Annik Osmont

IS SMALL SO BEAUTIFUL?LES AMBIGUÏTÉS DU PARADIGME LOCALISTE

L e développement local urbain est depuis quelquesannées considéré comme le remède miracle pour

apaiser, en ville, les douleurs de la mondialisation, de laprivatisation généralisée, et de la destruction consé-quente de l’espace public, et pour adoucir la potion del’ajustement rigoureux imposé aux pays selon un modèleuniversel. C’est un paradoxe : ce développement est-ilapparent ou réel ? On sait en effet que les grandes firmesmultinationales ont leurs stratégies propres de localisa-tion, dans lesquelles la territorialisation de leurs investis-sements n’est qu’un élément de choix parmi d’autres ; ilrepose fortement sur la recherche d’économies de coûtsde transaction, et se développe selon une logique up/bot-tom. Et lorsque l’entreprise Ford installée à São Paulolicencie en quelques jours 15000 salariés brésiliens parcequ’elle a décidé, début 1999, d’aller s’installer dans leNord-Est du pays, à Salvador où la main d’œuvre localeest payée presque deux fois moins, on comprend que ladimension territoriale est vue de manière complètementextérieure aux problèmes du développement localurbain. C’est le territoire contre la ville.

La question n’est donc pas anecdotique, car elleincite à mettre au jour des enjeux qui peuvent êtredivergents, voire contradictoires, selon la postureméthodologique que l’on adopte pour y répondre. Orcette posture n’est productive de sens que si on cesse deconstruire une réalité sur mesure pour des projetsmodélisés et normatifs, à l’échelon global puis local, etsi on s’efforce de restituer la « vraie vie » des sociétés etde leurs institutions.

Une des raisons majeures de la complexité de la ques-tion, c’est que la coopération internationale a reçu pourmission explicite d’apporter son aide technique et finan-cière à la globalisation des marchés et à la mondialisa-tion. Dans les pays d’intervention, elle a rempli pendantlongtemps cette mission à un échelon centralisé, celui del’État, considéré comme le plus stratégique.

Cependant, comme cela a été montré ailleurs1, dans lamondialisation, le développement requiert l’urbanisa-tion, mais aussi : les villes sont considérées comme étantau service du développement ; telles sont les affirma-tions constamment formulées. Dans la mise en place despolitiques d’ajustement structurel, un volet important, etde plus en plus prioritaire pour atteindre cet objectif,

porte sur un agencement des pouvoirs centraux et locauxjugé plus efficace par rapport aux objectifs de croissance,notamment parce qu’il est censé pouvoir offrir locale-ment aux investisseurs étrangers de meilleures infra-structures d’accueil et de gestion économique. Dans cetteoptique, on peut dire que le local urbain, inscrit dans ladécentralisation, se présente comme un des symptômesd’une mondialisation «ajustée», qui requiert une territo-rialisation de ses actions, à condition qu’elles soient bienarticulées à l’échelon global. Les chantiers de décentrali-sation ont été ouverts pour concrétiser ce souci d’articu-lation, selon une logique descendante très explicite. Ence qui concerne les populations urbaines, jugées poten-tiellement productives dans cette perspective mondiali-sée, la logique descendante se traduit par une classiquepolitique d’intégration à la ville, c’est-à-dire à la sociétémoderne : l’intégration par l’urbanisation signifie la miseaux normes d’une citadinité universelle. Le succès decette entreprise entre dans les stratégies de localisationdes investisseurs, pour lesquels la notion de « pays àrisque» reste un critère essentiel du choix, comportantdes considérations socio-culturelles et politiques précises,mais qui n’apparaissent pas comme telles dans les projetsde développement.

Sur le terrain, que distinguons-nous ?

D’un côté, nous constatons une grande effervescencequi se traduit par la mise en œuvre d’actions de déve-loppement local, ou par l’appui apporté à des initia-tives inspirées par des mouvements souvent qualifiés de«populaires ». On voit alors cette échelle micro-socialecomme le creuset de nouvelles formes de développe-ment et d’une construction par le bas de la démocratie.Une démocratie parée de toutes les vertus car elle cor-

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Les Annales de la Recherche Urbaine n° 86, 0180-930-VI-00/86/p. 146-149 © METL.

1. Cf. notamment Annik Osmont : La Banque mondiale et les villes. Du déve-loppement à l’ajustement, Paris, Ed. Karthala, 1995. Cf également les travauxdu séminaire co-animé en 1998 avec Charles Goldblum au GEMDEV (GISEconomie-monde et développement), sur le thème «Villes et citadins dans lamondialisation».

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respondrait à une logique «bottom up», réalisant le rêvedu communautarisme. La population est mobilisée ;appuyée par des ONG, généralement internationales,elle participe à son développement. Small is beautiful…

D’un autre côté, alors que la mondialisation nécessiteune mobilisation de toutes les ressources humaines etmatérielles disponibles, on observe qu’une partie crois-sante des populations reste désespérément en dehors duprocessus, plongée dans le dénuement et la précarité.Considérées uniformément comme pauvres, ces couchesurbaines sont l’objet d’une attention particulière, à tra-vers des mesures rassemblées dans le terme très généralde « lutte contre la pauvreté», qui constitue de plus enplus la base idéologique du développement local.

Dès lors, pour avoir une grille de lecture qui puissedevenir un meilleur guide pour l’action, il nous paraîtnécessaire de regarder ce que sont les pratiques cita-dines réelles pour juguler la précarité et le dénuement.Il convient en effet d’observer empiriquement com-ment se structurent ou se restructurent des sociétésurbaines singulières, là où frappe le plus fortement lamondialisation ajustée et ses conséquences, en termesde chômage et de nouvelle précarité.

Face à des Etats affaiblis, à la fois parce qu’ils ont leplus souvent fait la preuve du caractère prédateur deleurs dirigeants, et parce qu’ils dépendent du fonction-nement de marchés financiers dont la rationalitééchappe au commun des mortels, la société urbaineadopte généralement deux types de réaction, qu’onpeut analyser par référence à Albert O. Hirschman2.Des émeutes parfois violentes – les émeutes de la faim– ou des mouvements sociaux plus ou moins organisésd’expression syndicale et/ou politique, constituent laréaction de « prise de parole » collective (« voice ») deceux qui avaient jusqu’alors été considérés comme desagents économiques individualisés et indifférenciés ;par ailleurs, de manière concomitante ou non, on voitdes fragments de la société urbaine qui se réorganisentpour inventer des mécanismes de survie, et qui vien-nent fortement gonfler le secteur informel de l’écono-mie. Ces situations expriment bien ce que Hirschmanappelle la «défection» (exit).

Délaissant la modernité officielle et ses institutionsfragiles, ce secteur se structure en dehors de règles et decadres institutionnels, ceux de la bonne gouvernance,dans lesquels il ne peut pas entrer. Il s’organise solide-ment, notamment à travers des réseaux commerciauxet des circuits de crédit informels et internationaux,échappant largement au contrôle de l’administrationdouanière et fiscale, lorsqu’il ne s’agit pas d’activitésconnectées avec la délinquance internationale. Et cesgroupes sont d’autant plus puissants qu’ils se mondia-lisent eux aussi, défiant municipalités et autres collec-tivités locales, que des opérations de décentralisationincomplètement menées – le transfert des moyens,dans la majorité des cas, n’accompagne pas le transfert

des responsabilités – laissent complètement démuniesface à ce mouvement de grande ampleur.

C’est la société contre le néo-libéralisme. C’est unefraction croissante de la population urbaine, dans lesmétropoles des PED secouées par les crises financièresà répétition. Nous sommes ici dans des formes de dis-sidence par rapport à l’État et au contrat de citoyen-neté, proche de la marginalisation délinquante. Cettedissidence est particulièrement nette lorsque ces activi-tés donnent lieu à un absentéisme important des sala-riés du secteur formel, et des fonctionnaires notam-ment, comme on a pu le constater récemment àDakar3. Il ne s’agit plus là du classique secteur informel

2. Cf son ouvrage : Face au déclin des entreprises et des institutions, Paris, LesEd. ouvrières, 1972, traduction française de Exit? voice and loyalty, responses todecline in firms, organizations and states, Ed. Cambridge, Mass., USA, 1970.

3. Cf., notamment, l’enquête menée et publiée par le quotidien Le soleil, n°du vendredi 11 décembre 1998, pp. 9, 10, 11. On peut y lire, notamment :«Ces dernières années, des pays comme l’Allemagne, l’Espagne, les Etats-Unis, l’Afrique du Sud, la Turquie, l’Italie, l’Arabie saoudite sont devenus despoints de chute où s’est aiguisé l’appétit mercantile des «Modou-modou»,principalement des femmes dont une bonne partie est constituée d’ensei-gnantes et de secrétaires». Et le journaliste de conclure : « l’informel a petit àpetit canibalisé le secteur formel».

Les affaires informelles de la mobilité.

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mesures qui entraînent l’implosion de l’État, la dispa-rition de la notion de service public, de celle d’intérêtgénéral, et qui agissent autrement et ailleurs, parce quele peu d’espace public qui pouvait exister régresse dan-gereusement.

Toute recherche sur le développement local urbainne peut désormais ignorer les acteurs de ces nouvellespratiques citadines qui jouent à des échelons de pou-voir locaux, nationaux, internationaux, pour ne garderque les acteurs reconnus officiellement pour participerà des projets de développement. Pour cela, il faut mul-tiplier les études de cas, selon une méthodologie radi-calement différente de celle qui consiste à rechercherles «best practices » identifiées selon les critères du prêt àpenser. Au demeurant ces expériences ne sont exem-plaires en rien, car elles se sont développées dans dessociétés ayant leur histoire propre.

Il convient également d’analyser les pratiques dedéveloppement qui se sont construites à partir d’initia-tives réellement locales. Mais un écueil de caractèredéontologique est à éviter : ces pratiques, si elles ont faitla preuve de leur efficacité, comme c’est le cas à PortoAlegre au Brésil4, attirent irrésistiblement, dès qu’ellessont identifiées, l’aide extérieure ; à partir de ce momentelles risquent de rentrer dans la logique up/bottom évo-quée plus haut, grâce à un mécanisme de récupérationdont les organismes d’aide au développement ont l’ha-bitude. Pour éviter cet écueil, il faut réintroduire ladimension politique dans l’analyse des pratiques cita-dines. Il faut d’abord considérer ces initiatives pas seu-lement à leur échelle locale, mais dans leur contexterégional et national. On comprend ainsi que des actionscomme celles du budget participatif à Porto Alegren’ont pu s’installer que dans le contexte de la re-démo-cratisation de la fin des années quatre-vingt qui a vu sedévelopper à l’échelle nationale un puissant mouve-ment pour la réforme urbaine, qui a entraîné le voted’un article définissant dans la Constitution de 1988quelques règles de gestion urbaine démocratique.

Tout développement est porteur de risque et d’incertitude

Les groupes sociaux engagés dans des actions dedéveloppement local urbain ne sont pas aseptisés, maisont des enjeux souvent antagoniques, des représenta-tions différentes de l’intérêt général et de sa déclinaisonlocale. Les conflits sociaux sont forts au Brésil, parceque la société civile existe dans sa dimension politique.Les pratiques de clientélisme social et politique existent

de « l’économie de bazar », mais de couches moyennesgagnées par l’informalité et l’irrégularité.

Certains replis identitaires servent à masquer ce typed’évolution, qui pourtant commence à se faire remar-quer à travers des signes visibles d’un enrichissementmatérialisé dans des quartiers plus ou moins privés,eux aussi en situation de quasi-dissidence par rapport àla ville et à son organisation spatiale. Cette économie

bien réelle a aussi ses règles, bien sûr, et ses mécanismesde redistribution ; elle produit aussi ses mécanismesinternes d’inégalités sociales, violentes parce qu’incon-trôlées, donc sauvages au sens propre du terme.

On ne parle pas de ce fragment de la société urbainedans les réunions internationales qui traitent de l’aideau développement : cette nouvelle économie infor-melle a pourtant, dorénavant, ses laissés pour compte,en nombre peut-être aussi important que ceux de l’éco-nomie «moderne ».

Analyser politiquement les pratiques citadines

Il s’agit là de bien autre chose que des mécanismesd’exclusion ou de pauvreté qui sont censés décrire laréalité, et que les projets de développement local aide-raient à juguler. On sort ici de la logique de l’intégra-tion à un universel de la modernité par l’urbanisation,qui effectivement ne permet d’aborder la question de lanon-intégration qu’en termes d’exclusion sociale, alorsque la réalité qu’on commence à identifier sur le ter-rain, a peut-être plutôt à voir avec une non-affiliationsociale pour beaucoup, et à une désaffiliation socialepour d’autres.

D’une certaine manière ces comportements consti-tuent la réponse la plus spectaculaire des individus etdes groupes qui s’insèrent dans les vides laissés par des

Infrastructures centralisées, téléphonie Onatel, Burkina Faso.

4. Il s’agit de l’initiative connue sous le nom de Budget participatif. Cf. notam-ment : Rebecca Abers, « La participation populaire à Porto-Alegre, au Brésil »,in Les Annales de la recherche urbaine, n° 80-81, Les gouvernances, METL,décembre 1998.

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au Brésil : alors qu’elles sont combattues par des forcesconscientes du danger qu’elles représentent, elles ris-quent d’être confortées par des projets dits de dévelop-pement communautaire qui entrent dans la stratégiede la compassion, au cœur de la logique intégratrice delutte contre la pauvreté. Tout cela pèse sur les pratiquesde développement local. Il est donc aussi de la respon-sabilité des chercheurs de montrer que le conflit socialn’est pas apaisé par la lutte contre la pauvreté, quecelle-ci soigne les symptômes mais ne guérit pas le maldes inégalités sociales. Le désajustement social entraînépar l’ajustement structurel n’est pas jugulé par cetteméthode.

Pour toutes ces raisons évoquées brièvement, il fautlucidement réintroduire dans l’analyse des projets dedéveloppement local les notions d’incertitude et derisque, ce qui échappe bien sûr à la sacralisation de laparticipation, associée étroitement au développementlocal, autre thème d’une rhétorique qu’Hirschmanqualifie volontiers de réactionnaire5. Il faut donc aban-donner l’idée que « small is beautiful » par principe.

Ce qui est dit ici procède d’une analyse critique,bien nécessaire pour déboucher sur une position pro-gressiste, celle qui fait effort d’objectivité, et qui évitede construire une pseudo-réalité faite pour plaire etpour oublier « la vraie vie ». C’est seulement ainsi qu’onpeut rencontrer une réalité bien concrète marquée pardes avancées et des reculs, des conflits et des compro-mis où s’inventent les dispositifs plus ou moins démo-cratiques d’une régulation sociale dans une logiquesans doute de nouveau intégratrice, mais non détermi-née par une norme universelle imposée. Il faut doncconstruire l’économie politique du développement. Ledébat est ouvert, y compris chez les économistes, etmême à la Banque mondiale.

Annik Osmont

5. Alfred O. Hirschman : Deux siècles de rhétorique réactionnaire, Paris,Fayard, coll. « L’espace du politique», 1991.

Annik Osmont, socio-anthropologue, est enseignante émérite à l’Institut français d’urbanisme, à l’université Paris-VIII, et a consacré ses recherches à la ville africaine. Elle a publié chez Karthala en 1995 La Banque mondiale et les villes.Du développement à l’ajustement.