et doivent tre renouveles plus souvent. Un type de bottes spcifique a d tre mis au point pour le thtre afghan qui se caractrise par ses vastes surfaces empierres. Mais tous nos soldats nen sont pas encore quips. En oprations extrieures, les militaires ne se sparent pas de leurs armes lgres, ce qui induit, outre une usure plus importante, un certain nombre de pertes ou de vols qui finissent par peser dun cot non ngligeable, surtout lorsque les forces spciales sont amenes racheter discrtement les armes drobes pour viter quelles ne se retrouvent dans de mauvaises mains. Enfin, au-del des cots supports par la Nation, il convient de ne pas ngliger le cot support par les militaires eux-mmes qui acquirent parfois sur leurs propres deniers des quipements jugs utiles, bien que non fournis par le ministre de la Dfense. Sans quil soit toujours facile de discerner ce qui relve de lessentiel de ce qui tient plutt de leffet de mode, et nonobstant linterdiction de tels achats faite par le chef dtat-major des armes, les rapporteurs ont rencontr des soldats ayant achet eux-mmes des effets dhabillement (gilets lgers), des accessoires tels que des lampes fixer sur le Famas, des gants spciaux pour tireurs dlite Les rapporteurs ont pu constater, notamment en Afghanistan, les rels efforts consentis par les armes pour amliorer cet aspect de lquipement de nos militaires.5. Les programmes durgence

Certaines oprations extrieures mettent en vidence des besoins en matriels qui navaient pas t pris en considration lorigine. Il sagit gnralement de petits programmes ou de programmes dits de cohrence , trs utiles dans laccomplissement quotidien des missions, notamment sur le plan de la scurit des forces, mais qui nayant pas un caractre emblmatique, sont les premiers tre sacrifis lorsque surviennent les difficults budgtaires. Cest sur le thtre afghan, le plus dangereux, que se sont fait ressentir les besoins les plus criants. Citons notamment : les gilets pare-balle de type 4, plus protecteurs mais aussi plus ergonomiques que ceux de la prcdente gnration. Tous les soldats franais engags en Afghanistan en sont dsormais dots ; les vhicules articuls chenills (VAC) et les vhicules haute mobilit (VHM), particulirement bien adapts au difficile relief afghan. Rclams depuis plusieurs annes par ltat-major de larme de terre, les choix budgtaires navaient pas permis de les acqurir jusqu prsent. Cest dans lurgence quils ont t commands aux socits qui les commercialisent : lentreprise finlandaise Hagglnds et la firme singapourienne Bronco ;

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les tourelleaux tloprs qui sont en cours dinstallation sur les vhicules de lavant blinds (VAB). Ces appareils permettent de manipuler la mitrailleuse, le projecteur et les camras depuis lintrieur du vhicule, alors que les oprateurs devaient, jusqu prsent, sortir la tte hors du blind, sexposant dangereusement ; les brouilleurs installs sur les vhicules blinds et destins intercepter le signal qui dclanche lexplosion des engins explosifs improviss dposs sur le bord des routes ; les engins de dtection dexplosifs improviss de type Buffalo. Ces gros camions blinds, acquis seulement quelques exemplaires, permettent de manipuler distance, grce un bras tlguid, les engins suspects se trouvant sur le bord de la route et susceptibles de contenir des explosifs. Cest lexemple le plus typique de lachat durgence invitable, les engins explosifs improviss tant apparus sur le thtre afghan. Proposition n 1 Mettre en place un indicateur de performance destin mesurer le montant des achats raliss en urgence et le dlai entre lexpression du besoin et la dlivrance des quipements aux armes sur le thtre. Si certains achats raliss en urgence, comme les chenillettes, auraient pu tre anticips, la plupart des besoins justifiant ces programmes apparaissent en cours dopration rendant un processus dacquisition dans lurgence invitable. Les programmes dachat raliss dans lurgence ne permettent pas de raliser des appels doffres trs labors, avec un cahier des charges. Lacheteur est tenu de prendre ce quil trouve sur le march avec une marge de ngociation particulirement rduite compte tenu la ncessit de recevoir lquipement au plus vite. En 2008, le cot des programmes durgence a t estim environ 100 millions deuros. Cette somme nest pas prise en compte dans le calcul du cot des oprations car le ministre du Budget considre que les quipements en question ont une dure de vie suprieure lopration concerne et seront rapatris la fin de lopration pour tre rutiliss. Cette conception ne reflte que partiellement la ralit : compte tenu de la dure croissante des oprations extrieures et de lusure prmature du matriel quelles entranent, une grande partie des quipements achets en urgence et fortement sollicits sur des thtres difficiles ne pourront tre redploys en mtropole ou sur un autre thtre. Proposition n 2 Inclure dans le cot budgtaire des Opex les programmes dachat de matriel en urgence lis la situation dun ou plusieurs thtres dopration.

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C. LE COT HUMAIN DES OPEX 1. Une rotation de plus en plus importante

Les oprations extrieures participent de lessence mme du mtier militaire. Pour un certain nombre de soldats, ces missions constituent lun des attraits de leur engagement : outre les complments de rmunrations quelles apportent, les Opex permettent aux militaires de mettre leur vocation au service des populations civiles quils protgent et des rgions quils stabilisent. Elles entretiennent galement le sentiment daventure et de voyage, consubstantiel au mtier des armes. Pour autant, les oprations extrieures sont acceptes et apprcies condition quelles ne se rptent pas trop souvent. Au-del dune trop grande sollicitation, certains peuvent prouver une lassitude qui peut conduire une dmotivation. Cest la raison pour laquelle le ministre de la Dfense limite quatre mois la dure des oprations extrieures et sengage, en principe, ce quun militaire ne parte pas plus de quatre mois sur un cycle de seize mois. Ces principes connaissent toutefois une exception avec le rgime instaur pour le seul thtre afghan : compte tenu des spcificits de ce thtre (cot du transport, dangerosit ncessitant un entranement spcifique et une adaptation plus longue), ltat-major des armes a dcid de porter de quatre six mois la dure de service sur place, hors cas particulier des quipages ariens qui doivent passer des qualifications rgulires ou du service de sant des armes. En contrepartie ltat-major sengage, dans la mesure du possible, ne pas envoyer les intresss dans une nouvelle Opex au cours de lanne qui suit. En Opex, les militaires ne bnficient de fait, en fonction de leur grade, que dune ou deux demi-journes de repos par semaine. Aucune permission nest possible pendant lopration. Cette dure de six mois est dj celle adopte par des armes comparables comme larme britannique. Les tats-Unis, pour leur part, ont adopt une dure de service de 12 mois (15 mois en Irak). En revanche, les Rapporteurs ont t surpris dapprendre que le nombre de rservistes employs en oprations extrieures navaient cess de dcrotre depuis une dcennie, passant de 4 806 en 1999 1 843 en 2003, puis seulement 100 en 2006. Leur nombre diminue alors que, ainsi que le rappelle trs justement la Cour des comptes, des mesures lgislatives ont t adoptes pour assouplir leurs conditions demploi en Opex. Les Rapporteurs regrettent la trop faible place accorde ces personnels gnralement trs comptents et parfois indispensables, sagissant notamment des spcialistes de langues rares.2. Un cot croissant en vies humaines

Les Rapporteurs ne sauraient passer sous silence le nombre important de militaires franais morts en oprations. Les neuf soldats morts Bouak en

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novembre 2004 ou les dix tus dans lembuscade dOuzbin le 18 aot 2008 ont marqu les esprits. Mais, rien quen Afghanistan, ce sont au total 27 militaires franais qui ont pay de leur vie leur engagement depuis le dbut des oprations ainsi que plusieurs dizaines de leurs camarades sur dautres sols trangers. Proposition n 3 Mettre en place les indicateurs de performance suivants destins mesurer ladaptation des armes aux Opex : taux de militaires partant en Opex plus frquemment que la norme fixe par larme de terre quatre mois sur seize ; volution du taux de renouvellement des contrats des militaires ayant servi en Opex, par comparaison lensemble des militaires. Les Rapporteurs insistent sur limportance de ces indicateurs qui sont galement souhaits par la Cour des comptes.

SURCOTS DES OPEX EN 2008 (HORS GENDARMERIE) Totaux par zone T3 31,32 10,57 1,93 2,10 34,61 0,35 22,09 20,25 0,08 69,67 1,36 14,12 1,51 209,97 33,46 601,71 70,00 0,09 6,89 1,10 7,69 76,05 1,70 0,04 4,47 0,50 0,00 18,56 7,51 50,60 13,82 150,15 5,00 0,00 0,00 1,15 0,00 0,00 0,99 43,91 40,50 0,00 0,00 0,00 4,08 0,21 1,11 49,80 101,25 5,39 79,41 2,20 0,00 0,00 0,02 5,69 0,00 0,00 0,00 3,29 96,78 5,50 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,71 0,71 1,15 13,12 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,86 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,30 0,00 3,00 0,00 0,00 0,00 6,30 0,00 51,26 12,50 0,00 46,05 0,00 0,00 0,97 68,95 1,00 24,52 0,00 0,00 0,00 T5 Totaux Transport stratgique CAPES Contributions Otan/UE Soutien au stationnement Totaux par OPEX 94,48 109,81 3,86 13,12 102,28 5,69

Zones

Oprations

T2

Crdits actions civilomilitaire

Tchad

pervier

36,67

Eufor-tchad

40,69

Gabon

DET 13

1,93

Afrique

RCA

Boali

9,87

Cte dIvoire

Licorne

58,88

Calao Onuci

5,32

21

Moyenorient

Liban

Daman/Baliste

51,93

81,61 87,71 1,15 162,24 5,17 97,42 66,02 830,57

Afghanistan

Heracles

22,67

Asie

Epidote

1,07

Pamir

66,66

Balkans

Bosnie

Astree

3,06

Kosovo

Trident

54,24

Petites oprations et autres surcots

5,30

Totaux

358,28

Source : ministre de la Dfense

PRVISIONS SURCOTS OPEX 2009 (HORS GENDARMERIE) APRS DBAT PARLEMENTAIRE Totaux par zone T3 13,11 0,74 0,48 0,26 1,86 16,36 0,20 6,12 10,00 0,15 44,04 0,37 9,11 1,59 104,37 128,49 588,01 0,50 5,42 7,19 64,31 0,51 1,37 0,50 1,00 1,00 65,50 39,54 163,15 5,00 0,00 1,52 0,00 12,72 62,39 40,00 0,00 0,00 0,00 0,00 20,00 4,00 47,50 20,73 76,58 2,00 0,00 0,00 2,80 0,00 0,00 14,69 75,05 5,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 38,00 0,00 6,00 22,00 100,00 0,20 8,94 0,00 0,00 0,00 2,00 6,26 0,00 0,00 2,00 0,00 0,02 0,10 0,00 0,08 0,02 0,00 0,40 0,00 0,06 0,07 0,80 2,10 5,32 0,00 0,00 0,00 0,00 5,89 42,44 10,00 0,00 32,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,23 0,00 0,00 2,10 7,56 0,00 12,54 0,10 1,10 0,00 24,55 22,41 72,46 1,00 23,50 0,00 0,06 0,92 Ex Post Totaux Transport stratgique CAPES Contributions Otan/UE Soutien au stationnement

Zones

Oprations

T2

Crdits actions civilomilitaire

Totaux par OPEX 97,94 84,44 5,32 8,26 9,19 80,14 2,80 80,76 109,96 1,52 219,10 1,97 92,47 32,49 826,36

Tchad

pervier

36,94

Eufor-tchad

35,80

Gabon

Furet et Griffon

2,75

Afrique

Djibouti

Atalanta

4,00

22

RCA

Boali - Birao

6,88

Cte dIvoire

Licorne Corymbe

44,00

Calao Onuci

2,60

Moyenorient

Liban

Daman / Baliste

49,73

Heracles

39,67

Asie

Afghanistan

Epidote

1,37

Pamir

79,57

Balkans

Bosnie

Astree

0,50

Kosovo

Trident

48,00

Petites oprations et autres surcots

3,33

Totaux

355,15

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II. LA DIFFICULT DE CALCULER LE COT DES OPEX

Lenjeu de la dtermination du cot des oprations extrieures est fondamental puisque cest sur sa base quest calcul lajustement du remboursement opr en fin dexercice budgtaire par le ministre du Budget. Ce nest donc pas sans arrire-penses que le ministre de la Dfense et Bercy ngocient les modalits de prise en compte de ces cots.A. UNE CHARGE NETTEMENT SOUS-VALUE 1. La controverse entre le ministre de la Dfense et celui du Budget

Le chef dtat-major des armes dveloppe une vision large du cot des oprations extrieures qui, ses yeux, doit intgrer les lments suivants : le financement des rmunrations supplmentaires verses aux militaires, commencer par la fameuse indemnit de sujtion pour service ltranger (ISSE) qui permet aux soldats servant en Opex de multiplier leur revenu par plus de deux ; le surcot li lusure prmatur des quipements. Cet lment est videmment difficile valuer, mais le ministre de la Dfense invoque des barmes utiliss par lOtan et lONU ; les munitions et quipements dtruits par faits de guerre. Dun montant faible jusqu ces dernires annes, ce poste est devenu plus important avec lengagement croissant de nos forces sur le thtre afghan ; le cot des transports, particulirement lev lorsque nos armes interviennent dans des pays lointains et enclavs comme le Tchad ou lAfghanistan ; ce poste reprsente 80 100 millions deuros par an contre 20 25 millions deuros il y a quelques annes, avent limplication de la France en Afghanistan et avant la crise du Darfour ; les dpenses en infrastructures, indispensables la protection de nos forces dans les pays o des attentats ou des attaques la roquette sont redouter (Liban, Afghanistan). Ce poste reprsente environ 15 millions deuros par an. Le ministre du Budget, pour sa part, sen tient une dfinition plus restrictive du cot des oprations extrieures, considres principalement sous langle des rmunrations et des frais de fonctionnement. Les dpenses dquipement, considres comme durables, sont exclues du champ puisque les matriels acquis loccasion dune Opex sont censs tre rutiliss ultrieurement lopration.

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Linstruction n 29748 du 25 mai 1984 relative au suivi des dpenses supplmentaires entranes par les OPEX fixe les rgles en matire de calcul et de remboursement des surcots. Adopte une poque o les oprations extrieures ne connaissaient pas lampleur quelles ont prise aujourdhui, cette instruction apparat beaucoup trop restrictive. Sa modification, lordre du jour depuis plusieurs annes mais sans cesse reporte, doit aboutir. Proposition n 4 Poursuivre les consultations entre le ministre du Budget et celui de la Dfense pour aboutir une mise en jour de linstruction du 25 mai 1984 qui prenne en compte, de la manire la plus exhaustive possible, le cot des oprations extrieures.2. Dimportantes diffrences par rapport nos allis

Lapproche franaise de la dtermination du cot des Opex savre plus restrictive que celle de nos principaux allis. Cest ainsi que Britanniques et Allemands incluent dans leur raisonnement le cot de lusure prmature du matriel ainsi que de certains matriels qui sont achets spcifiquement pour certains thtres. Les Italiens poussent plus loin la logique : bnficiant dun budget annuel particulirement faible, larme italienne obtient des financements spcifiques pour les oprations extrieures, ce qui lui permet de squiper en consquence, y compris en matriels lourds. Le rapport de la Cour de comptes sur le cot des oprations extrieures sest particulirement intress au Royaume-Uni et a constat que lapproche budgtaire britannique prend en compte la consommation des stocks et lamortissement des matriels utiliss ainsi que les dpenses en capital, notamment les achats en urgence qui correspondent, dans 87 % des cas, des quipements destins assurer la protection des forces . La Cour constate que la comparaison des dpenses recenses sur le thtre afghan o oprent des troupes franaises et anglaises, bien que les volumes et les lieux de lengagement ne soient pas identiques, montre les diffrences dapproche. En 2005/2006, les postes consommation de stocks et achats en urgence reprsentent plus de 39 % des dpenses pour les Britanniques alors quils restaient infrieurs 1 % pour les Franais. La conception britannique des surcots obit une approche en ralit trs loigne de lapproche franaise et conduit une estimation des surcots des Opex plus leve . Sinspirant de cette analyse de la Cour des comptes, la mission prconise une prise en compte la plus exhaustive possible du cot des oprations extrieures ainsi quune meilleure publicit donne ce cot et aux lments qui pourraient lattnuer.

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Proposition n 5 Publier chaque anne, dans les PAP et dans les RAP, la prvision du cot des Opex par thtre, ainsi que la ralit de la dpense. Prsenter un tableau prvisionnel des remboursements attendus dorganismes internationaux (ONU, Otan) Proposition n 6 tablir un tableau consolid de lensemble des contributions verses ou affectes tant par le ministre de la Dfense que par celui des Affaires trangres ou par dautres voies sur le plan multilatral ou national, aux oprations de maintien de la paix et aux Opex.3. Trop de cots structurels ne sont pas pris en compte

Seuls les cots directs sont pris considration jusqu prsent, principalement les rmunrations et charges sociales, le fonctionnement des forces envoyes en oprations et les ventuels investissements raliss sur le terrain. Certains cots pourtant structurels, mais qui ne relvent pas de ces catgories, ne sont pas pris en compte alors quils sont directement engendrs par les oprations extrieures. Il sagit principalement des cots suivants : les dpenses de long terme lies aux carrires des militaires ayant servi en Opex : les bonifications des retraites lies aux tats de service, les rentes ou pensions dinvalidit, les pensions verses aux veuves et ayants droit ; lusure prmature du matriel, qui rend lentretien plus onreux. Le maintien en condition oprationnelle (MCO) des quipements induit un surcot dautant plus important que les thtres sont loigns des bases mtropolitaines et que lapprovisionnement en pice de rechange est compliqu. Ce surcot, qui nest pas pris en compte au titre des oprations extrieures est valu par les armes 25 30 millions deuros par an ; la formation renforce des personnels en partance pour lAfghanistan. Les militaires envoys sur ce thtre spcifique se trouvent en situation de guerre, avec le stress, les dangers et les pertes que cela suppose. Pour cette raison, la prparation des personnels est renforce : la mise en condition de projection (MCP) dure six mois, comprend un stage en centre daguerrissement en montagne pour un niveau jamais atteint auparavant. 7 500 personnes sont formes ce standard chaque anne. Cette formation, juge indispensable, induit un surcot vident que ltat-major des armes na toutefois pas valu. de nombreuses oprations dinfrastructure ne sont pas comptabilises. Par exemple, la reconstruction de lhpital militaire de NDjamena, financ par les diffrentes armes (arme de terre, arme de lair, service de sant) nest pas prise en compte dans le Bop Opex.

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Proposition n 7 Prendre en compte dans le cot des Opex la totalit des dpenses, y compris : les dpenses de long terme lies aux carrires (bonifications de retraites, les rentes et pensions dinvalidit...) ; les dpenses lies au renforcement de la prparation des personnels envoys en oprations extrieures ; le cot des matriels et quipements perdus en action.4. Une sous-budgtisation initiale chronique

Pendant longtemps, le cot des oprations extrieures na pas t inscrit en loi de finances initiale car il tait considr comme un vnement exceptionnel et imprvisible. La rgle voulait que les dpenses engages en oprations extrieures soient alors gages par des annulations de crdits dun montant quivalent en dpenses dquipement. Le principe de linscription en loi de finances initiale du cot estim des Opex est une revendication ancienne du Parlement qui a trouv une premire application, certes symbolique, dans le budget 2003, lorsque 24 millions deuros ont t provisionns pour des oprations dont le cot rel sest lev, cette anne-l, environ 630 millions deuros. Le principe de cette inscription a t raffirm par la loi de programmation militaire 2003-2008, par le Prsident de la Rpublique lors du conseil de dfense de juillet 2004, puis par la Cour des comptes dans son relev de constatations provisoire sur l'excution du budget 2005. Enfin, la budgtisation complte des surcots Opex en loi de finances initiale reste un objectif repris dans le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale publi en 2008. La budgtisation des oprations extrieures, qui natteignait pas 4 % du cot rel en 2003, sest approche de la ralit un rythme trs lent (19 % en 2005, 30 % en 2006), pour plafonner 54-55 % en 2007 et 2008 (460 millions deuros), ce qui ne rpond que trs imparfaitement au principe de sincrit sur lequel repose la construction du budget de la Nation. Lincomplte budgtisation du cot des oprations extrieures(en millions deuros)

2003 Cots des Opex Provision Taux de couverture 630 24 3,8 %

2004 605 24 4,0 %

2005 528 100 18,9 %

2006 579 175 30,2 %

2007 663 360 54,3 %

2008 831 460 55,2 %

2009 826 510 62,2 %

Dans le cadre du budget pluriannuel 2009-2011, cette provision a t augmente de 50 millions deuros, ce qui la porte 510 millions deuros. Mais compte tenu du niveau atteint par lengagement extrieur de la France, cette

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somme ne suffira mme pas couvrir les deux tiers des dpenses attendues cette anne. Une distinction doit toutefois tre faite en fonction des types de cots : il savre que 86 % des cots de titre 2 (rmunrations), les plus faciles prvoir a priori sont couverts par cette dotation. En revanche, le taux de budgtisation chute 32 % sagissant des cots hors titre 2. En effet, les achats de certains types de matriels en urgence (surblindage, nouveaux gilets pare-clats, brouilleurs) ou encore les commandes de munitions lies lintensit des combats, sont dcids en fonction des besoins oprationnels du moment et, par consquent, plus difficiles prvoir dans le cadre dune squence budgtaire annuelle.5. Des consquences financires lourdes

Les surcots non provisionns ont t, jusquici, le plus souvent compenss en cours dexercice par lannulation de crdits dquipements parfois partiellement restaurs loccasion de la loi de finances rectificative de fin dexercice. En tout tat de cause, cette procdure sest montre prjudiciable au bon droulement des programmes dquipement et a conduit un respect trs approximatif des dernires lois de programmation. Les armes tant tenues davancer la trsorerie des Opex, cette manire de procder a contribu augmenter les reports de crdits dun exercice sur lautre tout en augmentant les intrts moratoires dus aux fournisseurs pays avec retard. Ainsi, selon ltat-major des armes, la part des surcots rests la charge du ministre de la Dfense et finance par les crdits d'quipements depuis 1998 slverait un total prs de trois milliards deuros, lquivalent de trois sousmarins nuclaires dattaque, dun second porte-avions, dun millier de VBCI ou encore dune quarantaine de rafales6. Le rle du Centre de prparation et de conduite des oprations (CPCO)

Les oprations extrieures sont gres ltat-major des armes, par le centre de prparation et de conduite des oprations qui prpare, planifie et gre les Opex, y compris sur leur aspect financier. Le nombre de militaires affects cette structure s a paru insuffisant la Cour des comptes qui a propos den augmenter les effectifs. Les rapporteurs souscrivent entirement ce constat et partagent la proposition de la Cour : le bureau finances , par exemple, ne compte que trois personnes pour assurer le suivi des dpenses du BOP Opex et tablir des projections sur le cot doprations envisages. Les effectifs de ltat-major des armes ayant t augments de faon substantielle ces dernires annes, un redploiement de personnel cot constant est ralisable. Proposition n 8 toffer les effectifs du centre de prparation et de conduite des oprations par un redploiement interne ltat-major des armes.

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B. DFENSE OU AIDE AU DVELOPPEMENT ?

Lorsquelles se trouvent en opration ltranger dans des pays dshrits, les forces franaises font profiter les populations locales dun certain nombre dactions qui sapparentent davantage de laide au dveloppement qu de la dfense, mme si le cot est considr comme relevant des Opex.1. Laide mdicale aux populations

Les armes franaises, en oprations extrieures comme sur le territoire national, bnficient du soutien du service de sant des armes. Des centres mdicochirurgicaux sont installs sur les thtres et des mdecins et chirurgiens sont prsents en permanence de manire tre prt toute ventualit et pouvoir apporter un secours rapide et de qualit aux militaires qui pourraient en avoir besoin. Dune manire gnrale, les oprations extrieures connaissent de longues priodes relativement calmes au cours desquelles le personnel mdical nest pas accapar par le soutien aux forces. Les personnels mdicaux interviennent alors au profit des populations locales dshrites, dans des pays o le systme de soins est dfaillant. Cette aide mdicale aux populations, entirement gratuite et trop peu mise en valeur, slve 4,5 millions deuros par an, tous thtres confondus. Lhpital militaire franais de NDjamena est particulirement bien quip : blocs opratoires, salle de rveil, cabinet dentaire moderne... Il est dot du seul scanner disponible au Tchad. On comprend ds lors lafflux de patients qui souhaitent sy faire soigner. Que ce soit NDjamena, Faya Largeau ou Abch, les mdecins militaires travaillent 90 % au profit des populations autochtones. Laide mdicale est trs apprcie des autorits locales et, en particulier, du prsident Idriss Dby, notamment en priode daffrontement, comme ce fut le cas en fvrier 2008 ou mai 2009. Des infrastructures similaires existent au Liban, au Kosovo Plana, et en Afghanistan ou un hpital multinational ultramoderne vient dentrer en service Kaia nord. En revanche, compte tenu du progressif dsengagement de nos forces, lhpital militaire de Tomboukro, en Cte dIvoire, a t ferm2. Les actions civilo-militaires

Afin de mieux faire accepter par la population sa prsence sur les territoires o elle stationne, larme franaise procde des oprations civilomilitaires : il sagit de mener, si possible avec laide des autochtones et pour un budget limit, des oprations au profit des populations locales : rnovation dun pont, dun btiment public, dun dispensaire, dune pompe eau Au Liban, des gnrateurs ont t offerts des municipalits, ainsi que des groupes lectrognes et des camions de ramassage des ordures mnagres. Des

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rseaux deau et dlectricit ont t rtablis, des terrains de sport ont t rhabilits. Les actions civilo-militaires franaises sont toujours menes au profit de collectivits, contrairement dautres pays qui choisissent parfois daider certaines familles sur des critres qui leur sont propres, notamment religieux. Chaque ralisation mene par les forces franaises fait lobjet dune inauguration officielle o sont invites les autorits locales ainsi que la presse locale.3. Le soutien aux autres armes

Sur dcision politique prise au plus haut niveau de ltat, la France assure depuis plusieurs annes le soutien total ou partiel de contingents trangers au sein des coalitions auxquelles elle participe. Cest ainsi que, depuis 2000, elle assure le soutien (hbergement, logement, alimentation) du contingent marocain stationn Novo Selo, au Kosovo, et principalement utilis la garde du camp. Ce bataillon, qui comptait 450 soldats lorigine avait t rduit, dbut 2009, 220 hommes. L arrangement technique du 25 mars 2000 sign entre les deux pays prvoit un montant mensuel de dpenses limit 149 400 euros. Le cot cumul depuis 2000 du soutien de ce bataillon sest lev 21,3 millions deuros. Ces crdits sont entirement prlevs sur le budget consacr aux opex. Au Tchad, larme franaise a fourni gratuitement au contingent polonais du matriel divers pour 2,43 millions deuros dont un systme dhbergement pour 150 hommes ; aux 60 Albanais dAbch quelle nourrit gratuitement, elle a prt des vhicules qui sont destins leur permettre de mener bien leur mission de garde des camps, ainsi que des effets dhabillement tropicaux plus adapts que ceux apports dEurope. Aux Ukrainiens, elle fournit gratuitement 350 m3 de carburant aronautique par mois, ainsi que de lalimentation pour 18 militaires, pour un cot de 8,45 millions deuros. la Russie, elle fournit galement un module destin loger 150 personnes, pour un cot de 0,2 million deuros. Le cot total de cette aide aux contingents trangers est valu, pour le thtre tchadien, 12,68 millions deuros en 2008. Enfin, en Afghanistan, larme franaise, au mme titre que les armes amricaine, britannique, nerlandaise ou allemande contribue gratuitement la formation de larme nationale afghane. Cet effort, dont le cot ne semble pas tre prcisment chiffr, est imput lui aussi sur le budget des oprations extrieures du ministre de la Dfense alors qu bien des gards, il sapparente une action de coopration. Proposition n 9 Bien distinguer dans le cot des oprations extrieures les dpenses qui relvent rellement de la dfense et celles ressortissant la coopration ou laide au dveloppement.

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III. LA COMPLEXIT DES OPRATIONS MULTILATRALES

Cest dans une logique galitaire que lOrganisation des Nations unies rembourse les frais engags par les tats. Si chaque pays participant devait financer sa contribution ce type doprations, seuls les plus riches y participeraient. La prise en charge financire par la collectivit permet certains tats aux moyens financiers limits de participer des oprations multinationales et de saguerrir au contact dautres armes plus exprimentes. Une meilleure connaissance rciproque, toujours bnfique, en dcoule.A. LONU, UNE ADMINISTRATION PROCDURIRE 1. Des procdures variables

LONU propose aux tats qui participent la FINUL de choisir entre deux formules : dans un premier cas, le pays napporte que ses soldats tandis que les Nations unies fournissent le matriel et en assurent lentretien ; dans le second cas, le pays arrive avec ses propres matriels et reoit une indemnisation de la part de lONU. La seconde solution est prfre par les grandes nations, ce qui vite davoir former les hommes sur de nouveaux matriels et permet daguerrir les quipements nationaux, voire de les mettre en valeur. Par ailleurs, fournir des chars de combat, des canons de longue porte ou des radars de contrebatterie pourrait tre rdhibitoire pour cette grande administration civile quest lONU. En revanche, la premire solution est gnralement retenue par les pays plus modestes qui sont dpourvus de matriel et des moyens de les amener sur un thtre lointain. Ces pays reoivent alors essentiellement des engins de transport, des matriels de combat lgers et surtout des quipements logistiques. Par ailleurs, en fonction de limportance des oprations et des moyens apports, les nations peuvent passer deux types de contrats distincts : la letter of assist (LoA), pour des oprations ponctuelles dont le remboursement forfaitaire est dtermin l'avance ; le memorandum of understanding (MoU), pour des oprations plus longues et dont la signature est plus complexe.2. Un barme prcis et contractualis

Pour un pays arrivant avec son matriel, le remboursement est ralis sur la base suivante :

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les dpenses de personnels sont rembourses sur la base forfaitaire de 1 028 dollars (environ 734 euros (1)) par homme et par mois auxquels sajoutent les frais de paquetage (68 dollars par homme et par mois) et darmement individuel (5 dollars par homme et par mois) et, ventuellement, une prime de spcialit de 300 dollars par homme et par mois verse hauteur de 10 % du contingent. le matriel est considr comme lou par lONU au pays participant et fait lobjet dun paiement en fonction dune classification, (lourds, lgers et autosuffisance, consommables en rapport avec le soutien du personnel ou du matriel). Les matriels qui sont fournis par les diffrents pays font lobjet dune contractualisation dautant plus prcise quils ne sont pas exactement les mmes dun pays lautre. titre dexemple, au Liban, chaque AMX 10 P fourni par la France est indemnis 78 000 dollars (56 600 euros) par an. La dotation en munitions (12 millions deuros par an au Liban) est galement fixe par le contrat sign avec lONU. Les Nations unies remboursent de manire forfaitaire la peinture blanche qui doit tre appose sur les matriels militaires placs sous son autorit. Les oprations de remise aux couleurs nationales sont galement rembourses. Les matriels militaires ne sont pas les seuls dont la prsence est contractualise. Les matriels ncessaires au soutien du personnel le sont galement. Il sagit des remorques de douche, des cabines sanitaires, des conteneurs frigorifiques, cuisines, lave-linge, citernes eau, conteneurs mortuaires LONU rembourse galement la France pour le soutien sanitaire que le service de sant des armes apporte lensemble du dispositif. LONU peut galement prendre en charge lvacuation sanitaire dun militaire gravement bless sous rserve dun accord pralable. Presque toutes les fournitures dont peuvent avoir besoin les militaires font lobjet dune contractualisation. Certaines sont fournies doffice par lONU, mais avec un niveau qualitatif parfois variable. Ce qui satisfait les tats les plus modestes, ne donne pas toujours satisfaction aux pays un peu plus regardant. Cest ainsi que la consommation deau nest pas rembourse aux tats membres de la FINUL dans la mesure o lONU a dcid dapprovisionner les forces en lment liquide. Les Franais font toutefois remarquer quils doivent acheter de leau en bouteilles et forer leurs propres puits, leau fournie ntant pas toujours potable. Toujours au Liban, lONU a fourni la France des cantonnements censs tre entirement quips et qui avaient t occups par les soldats dautres nations auparavant. Mais lorsquelle en a pris possession, la France a d refaire ses frais les installations lectriques, juges dangereuses, pour un montant de 550 000 euros. Le renforcement des protections pour les personnels, qui na pas t jug utile par lONU, a t financ par le ministre franais de la Dfense. Les(1) La conversion en euros a t effectue la date du 30 juin 2009 au taux de 1 euros = 1,40 dollars

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hangars dmontables destins protger les Leclerc et AMX 10 P ont galement t acquis sur des fonds nationaux, lONU ne les ayant pas jugs indispensables.3. Une organisation administrative qui exerce des contrles rigoureux

Un contrle lourd et complet est ralis tous les trois mois par des inspecteurs de lONU qui vrifient type de matriel par type de matriel la prsence sur le thtre mais aussi la disponibilit oprationnelle. Cette disponibilit, prvue par le contrat, doit imprativement tre au moins gale 90 %, taux particulirement lev et difficile atteindre. Certains pays, dsireux de ne pas prendre de risques en matire de disponibilit, ont prfr emmener plus de matriel que prvu par le contrat, de manire atteindre plus facilement le nombre de vhicules disponibles. Ces vrifications particulirement rigoureuses ont pour consquence dimmobiliser pendant plusieurs jours les matriels des diffrents contingents, ce qui ne facilite pas la continuit des missions oprationnelles et peut tre source de tension entre militaires franais et fonctionnaires de lONU. Les relations tumultueuses entre les services des Nations unies et les forces franaises sont parfois dcrites comme un choc entre deux cultures : dune part, la culture militaire franaise qui se veut efficace et ractive et, dautre part, la culture anglo-saxonne qui rgne lONU et qui est beaucoup plus procdurire, moins ractive et qui sinscrit dans la dure.4. Une procdure de remboursement longue dont le suivi est complexe

Dans les faits, un dcalage important est constat entre la dpense supporte par les armes et le remboursement ralis par les Nations unies. Un paiement par virement est effectu par lONU auprs de la mission permanente de la France auprs des Nations unies, qui le transmet ltat-major des armes. Les remboursements tant fonction des ressources du budget de lONU, les virements concernant les oprations dans lesquelles la France est engage ont toujours t raliss, mais avec des dlais variant entre six mois et un an aprs la ralisation de la dpense. En outre, le remboursement est plus rapide dans le cas d'une LoA, car il sagit dun forfait, que dans celui dun MoU qui ncessite une vrification mensuelle des matriels sur place. En 2007, 14,7 millions deuros ont t rembourss par lONU. Ce chiffre a atteint les 40,5 millions deuros en 2008, alors que 54 millions deuros taient attendus : le solde, soit 13,8 millions deuros devrait tre peru en 2009, exercice au cours duquel le ministre de la Dfense pourrait percevoir 71,6 millions deuros en provenance des Nations unies.

33 REMBOURSEMENT DE LONU EN 2008 ET PRVISIONS POUR 2009(en euros)

Mission Report exercice antrieur FINUL ONUCI MONUC MINUSTAH MINUL Total

Pays

2008

2009 13 800 000

Liban Cte dIvoire Congo Hati Liberia

34 752 980 5 569 986 261 648 1 386 844 40 586 844

54 000 000 3 500 000 300 000 2 000 1 000 71 600 000

5. Le remboursement ne couvre pas toutes les dpenses

Les sommes verses par lONU augmentent rgulirement et atteignent des montants non ngligeables. Elles ont vocation continuer de crotre avec la mise en place, au Tchad et au Centrafrique, de la Minurcat, laquelle la France participe. Pour autant, les sommes rcupres sont videmment loin de couvrir les dpenses relles des oprations. Plusieurs raisons lexpliquent : les soldes verses aux militaires en oprations extrieures sont bien plus leves que les 1 028 dollars mensuels verss de manire galitaire par lONU tous les pays participants ; la France, ainsi que les rapporteurs ont pu le constater, nhsite pas raliser les amnagements ncessaires la scurit de ses soldats, mme lorsquils sont jugs superflus et donc non rembourss par lONU ; tous les remboursements tant calculs et raliss en dollars, les fluctuations de change pnalisent les pays de la zone euro. Si lONU adresse ses remboursements aux reprsentations permanentes des grandes puissances, elle prfre verser directement aux militaires des tats les plus modestes les 1 028 dollars mensuels qui leur reviennent par contrat. Lexprience a montr que de telles sommes pouvaient se perdre dans les arcanes administratifs de certains pays et quil nest jamais bon de compter dans ses rangs des soldats qui nont pas t pays.B. LUNION EUROPENNE ET LOTAN

LONU rembourse les frais engags par les puissances contributives car les pays qui la composent sont trs divers et les plus pauvres dentre eux ne pourraient pas participer aux oprations de maintien de la paix sans cette aide. La logique est videmment toute autre pour lOtan et lUnion europenne qui regroupent des pays plus homognes sur le plan du dveloppement conomique. Ces deux instances nont donc pas jug utile de mettre sur pied un

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dispositif aussi lourd que celui de lONU, dautant que la plupart des pays qui composent ces deux entits arrivent sur un thtre dopration avec leur propre matriel. Les pays aux moyens limits nenvoient que des dtachements de fantassins auxquels sont confies des missions de bases telles, par exemple, que la garde des camps. l'inverse du dispositif onusien, aucune procdure de prt de matriel nexiste entre les tats membres. En consquence, les changes financiers sont rduits leur plus simple expression, exception faite des services rendus (comme le transport, par exemple) entre nations, qui peuvent donner lieu remboursement entre membres. Le seul cas dans lequel lUnion europenne ou lOtan acceptent de rmunrer un tat membre, cest lorsque ce dernier parvient convaincre lorganisation quil fournit une capacit indispensable quil est seul pouvoir apporter. Ce cas est assez rare et les montants financiers en jeu sont peu significatifs.1. Les financements lOtan

La France est le quatrime pays contributeur de lOtan. Sur un budget civil et militaire qui a dpass 2 milliards deuros en 2008, sa part a atteint 178 millions deuros. Ces contributions sajoutent aux cots nationaux enregistrs par les units franaises en Opex. La conjugaison de la rgle selon laquelle les pays qui conduisent des oprations sont responsables des cots quils engagent et dune cl de rpartition des dpenses communes supporte principalement par les cinq grands contributeurs (75 % des ressources des budgets de lOtan proviennent des tatsUnis, de lAllemagne, du Royaume-Uni, de la France et de lItalie) conduit faire peser sur les grands contributeurs lessentiel de la solidarit. La croissance des diffrents budgets militaires de lOtan est rcente mais sensible. Compte tenu du nombre doprations menes simultanment et de lloignement de la principale dentre elles, lAfghanistan, les cots pris en charge de manire commune se sont fortement accrus. Les dpenses communes au titre de la force internationale dassistance et de stabilisation (FIAS) en Afghanistan sont ainsi passes de 118 millions deuros en 2005 417 millions deuros 2008. dans le mme laps de temps, la contribution franaise ces dpenses communes est passe de 25 66 millions deuros. Proposition n 10 Compte tenu de la part importante de la France au budget gnral de lOtan, le primtre des dpenses communes doit rester limit aux seules dpenses rellement indivises, chaque pays devant continuer financer ses dpenses propres.

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2. Le dispositif Athna de lUnion europenne

La multiplication des oprations de lUE et la ncessit dagir rapidement dans la crise ont conduit adapter les modes de financement de ces actions en instituant, en 2004, un mcanisme dnomm Athna . La finalit pratique dAthna est similaire celle des budgets militaires pour oprations de lOtan, puisque, dans un cas comme dans lautre, il sagit de mutualiser un certain nombres de cots dopration, mme si le trait sur lUnion europenne pose le principe et lobjectif dun financement en commun des oprations militaires selon une cl de rpartition reposant sur le PNB des pays membres. Le Danemark, qui a obtenu une drogation, est dispens de toute contribution au mcanisme Athna. Dans les oprations menes par lUnion europenne, la mutualisation des cots communs demeure encore limite. La Cour des comptes fait justement remarquer que lextension du primtre des cots communs, sy heurte aux mmes objections politiques et financires, mais cette fois fronts renverss : la France, rserve lOtan sur lextension des cots communs, plaide la plus grande solidarit Bruxelles. Dautres partenaires, et notamment les Britanniques, affichent une position inverse. Outre des considrations budgtaires le Royaume-Uni ne souhaite pas donner trop dautonomie aux moyens de gestion de crise de lUnion par rapport ceux de lOtan. Dsireux de promouvoir lEurope de la dfense, notre pays adopte une position diamtralement oppose. En 2007, le budget dAthna est rest limit 35,6 millions d'euros. En 2008, le mcanisme de prise en charge des cots est rest trs partiel et na pas dpass 20 % des surcots exposs : ainsi dans le cas de lopration Eufor au Tchad, seuls 120 millions deuros ont t financs en commun, environ 600 millions deuros restant la charge des pays membres participants.3. La dlicate transition entre lUnion europenne et lONU au Tchad

Outre les difficults lies au retard pris par la Minurcat pour succder lEufor, obligeant les forces de lUnion europenne prolonger leur prsence dans lest du Tchad, le passage de relais entre lEurope et les Nations unies achoppe galement sur une question financire. LEufor sest installe au dbut de lanne 2008 Abch dans lattente du dploiement Onusien devant intervenir en mars 2009. Pendant ce mandat dun an, lUnion europenne a financ linstallation dune immense infrastructure en bordure de laroport, le Camp des toiles, destin hberger les soldats dabord de lEufor, ensuite de la Minurcat. Pour un mandat dun an, lEufor aurait pu sinstaller de manire sommaire. Au lieu de cela, elle a intelligemment intgr la mission de lONU qui

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devait lui succder et a commenc btir un camp destin durer plusieurs annes. Lexprience prouve, en effet, que la dure des oprations de maintien de la paix se compte davantage en annes, voire en dcennies, quen mois. Il en est rsult une facture de 72 millions deuros pour un camp largement oprationnel et correctement bti. Or, quelques jours avant la rtrocession de ces installations la Minurcat, lONU, arguant de travaux raliss mais non contractualiss, accepte de ne payer que 14 millions deuros pour la reprise du camp bti par lUnion europenne. Ce litige, qui vient sajouter au retard pris par le dploiement des casques bleus, constitue une source de tensions entre les deux organisations supranationales. Les rapporteurs considrent que si une certaine dcote peut tre applique pour un camp ayant dj servi prs dun an, la diffrence entre le cot des installations et le prix quaccepte de payer lOrganisation des Nations unies nest pas justifie.4. Il est temps de mettre en uvre Euro recamp

En 1998, la France a imagin et mis en uvre avec ses principaux partenaires africains le processus Recamp (Renforcement des capacits africaine au maintien de la paix) destin aider matriellement et humainement quelques nations cadres africaines assurer par elles-mmes des oprations de maintien de la paix sur leur continent. Devenu europen en 2007 sous le nouveau sigle dEuro Recamp, ce processus regroupe dsormais quarante pays et est cens tre devenu un instrument de la PESD au service de la paix en Afrique. Les rsultats obtenus inclinent toutefois la modestie. Proposition n 11 Impliquer chaque fois que possible les partenaires europens de la France pour mettre en place des oprations lchelle de lUnion europenne, plutt qu lchelle nationale. Dans le cas de lAfrique, impliquer chaque fois que possible les pays membres dEuro Recamp dans les oprations de maintien de la paix.Limbroglio juridique des Opex multilatrales Un Rapporteur de la mission dvaluation et de contrle sur le cot des Opex se trouvait au Camp des toiles, Abch, le 7 avril 2009, lorsque sest produit un vnement aussi dramatique quexceptionnel : un lgionnaire de nationalit brsilienne servant larme franaise dans le cadre de lEufor, donc sous le commandement de lUnion europenne, a t pris dun accs de folie. Il a tu avec son arme de service deux autres militaires (un binational franco-guinen et un citoyen roumain), servant, comme lui, au 2me Rgiment tranger dinfanterie. Pour senfuir, lindividu a ensuite tu une sentinelle togolaise servant, elle, sous le commandement de lONU. Une fois lextrieur du camp, le lgionnaire a commis un quatrime meurtre, tuant un citoyen tchadien. Le chevauchement des comptences, tant sur le plan pnal que sur le plan civil, illustre le caractre trs particulier sur le plan juridique des oprations multinationales. En vertu de accord diplomatique pralable tout dploiement de forces franaises ltranger (le SOFA : status of forces agreement), les autorits tchadiennes qui lont arrt ont remis cet homme la justice franaise. Mais les consquences juridiques lgard des pays tiers restent nanmoins complexes.

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Les flux financiers lis au financement des OpexMinistre de la Dfense PG178 PLANIFICATION ET CONDUITE DES OPERATIONS RECAMP Min. des Affaires Etrangres BOP 105/NUOI CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES BOP DCMD Union Europenne

BOP 178 62 C OPEXBOP EMA/SCOPS 1783C BOP 1781 1 C EMAT BOP 1786 C EMA/SCOPS BOP 1782 1 C EMM/MG BOP178 31 C EMAA/MG

460 M

300 M

ligne POLITIQUE EXT BUDGET

1 345 M

117 M

dont PESC

MINDEF 160 M MAE 28M

PESD 285 MRemboursements ONU

PG 212 SOUTIEN DES FORCES PG146 EQUIPEMENT DES FORCES PG 144 ENVIRONNEMENT DES FORCES

OTANBudget OTAN 1 859 M

14 M

ONU

OPS CIVIL/MILITAIRS

CEMAsous budgtisation

OMP 1 700 MContributions F

CRO 1 150 Mdont NSIP 57 M 0&M 328 M Contribution F : 178 M Part F aux oprations

ATHENA

533 Mdont OMP 7,47%

143 MContribution F 15,7%

392,3 M

365,5 M

40 MEULEX KOSOVO EUMM ,EUPOL,.

61,70 M

22O,3 MNATIONALCote dIvoire

339,1 MOTANAfghanistan FIAS

154,7OMP/ONULIBAN 78,85 M ONUC 0,57M Autres 75,34 M

137,5 MEU Tchad/EUFOR 130,3 M A LTHEA 7,5 M

116,3 MTchad Epervier

236,1 MKosovoSarajevo

104,1 M

103,1 M

Source : Rapport de la Cour des Comptes sur les oprations extrieures.

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IV. LES PISTES DE RFLEXION POUR RDUIRE LES COTS

Depuis quelques annes, le ministre de la Dfense sattache dcrire avec davantage de rigueur et dexhaustivit les dpenses relatives aux oprations extrieures, mme si les rgles imposes par le ministre du Budget ne permettent pas, ainsi que nous lavons vu, de tout prendre en compte. Paradoxalement, une connaissance plus exhaustive des cots va donner une impression de renchrissement des Opex, dans la mesure o un certain nombre de dpenses ntaient pas prises en compte jusqu prsent.A. QUELQUES PROPOSITIONS CONCRTES 1. Amliorer la budgtisation initiale des Opex et leur suivi

En 2008, les crdits obtenus par dcret davance pour financer la partie non provisionne des Opex nont pas t entirement gags par des annulations de crdits de la mission Dfense. Ainsi, 48 millions deuros sur 221 millions ont t apports par la rserve interministrielle. Sur les 173 millions deuros restant, seuls 100 millions deuros ont t prlevs sur les crdits dquipement. Pour les annes venir, laugmentation de la provision initiale et un recours accru la rserve interministrielle doivent permettre de prserver les crdits dquipements des armes. Le relev de dcision de la runion interministrielle du 28 juillet 2008 tenue au cabinet du Premier ministre prcise que les dpenses lies aux Opex qui dpasseraient les enveloppes fixes dans le cadre du budget triennal 2009-2011 ne seront pas finances, mme temporairement, par des crdits dvolus aux quipements . Dans cet esprit, un dispositif a t adopt pour les annes 2009 2011 : le montant de la provision au titre des surcots Opex, port 510 millions deuros en 2009, est augment de 60 millions deuros en 2010, puis nouveau de 60 millions deuros en 2011. Ce niveau dengagement devrait ensuite tre maintenu jusquen 2014. Ces deux efforts de 60 millions deuros sont financs pour moiti par le ministre de la Dfense et pour moiti par la rserve de budgtisation. En cours dexercice, les ventuels surcots nets, hors titre 5 et hors remboursement des organisations internationales ONU, Otan ou UE, seront financs par la rserve de prcaution interministrielle, ce qui constitue, pour les rapporteurs, un progrs considrable par rapport la situation antrieure. Proposition n 12 Poursuivre lamlioration du financement en loi de finances initiale de la totalit du cot prvisionnel des Opex.

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Proposition n 13 Lorsquil prsente au Parlement une demande dautorisation de renouvellement doprations extrieures, le Gouvernement communique, pour chaque thtre, une actualisation des cots ainsi quune tude dimpact.2. Standardiser et btir en dur le plus tt possible

Les thtres doprations sur lesquels sont dployes nos armes prsentent des caractristiques souvent similaires en matire de camp militaire. Standardiser les installations de nos forces, linstar de ce que fait lOtan, peut constituer une source dconomies. Lorsquune opration extrieure est entreprise, les troupes dployes sont dabord hberges dans des logements provisoires, gnralement sous des tentes. Puis, lopration sinstallant dans la dure, des logements prfabriqus (de type Algeco, Corimec) sont achets, achemins et installs. Dans un troisime temps, au bout dun certain nombre dannes, la fabrication dlments en dur est dcide. Lexprience nous montre que les oprations extrieures, sauf cas trs particuliers comme celui de lIturi, doivent senvisager dans la longue dure : lOpex en Bosnie-Herzgovine sest acheve au bout de 15 annes, celles au Kosovo, en Cte dIvoire, au Tchad, en Afghanistan se prolongent depuis respectivement 10, 7, 23 et 8 ans, sans relle perspective de dsengagement court terme, sauf peut-tre pour le Kosovo. La solution la plus rationnelle semble tre la construction de btiments durables pour loger nos troupes aussitt que possible, avec des schmas standardiss dans la mesure o la scurit impose, plus que le climat ou larchitecture locale, des types de constructions scurises bien dfinies. Le cot de la main-duvre et des matriaux dans les pays o la France intervient rend la construction moins onreuse que lachat et lacheminement de prfabriqus qui, bien que censs tre mobiles, ne pourront que trs difficilement tre rutiliss. Outre les conomies financires ralises sur le long terme, les constructions prsentent les avantages suivants : elles assurent une bien meilleure protection contre les roquettes, les explosions dengins improviss et tout autre type dattentat ; elles procurent un meilleur confort pour les personnels qui doivent y loger pendant plusieurs mois dans une promiscuit certaine ; elles assurent du travail la main-duvre locale ; elles peuvent tre rtrocdes aux autorits locales lors du retrait de nos troupes. En cas de changement de secteur gographique avec un autre membre de

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la coalition, elles peuvent tre loues ou vendues cet tat membre, ce qui est une pratique frquente au sein de lOtan. Une installation de ce type prsente linconvnient de donner demble le signal fort dune installation dans la dure. Mais ce qui peut constituer un inconvnient peut aussi savrer bnfique, sagissant de montrer la dtermination de notre pays. Proposition n 14 Lorsquune opration extrieure est lance, sil nest pas expressment dcid que sa dure sera limite quelques mois, les armes ont intrt btir aussitt que possible des installations prennes aussi standardises que possible qui, outre les avantages scuritaires, feront raliser, sur la dure, des conomies substantielles en matire dinfrastructures.3. tablir des relations plus ralistes avec nos partenaires

Au sein de coalitions comme lOtan ou lUnion europenne, les services rendu