OBSERVATOIRE DES PREMIERS CONTRATS DE PERFORMANCE ... · Novembre 2015 Observatoire des premiers Contrats de Performance Energétique à grande échelle avec garantie de résultat

RAPPORT D'ETUDE

En partenariat avec :

OBSERVATOIRE DES PREMIERS CONTRATS DE PERFORMANCE ENERGETIQUE A GRANDE ECHELLE

AVEC GARANTIE DE RESULTAT

1-Description des démarches préalables à la signature des contrats

Novembre 2015

N° de contrat : 1504C0044

Coordination technique ADEME : Rosenstein Frédéric – Service Bâtiment

Novembre 2015

Observatoire des premiers Contrats de Performance Energétique à grande échelle avec garantie de résultat Page 2 sur 30

REMERCIEMENTS Les auteurs remercient particulièrement : Yann BADUEL (Région Centre – Val de Loire) Jean-Marc KOESTEL (Région Alsace) Sébastien ILLOUZ (Caisse des Dépôts) Ainsi que les différents représentants sollicités au sein des lycées visités et des groupements titulaires des CPE, notamment chez EIFFAGE, Monsieur Fabrice LAVERSANNE et chez COFELY, Messieurs Arnaud DUPUY et Philippe GROSS.

AUTEURS CSTB. BOISSON Pierre, BOUGRAIN Frédéric, JANDON Mireille.

En français :

Toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l’auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause est illicite selon le Code de la propriété intellectuelle (art. L 122-4) et constitue une contrefaçon réprimée par le Code pénal. Seules sont autorisées (art. 122-5) les copies ou reproductions strictement réservées à l’usage privé de copiste et non destinées à une utilisation collective, ainsi que les analyses et courtes citations justifiées par le caractère critique, pédagogique ou d’information de l’œuvre à laquelle elles sont incorporées, sous réserve, toutefois, du respect des dispositions des articles L 122-10 à L 122-12 du même Code, relatives à la reproduction par reprographie.

En anglais :

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TABLE DES MATIERES

1. Contrat de partenariat ayant pour objet l’amélioration de la performance énergétique d’un ensemble de lycées et de

bâtiments administratifs de la Région Centre .............................................................................................................. 4

1.1. L’organisation de la Région Centre ........................................................................................................................ 4

1.2. La sélection des lycées éligibles au CPE ............................................................................................................... 6

1.3. Les assistants à personne publique ....................................................................................................................... 8

1.3.1. La définition du périmètre du projet de CPE ..................................................................................................... 8

1.3.2. L’analyse comparative ...................................................................................................................................... 9

1.3.3. La participation au dialogue et le suivi du contrat ........................................................................................... 10

1.4. De l’évaluation préalable à la sélection de la meilleure offre ............................................................................... 10

1.5. Le calendrier du projet .......................................................................................................................................... 12

1.6. L’organisation du groupement lauréat .................................................................................................................. 12

2. Contrat de partenariat ayant pour objet l’amélioration de la performance énergétique d’un ensemble de lycées et de

bâtiments administratifs de la Région Alsace ............................................................................................................ 14

2.1. L’organisation du Conseil régional ....................................................................................................................... 14

2.1.1. Le patrimoine bâti ........................................................................................................................................... 14

2.1.2. La répartition des compétences entre la Région et les lycées ....................................................................... 14

2.1.3. Les services acteurs en matière de gestion de du patrimoine et de l’énergie ................................................ 15

2.2. Les assistants à personne publique ..................................................................................................................... 17

2.3. La sélection des lycées éligibles au CPE ............................................................................................................. 18

2.4. De l’évaluation préalable à la sélection des candidats ......................................................................................... 19

2.4.1. La complexité du projet ................................................................................................................................... 19

2.4.2. La phase de dialogue compétitif ..................................................................................................................... 20

2.4.3. Modalités de sélection des offres.................................................................................................................... 20

2.5. Le calendrier du projet .......................................................................................................................................... 21

2.6. L’organisation du groupement lauréat .................................................................................................................. 22

3. Synthèse et Conclusion ............................................................................................................................................. 24

Références bibliographiques ............................................................................................................................................. 26

Index des tableaux et figures ............................................................................................................................................ 27

Sigles et acronymes .......................................................................................................................................................... 28

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1. Contrat de partenariat ayant pour objet l’amélioration de la performance énergétique d’un ensemble de lycées et de bâtiments administratifs de la Région Centre

1.1. L’organisation de la Région Centre

Comme dans la plupart des Régions plusieurs services jouent un rôle actif dans les activités liées à la construction, la maintenance et l’exploitation des 106 lycées implantés sur 94 sites différents :

le service programmation définit les programmes des opérations de construction et réhabilitation : détermination

du programme fonctionnel et d’un budget d’opération ;

le service construction mène les grosses opérations de restructuration et construction (> 100 000 EUR) :

concours d’architecture, passation des contrats de maîtrise d’œuvre, passation des marchés, suivi des travaux ;

le service « maintenance et énergie » gère les petits travaux de maintenance (en général < 100 000 EUR) et

assure la relation de proximité avec les établissements via les chargés de maintenance, qui sont dans les

territoires (préfecture de département). Les données patrimoniales sont tenues à jour dans ce service, qui

conseille également les établissements en matière d’exploitation et de sécurité ERP (Etablissements Recevant

du Public). Le responsable de ce service assure une fonction de chargé de mission énergie pour les lycées

(expertise auprès des opérationnels, bilans, mise en place d’actions innovantes, conseils aux lycées sur leurs

contrats de chauffage…). C’est ce service qui a assuré la coordination du projet de CPE relatif aux lycées, de la

rédaction du CCTP, à l’audition puis la sélection des candidats ;

les concours de maîtrise d’œuvre sont sous la responsabilité de la cellule achet ;

le service équipement dote les établissements en matériels mobiliers et accompagne les opérations

d’investissement lourdes (création de filières, restructurations).

Ces services travaillent ensemble sous la coordination du Directeur des lycées et des Directeurs Adjoints (cf. Figure 1).

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Figure 1 : L’organisation de la Direction des lycées et de l’action éducative (Source : Région Centre, septembre 2012)

Direction des Lycées et de l’Action Educative

Direction

Direction adjointe Actions Educatives Cellule Information et orientation

Salons et Forums Partenariats AIO

Cellule Mobilité des jeunes

Mesures phares TEC et AI Stages Professionnels en Europe

Partenariat avec les zones de coopération décentralisée

Cellule Egalité des chances et accompagnement éducatif

Gratuité des manuels scolaires Expérimentation manuels scolaires numériques

ENT Aide 1

er équipement

Accompagnement éducatif Lycéens citoyens

Prévention et Promotion de la Santé (PPS) Politique d’intégration – Français langues étrangères

Aide aux devoirs

Conférence Régionale de la Jeunesse

Ci’T Lycées

Direction adjointe Moyens des Lycées

Service Equipements et Dotations

Dotation financière des lycées privés et publics (dont petits travaux du propriétaire, charges particulières,

transports et EPS, forfaits d’externat) Désaffectation des biens meubles et conventions

d’utilisation des locaux 1

er équipement des lycées (suite à restructurations)

Equipements fonctionnels pédagogiques scientifiques ou technologiques.

Rénovation de filières

Cellule Services aux établissements

Qualité en restauration collective Self O Centre Tarifs des services de restauration et d’hébergement

Mesure jeunes « aide à la restauration » Gestion des logements de fonction

Internats

Service Réseaux et équipements informatiques (dont SRII sud et nord)

Câblage des lycées et parc informatique Entretien, réparations de matériels

Direction adjointe Patrimoine Cellule Programmation

Etudes d’opportunité et de faisabilité Programmation (PPI et GQCD) Maitrise d’ouvrage hors lycée

1% artistique

Cellule Achat en maîtrise d’ouvrage

Contrôle et conseil en marchés de maîtrise d’ouvrage. Veille et sécurité juridique des marchés

pour la DAP Secrétariat des jurys de concours

Contrats de mandats de maîtrise d’ouvrage

Service Construction

Assurance et sinistres Foncier

Aide à l’investissement privé Expertise en Sécurité Incendie et Accessibilité

Conduites d’opérations

Service Maintenance et Energie (dont EMOP)

Expertise en Efficacité énergétique Pilotage CPE

Mise en place du réseau des thermiciens Base de données patrimoniales

Entretien maintenance du patrimoine Conseil à l’exploitation

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Au niveau de chaque lycée, un référent (un agent TOS – technicien – ouvrier spécialisé) a pour mission de représenter

l’intérêt de la Région et de prolonger le service apporté par la Région dans les lycées. Des réunions par secteur

géographique sont régulièrement menées entre référents et la Région afin de faire le point sur ces contrats. Désormais

ces agents ont également pour mission de s’assurer que ce titulaire remplit ses missions contractuelles. Le titulaire du

contrat a par ailleurs prévu de former ces agents régionaux qui sous l’effet du CPE changent de métier et de culture. Ils

doivent notamment connaitre les obligations de chacun (de la personne publique et du titulaire du contrat). Leur mission

n’est plus de résoudre les problèmes rencontrés mais de veiller au suivi du contrat et de s’assurer que le titulaire du

marché respecte les modalités contractuelles.

Le management des agents des lycées par les services opérationnels compétents en immobilier (Direction des lycées) n’a pas encore été mis en place. Seuls les processus de gestion des ressources humaines le sont et ils trouvent leurs limites dans le fait qu’au quotidien, ces agents sont placés sous la direction du personnel de l’Education Nationale.

Des techniciens de maintenance employés par la Région sont par ailleurs employés dans chaque département. Ils ont accès à la GMAO. Certains d’entre eux participent au suivi des CPE. Proches des agents de terrain, ils constituent les interlocuteurs principaux des lycées pour le dépannage et les travaux. Pendant les phases du dialogue compétitif ces agents ont été associés. Comme aujourd’hui la Région Centre est découpée en huit secteurs géographiques correspondant aux six départements qui la composent (avant le lancement du CPE les deux grands départements – Indre-et-Loire et Loiret - étaient découpés en deux secteurs), un chargé de maintenance dépendant de la Région, est désormais responsable d’une quinzaine de lycées.

1.2. La sélection des lycées éligibles au CPE

Une enquête énergétique de l’ensemble du parc des lycées avait été menée avant 2008. L’objet de cette phase d’enquête était de mieux connaître le parc afin de prendre des décisions d’investissement plus appropriées. Les utilisateurs des locaux et notamment les gestionnaires avaient été approchés afin de cerner les modalités de gestion et d’obtenir un historique des consommations d’énergie sur trois ans. Par ailleurs des audits énergétiques et un inventaire des équipements et des chaufferies avaient été effectués en 2005 en vue d’une analyse d’opportunité de substitution par énergie bois.

Alors que la gestion patrimoniale de la Région Centre était plutôt centrée sur des aspects de pédagogie, de confort, de sécurité et de fonctionnalité, les résultats des audits énergétiques ont permis progressivement de développer une culture de la performance énergétique et d’identifier les premières pistes de progrès, les bonnes et les mauvaises pratiques. Par ailleurs ceci a conduit la Région à commencer à hiérarchiser ses actions. Plusieurs critères de sélection des lycées à retenir dans le cadre d’un CPE ont été instaurés sur la base de cette expérience accumulée au fil des ans :

Les lycées ne devaient pas faire l’objet de travaux d’amélioration de la performance énergétique sur la période 2008 – 2013 du « Plan Pluriannuel d’Investissement » (PPI).

Le programme prévisionnel des investissements (PPI) permet aux Régions de faire le point sur l’état du patrimoine scolaire et d’effectuer des arbitrages en matière d’entretien, de maintenance, de réhabilitation et de construction. En effet ces différents domaines font partie des prérogatives des Régions : « La région a la charge des lycées, des établissements d'éducation spéciale et des lycées professionnels maritimes. Elle en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception, d'une part, des dépenses pédagogiques à la charge de l'Etat dont la liste est arrêtée par décret et, d'autre part, des dépenses de personnels prévues à l'article L. 211-8 sous réserve des dispositions de l'article L. 216-1 (…). » (Code de l’Education, Article L214-6).

Ces plans constituent des projections à six ans. Des modifications en cours ou des arbitrages sont susceptibles de conduire à des révisions. Par exemple la rénovation d’une chaufferie peut être annulée si d’autres priorités apparaissent. L’attention porte en priorité sur les questions d’éducation et non sur l’énergie. Sur la période 2008 - 2013, le PPI prévoyait 23 millions d’euros d’investissement dans des opérations d’amélioration de la performance énergétique. Même si dans les faits tous les projets inscrits au PPI ne sont pas forcément réalisés, les sites qui devaient faire théoriquement l’objet de travaux lourds ne pouvaient pas être intégrés dans le périmètre du CPE.

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Ce fut le cas d’un lycée hôtelier qui devait subir une forte restructuration. En effet des travaux conséquents auraient conduit à une révision de certains éléments contractuels et notamment des consommations de référence.

Lorsque l’impact sur les consommations d’énergie était limité, les investissements n’étaient pas source d’exclusion automatique. Ce qui compte en fait avant tout c’est la stabilité du lycée en termes de destination et d’usage.

Le CPE se présente ainsi comme une opportunité pour des lycées où la Région ne serait pas intervenue dans l’immédiat.

Une facture énergétique conséquente : le potentiel d’économies d’énergie suite aux travaux doit être

réellement important. Ainsi le lycée agricole de Montoire qui était très énergivore et classé en G n’a pas été

retenu puisque sa facture énergétique de 20 000 euros était trop faible pour que le projet fasse l’objet d’un CPE.

Un besoin manifeste de modernisation des bâtiments.

Figure 2 : Modalités de sélection des 20 lycées du CPE

. Diagnostics énergétiques . Audits énergétiques et inventaire des

équipements et des chaufferies

Première hiérarchisation des actions à lancer et mise en place

de critères de sélection des lycées à intégrer au CPE : lycées non

intégrés au PPI, facture énergétique conséquente, besoin de

modernisation des bâtiments

Pré-diagnostic énergétique des 20 sites par

l’assistant à personne publique

2 sites sont sortis du périmètre après

consultation des conseils d’administration

et 18 sites (qui comprennent 19 lycées) sont

retenus pour être intégrés dans le futur CPE

Patrimoine éducatif de la région Centre 106 lycées implantés sur 94 sites

30 sites présélectionnés

20 sites retenus après analyses

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Les élus avaient parfois une approche différente. Un lycée placé dans le PPI et intégré au futur contrat de partenariat, permettait de « décharger » le PPI.

Sur la base des critères ci-dessus, trente sites ont été sélectionnés parmi les lycées considérés comme moyens ou mauvais. Le choix des lycées a aussi été influencé par des éléments d’ordre politique. La Région souhaitait notamment obtenir un équilibre entre les départements. Néanmoins les critères techniques sont restés primordiaux comme l’atteste la situation du Loir-et-Cher où un seul lycée a été intégré dans le périmètre du projet.

Par la suite la Région Centre a eu recours à des assistants à personne publique qui l’ont accompagnée pour la sélection des 18 sites qui allaient faire l’objet du CPE et sur les plans techniques, juridiques et financiers lors de l’évaluation du projet de CPE, de la conduite du dialogue compétitif, de la sélection des offres et de suivi du contrat.

1.3. Les assistants à personne publique

1.3.1. La définition du périmètre du projet de CPE

La tâche principale des assistants fut dans un premier temps de définir le périmètre optimal du projet et de procéder à une analyse comparative qui démontre ou non la pertinence du contrat de partenariat pour assurer un contrat de performance énergétique.

Sur la base des informations déjà disponibles (la Région Centre avait réalisé des audits dès 2005 et engagé une réflexion sur la mise en place d’un programme d’équipements solaires photovoltaïques, …), de la typologie des bâtiments (caractéristiques architecturales, ratios de consommation, année de construction…), d’éléments d’ordre géographique et sur la base des critères définis par la Région pour sélectionner les lycées (cf. infra – 3. La sélection des lycées éligibles au CPE), les assistants ont aidé la Région à définir le périmètre optimal du futur contrat. Une grille multicritères fut élaborée pour sélectionner 18 des 30 établissements pressentis par la Région Centre. Chaque critère noté de 1 à 5 fut passé en revue avec l’aide de la Région afin d’aboutir à un classement des lycées à retenir dans le périmètre.

L’objectif de cette première phase d’évaluation était « de figer le volume financier du projet et de préciser, dans les grandes lignes, le périmètre du projet (durée, budget, financement,…). » (Région Centre, 2008).

Une fois cette sélection effectuée, les assistants ont réalisé des pré-diagnostics énergétiques sur chaque bâtiment du futur contrat. Un premier pré-diagnostic sur un lycée a permis de définir une approche qui a été dupliquée à l’ensemble des lycées après validation de la Région. Selon le Cahier des Clauses Techniques Particulières (CCTP) relatif à la mission d’assistance technique, juridique et financière pour la mise en place d’un contrat de partenariat énergétique, l’objectif des pré-diagnostics était « d’identifier les gisements d’économie d’énergie et d’eau, les actions de maîtrise des consommations, de développement des énergies renouvelables et leurs coûts estimatifs. Ce (n’était) pas une étude détaillée, destinée à fournir un document directement opérationnel pour la mise en œuvre des travaux. Mais (c’était) une étude suffisamment rigoureuse pour donner des éléments nécessaires à un dialogue compétitif portant sur un Contrat de Performance Energétique » (Région Centre, 2008).

Ces pré-diagnostics se sont appuyés sur des données fournies par la Région (les plans des bâtiments, l’historique sur trois ans des consommations d’énergie…) et des visites des bâtiments. Ils devaient aussi donner lieu à des préconisations qui pouvaient ensuite être reprises en phase de dialogue compétitif.

Comme le précise le CCTP, « lors de ce pré-diagnostic, le prestataire fera l’analyse de l’existant, en prenant en compte les modalités d’occupation et d’exploitation du bâtiment, la nature des activités hébergées et les équipements en découlant ainsi que tout autre paramètre pouvant peser sur les bilans thermiques et énergétiques. Ces éléments sont fondamentaux pour définir et expliciter les consommations de référence, utiles lors des phases de rédaction du programme fonctionnel, de dialogue compétitif et d’exécution du Contrat de Performance Energétique. »

Le rapport émis à l’issue de ces visites devait notamment :

décrire de façon simplifiée les principales installations techniques afin de repérer les postes consommateurs

d’énergie et la position des éventuels moyens de mesure ou de comptage à mettre en œuvre ;

dresser un bilan des principaux postes consommateurs d’énergie et un bilan énergétique des bâtiments ;

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indiquer les voies de progrès tant dans la performance du bâti et des équipements que dans l’exploitation de

l’établissement ;

récapituler dans un tableau synthétique les actions préconisées : économies d’énergie par fluide en kWh

primaire et final et en euros, coûts d’investissement, coûts de fonctionnement, temps de retour brut sur

investissement, coût global, économie de CO2,…) ;

définir la situation de référence qui servirait ensuite de base pour le calcul des économies d’énergie liées aux

travaux de rénovation. Durant la phase de dialogue, certaines données relatives aux consommations des

lycées furent modifiées ou précisées à la suite de propositions des candidats qui ont réalisé des diagnostics

thermiques approfondis des établissements

En phase de dialogue, les discussions nécessaires à établir une base de consommations énergétique de référence par lycée furent complexes en raison des zones d’incertitudes qui subsistaient. Par exemple dans de nombreux lycées, il était difficile de connaître la part du gaz qui revenait à la cuisson et celle au chauffage. De même quelle énergie est nécessaire pour le chauffage d’un m

3 d’eau chaude sanitaire ?

1.3.2. L’analyse comparative

La seconde mission importante confiée aux assistants portait sur l’analyse comparative et la justification juridique du recours éventuel à la procédure des contrats de partenariat. Cette étude s’est appuyée notamment sur les données issues des pré-diagnostics énergétiques et des estimations sur les coûts de programmation, de conception, de réalisation, de financement et de gestion du projet, sur des hypothèses de durée de vie, de recettes annexes éventuelles, de période et de taux d’actualisation. Ce comparatif intégrait une analyse de la répartition des risques entre acteurs public et privé. La matrice des risques comprenait des éléments d’ordres :

technique (par exemple : défaillance des équipements installés, non-conformité de la performance énergétique

pendant le contrat, biais de l’audit énergétique, qualité de la mise en œuvre des travaux, qualité de

l’exploitation-maintenance, mesure des économies…),

financier (par exemple : non-conformité des économies prévues, augmentation des dépenses après contrat,

perte garantie constructeur, imprécision de la consommation de référence, disponibilité du financement,

évolution du prix des énergies, coûts cachés…),

organisationnel (par exemple : perte de savoir en pilotage de projet de rénovation énergétique, perte de

contrôle de la maîtrise du confort, inadéquation du périmètre du contrat, manque d’adhésion des utilisateurs…).

Ces aspects organisationnels étaient un point clé pour la Région. En effet le projet de CPE comprenait des

bâtiments gérés directement par la Région et des bâtiments « mis à disposition de gestionnaires

(Établissements Publics Locaux d’Enseignement) dont l’autonomie juridique et financière implique un certain

degré de liberté dans le mode de gestion. » Ces gestionnaires tout en étant des partenaires, n’avaient pas

vocation à intégrer l’organisation de la Région Centre. Par ailleurs la Région Centre n’était pas forcément

organisée sur le plan opérationnel pour assurer dans la durée le suivi du CPE.

Cette assistance technique s’est conclue par la présentation du rapport d’évaluation préalable aux élus du Conseil régional.

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1.3.3. La participation au dialogue et le suivi du contrat

Les autres missions qui étaient présentées sous forme de tranches conditionnelles, ont été confiées aux mêmes équipes. Cela couvrait :

1. une assistance technique, juridique et financière pour la rédaction du programme fonctionnel et la conduite du

dialogue compétitif (constitution du dossier de consultation, ouverture et sélection des candidatures, dialogue

avec les candidats retenus, aide à la décision de la sélection de la meilleure offre et mise au point du contrat. Il

était demandé aux candidats de faire des propositions qui respectent la réglementation thermique

(raisonnement en énergie primaire) mais de développer des offres en énergie finale.

Cette phase s’avéra complexe dans la mesure où les assistants devaient vérifier les solutions techniques, les prix, la qualité des matériaux utilisés et les économies réalisées affichées dans les propositions des différents consortiums. La comparaison des offres s’avérait parfois délicate. Par exemple, certains candidats privilégiaient les énergies renouvelables et d’autres les économies d’énergie.

Un avenant au contrat des assistants fut nécessaire afin de tenir compte des évolutions du projet. Par exemple, initialement le dialogue compétitif devait se dérouler en deux phases. Mais un troisième tour de dialogue fut nécessaire pour demander aux candidats d’apporter des précisions à leurs propositions.

2. une assistance technique, juridique et financière après la signature du contrat et jusqu’à la réception et la mise

en exploitation des bâtiments : les fiches « opérations » des lycées furent précisées pour tenir compte de la

meilleure connaissance des lieux par le partenaire privé (métrés, sécurité incendie, …). . Les assistants ont

appuyé la Région dans l’évaluation de ces « améliorations qualitatives» en termes de performance énergétique

et de coût global. A ce stade, une des missions de l’assistant technique consistait à être présent lors des

opérations préalables à la réception (OPR) et lors des levées de réserves. Comme la personne publique n’est

plus maître d’ouvrage dans cette procédure des contrats de partenariat, les assistants n’avaient pas à intervenir

en cours de travaux.

3. une assistance technique, juridique et financière pour le suivi et l’évaluation du contrat de partenariat. Ce suivi

est désormais assuré par l’assistant technique qui a signé un contrat au forfait.

1.4. De l’évaluation préalable à la sélection de la meilleure offre

Dans l’évaluation préalable, l’ambition d’autofinancement était très forte. Néanmoins le rapport d’évaluation préalable ne comprenait pas assez de données qui permettaient de valider les hypothèses de départ. Cette évaluation s’appuyait sur les diagnostics menés en amont du projet CPE. Les propositions des candidats se sont avérées éloignées des préconisations. Par exemple alors que l’évaluation ne prévoyait qu’une chaufferie bois dans un lycée, les candidats en ont proposés sept et quatre en phase de dialogue compétitif. Cet écart entre les hypothèses retenues au stade de l’évaluation et les propositions réelles des candidats font de l’évaluation un exercice théorique. Le point de vue de Yann BADUEL, chef du projet CPE pour la Région Centre, est sur ce plan riche d’enseignement.

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Les limites de l’exercice «calculer pour décider» :

«Le chiffrage des risques (probabilité d’occurrence, coûts des conséquences, corrélations) est sujet à caution, et c’est ce qui a conduit les assistants à être prudents dans l’évaluation préalable du CPE de la Région Centre, en se gardant bien de chiffrer les risques identifiés vu le faible retour d’expérience de ce genre de contrat.

Ces évaluations/démonstration de la pertinence des PPP ne sont pas évidentes car elles comportent une part de subjectivité. L’exercice qui a été fait à l’aide des assistants, m’a semblé a postériori, parfois un peu théorique et laisse l’effet d’une démonstration inachevée. Cependant, il y a un véritable intérêt : l’évaluation préalable au contrat de partenariat propose une démarche normée de comparaison des modes de réalisation/gestion faisant intervenir des notions jusqu’alors peu exploitées : coût global actualisé, identification et allocation des risques, approche performantielle. Elles permettent de nourrir le débat du faire ou faire-faire.

Chaque bâtiment étant en quelque sorte un prototype, les chiffrages des aspects quantitatifs comportent toujours une marge d’incertitude.

Les assistants à personne publique (APP) qui nous ont aidés dans cet exercice difficile ont été pénalisés par le fait qu’aucune évaluation préalable sur ce nouveau type de contrat de partenariat (énergétique) n’avait été faite. Pas de références antérieures, donc, sur lesquelles ils pouvaient s’appuyer.

Avec le recul sur notre évaluation préalable, je trouve que certains aspects auraient pu être plus approfondis comme la valeur du temps sur le processus conception-réalisation-exploitation-maintenance, les coûts de transaction, l’analyse des coûts d’opportunité, l’angle budgétaire et les coûts internes de pilotage du processus.

Sur les coûts de transaction, il n’est naturellement pas dans l’intérêt des APP, travaillant sur ce segment du conseil aux personnes publiques, de mettre en avant le poids de leurs prestations dans le coût global des projets.

De plus, les consultants étant extérieurs, bien qu’experts, n’ont pas la pratique et l’expérience de l’intérieur des collectivités et auront du mal à évaluer précisément les coûts internes, ni les processus budgétaires et opérationnels. Cela peut s’avérer délicat vis-à-vis de leurs clients que sont, pour partie, les équipes de maîtrise d’ouvrage de la collectivité.»

Yann BADUEL, chef de projet et chef du service maintenance et énergie à la Direction des Lycées et de l’Action Educative du conseil régional Centre. Propos recueillis.

Au fil des différents tours de dialogue, les offres des différents candidats se sont affinées. La Région a en effet apporté des précisions sur ses attentes à chaque nouvelle phase.

Quatre groupements se sont manifestés suite à l’Avis d’Appel Public à Concurrence (AAPC) :

1. EIFFAGE

2. GDF-SUEZ (COFELY) / VINCI ;

3. EDF / DALKIA / BOUYGUES / SCHNEIDER et

4. SPIE / CEGELEC.

SPIE/CEGELEC n’a pas donné suite dès la réception du dossier qui précédait la première réunion de dialogue

compétitif et le groupement constitué autour d’EDF a abandonné à l’issue du premier tour de dialogue.

Suite à la dernière phase de dialogue compétitif, c’est l’offre du groupe EIFFAGE qui a été préférée à celle de COFELY/VINCI et sélectionné sur la base de quatre critères prédéfinis par la Région :

5. le coût global de l’offre (30 %) ;

6. les objectifs de performance (30 %) ;

7. la qualité globale des ouvrages et des équipements (20 %) ;

8. la part d’exécution du contrat confiée à des PME et des artisans (20 %).

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Le contrat global signé entre la société de projet baptisée EIFFICENTRE et la Région Centre vise à faire financer et réaliser des travaux (isolation, rénovation d’équipements, énergies renouvelables), puis exploiter les bâtiments de 19 lycées avec un objectif de performance garantie. Les économies générées sur la durée du contrat ne financent que partiellement les travaux.

D’une durée de 15 ans, le contrat vise à réduire les consommations d’énergie finale de 40 % et les émissions de gaz à effet de serre de 57 %.

Le contrat est entré en vigueur le 2 août 2010. Cette date constitue la date de référence pour les études et travaux (deux tranches de 13 et 17 mois) mais aussi pour l’exploitation, la maintenance, la sensibilisation, le GER et l’engagement de performance énergétique.

EIFFICENTRE investira et réalisera 30 millions d’euros HT de travaux sur l’isolation du bâti (53 %) et les installations de chauffage (33 %) pour une période de 17 mois à compter de la rentrée scolaire 2010. Les 3 chaufferies bois, les 7 pompes à chaleur, les 10 installations bi ou tri-énergies pour l’eau chaude sanitaire et les 3000 m² de panneaux solaires photovoltaïques produiront 14 % de l’énergie finale consommée.

En contrepartie, la Région versera à l’issue des travaux un loyer annuel de 5,2 millions d’euros HT qui couvre :

1. les coûts d’investissement et de financement du contrat (loyer immobilier),

2. la fourniture de combustible biomasse (loyer de fourniture de bois – quantités livrées),

3. l’exploitation, la maintenance courante et la sensibilisation des utilisateurs,

4. le gros entretien et le renouvellement et

5. les frais de structure.

Pour EIFFICENTRE un des enjeux du CPE est de réussir à gérer la variation de la fréquentation et à associer les usagers. EIFFICENTRE s’est ainsi engagé contractuellement à développer des programmes de sensibilisation à la sobriété énergétique à l’attention des lycéens, des professeurs et des agents administratifs.

1.5. Le calendrier du projet

Janvier 2008 : autorisation par la commission permanente de lancer la procédure de sélection d’un APP

Avril 2008 : sélection des APP

Mai 2008-Septembre 2008: études techniques

Septembre 2008-Décembre 2008 : réalisation du rapport d’évaluation préalable

Février 2009 : lancement procédure (Avis d’Appel Public à Concurrence - AAPC)

Juillet 2009 : 1ère

réunion de dialogue (Proposition Prévisionnelle Sommaire - PPS)

Septembre2009 : 2ème

réunion de dialogue (Proposition Prévisionnelle Détaillée - PPD)

Janvier 2010 : 3ème

réunion de dialogue (PPD’)

Avril 2010 : Remise des offres finales

Mai 2010 : choix du lauréat

Juin 2010 : mise au point

19 Juillet 2010 : signature du contrat pour une durée de quinze ans

2 août 2010 : entrée en vigueur du contrat

Septembre 2011 : livraison tranche 1 (travaux portant sur 11 lycées)

Décembre 2011 : livraison tranche 2 (travaux portant sur 7 lycées)

1.6. L’organisation du groupement lauréat

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La société de projet EIFFAGE Concession est organisée autour de FORCLUM Centre Loire pour la partie relative à la conception – réalisation et de EIFFAGE Energie – (anciennement FORCLUM Val de Loire) pour la partie exploitation (Figure 3). Plusieurs techniciens sont détachés dans les départements. Ceci a imposé à EIFFAGE qui était assez peu présent en Région Centre (COFELY et DALKIA ont une position dominante puisqu’ils détiennent environ les deux-tiers des marchés d’exploitation) de déployer une nouvelle activité liée à l’exploitation et à la performance énergétique des bâtiments.

Figure 3 : Organisation juridique du projet

Sur le plan juridique, c’est la société de projet, EIFFICENTRE qui pilote le projet et joue le rôle du maître d’ouvrage et est l’interlocuteur direct de la Région Centre.

Au sein du groupement, en phase conception réalisation, EIFFAGE s’est appuyé sur une équipe de maîtrise d’œuvre constituée du bureau d’études INDDIGO (Département Energies et Climat) et du cabinet d’architectes VACONSIN – GAILLEDRAT Sarl :

le cabinet d’architectes a surtout joué un rôle actif dans les projets de rénovations concernant les lycées classés historiques ;

le bureau d’études est intervenu principalement pour effectuer le calcul des économies d’énergies associées aux solutions destinées à améliorer la performance énergétique des bâtiments.

Le cabinet d’architectes et le bureau d’études ont signé des contrats de maîtrise d’œuvre avec EIFFAGE (équivalent à ces contrats de sous-traitance). Ils ne s’engageaient donc pas sur les résultats du CPE.

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2. Contrat de partenariat ayant pour objet l’amélioration de la performance énergétique d’un ensemble de lycées et de bâtiments administratifs de la Région Alsace

La Région Alsace cherche depuis le milieu des années 2005 à développer des actions en faveur de l’efficacité énergétique de ses bâtiments. En novembre 2005, la Région est devenue officiellement pilote en matière d'énergies renouvelables et de bâtiments à basse consommation, pour la période 2006-2008. Les programmes mis en œuvre ont bénéficié d'un engagement financier global de 24 millions d'euros sur trois ans, soit 15 millions provenant de la région Alsace, maître d'ouvrage, et 9 millions de l'Etat.

C’est afin d’explorer de nouvelles méthodes de gestion de projets favorisant la mise en œuvre de mesures d’efficacité énergétique à large échelle que la Région Alsace a développé un contrat de performance énergétique portant sur quatorze lycées.

2.1. L’organisation du Conseil régional

2.1.1. Le patrimoine bâti

La Région Alsace assume la maîtrise d’ouvrage de l’ensemble des études et des travaux se rapportant à son patrimoine scolaire qui regroupe lycées, CFA publics, équipements sportifs, demi-pensions et internats.

En chiffres, ce patrimoine bâti des lycées et CFA publics de la Région Alsace, c’est :

1 300 000 m² SHON ;

Plus de 80 % du patrimoine construit avant la RT2000 ;

77 lycées et CFA publics ;

Plus de 600 bâtiments.

2.1.2. La répartition des compétences entre la Région et les lycées

La gestion de l’énergie dans les lycées repose à la fois sur les compétences du maître d’ouvrage et de l’établissement :

Le maître d’ouvrage, la Région Alsace agit au titre du propriétaire des bâtiments. A ce titre :

o Elle assure la construction, la maintenance lourde ainsi que la mise en conformité des équipements de

chauffage ;

o Elle octroie à l’établissement les budgets de fonctionnement nécessaires à la viabilité et à certaines

catégories de travaux réalisés au titre du propriétaire.

Le locataire des lieux, l’établissement :

o assure la conduite des installations de chauffage, l’entretien et la maintenance courante ;

o achète l’énergie et peut se doter de contrats d’entretien et de maintenance P1, P2 et P3 par le biais de

subventions attribuées par la Région.

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2.1.3. Les services acteurs en matière de gestion de du patrimoine et de l’énergie

Organisation et territorialisation des services : plusieurs services de la Région mènent des actions sur les lycées qui ont un impact direct ou indirect sur les sujets liés à la maîtrise des consommations d’énergie :

La Direction de la Construction (DC) est chargée des projets de construction, restructuration et de maintenance lourde. Elle assure aussi la coordination de l’action des agences régionales. Elle dispose pour mener à bien ces projets et pour assurer ainsi l’adaptation des sites et des bâtiments à l’évolution de la pédagogie et de la carte scolaire, d’environ 70 millions d’euros par an.

La Direction des Lycées (DL) est chargée de la gestion des TOS (Technicien et Ouvriers Spécialisés) qui ont été intégré aux services de la Région par la récente évolution du processus des lois de décentralisation. A noter que les TOS réalisent des actions d’entretien, de petite maintenance et souvent de conduite des installations de chauffage. La DL attribue également les subventions de viabilisation (achat d’énergie et contrats notamment) et des travaux réalisés au titre du propriétaire. Un service équipement, au sein de cette direction gère les achats d’équipements destinés aux établissements (équipements informatiques, équipements pédagogiques, équipements de cuisine, …).

La Direction de l’Education et de la Formation (DEF) est chargée de l’élaboration des schémas relatifs au développement de l’offre de formation dans ces différentes composantes : l’apprentissage, la formation professionnelle continue et la formation initiale.

La Direction de l’Agriculture, de la Forêt, du Tourisme et de l’Environnement (DAFTE) est en charge des politiques régionales notamment dans les domaines de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. Le programme Energivie

1 a permis de développer sur plusieurs années la réalisation d’installations solaires et de

chaufferies fonctionnant au bois énergie. Le nouveau programme Basse Energie devrait poursuivre sur la base du succès du premier programme et permettre une large diffusion des pratiques visant des réductions importantes des consommations des bâtiments neufs et anciens. Ces services travaillent également avec les lycées sur des projets de sensibilisation et de formation à l’environnement avec l’aide de partenaires externes tels que des associations et de l’ADEME.

Pour être réactive et répondre au mieux aux demandes des établissements, une organisation décentralisée a été adoptée après 2002. Ceci s’est traduit par la création de quatre antennes techniques localisées à Mulhouse, Saverne, Sélestat et Strasbourg dont l’activité était orientée vers la maintenance et les investissements des établissements d’enseignement. Leurs compétences se sont progressivement étendues à la restauration, l’hébergement, l’entretien général, l’accueil avec le transfert des TOS (Techniciens et Ouvriers Spécialisés) dans le cadre de la loi du 13 août 2004. Des agents des directions DST, DL et DAFTE ont été transférés dans ces antennes régionales afin de mieux répondre aux besoins des établissements et favoriser la coordination transversale des actions des services. Les quatre antennes régionales sont raccordées aux différentes directions placées sous le directeur général des services (DGS). L’organisation interne à la Région Alsace est représentée par la figure ci-dessous.

1 Doté d’un budget de 5,5 millions d', dont la moitié apportée par l'Europe, le programme Énergivie a été développé entre 2003 et

2005. L'objectif principal de ce programme destiné à accélérer la diffusion des énergies renouvelables, est le développement d'une nouvelle filière économique, la formation des acteurs économiques, l'encouragement aux innovations, la conduite d'actions de communication et d'études, ainsi que le soutien aux transferts de technologies.

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Figure 4 : Organisation interne de la Région Alsace

Ces « antennes techniques » devenues « antennes des lycées » sont désormais des agences régionales dotées de toutes les compétences de la Région et capables de répondre aux demandes locales. Chaque agence gère en moyenne vingt lycées et s’appuie sur des effectifs compris entre vingt et quarante personnes. Ces agences gèrent les problèmes locaux et sont en prise directe avec le personnel enseignant mais aussi les élus.

Cette décentralisation favorise la réactivité aux besoins exprimés localement. Par exemple un « accompagnateur énergie » présent dans chaque agence, gère les dossiers « photovoltaïques ». Ceci rend l’attribution des subventions plus rapides.

Au sein de chaque agence, on retrouve trois chefs de projets. Chaque chef de projet est référent de six établissements pour le plan pluriannuel de maintenance (PPM) et le plan pluriannuel d’investissement (PPI). Ces chefs de projet ont des missions opérationnelles. Ils assistent aussi les gestionnaires des établissements d’enseignement. C’est par exemple le cas pour les contrats relatifs à l’entretien et la maintenance des chaufferies bois de la Région qui présentent une grande complexité.

A l’inverse les services localisés à la Région, au siège, ont avant tout des missions fonctionnelles. Ils assurent principalement des missions de coordination technique, administrative, juridique et financière.

Au sein de la « Direction de la Construction » du Conseil régional d’Alsace, on retrouve ainsi trois pôles :

1. La coordination technique et des projets transversaux : ce pôle assure la coordination des actions des agences afin que la gestion du patrimoine reste homogène. Par ailleurs il intervient pour tous les projets transversaux qui concernent plusieurs agences. Par exemple le projet de CPE et les enjeux liés aux schémas d’accessibilité sont de son ressort dans la mesure où cela concerne des lycées répartis sur l’ensemble du territoire alsacien. Le responsable de la coordination technique joue donc un rôle clé dans le projet de CPE. En lien avec les quatre agences territoriales (les 14 lycées inclus dans le CPE étant également répartis entre les quatre agences), il pilote le projet depuis le siège de la Région Alsace. Chaque action est menée en collaboration avec les chefs de projets des agences qui connaissent bien les lycées de leur portefeuille. En cas de problèmes liés à des aspects juridiques ou financiers, il peut solliciter les deux autres pôles de la « Direction de la Construction ».

2. La programmation financière et l’exécution budgétaire : ce pôle élabore la prospective budgétaire pluriannuelle, assure l’exécution du plan pluriannuel d’investissements et assure la coordination budgétaire.

3. La gestion administrative, juridique et de la communication : ce pôle pilote les démarches de communication, d’organisation, de gestion et de contrôle administratif et juridique.

DGAT

DGS

Agence sud

DC DL DT

DAFTE DEF Autres directions

Agence nord Agence

Strasbourg

Agence centre

Lycées et CFA publics

Pôle GDP

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2.2. Les assistants à personne publique

Parallèlement à cette organisation interne, la Région Alsace a eu recours à des assistants à personne publique qui regroupaient les différentes compétences nécessaires au montage et au suivi du projet :

un bureau d’études techniques pour les aspects techniques ;

un cabinet d’avocat en charge des aspects juridiques et contractuels ;

un conseil financier en charge de la dimension financière du contrat.

Les missions exposées dans le Cahier des Clauses Techniques Particulières se décomposaient en trois phases fermes et deux tranches conditionnelles. Elles portaient sur l’élaboration d’un programme fonctionnel détaillé, sur la conduite du dialogue compétitif et sur l’analyse des offres et la mise au point du contrat jusqu’à sa signature. Contrairement à la situation en Région Centre, il n’était pas demandé aux assistants de mener des diagnostics énergétiques. En effet, trois bureaux d’études avaient mené des audits énergétiques sur l’ensemble des lycées régionaux afin que la Région bénéficie d’une image plus précise de son patrimoine. Le résultat de ces audits fut toutefois insuffisant du point de vue de la Région Alsace dans la mesure où ils étaient souvent incomplets. Un seul des bureaux d’études donna réellement satisfaction. Malgré la mauvaise qualité des données disponibles et leur hétérogénéité, l’assistant retenu avait pour mission d’analyser ces données issues des audits pour ensuite sélectionner les lycées du CPE (cf. infra : la sélection des lycées éligibles au CPE).

Pour la Région Alsace, les diagnostics initiaux devaient remplir au moins cinq fonctions :

1. avoir des informations sur les gisements potentiels ;

2. fournir des pistes de préconisations ;

3. caller la situation de référence ;

4. aider les candidats et leur permettre d’aller plus vite dans la rédaction d’une offre ;

5. s’appuyer sur des éléments intangibles lors des phases de dialogue.

Dans les faits, tous les candidats ont réalisé des diagnostics complémentaires.

Phase 1 : Elaboration d’un programme fonctionnel détaillé

Cette phase a consisté à contribuer au rapport d’évaluation préalable, à déterminer des critères et des paramètres de confort et des indicateurs de suivi environnemental, à définir les cibles du CPE (périmètre géographique du contrat, durée, cibles d’économie d’énergie, indicateurs liés aux GES…), à indiquer quels budgets complémentaires pourraient conduire à l’utilisation de sources d’énergie renouvelables et à la réalisation de mesures d’efficacité énergétique, à déterminer la consommation de référence sur laquelle s’appuieraient les futurs candidats, à assister la personne publique lors de la consultation des offres. L’objectif était de conduire à l’élaboration d’un programme fonctionnel détaillé nécessaire à la création d’un dossier de consultation.

Phase 2 : Conduite du dialogue compétitif

Les consultants externes ont assisté la Région durant les différentes phases du dialogue compétitif. Les tâches comprenaient principalement la définition des clauses contractuelles, des critères de sélection, l’analyse de la cohérence du modèle technico-économique proposé par les soumissionnaires, l’organisation du dialogue, la participation à la sélection et l’audition des candidats, l’analyse de la solidité et de la structure du financement, l’étude de la structure contractuelle proposée par les candidats, l’élaboration de la structure du mécanisme de pénalités, le contrôle de la cohérence des solutions techniques proposées par les candidats, la sélection et l’audition des candidats.

Phase 3 : Assistance à l’analyse des offres finales et à la mise au point du contrat jusqu’à sa signature

Cette phase portait sur la rédaction des rapports d’audition et d’analyse des offres, le conseil de la Région lors de la phase d’attribution, les modalités d’indemnisation éventuelle des candidats, la définition des indicateurs et des procédures de rapport d’information permettant d’assurer le suivi l’examen des offres finales et la mise au point du contrat jusqu’à la signature.

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Dans le Cahier des Clauses Techniques Particulières, lors de la sélection des assistants, la Région Alsace avait prévu deux autres phases conditionnelles qui ont finalement donné lieu à un contrat ferme avec les assistants sélectionnés dès l’origine. Ces deux phases supplémentaires portaient sur une assistance au suivi du contrat.

Phase 4 : Assistance au suivi d’exécution du contrat jusqu’à la mise en service opérationnelle des ouvrages, équipements et services prévus contractuellement dans le CPE.

La mission confiée à l’assistant vise à éviter que des points d’ordre technique, juridique ou financier ne viennent entraver l’exécution du marché et retarde la mise en service opérationnelle des ouvrages, des équipements et des services. La mission principale de l’assistant était de favoriser l’intégration de méthode de suivi et des indicateurs de performance dans le système de gestion informatique du patrimoine.

2.3. La sélection des lycées éligibles au CPE

Le choix des lycées à intégrer au CPE, fut complexe. Parmi les 73 lycées régionaux, il convenait d’arrêter dans un premier temps une liste d’une quarantaine. Plusieurs critères d’exclusion furent retenus :

Les lycées qui avaient des investissements lourds en cours ;

Les lycées appartenant à des cités scolaires : ces cités combinent un lycée et un collège. Selon les situations locales, c’est la Région ou le Conseil général qui les gère. La complexité de la situation administrative les excluait d’emblée.

Les fausses cités scolaires : cas des lycées dont la chaufferie alimente le collège. Faute d’une convention de répartition entre collèges et lycées, la répartition des consommations d’énergie s’effectue au prorata du nombre d’élèves. Mais ce mode de calcul est imparfait notamment lorsque l’on intègre les bâtiments fonctionnels.

Ce premier tri a permis de dresser une liste d’une trentaine de lycées. L’assistant à personne publique qui a été retenu « pour la constitution de partenariats public-privé en vue de réaliser des contrats de performance énergétique sur un ensemble de lycées et CFA publics en Alsace » devait ensuite sélectionner un nombre plus restreint de lycées sur la base de « l’analyse des données disponibles et notamment des diagnostics qui devraient être disponibles pour un certain nombre de lycées à partir de 2008 ». En effet avant de lancer le CPE la Région Alsace avait mené des diagnostics énergétiques très détaillés sur l’ensemble de ses lycées.

Par ailleurs la direction des lycées effectuait déjà un suivi des consommations d’énergie des lycées et elles connaissaient ceux qui étaient énergivores. La télégestion et le développement du photovoltaïque avaient aussi permis d’améliorer la connaissance du parc. La Région bénéficia aussi de la démarche commerciale de Schneider qui avait conduit une première analyse succincte de trois lycées. La démarche structurée qui avait été exposée avait sensibilisé la Région aux enjeux du CPE.

Sur la base de ces informations et à partir de la liste des 30 lycées présélectionnés, l’assistant à personne publique a éliminé dix sites en considérant que les investissements destinés à économiser de l’énergie seraient insuffisants et qu’ils ne représentaient pas un enjeu suffisamment conséquent pour des partenaires privés.

Le choix définitif des 14 lycées s’est ensuite effectué à partir :

de critères territoriaux,

des volumes de consommation enregistrés,

de la cohérence avec les programmes d’intervention PPI (Plans Pluriannuels d’Investissements) et PPM (Plans Pluriannuels de Maintenance) qui couraient jusqu’en 2015,

des projets pressentis concernant le développement des sources d’énergie renouvelables et notamment les projets de transformation de chaufferie (bois énergie, géothermie, …).

Les PPM et PPI sont généralement respectés à hauteur de 85 / 90 %. Comme il existe une bonne traçabilité des actions et des raisons qui ont présidé au choix d’une solution, les orientations budgétaires sont bien respectées. L’objectif est d’optimiser les dépenses d’investissement. La logique d’approche est similaire à ce qui a été développé pour le thème de l’accessibilité dans les établissements scolaires.

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Le projet CPE n’a pas conduit à diminuer le budget investissement des lycées. Il s’élevait à 60 millions d’euros en 2008, 80 millions en 2009 suite au plan de relance et de 60 millions en 2010.

Pour la Région Alsace le CPE devait (Catarina et al., 2010) :

1. amener à une réduction importante des consommations énergétiques des lycées et de leurs émissions de gaz à effet de serre ;

2. renforcer les actions programmées en matière d’efficacité énergétique sur le bâti ;

3. développer des partenariats avec les établissements pour les sensibiliser aux enjeux du développement durable ;

4. engager le titulaire du contrat sur une performance énergétique annoncée ;

5. transférer les risques de retard des études et des travaux et des dépassements de coûts vers le titulaire du contrat ;

6. conduire au développement d’une nouvelle forme contractuelle.

2.4. De l’évaluation préalable à la sélection des candidats

2.4.1. La complexité du projet

L’évaluation préalable a permis de justifier le recours au dialogue compétitif en invoquant la complexité du projet. Cette complexité relevait :

de l’obligation de résultat : la définition des objectifs à atteindre et leur vérification sont des éléments complexes à élaborer ;

du périmètre d’intervention : les profils d’utilisation et l’occupation sont très variables ;

de l’organisation des services en charge de la gestion du patrimoine et de l’énergie : au sein des Régions les acteurs en charge de la gestion du patrimoine et de l’énergie dans les lycées sont multiples :

o La Région Alsace agit au titre de propriétaire des bâtiments (construction, maintenance lourde, mise en conformité) et octroie les budgets de fonctionnement. Au sein même de la Région, plusieurs services conduisent des actions qui ont un impact direct ou indirect sur la vie des lycées et la thématique de la maîtrise de l’énergie. Parallèlement à la « Direction de la Construction », la « Direction des lycées » a la charge de la gestion des TOS. La « Direction de l’Education et de la Formation » intervient sur le contenu des offres de formation. La « Direction de l’Agriculture, de la Forêt, du Tourisme et de l’Environnement » intervient dans les domaines de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.

o L’établissement scolaire est le locataire des lieux et a en charge la conduite des installations de chauffage, l’entretien et la maintenance courante ;

o Les prestataires externes assurent les prestations prévues dans les contrats établis avec les lycées.

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2.4.2. La phase de dialogue compétitif

Lors des visites de terrain qui ont précédé la phase de dialogue compétitif, chaque groupement se déplaçait à 10 – 12 personnes. Les techniciens d’exploitation des lycées ne sont intervenus qu’une fois le contrat signé. Ils n’avaient pas suffisamment de temps à consacrer à un projet qui n’était encore que potentiel.

Avant le dialogue, les groupements candidats n’avaient pas une idée précise des solutions à mettre en œuvre pour atteindre la performance demandée par la Région Alsace. Le dialogue a justement permis de faire émerger une solution définitive et de préciser quels travaux mettre en œuvre.

Trois tours de dialogue furent organisés par le Conseil régional. Cela permit aux candidats d’affiner leurs offres.

1er

tour de dialogue : offre préliminaire déposée le 6 mars 2009 et oral en avril

1. Analyse de l’existant

2. Estimation du coût des travaux par ratios, trois scénarios exposés

3. Estimation des gains énergétiques

4. Ebauche de loyer

5. Négociation du contrat

2ème

tour : offre intermédiaire déposée en juin 2009 et oral en août

1. Choix des travaux sur la base des objectifs de la Région et des scénarios présentés

2. Obtention des devis d’entreprises

3. Simulation thermique des bâtiments avec logiciel agréé

4. Finalisation et optimisation du business plan et calcul du loyer

5. Planning du projet et plans détaillés

3ème

tour : offre finale déposée en septembre 2009 (sans oral)

1. Optimisations finales (financement, assurance, travaux et exploitation)

A partir d’octobre 2009, une phase de discussion s’est engagée entre le lauréat et l’assistant à personne publique de la Région Alsace, afin de mettre au point le contrat.

2.4.3. Modalités de sélection des offres

Avant la remise des offres, chaque consortium candidat a visité chaque site. Environ dix personnes se déplaçaient par groupement : les représentants du bureau d’études, du gros œuvre, de la GTC, l’architecte, le chauffagiste. Certains groupements se focalisaient essentiellement sur la chaufferie et les sous-stations.

Dès que la visite était terminée les ingénieurs devaient arriver à chiffrer les consommations pour ensuite apporter une réponse.

Par la suite le Conseil Régional d’Alsace a sélectionné les candidats essentiellement sur des objectifs de performance énergétique. Les pondérations retenues étaient les suivantes :

1. « Critère lié à des objectifs de performance : réduction des consommations d’énergie primaire (appréciée par rapport à l’objectif de moins 30 %) : 30 %.

2. Coût global de l’offre : 15 %.

3. Economies réalisées par la Région, calculée sur la base des prix des énergies payés par la Région à la date de conclusion du contrat : 15 %.

4. Critère lié au respect du développement durable : baisse des émissions de gaz à effet de serre : 15 %.

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5. Solidité du montage financier, juridique et technique : 15 %.

6. Qualité globale des équipements et des ouvrages : 5 %.

7. Part d’exécution du contrat que le candidat s’engage à confier à des petites et moyennes entreprises et à des artisans : 5 %. » (Région Alsace, 2009, p.3).

La crainte du conseil régional d’Alsace était de traiter avec un chef de projet qui dispose finalement de peu de poids face à son chef de secteur. Dans les sociétés d’exploitation ces derniers ont le plus souvent à gérer un portefeuille d’une quinzaine de projets portés par des chargés d’affaires. Ils représentent vraiment le pouvoir de décision des sociétés d’exploitation en région. Dans le cas du projet CPE, le chef de projet de COFELY a obtenu la délégation totale du directeur régional et il assurait des missions transversales. Ceci l’a conduit à intervenir au stade du dialogue compétitif et à être toujours le chef de projet pour les phases travaux et exploitation.

Parmi les candidats, l’offre de COFELY s’est toujours détachée de celle de ses concurrents lors des différentes phases du dialogue compétitif. Celle d’EDF s’est améliorée au fil du temps mais la présence d’acteurs parisiens en phase de dialogue laissait entendre qu’au stade de l’exploitation, l’interlocuteur serait différent. Parmi les deux autres offres, cel le du groupement EDF/DALKIA/Bouygues était trop orientée sur l’éclairage et la proposition d’EIFFAGE souffrait d’un manque de compétences en phase exploitation.

Le Conseil régional a indemnisé l’ensemble des équipes qui n’ont pas été retenues. Néanmoins, l’indemnisation ne couvrait pas l’ensemble des coûts engagés.

Le coût de la phase d’étude qui a précédé la signature du contrat, a été évaluée par le lauréat, COFELY, à environ 450 000 euros. Ce coût couvre trois postes :

1. les deux ingénieurs qui ont travaillé à plein temps sur le montage du projet (100 000 euros) ;

2. les architectes qui intervenaient pour toutes les études et prestations visuelles intégrées dans l’offre (perspectives des futures chaufferies, façades, etc. – 50 000 euros) ;

3. les conseillers juridiques et financiers (300 000 euros).

La région Alsace n’indemnisait qu’à hauteur de 40 000 euros. Cependant, les banques qui faisaient partie du consortium auraient versé 200 000 euros au consortium en cas d’échec.

2.5. Le calendrier du projet

Janvier 2008 : appel d’offres pour une mission d’assistance à la personne publique dans l’optique de la réalisation du CPE.

Mars 2008 : évaluation préalable menée en interne sur la base d’une réflexion engagée dans le projet AMECPE.

Avril – septembre 2008 : sélection de l’assistant à personne publique et rédaction du programme fonctionnel détaillé.

Novembre 2008 : le Conseil régional valide le recours à la procédure des contrats de partenariat.

Décembre 2008 : lancement de l’avis d’appel public à concurrence.

Avril 2009 : premier tour de dialogue compétitif – phase de proposition partenarial sommaire.

Juin 2009 : second tour de dialogue compétitif – phase de proposition partenariale détaillée.

Septembre 2009 : dernier tour de dialogue – phase de l’offre finale. Remise des offres le 10.

8 décembre 2009 : sélection du lauréat en commission.

22 décembre 2009 : signature du contrat relatif à 14 lycées pour une durée de 20 ans. Le coût prévisionnel global est de 69,9 millions d’euros TTC (en valeur actualisée nette avec un taux d’actualisation de 5 % par an, ce coût global était de 43 millions d’euros TTC).

1er

janvier 2010 : prise d’effet du contrat qui marque le lancement des travaux et des investissements destinés à améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments. La prise en main de l’exploitation des quatorze établissements démarre le 2 janvier.

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Septembre 2010 : livraison de 7 des 14 lycées.

30 Septembre 2011 : fin des travaux de réhabilitation, livraison des 7 derniers lycées. Début de la deuxième période, dite « d’exploitation ». Les trois premiers mois de cette phase ont encore été consacrés à la levée des réserves.

2.6. L’organisation du groupement lauréat

Deux ingénieurs de la Direction du développement commercial de la Direction Nord-Est de COFELY ont assuré le pilotage et le montage du projet. L’équipe projet piloté par COFELY s’articulait autour de plusieurs sociétés partenaires :

un bureau d’études (OTE) qui a qualifié la situation de référence, chiffré les travaux liés à l’isolation et a aussi eu une mission de maîtrise d’œuvre lors de la réalisation des travaux. C’est lui qui a conçu certaines solutions d’isolation des bâtiments pour le second œuvre. Il a aussi garanti la performance énergétique qu’il annonçait. Par exemple, s’il découvrait en phase travaux que le bâtiment était moins bien isolé qu’escompté, il s’engageait à réaliser des travaux supplémentaires afin d’atteindre la performance contractuelle. Ce transfert de risque de COFELY mandataire de l’équipe projet vers un de ses partenaires résulte d’un article du contrat qui précise que « le titulaire prend les établissements et installations existantes, et de manière générale le bâti, dans l’état dans lequel ils se trouvent le jour où il y accède sans aucune garantie de la part de la Région, sans pouvoir élever aucune réclamation, ni former aucun recours contre le la Région en raison de la situation ou de l’état des établissements et des installations existantes ».

Trois architectes, sous-traitants de ce bureau d’études sont par ailleurs intervenus pour l’ensemble des 14 lycées.

une entreprise de génie climatique qui est notamment intervenue en phase travaux sur les chaufferies bois, la modification hydraulique ;

une PME chargée d’installer les panneaux photovoltaïques. En cours de contrat, un changement d’entreprise s’est produit dans la mesure le partenaire initial s’avérait incapable de tenir les délais de réalisation ;

une PME spécialisée dans la régulation des bâtiments et des équipements (système de GTB) ;

une entreprise chargée d’optimiser l’éclairage ;

une entreprise de gros œuvre.2

Ces six entreprises avaient des relations de sous-traitance avec COFELY. En dehors du bureau d’études, aucune entreprise n’apportait une garantie sur la performance énergétique. En revanche, toutes étaient normalement impliquées pour la GPA (garantie de parfait achèvement).

Avant le dialogue, les visites des lycées ont impliqué les commerciaux de COFELY, le bureau d’études, l’entreprise de génie climatique et celle chargée d’installer la GTB.

Après la désignation du lauréat par la région Alsace, une société de projet regroupant COFELY, la Caisse des Dépôts et le FIDEPPP (Fonds d’investissement et de développement des partenariats publics-privés - l’instrument des Caisses d’Epargne pour investir dans les PPP) a été créée (figure 1). C’est cette société qui représente le groupement qui est l’interlocuteur direct de la Région Alsace.

2 Le CPE signé avec la région Alsace imposait au titulaire de confier à des PME et à des artisans au minimum 2 % du montant des

travaux et 1 % du montant des prestations d’entretien-maintenance. Au total, ce sont des montants bien plus conséquents qui ont profité aux PME locales dans la phase de travaux. La PME de génie climatique et celle en charge de la régulation ont ainsi bénéficié respectivement de 6 et 1 millions d’euros de travaux. En outre, 12 millions d’euros de travaux affectés au second œuvre, ont intégralement été attribués à des PME.

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Figure 5 : L’organigramme du groupement titulaire du CPE relatif aux 14 lycées de la Région Alsace

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3. Synthèse et Conclusion

Tableau 1 : Caractéristiques principales de la phase d’appel d’offres

MAITRE D’OUVRAGE

REGION CENTRE REGION ALSACE

Critères d’attribution

1. Coût global de l’offre (sur 30)

2. Objectifs de performance : exploitation – maintenance, énergie renouvelable, sensibilisation (sur 30)

3. Qualité globale des ouvrages et équipements (sur 20)

4. Part d’exécution que le candidat s’engager à confier à des PME et artisans (sur 20)

5. Réduction des consommations d’énergie primaire sur la base d’un minimum de 30 % de diminution (sur 30)

6. Coût global de l’offre (sur 15) 7. Economie réalisé par la région sur la

base des prix des énergies à la date du contrat (sur 15)

8. Baisse des émissions de GES (sur 15) 9. Solidité du montage financier (sur 15) 10. Qualité globale des équipements et

ouvrages (sur 5) 11. Part confiée à des PME et artisans

(sur 5)

Dialogue Compétitif (de l’AAPC à la sélection du titulaire du CPE)

Nombre de phase : 3 phases

Durée : 16 mois

Nombre de phase : 2 phases

Durée : 12 mois

Groupements admis à concourir

5 groupements :

GDF SUEZ ENERGIE SERVICE

COFELY

EIFFAGE

SCHNEIDER ELECTRIC

CEGELEC (désistement)

4 groupements :

EDF

COFELY/GDF-SUEZ Energie service

VINCI

EIFFAGE

Indemnisations Prime de 130 000 EUR TTC au deuxième candidat

40 000 EUR

Cette mise en parallèle des deux projets montre combien la procédure qui a conduit à la signature du contrat est complexe. Cette complexité est liée à la fois à des éléments propres au contrat de partenariat de performance énergétique (CPPE) et à des facteurs internes aux deux régions.

Les deux régions ont mené des diagnostics énergétiques assez poussés afin de mieux connaître leur patrimoine bâti et d’adopter une stratégie d’investissement adaptée aux caractéristiques techniques des bâtiments et aux niveaux de consommation d’énergie enregistrés. Cet élément de diagnostic patrimonial était incontournable pour sélectionner au mieux les bâtiments qui allaient faire l’objet du contrat. Par ailleurs, ces deux régions avaient déjà mené une forte réflexion interne sur l’état de leur patrimoine bâti. Les diagnostics menés ont permis de sélectionner les lycées qui allaient être rénovés. Sur ce plan, les deux Régions se rejoignaient dans les critères de choix des lycées faisant partie du périmètre du CPE. Dans les deux cas, les lycées retenus ne devaient pas faire l’objet de travaux d’investissement et avaient une facture énergétique conséquente. Néanmoins, les diagnostics semblaient incomplets pour établir le niveau de consommation de référence du contrat.

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Si les deux régions avaient pu s’appuyer sur un meilleur historique des consommations d’énergie, cela aurait sans doute facilité le montage des offres des candidats. De même, les imprécisions relatives aux caractéristiques techniques du bâti, aux surfaces, aux systèmes déjà installés et la méconnaissance des usages, ont contribué à augmenter les incertitudes autour des projets. Le risque porté par les consortiums privés étant plus fort, cela renchérissait indirectement le coût des offres. En outre, ces imprécisions conduisent systématiquement à renforcer le coût du montage des offres. Pour les consortiums qui ne sont pas lauréat, le coût d’un échec est forcément conséquent en matière financière. En effet, les indemnités versées par les deux Régions ne compensaient pas ces coûts de montage. Or un développement conséquent de ce type de contrat nécessite avant tout un abaissement important du coût de montage des offres privées.

Le dialogue compétitif invoqué dans les deux cas pour résoudre cette complexité, a parfaitement joué son rôle. Dans les deux cas, il a permis de faire émerger des solutions techniques qui n’avaient pas été anticipées par les deux Régions.

Le CPE est aussi complexe dans sa forme puisqu’il porte sur une période relativement longue et des bâtiments hétérogènes tant au niveau de leur usage (lycées d’enseignement général et lycées techniques) que de leur architecture (certains étaient classés historiques). En outre, dans les deux cas, le montage financier du projet a renforcé cette complexité puisque les discussions ne portaient plus seulement sur des éléments techniques mais aussi sur les modalités de financement du projet. Toute substitution d’une solution technique par une autre nécessitait non seulement de procéder à de nouvelles simulations thermiques mais aussi d’examiner l’impact financier du nouveau choix sur l’équilibre économique du projet. Comme le financement était privé, il est apparu que certaines décisions répondaient parfois plus à des impératifs financiers que techniques.

Les deux régions ont aussi probablement souffert du caractère pionnier de leur démarche. Par exemple, aucune évaluation préalable propre à ce type de contrat n’avait été menée avant ces deux projets. De même, aucun contrat mêlant à la fois des interventions sur les équipements et le bâti, n’avait été signé.

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Références bibliographiques

[1] BADUEL Y., 2012, Mémoire réalisé pour le compte de l’Institut National Supérieur des Etudes Territoriales.

[2] Code de l’Education, version en vigueur depuis le 1er

janvier 2005, http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006071191&idArticle=LEGIARTI000006524571&dateTexte=&categorieLien=cid

[3] Région Centre, 2008, Mission d’assistance technique, juridique et financière pour la mise en place d’un contrat de partenariat énergétique, Cahier des Clauses Techniques Particulières.

http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006071191&idArticle=LEGIARTI000006524571&dateTexte=&categorieLien=cid

http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006071191&idArticle=LEGIARTI000006524571&dateTexte=&categorieLien=cid

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Index des tableaux et figures

Tableaux Tableau 1 : Caractéristiques principales de la phase d’appel d’offres ............................................................................. 24

Figures

Figure 1 : L’organisation de la Direction des lycées et de l’action éducative (Source : Région Centre, septembre 2012) 5 Figure 2 : Modalités de sélection des 20 lycées du CPE ................................................................................................... 7 Figure 3 : Organisation juridique du projet ....................................................................................................................... 13 Figure 4 : Organisation interne de la Région Alsace ........................................................................................................ 16 Figure 5 : L’organigramme du groupement titulaire du CPE relatif aux 14 lycées de la Région Alsace ......................... 23

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Sigles et acronymes

AAPC Avis d’Appel Public à Concurrence

AMECPE Accompagnement Méthodologique des Expérimentations des CPE (nom du projet)

APP Assistance à la Personne Publique

CCTP Cahier des Clauses Techniques Particulières

CFA Centre de Formation d'Apprentis

CPE Contrat de Performance Energétique

CPPE Contrat de Partenariat de Performance Energétique

ERP Établissement Recevant du Public

FIDEPPP Fonds d’Investissement et de Développement des Partenariats Publics-Privés

GER Gros Entretien Renouvellement

GES Gaz à Effet de Serre

GMAO Gestion de la Maintenance Assistée par Ordinateur

GPA Garantie de Parfait Achèvement

GTB Gestion Technique du Bâtiment

GTC Gestion Technique Centralisée

OPR Opérations préalables à la Réception

PME Petites et Moyennes Entreprises

PPD Proposition Prévisionnelle Détaillée

PPI Plan Pluriannuel d’Investissement

PPM Plan Pluriannuel de Maintenance

PPP Partenariats Publics Privés

PPS Proposition Prévisionnelle Sommaire

RT2000 Réglementation Thermique 2000

SHON Surface Hors d'Œuvre Nette

TOS Technicien Ouvrier de Service

L’ADEME EN BREF

L'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie

(ADEME) participe à la mise en œuvre des politiques

publiques dans les domaines de l'environnement, de

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capacités d'expertise et de conseil à disposition des

entreprises, des collectivités locales, des pouvoirs publics

et du grand public, afin de leur permettre de progresser

dans leur démarche environnementale. L’Agence aide en

outre au financement de projets, de la recherche à la mise

en œuvre et ce, dans les domaines suivants : la gestion

des déchets, la préservation des sols, l'efficacité

énergétique et les énergies renouvelables, la qualité de

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conjointe du ministère de l'Ecologie, du Développement

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