TITRE DU DOCUMENT - Nature Quebec · 5 RECOMMANDATIONS JURIDIQUES QUANT À LA FORME D’UNE POLITIQUE DE ... sous le ministre Béchard, ... Dictionnaire juridique …

ANALYSE DE LA PROTECTION JURIDIQUE DES MILIEUX HUMIDES DU QUÉBEC

RAPPORT DE STAGE EN DROIT

PRÉPARÉ PAR Jean-François Scott

POUR

Nature Québec / UQCN

Avril 2007

Analyse de la protection juridique des milieux humides du Québec (avril 2007) i

TABLE DES MATIÈRES

1 INTRODUCTION ............................................................................. 1

1.1 Mise en contexte ..................................................................................... 1

1.2 Description de Nature Québec / uqcn........................................................... 1

1.3 Définitions ............................................................................................. 2

1.4 Nouvelle Directive concernant les milieux humides ......................................... 3

2 SITUATION JURIDIQUE ACTUELLE AU QUÉBEC POUR LES MILIEUX HUMIDES ... 4

2.1 Principales lois et règlements associés ......................................................... 4 2.1.1 Lois traitant de la protection de l’environnement

ou de la conservation de la biodiversité ............................................ 4 2.1.2 Loi sur les Pêches au fédéral ......................................................... 5 2.1.3 Loi sur les espèces menacées ou vulnérables ...................................... 5 2.1.4 Loi sur la conservation et sur la mise en valeur de la faune et

Loi sur la conservation du patrimoine naturel ..................................... 5 2.1.5 Les lois qui ne traitent pas spécifiquement de biodiversité .................... 6

2.1.5.1 La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ................................ 6 2.1.5.2 La loi sur les compétences municipales ................................... 6 2.1.5.3 Autres lois fédérales pertinentes .......................................... 6

2.2 Les Politiques ......................................................................................... 7 2.2.1 Politiques existantes ................................................................... 7

2.3 Rôle et devoirs des municipalités et du provincial .......................................... 8

2.4 Pouvoir d’expropriation des municipalités .................................................. 10

2.5 Autres outils de conservation (Stratégies) ................................................... 10 2.5.1 Stratégie québécoise sur les aires protégées (SQAP) ........................... 10 2.5.2 Stratégie québécoise sur la diversité biologique 2004-2007 .................. 11

Analyse de la protection juridique des milieux humides du Québec (avril 2007) ii

3 ÉVALUATION DE LA SITUATION ACTUELLE AU QUÉBEC ........................... 12

3.1 Points forts .......................................................................................... 12

3.2 Lacunes et Limites ................................................................................ 13

4 SITUATION AU FÉDÉRAL, DANS LES AUTRES PROVINCES CANADIENNES ET À L’INTERNATIONAL .................................................................. 16

4.1 Situation au fédéral ............................................................................... 16

4.2 Situation dans les autres provinces canadiennes ........................................... 16

4.3 Situation à l’international .......................................................................... 17

5 RECOMMANDATIONS JURIDIQUES QUANT À LA FORME D’UNE POLITIQUE DE MISE EN VALEUR ET DE PROTECTION DES MILIEUX HUMIDES AU QUÉBEC ...... 19

6 BIBLIOGRAPHIE ............................................................................ 21

Ouvrages ..................................................................................................... 21

Table de la législation citée ............................................................................. 21 Textes québécois ..................................................................... 21 Politiques ............................................................................... 22 Règlements ............................................................................ 22

Table de la jurisprudence citée ........................................................................ 23

Analyse de la protection juridique des milieux humides du Québec (avril 2007) 1

1 INTRODUCTION

1.1 MISE EN CONTEXTE

La présente recherche documentaire s’inscrit dans le cadre du cours Service juridique au baccalauréat en droit de l’Université Laval. Elle a été réalisée a l’occasion d’un stage chez Nature Québec / UQCN d’une durée de 15 semaines entre le 8 janvier et le 18 avril 2007. Cette recherche vise à documenter Nature Québec / UQCN sur les outils législatifs à développer en ce qui a trait a une nouvelle politique gouvernementale de protection et de mise en valeur des milieux humides du Québec qui devrait entrer en vigueur prochainement.

1.2 DESCRIPTION DE NATURE QUÉBEC / UQCN

Nature Québec / UQCN est un organisme environnemental national à but non lucratif qui regroupe plus de 6 000 sympathisants et près de 100 organismes affiliés. Nature Québec / UQCN contribue à l’avancement de la cause environnementale par la production de mémoires, d’analyses et de rapports sur lesquels il fonde ses interventions publiques. Nature Québec / UQCN a constitué des commissions, regroupant un important réseau de bénévoles, qui interviennent dans les domaines de l’agriculture, des aires protégées, de la biodiversité, de l’eau, de l’énergie et de la forêt.

Nature Québec / UQCN s’intéresse tout particulièrement aux milieux humides car ils constituent des milieux à la fois très riches en matière de biodiversité, mais également très sensibles aux modifications territoriales.

Depuis plus d’un siècle, ces milieux sont constamment soumis à des pressions anthropiques importantes de sorte que le Québec a perdu près de 80% de la superficie consacrée à ces importants habitats durant cette période.

Le ministre Mulcair s’est engagé en 2004 à pourvoir le Québec d’une réelle Politique de protection des milieux humides. Cette dernière annonce avait été accueillie avec beaucoup d’enthousiasme par le monde environnemental et insufflée énormément d’attente de ces groupes. Deux ans plus tard, sous le ministre Béchard, successeur de monsieur Mulcair, le projet de Politique a pris la forme d’une Directive nettement moins ambitieuse, voire décevante pour les tenants de la conservation.

Nature Québec / UQCN agissant comme l’un des principaux groupes de conservation au Québec se sent donc légitimé de questionner la valeur de l’actuelle démarche et de proposer des avenues de solutions et de bonification afin d’assurer la pérennité de la biodiversité du Québec méridional.

Dans cette optique, le présent document vise à questionner les démarches et outils législatifs du gouvernement à l’égard de la protection des milieux humides.


De nos jours, les milieux humides du Québec sont gravement menacés et en voie de disparaître à moins que des mesures concrètes ne soient prises sur-le-champ. Fort heureusement, on assiste à une prise de conscience de la population et des autorités publiques à ce sujet depuis quelques années déjà. Ces milieux, garants d’un environnement sain et dont la valeur est généralement méconnue, représentent environ 8 % du territoire québécois, soit 12 millions d’hectares. Au Canada, c’est 14 % du territoire qui est couvert par les zones humides. La présente recherche documentaire s’attardera principalement à l’aspect juridique se rapportant à la protection et la mise en valeur des milieux humides du Québec. Ce n‘est donc pas l’ensemble des caractéristiques et des enjeux reliés aux terres humides dont il sera question en l’espèce.

1.3 DÉFINITIONS

Dans un premier temps, il peut être utile de bien définir certains termes du droit car il existe parfois des différences légales subtiles entre eux. Selon le Dictionnaire Le Petit Robert 2002, on peut définir les termes suivants ainsi :

Directive : indication, ligne de conduite donnée par une autorité (ex. politique). Synonymes : Consigne, ordre, instruction

Politique : manière concertée de conduire une affaire, stratégie, tactique.

Loi : règle impérative imposée à l’homme. Règle ou ensemble de règles obligatoires établies par l’autorité souveraine d’une société et sanctionnées par la force publique.

Selon le Dictionnaire juridique de droit québécois et canadien1, les termes Politique et Directive sont synonymes. Cet ouvrage définit la directive comme étant « une règle de conduite interne émise par une autorité administrative, en vertu de pouvoirs généraux qui lui sont conférés par la loi, dans le but d’encadrer l’action de ses fonctionnaires ou d’organismes sous sa juridiction. Elle constitue l’une des formes de l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative : […] Contrairement aux règlements, les directives n’ont pas un caractère normatif et ne peuvent être considérées comme des normes juridiques. »2

Loi : Au sens large, une « loi » est une disposition normative et abstraite posant une règle juridique d'application obligatoire. Il s’agit d’un texte juridique voté par le pouvoir législatif (Parlement ou Assemblée nationale) et sanctionné par le représentant du Souverain (gouverneur général ou lieutenant-gouverneur)3. En d’autres termes, il s’agit d’une règle de droit écrit d’origine étatique.

Politique vs Loi : Le plus souvent, les terres humides sont plutôt protégées par des politiques et des accords. Ce sont des moyens très utiles, mais qui n'ont pas le même poids qu'une loi. En effet, une politique constitue ce qu’on appelle de la « soft law »; c’est-à-dire qu’elle n’a pas le même impact juridique qu’une loi en tant que tel. Le droit mou

1 Hubert Reid, Wilson et Lafleur, Dictionnaire de droit québécois et canadien, 3e édition, 2004, Montréal 2 Ibid, p.191 3 Hubert Reid, Wilson et Lafleur, Dictionnaire de droit québécois et canadien, 3e édition, 2004, Montréal,

p.359.


(soft law en anglais) est un ensemble de règles dont la « juridicité » est discutée. Ce sont des règles de droit non obligatoires, ce qui est a priori contraire à l'essence du droit. Un texte crée du droit mou quand il se contente de conseiller, sans poser d'obligation juridiquement sanctionnée.

1.4 NOUVELLE DIRECTIVE CONCERNANT LES MILIEUX HUMIDES

Il existe depuis 2006 une directive du gouvernement québécois sur le traitement des demandes d’autorisation des projets dans les milieux humides assujettis au deuxième alinéa de l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement (ci-après LQE)4. Le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (ci-après MDDEP) a élaboré une démarche afin d’évaluer l’impact des projets impliquant les milieux humides et de déterminer les cas où un certificat d’autorisation doit ou non être délivré. Cette directive a été entérinée par le ministre Béchard, successeur de monsieur Mulcair. Le MDDEP distingue trois situations à l’intérieur de sa démarche pour appliquer la loi. De plus, il divise en deux groupes les territoires visés par la loi; c’est-à-dire les basses-terres du Saint-Laurent (ci-après BTSL) et la plaine du Lac Saint-Jean (ci-après PLSJ) d’un côté et le reste du Québec, de l’autre.

La première situation vise les projets dans des milieux humides de faible superficie et qualifiés comme étant de faible valeur écologique et sans lien hydrologique de surface. Dans ce cas, la demande d’autorisation doit seulement être accompagnée d’une déclaration signée par un professionnel spécialisé dans le domaine de l’écologie ou de la biologie attestant que la demande est en règle, pour que la direction régionale délivre le certificat d’autorisation. La deuxième situation vise quant à elle les projets dans des milieux humides intermédiaires en ce qui a trait à la superficie et à la valeur écologique et sans lien hydrologique de surface. La troisième et dernière situation touche les projets dans les milieux humides d’une grande importance écologique, qui s’étendent sur une vaste superficie ou qui ont un lien hydrologique de surface. Dans ce cas, la direction régionale délivre l’autorisation au promoteur après avoir reçu l’approbation des autorités du MDDEP en appliquant le processus d’analyse basé sur la séquence d’atténuation « éviter et minimiser ». Le même processus s’applique aussi à la deuxième situation décrite ci haut, sauf que l’approbation du MDDEP n’est pas requise.

4 Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2., art.22 (ci-après citée « LQE»).


2 SITUATION JURIDIQUE ACTUELLE AU QUÉBEC POUR LES MILIEUX HUMIDES

2.1 PRINCIPALES LOIS ET RÈGLEMENTS ASSOCIÉS

Il existe actuellement au Québec différentes lois ainsi que certains règlements visant à assurer la protection des milieux humides. Ces outils législatifs ont été créés afin d’interdire la destruction des milieux humides et d’assurer leur protection. Le présent document cherche justement à en établir la liste.

2.1.1 LOIS TRAITANT DE LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT OU DE LA CONSERVATION DE LA BIODIVERSITÉ

Soulignons tout d’abord que l’article 22 LQE s’avère actuellement le principal outil législatif qui permet au gouvernement de protéger les milieux humides sur les terres du domaine privé. Le deuxième alinéa de cette disposition législative oblige quiconque effectuant des interventions dans les milieux aquatiques, riverains ou humides, c’est-à-dire aux abords ou dans un lac, un étang, un cours d’eau, un marécage, un marais ou une tourbière, à obtenir préalablement un certificat d’autorisation du MDDEP. En vertu du troisième alinéa de cet article, la demande d’autorisation doit inclure les plans et devis du projet affectant un milieu humide, une description de l’activité visée ainsi que sa localisation précise. Elle doit également « comprendre une évaluation détaillée conformément aux règlements du gouvernement, de la quantité ou de la concentration prévue de contaminants à être émis, déposés, dégagés ou rejetés dans l’environnement par l’effet de l’activité projetée »5. Il est à noter que cette loi exige en plus, pour certains types d’intervention dans les milieux humides, une étude d’impacts en vertu du Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement (ci-après REEIE)6. L’article 2 de ce règlement établit la liste des travaux ou activités assujettis à cette procédure prévue aux articles 31.1 à 31.9 LQE. Par ailleurs, le Règlement relatif à l’application de la loi sur la qualité de l’environnement7 prévoit les projets qui sont soustraits à l’application de l’article 22 LQE à son article 1 et, plus particulièrement, l’article 3 indique ceux qui sont soustraits à l’application du deuxième alinéa de l’article 22 LQE. Il s’ensuit qu’une personne qui enfreint l’article 22 LQE, commet une infraction visée au deuxième paragraphe de l’article 110 et se rend passible des sanctions prévues aux articles 106 et 109.1.2 LQE, tel qu’expliqué dans l’affaire Allard8.

5 LQE, art. 22 al.3. 6 Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., 1981, c. Q-2, r.9 (ci-après

cité « REEIE »). 7 Règlement relatif à l’application de la Loi sur la qualité de l’environnement, D.1529-93, (1993) 125 G.O. II,

3377. 8 Québec c. Allard, J.E. 2001-401(C.A.)


2.1.2 LOI SUR LES PÊCHES AU FÉDÉRAL

L’autre loi de premier plan régissant la réalisation de travaux dans les milieux humides et hydriques est la Loi sur les pêches9 relevant du fédéral. L’article 35 (1) de cette loi protège l’habitat du poisson, défini à l’article 34, dans les eaux de pêche canadiennes en interdisant l’exploitation d’activités entraînant la destruction, la détérioration ou la perturbation de ce dernier. Le ministère de Pêches et océans Canada a donc pour mandat de s’assurer que tout projet entrepris en milieu aquatique n’occasionnera aucune perte nette de la capacité de production de l’habitat du poisson.

2.1.3 LOI SUR LES ESPÈCES MENACÉES OU VULNÉRABLES

Il faut également souligner l’importance de la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables10 qui prévoit à l’article 10(2) que le ministre peut déterminer l'habitat d'une espèce désignée comme étant menacée ou vulnérable, ce qui lui permet de protéger cet habitat de la destruction à titre de territoire protégé. Cette loi s’applique sur les terres de l’État, mais aussi sur les terres privées, d’où son intérêt. Tel que mentionné sur le site web du groupe « Advertcité » : « la plupart des espèces en péril le sont parce que leur habitat est détruit ou dégradé par les activités humaines. La première chose à faire lorsqu'on veut favoriser leur rétablissement est précisément de mettre leur milieu de vie à l'abri ».11 Cette loi permet donc, dans certains cas, la protection des milieux humides grâce à une mesure de protection des habitats de ces espèces.

2.1.4 LOI SUR LA CONSERVATION ET SUR LA MISE EN VALEUR DE LA FAUNE ET LOI SUR LA CONSERVATION DU PATRIMOINE NATUREL

Parmi les autres instruments législatifs ayant une incidence sur la protection des milieux humides, on retrouve notamment la Loi sur la conservation et sur la mise en valeur de la faune12 qui prévoit que la réalisation d’une activité modifiant un habitat faunique reconnu nécessite une autorisation du ministre des ressources naturelles et de la faune au terme de l’article 128.7. Sans l’obtention de cette autorisation, « nul ne peut exercer une activité dans un habitat faunique qui est susceptible de modifier un élément biologique, physique ou chimique propre à l’habitat de l’animal ou du poisson visé par cet habitat »13, à moins bien sûr que cette activité ne soit exclue par règlement14. La Loi sur la conservation du patrimoine naturel15 vise quant à elle à faciliter la mise en place d’un réseau d’aires protégées représentatives de la biodiversité. Pour ce faire, elle instaure des mesures de protection des milieux naturels, y compris les milieux humides, en raison

9 Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), c. F-14. 10 Loi sur les espèces menacées ou vulnérables, L.R.Q., c. E-12.01. 11 http://www.advertcite.org/outils/qualite.html 12 Loi sur la conservation et sur la mise en valeur de la faune, L.R.Q., c. C-61.1. 13 Loi sur la conservation et sur la mise en valeur de la faune, art. 128.6 14 Règlement sur les habitats fauniques, D. 905-93, (1993) 125 G.O. II, 4577. 15 Loi sur la conservation du patrimoine naturel, L.R.Q., c. C-61.01.

http://www.advertcite.org/outils/qualite.html


de leur valeur scientifique et de leur importance en matière de biodiversité. Cette loi a remplacé la Loi sur les réserves écologiques16 le 19 décembre 2002.

2.1.5 LES LOIS QUI NE TRAITENT PAS SPÉCIFIQUEMENT DE BIODIVERSITÉ

2.1.5.1 LA LOI SUR L’AMÉNAGEMENT ET L’URBANISME

Pour sa part, la loi sur l’aménagement et l’urbanisme 17(ci-après LAU) édictée en 1979 accorde aux municipalités locales la responsabilité d'assurer la protection des milieux humides situés sur leur territoire. L’article 5(4) prévoit que le schéma d’aménagement et de développement d’une municipalité régionale de comté (MRC) doit identifier toutes les zones soumises à des contraintes particulières pour des raisons de protection environnementale des rives, du littoral et des plaines inondables. À partir de là, si le MDDEP juge que le schéma d’aménagement d’une MRC ne respecte pas la politique relatives aux rives, littoral et plaines inondables visée à l’article 2.1 LQE, l’article 53.13 de la LAU lui donne le pouvoir d’en demander la modification. Il peut aussi modifier tout règlement de zonage, de lotissement ou de construction d'une municipalité pour les mêmes raisons en vertu de l’article 165.2 LAU. Le MDDEP peut aussi désavouer un règlement d’une municipalité, outre la possibilité d’en modifier un.

2.1.5.2 LA LOI SUR LES COMPÉTENCES MUNICIPALES

La loi sur les compétences municipales18 peut se révéler utile pour démontrer la compétence des MRC à faire des règlements en matière d’environnement (articles 19, 3 et 4(4)) ainsi que leur compétence exclusive en ce qui a trait aux cours d’eau (article 103 à 109).

2.1.5.3 AUTRES LOIS FÉDÉRALES PERTINENTES

Finalement, on ne saurait passer sous silence les lois fédérales qui contribuent à la conservation et à la protection des terres humides au Québec et dans le reste du Canada. Nous avons déjà parlé de la Loi sur les pêches. Par ailleurs, soulignons que la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale19 constitue le principal outil de mise en application de la Politique fédérale sur la conservation des terres humides20. Elle vise, entre autres, la situation où une autorité fédérale est le promoteur d’un projet dans un milieu humide ou encore si celle-ci accorde un financement quelconque à un promoteur pour la réalisation de son projet. Il y a également la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs21 qui interdit à toute personne de rejeter des

16 Loi sur les réserves écologiques, L.R.Q., c.R-26.1. 17 Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, L.R.Q. c. A-19.1 (ci-après citée « LAU »). 18 Loi sur les compétences municipales, L.R.Q. c. C-47.1. 19 Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, c. 37. 20 Politique fédérale sur la conservation des terres humides, disponible sur Internet à l’adresse : http://dsp-

psd.pwgsc.gc.ca/Collection/CW66-145-1996F.pdf 21 Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, L.C. 1994, c. 22.


substances nocives dans les eaux fréquentées par les oiseaux migrateurs (article 5.1). On voit l’importance de cette loi pour la protection des terres humides puisque celles-ci représentent environ la moitié des 11,3 millions d’hectares servant de refuges aux oiseaux migrateurs. Il faut par ailleurs mentionner la pertinence de la Loi sur les espèces en péril22, la Loi de l’impôt sur le revenu du Canada23, la Loi sur les espèces sauvages du Canada24, la Loi sur les parcs nationaux25 et la Loi sur les océans26. Toutefois, il est important de souligner le fait que ces lois ne suffisent pas à assurer la protection complète et intégrale des milieux humides, bien qu’elles contiennent des pouvoirs importants pour y parvenir en partie.

2.2 LES POLITIQUES

2.2.1 POLITIQUES EXISTANTES

La Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables27 (ci-après PPRLPI) a été adoptée le 22 décembre 1987 sur proposition du ministre de l’Environnement conformément à l’article 2.1 LQE. Cette disposition « donne au ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs la responsabilité d'élaborer et de proposer au gouvernement une politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables, de la mettre en œuvre et d'en coordonner l'exécution. »28 Cette politique indique les autorisations préalables aux interventions sur les rives, le littoral et les plaines inondables. Afin d’en assurer le succès, le MDDEP rend disponible aux municipalités le Guide des bonnes pratiques pour la protection des rives, du littoral et des plaines inondables29. Il est à noter que la Politique ne s’applique pas aux tourbières, aux étangs isolés, aux marais isolés et aux marécages isolés.

Dans le cadre de sa Politique nationale de l’eau30, le gouvernement du Québec s’est engagé à l’automne 2002 à protéger les milieux humides se trouvant sur son territoire par l’instauration d’une nouvelle vision de gouvernance de l’eau. Cette Politique comprend une approche par bassins versants qui prône le développement d’un plan de gestion de l’eau.

La Politique fédérale sur la conservation des terres humides31 pour sa part est entrée en vigueur en décembre 1991 à la suite de l’approbation du Cabinet. Elle a été publiée en 1992 dans le cadre

22 Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, c. 29. 23 Loi de l’impôt sur le revenu du Canada, L.R.C. (1985) (5e supp.), ch.1. 24 Loi sur les espèces sauvages du Canada, L.R.C. 1985, c. W-9. 25 Loi sur les parcs nationaux, L.R.C. 1985, c. N-14. 26 Loi sur les océans, L.C. 1996, c. 31 27 Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables, R.Q. c. Q-2, r.17.3 (ci-après citée

« PPRLPI »). 28 LQE, art. 2.1 29 Goupil, Jean-Yves, Guide des bonnes pratiques pour la protection des rives, du littoral et des plaines

inondables, Québec : ministère de l'Environnement, Service de l'aménagement et de la protection des rives et du littoral, Publications du Québec, 2002.

30 Politique nationale de l’eau, Québec, 2002, http://www.mddep.gouv.qc.ca/eau/politique/ 31 Précitée, note 20.

http://www.mddep.gouv.qc.ca/eau/politique/


du Plan vert du Canada. Son objectif est de « favoriser la conservation des terres humides du Canada en vue du maintien de leurs fonctions écologiques et socio-économiques, pour le présent et l’avenir »32. La mise en œuvre de cette Politique comprend sept stratégies expliquées dans le Guide de mise en œuvre à l’intention des gestionnaires des terres fédérales33 et dans Terres humides et le gouvernement34. On peut notamment mentionner la volonté du fédéral d’accroître la sensibilisation du public, d’assurer la conservation des terres humides d’importance dans un réseau national et de faire la promotion de la conservation des terres humides dans les zones fédérales protégées. Il est à noter que tous les ministères fédéraux sont responsables de la mise en œuvre et du financement de ces sept stratégies.

2.3 RÔLE ET DEVOIRS DES MUNICIPALITÉS ET DU PROVINCIAL

Au Canada, les administrations fédérales, provinciales, territoriales et municipales ont toutes le pouvoir de légiférer et d’appliquer les lois visant la conservation des terres humides. Toutefois, la plupart des lois qui peuvent influencer les terres humides ont été promulguées au niveau provincial parce que les terres humides « […] relèvent principalement de l’autorité des provinces, du fait qu’elles sont propriétaires des ressources naturelles qui se trouvent à l’intérieur de leurs frontières et de leur compétence en matière de droit civil »35.

Comme nous l’avons vu précédemment, la LAU constitue un outil législatif important pour les municipalités en ce qui touche la conservation ou la protection de certains espaces naturels sur son territoire, tels les milieux humides. Mais il ne faut pas oublier non plus la Loi sur les cités et villes36 et le Code municipal du Québec37, qui contiennent également des dispositions permettant aux autorités municipales de réglementer et de protéger ce genre de milieux. En effet, ce sont les municipalités qui ont le devoir d’adopter et de voir à l’application de règlements en vertu des articles 33 et 34 de la LAU, tel que mentionné dans la PPRLPI. Soulignons d’entrée de jeu que la PPRLPI n’établit qu’un cadre minimal d’orientation visant à permettre aux municipalités de formuler des normes de protection efficace des milieux naturels. Elle n’a pas pour effet d’exclure la possibilité pour les municipalités d’adopter des mesures de protection supplémentaires comme dans l’affaire Municipalité de Saint-Alphonse-Rodriguez 38 ou celle-ci a augmenté les dimensions de ses bandes de protection riveraines par règlement de zonage. Toutefois, les autorités des ministères ont parfois bloqué les initiatives des municipalités visant à élargir les bandes riveraines au-delà des trois mètres prévus par la PPRLPI. On n’a qu’à penser au cas de la MRC de Yamaska

32 Lynch-Stewart, P. et al, Terres humides et le gouvernement : politique et législation concernant la

conservation des terres humides au Canada communication no 1999-1, Ontario, Conseil nord-américain de conservation des terres humides (Canada) ,1999, p. 6.

33 Lynch-Stewart, Pauline et al, Politique fédérale sur la conservation des terres humides, Guide de mise en œuvre à l’intention des gestionnaires des terres fédérales, Ontario, Direction de la conservation de la faune, Service canadien de la faune et Environnement Canada, 1996.

34 Précité note 32, p.34. 35 Précité note 32, p.13. 36 Loi sur les cités et villes, L.R.Q., Chapitre C-19. 37 Code municipal du Québec, L.R.Q. c. C-27.1 38 Municipalité de Saint-Alphonse-Rodriguez c. Roy, [2000] A.QC. (Quicklaw) no.6752.


alors que la ministre des Affaires municipales et des Régions, Nathalie Normandeau, a bloqué le projet de la municipalité visant la création de bandes riveraines d'une largeur de dix mètres en bordure de trois des cours d'eau les plus pollués par l'industrie agricole, soit les rivières Yamaska, Bécancour et Nicolet. Cela remonte au 26 mai 2006. On constate donc l’importance pour les communautés métropolitaines, les municipalités régionales de comté (MRC) et les villes exerçant les compétences d’une MRC d’intégrer la version 2005 de la PPRLPI dans leur schéma d’aménagement respectif, en ce qui a trait aux objectifs de conservation et des mesures de protection. En fait, l’article 3 de la LAU édicte que « toute municipalité régionale de comté est tenue de maintenir en vigueur, en tout temps, un schéma d'aménagement et de développement applicable à l'ensemble de son territoire ». Toutefois, au Québec, 85 % des MRC n'ont pas respecté la LAU sous ce rapport, d’après une étude du MDDEP divulguée par Le Devoir en 2005.

« Cette loi (LAU) confie également aux municipalités régionales de comté (MRC) le rôle d'élaborer un schéma d'aménagement dans lequel on retrouve un document complémentaire qui définit, pour les municipalités locales, les normes minimales à respecter en matière d'environnement. C'est donc dire que si le document complémentaire ne protège pas les milieux humides, il est fort à parier qu'ils ne le seront pas dans les règlements municipaux des municipalités locales.»39 C’est ce que le Comité régional de l’environnement (CRE) de Laval s’efforce de faire; c’est-à-dire assurer la protection intégrale des milieux humides lavallois par l’application des règlements municipaux.

En vertu de l’article 113 (1) et (16) LAU, une municipalité peut adopter un règlement de zonage à l’intérieur de son schéma d’aménagement afin de diviser son territoire en zones. Elle a donc le pouvoir d’établir des zones de conservation pour des raisons de sécurité publique ou de protection environnementale des rives, du littoral ou des plaines inondables :

113 : Règlement de zonage Pour l'application du paragraphe 16° ou 16.1° du deuxième alinéa, le règlement de zonage peut, de façon particulière, diviser le territoire de la municipalité, établir des catégories d'usages, de constructions ou d'ouvrages à prohiber ou à régir et établir des catégories d'immeubles, d'activités ou d'autres facteurs justifiant, selon le paragraphe visé, une telle prohibition ou réglementation. Il peut alors décréter des prohibitions ou des règles qui varient selon les parties de territoire, selon les premières catégories, selon les secondes catégories ou selon toute combinaison de plusieurs de ces critères de distinction. Le règlement peut, aux fins de permettre la détermination du territoire où s'applique une prohibition ou une règle à proximité d'une source de contraintes, faire appel à la mesure du degré des effets nocifs ou indésirables produits par la source.

L’article 227 LAU prévoit pour sa part les sanctions et recours que tout intéressé peut demander à la Cour supérieure. L’article 227.1 LAU indique quant à lui la possibilité pour la Cour supérieure de rendre les ordonnances prévues à l’article 227 sur demande du MDDEP, s’il y a incompatibilité avec un règlement de zonage, de lotissement ou de construction portant sur la protection des rives, du littoral ou des plaines inondables. Ce pouvoir conféré à la Cour supérieure en vertu de

39 http://www.credelaval.qc.ca/cahier/milieux_humides.pdf

http://www.credelaval.qc.ca/cahier/milieux_humides.pdf


l’art.227 LAU est à caractère discrétionnaire40. Le mot « peut » apparaissant à cet article est révélateur à cet effet.

2.4 POUVOIR D’EXPROPRIATION DES MUNICIPALITÉS

Le pouvoir d’expropriation des municipalités est consacré par les dispositions suivantes : les articles 85.0.1 (1) et 85.3 LAU, l’article 1097 Code municipal du Québec, l’article 570 Loi sur les cités et villes et les articles 39 et suivants Loi sur l’expropriation41quant à la procédure, les indemnités et la contestation. Soulignons que la Loi sur l'expropriation ne s'intéresse qu'à la procédure et à l'indemnité alors que les pouvoirs d'expropriation en tant que tels sont prévus par le Code municipal42, la Loi sur les cités et villes43et la LAU aux dispositions mentionnées ci-haut. Le recours à l'expropriation permet à la municipalité de s’approprier, notamment, un bâtiment ou un terrain, dont elle a besoin pour toutes fins municipales (sauf s'il fait partie du domaine public). Une municipalité a donc le pouvoir d’exproprier des citoyens, mais également des entreprises. Il appartient ensuite aux propriétaires expropriés de prouver non seulement l'absence d'intérêt public, mais aussi des éléments de mauvaise foi ou de favoritisme de la part du conseil municipal. Une poursuite contre une municipalité serait donc envisageable dans l’hypothèse où, notamment, une personne physique ou morale parviendrait à faire la preuve de mauvaise foi de celle-ci. Cette preuve sera toutefois difficile à faire puisque la bonne foi se présume toujours selon le Code civil du Québec.44 Il faudrait alors prouver soit la partialité des autorités de la municipalité, soit l’abus de droit.

2.5 AUTRES OUTILS DE CONSERVATION (STRATÉGIES)

2.5.1 STRATÉGIE QUÉBÉCOISE SUR LES AIRES PROTÉGÉES (SQAP)

Il nous apparaît clair que la Stratégie québécoise sur les aires protégées (SQAP), même si elle ne peut être considérée comme une loi ou un règlement, constitue pour le Québec un outil favorisant la protection des milieux naturels d’intérêt, et ce pour l’ensemble du territoire québécois parce qu’elle se base sur une représentativité des écosystèmes. Par contre, une fois que les territoires sont identifiés et mis en réserve, ils deviennent alors protégés par une loi.

« Le gouvernement du Québec reconnaît toute l’importance des aires protégées et leur caractère essentiel pour la sauvegarde de la diversité biologique. Avec des acquis importants réalisés au cours des dernières décennies (plus de 1200 sites naturels reconnus au Québec comme aires protégées, sous 19 statuts juridiques ou administratifs), 5,28 % du territoire du Québec sont, à ce jour (janvier 2004), légalement réservés à des fins spécifiques de protection. Le gouvernement du

40 Municipalité du canton d’Orford c. Thibault, [1999] J.Q. no. 6527 41 Loi sur l’expropriation, L.R.Q., chapitre E-24. 42 Précité, note 37. 43 Précitée, note 36. 44 Code civil du Québec, L.R.Q., chapitre C-1991, art.2805.


Québec a fixé une cible à atteindre en terme de superficie à protéger d'ici 2005 : 8 % de son territoire devra alors être désigné légalement « aire protégée ». Il faudra donc ajouter, à la superficie actuelle des aires protégées, environ 45 000 km2, ce qui représente 2,72 % du territoire québécois. »45

La SQAP, entrée en vigueur en 2002, suit les trois grandes orientations suivantes selon le site Internet du ministère des Ressources naturelles et de la Faune46 :

atteindre une superficie en aires protégées de l’ordre de 8 % du territoire québécois;

obtenir une répartition des aires protégées représentative de la diversité biologique;

tenir compte des préoccupations, notamment socio-économiques, des divers intervenants concernés par la mise en œuvre d’un réseau d’aires protégées.

2.5.2 STRATÉGIE QUÉBÉCOISE SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE 2004-2007

La Stratégie québécoise sur la diversité biologique 2004-2007 (ci-après « la Stratégie ») a été élaborée pour faciliter la mise en œuvre au Québec de la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies. On retrouve sur le site Internet du MDDEP un résumé explicatif de la Stratégie ainsi que le rôle joué par le MDDEP dans l’application de cette dernière :

« Afin de garantir une protection conforme aux exigences des milieux humides et aux services environnementaux qu'ils rendent à la société, le ministère de l'Environnement va préparer et mettre en œuvre une politique de protection et de gestion durable de ces milieux. Parallèlement, le Ministère va s'assurer de la conservation des milieux humides prioritaires du Québec en appliquant divers mécanismes de conservation et d'autorisation préalable d'activités dont il dispose. En partenariat avec des organismes spécialisés dans le domaine, le ministère de l'Environnement va aussi entreprendre une cartographie de ces milieux dans les parties habitées du Québec pour aider les divers partenaires à prendre des décisions éclairées quant à la protection et à la gestion de ceux-ci. »47

45 http://www.fapaq.gouv.qc.ca/fr/parc_que/parc_nation.htm 46 http://www.mrnf.gouv.qc.ca/aires/index.jsp 47 http://www.mddep.gouv.qc.ca/publications/2004/ENV20040222.htm

http://www.mrnf.gouv.qc.ca/aires/index.jsp


3 ÉVALUATION DE LA SITUATION ACTUELLE AU QUÉBEC

3.1 POINTS FORTS

Le cadre législatif, tant québécois que canadien, recèle une série de Politiques, règlements ou mesures législatives diverses qui peuvent contribuer à la protection des milieux humides et à la sauvegarde des composantes de la biodiversité qui y sont associées. D’une part, « la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables établit une bande de protection sur les rives des cours d'eau du Québec qui doit être intégrée aux schémas d'aménagement municipaux »48. Cela a pour effet de créer une mesure concrète d’application pour la protection des milieux humides du Québec. D’autre part, la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables permet, dans certains cas, la protection des milieux humides grâce à une mesure de protection des habitats de ces espèces.

Il faut également souligner le fait que la LQE reconnaît l’importance des milieux humides sur l’ensemble du territoire québécois. Le deuxième alinéa de l’article 22 LQE en est la preuve même en ce qu’il constitue l’unique véritable mesure de protection et de conservation des milieux humides du Québec. Cette disposition législative prévoit que chaque personne qui prévoit construire, exécuter des travaux ou toute autre activité dans un milieu humide doit, au préalable, obtenir un certificat d’autorisation du MDDEP. Ce processus d’autorisation est basé sur la séquence d’atténuation « éviter et minimiser » pour les milieux humides de moyenne et de grande importance écologique. L’étape « éviter » comprend la prévention des impacts sur le milieu humide en choisissant un projet de remplacement ou un site de remplacement pour la réalisation du projet. Advenant le fait que l’on considère cela impossible, on passe à l’étape « minimiser » qui n’est acceptable que lorsque le demandeur démontre qu’il n’existe aucune solution de rechange raisonnable pour le projet ou pour sa localisation.

Au terme de ce processus d’analyse, certains projets dans des milieux humides pourraient être refusés, notamment ceux affectant les milieux humides qualifiés d’intérêt national par le MDDEP. Toutefois, la nouvelle directive émise par le MDDEP sur les milieux humides impose un bémol à ce principe. L’approbation par les autorités du MDDEP n’est désormais nécessaire que pour les projets dans des milieux humides visés par la situation # 3 de la directive (voir la section 2.1). Ainsi, pour les cas visés par les situations #1 ou #2, c’est la direction régionale qui délivre l’autorisation et ce, sans avoir besoin de l’accord du MDDEP.

48 FrancVert, volume 1 numéro 3, septembre 2004, p.11, disponible sur Internet à l’adresse :

http://www.francvert.org/ressources/fichiers/complet/FrancVertVol1no3.pdf



3.2 LACUNES ET LIMITES

Les lacunes identifiées ci-dessous devraient être associées à des manques juridiques et aux limites imposées par la Loi. On notera, entre autres, la difficulté d’intervenir dans certains contextes et la prédominance de certaines lois sur d’autres. Sur ce dernier point, on n’a qu’à penser à la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles49 qui constitue un régime particulier en ce qu’elle prévoit certaines exemptions pour les activités agricoles. En effet, l’article 79.1 de cette loi stipule que la MRC doit, à l’égard de la zone agricole faisant partie de son territoire, exercer ses pouvoirs habilitants de manière à favoriser l’utilisation prioritaire du sol à des fins d’activités agricoles. De plus, l’article 97 prévoit qu’une demande de permis ou d’autorisation faite en vertu de la LQE visant à remplacer l’agriculture par une autre utilisation dans une zone agricole ne peut être accordée sans que la Commission de protection du territoire agricole du Québec (ci-après la Commission) ne donne son autorisation au préalable. L’article 97 prévaut sur le deuxième alinéa de l’article 22 LQE puisqu’il trouve application malgré toute loi générale ou spéciale, tel qu’énoncé au tout début de son libellé. La Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles a donc une incidence sur les bandes riveraines et le drainage des milieux humides puisque les interventions visant la protection et la conservation des milieux humides situés à l’intérieur d’une zone agricole d’une MRC sont d’abord soumises à l’approbation de la Commission. Or, on sait que la Commission et les MRC privilégient l’utilisation d’une zone agricole à des fins d’activités agricoles proprement dites. On est donc en droit de se questionner sur le sort réservé aux milieux humides qui se trouvent dans ces zones.

De plus, il faut noter qu’il existe des exceptions qui limitent la capacité de protéger les milieux humides comme par exemple, la prescription de protection de 3 mètres de bandes riveraines qui est en soi limitative. En effet, les approches écosystémiques préconisent une protection de plus de 10 mètres. Il y a bien quelques cas de municipalités qui ont adopté des Règlements de contrôle intérimaire en vertu du deuxième alinéa de l’article 79.1 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles pour augmenter leur part de bandes riveraines, mais les autorités des ministères ont parfois bloqué les initiatives des municipalités visant à élargir les bandes riveraines au-delà des trois mètres prévus par la PPRLPI. On n’a qu’à penser au cas de la MRC de la Yamaska dont il a été traité au point 2.3.

Par ailleurs, de nombreux témoignages ont été rapportés, soit dans la presse québécoise ou dans les publications spécialisées, qui laisse à penser qu’un nombre significatif de plaintes ou de cas d’infractions et même, dans certains cas, de dénonciations ou de critiques ont été formulées sur la situation qui prévaut actuellement au Québec en ce qui a trait aux milieux humides. Certaines d’entres elles sont citées ci-dessous simplement pour en illustrer la teneur. Cette situation a amené Nature Québec / UQCN comme d’autres organisations à chercher et analyser les outils législatifs et juridiques existants afin d’identifier les lacunes pouvant expliquer les pertes annoncées.

49 Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., c. P-41.1.


En effet, malgré les différentes mesures existantes au Québec :

[…] il demeure difficile d'assurer la protection des milieux humides puisque ceux- ci ne sont pas toujours reconnus ou encore ils sont mal délimités et leur délimitation n’inclut habituellement pas la zone fonctionnelle qui les entoure. De plus, le système mis en place pour veiller au respect de ces lois est inefficace puisque les certificats d’autorisation délivrés par le MDDEP pour détruire les milieux humides, sont presque toujours octroyés. De plus, les représentants de ce ministère peuvent difficilement veiller à l'application de la réglementation puisque la tâche à accomplir est trop fastidieuse pour le nombre d'inspecteurs. Dans plusieurs cas, les municipalités sont peu sensibilisées à la conservation des milieux humides et ceux-ci ne sont pas intégrés aux schémas d'aménagement en vue de leur conservation. »50

La question des certificats d’autorisation délivrés par le MDDEP en vertu du deuxième alinéa de l’article 22 LQE entraîne elle aussi des mécontentements. Des sources issues de médias, tant des intervenants régionaux que provinciaux, rapportent que le gouvernement a transformé cet outil de protection législatif en simple formalité administrative, notamment par l’amendement récent qui a donné naissance à la Directive sur le traitement des demandes d’autorisation des projets dans les milieux humides. Certains reprochent au gouvernement de faire preuve de laxisme et de complaisance dans l’application de la LQE. Ils affirment que les dispositions de celle-ci prévoient des amendes et des poursuites dans l’éventualité ou un promoteur commettrait une infraction à la loi en exécutant les travaux sans avoir demandé et obtenu un certificat d’autorisation. Toutefois, certains intervenants dénotent que « dans les rares cas où le ministère émet un avis d’infraction, très souvent à la suite de plaintes de citoyens, aucune amende n’est exigée, aucune poursuite n’est engagée, et le certificat d’autorisation est généralement livré au promoteur fautif dans les mois qui suivent. »51 Bref, on remarque que l’un des principaux reproches soulevés par certains intervenants est que le MDDEP adopte une attitude permissive, notamment lors de l’émission de certificats d’autorisation.

Un exemple concret est le boisé du Tremblay de Longueuil pour lequel on a dénombré une série d’infractions à la LQE et la PPRLPI qui n’ont jamais fait l’objet d’un avis d’infraction émis par le MDDEP. On dénote notamment des opérations de drainage et de remblayage dans un marécage où une espèce vulnérable habite (contrevient aux articles 20 et 22 de la LQE) et le remblayage de milieux humides lors des constructions effectuées à l’arrière d’un magasin Loblaws en avril 2003.

Certains déplorent également un manque de fonds criant en plus d’un manque d’engagement politique ferme en ce qui concerne les politiques reliées à la conservation et la mise en valeur des milieux humides. Par ailleurs, Louis-Gilles Francoeur explique, dans un article publié le 14 décembre 2006 dans le journal Le Devoir, pourquoi d’après lui seuls les milieux humides d’envergure seront sauvés au Québec au sens de la Directive du MDDEP sur le traitement des demandes d’autorisation des projets dans les milieux humides :

« Selon la directive obtenue par Le Devoir, seuls les grands milieux humides pourront trouver grâce devant les promoteurs et les constructeurs, mais à la condition d’être reliés à des cours d’eau en raison de leur pouvoir épurateur,

50 FrancVert, volume 1 numéro 3, septembre 2004, p.11, disponible sur Internet à l’adresse :

http://www.francvert.org/ressources/fichiers/complet/FrancVertVol1no3.pdf 51 www.advertcite.org/outils/menacee.html


http://www.advertcite.org/outils/menacee.html


d’abriter des espèces menacées végétales ou fauniques reconnues ou d’être constitués de tourbières ombrotrophes ou minérotrophes. Ces critères de protection ne toucheront que les milieux humides d’une superficie supérieure à cinq hectares dans les basses-terres du Saint-Laurent ou dans la plaine du lac Saint-Jean et supérieure à dix hectares dans le reste de la province. »52

Pour ce qui est des milieux humides de taille moyenne (entre un demi hectare et cinq hectares dans les BTSL ou la PLSJ et entre un et dix hectares ailleurs au Québec), plusieurs acteurs environnementaux affirment qu’ils pourront être sacrifiés assez aisément puisqu’ils n’auront ni lien hydrologique de surface et n’abriteront ni tourbières ni espèces menacées ou vulnérables reconnues. Encore là, la direction régionale délivre l’autorisation au promoteur en appliquant le processus d’analyse basé sur la séquence d’atténuation « éviter et minimiser ».Or, on sait que cette technique revient à dire que la conservation équivaut à la minimisation des impacts, si un promoteur ne peut trouver un projet de remplacement ou bien un site de remplacement. On est encore loin de la protection intégrale et complète pour ce genre de milieux humides.

De plus, de nombreux spécialistes déplorent le fait que toute l’évaluation de ce dossier échappera au public et aux groupes environnementaux puisqu’elle aura lieu à huis clos entre les fonctionnaires et les consultants du promoteur en question. En effet, la directive « ne prévoit pas la moindre divulgation des dossiers ou des évaluations scientifiques et ne prévoit aucunement d’enrichir la réflexion des fonctionnaires par la communication d’information, de mémoires et de recommandations de la part du public, même sous forme strictement écrite.»53

Enfin, les petits milieux humides (superficie de moins de 0,5 hectare dans les BTSL ou la PLSJ et inférieure à un hectare ailleurs au Québec) sans lien hydrologique avec un cours d’eau/lac et n’abritant aucune espèce menacée ou vulnérable désignée, sont pratiquement laissés à eux-mêmes. Il en est ainsi puisque l’autorisation est délivrée systématiquement sur la base de la déclaration signée par un professionnel spécialisé en écologie ou en biologie et embauché par le promoteur, que les conditions pré mentionnées sont remplies. Or, la directive ne précise aucunement ce qui adviendra des constructions érigées si les autorisations étaient délivrées à partir de renseignements erronés. Elle n’indique pas non plus le type de vérification qu’effectuera le MDDEP pour un projet dans ce type de milieu.

52 Louis-Gilles Francoeur, « Seuls les milieux humides d’envergure seront sauvés », Le Devoir, Édition du jeudi 14

décembre 2006. 53 Ibid.


4 SITUATION AU FÉDÉRAL, DANS LES AUTRES PROVINCES CANADIENNES ET À L’INTERNATIONAL

4.1 SITUATION AU FÉDÉRAL

Comme nous l’avons abordé au point 2.5.1.3, il existe des lois fédérales qui contribuent à la conservation et à la protection des terres humides au Québec et dans le reste du Canada. Il y a notamment la Loi sur les pêches54, la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs55, la Loi sur les parcs nationaux56, la Loi sur les océans57 et, bien entendu, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale58 qui constitue le principal outil de mise en application de la Politique fédérale sur la conservation des terres humides59.

4.2 SITUATION DANS LES AUTRES PROVINCES CANADIENNES

Nous ne passerons pas en revue la situation qui prévaut actuellement en matière de milieux humides pour chacune des dix provinces. Nous nous contenterons seulement de certaines d’entres elles. Tout d’abord, soulignons que la Saskatchewan bénéficie d’une politique (la Saskatchewan Wetland Policy), adoptée en 1995, et de nombreuses lois visant la protection de terres humides particulières telles que l’Environmental Assessment Act60. La protection des terres humides est concentrée aux endroits où celles-ci subissent les plus grandes menaces de perte, soit les régions agricoles. Cette protection s’exerce en accordant des autorisations et des permis.

Le Manitoba quant à lui possède quatre politiques de conservation qui traitent de la gestion et du développement des ressources aquatiques, y compris les terres humides. Il s’agit des Politiques du Manitoba sur les eaux. Cette province possède elle aussi des lois servant à protéger certains milieux humides spécifiques par la délivrance de permis ou d’autorisations. On pense entre autres à la Loi sur l’environnement61 et à la Loi sur la protection du patrimoine écologique du Manitoba62. De son côté, l’île du Prince Édouard bénéficie du Environmental Protection Act63qui serait un outil très efficace pour la conservation des terres humides64. De fait, cette loi exige une 54 Précitée, note 9. 55 Précitée, note 21. 56 Précitée, note 25. 57 Précitée, note 26. 58 Précitée, note 19. 59 Précitée, note 20. 60 Environmental Assessment Act, S.S. 1979-80, c. E-10.1. 61 Loi sur l’environnement, C.P.L.M. c. E125 62 Loi sur la protection du patrimoine écologique du Manitoba, C.P.L.M. c. H3. 63 Environmental Protection Act, S.N.S. 1994-95, c. 1. 64 Précité note 20, p.19 et 55.


évaluation environnementale ainsi qu’une déclaration d’impact avant que le ministre n’émette un permis pour intervenir dans la modification d’un milieu humide.

4.3 SITUATION À L’INTERNATIONAL

Convention de Ramsar : Son nom officiel est en fait la Convention relative aux zones humides d’importance internationale. Celle-ci est fondée sur l’idée que le meilleur moyen de protéger les espèces menacées ou vulnérables repose sur la protection de leur habitat. Cette convention est administrée par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). Le Canada a adhérée à cette convention en 1981. Au début, la convention de Ramsar visait spécifiquement la protection des habitats humides. Désormais, la notion de conservation des milieux humides s’est ajoutée aux objectifs de la convention. Par ailleurs, il faut souligner le fait que les zones humides inscrites sur la liste de la convention de Ramsar ne bénéficient pas automatiquement du statut d’aires protégées. On y autorise les activités humaines, mais dans le respect d’une perspective de développement durable. Toutefois, tout cela est bien beau sur papier (théorie), mais il reste qu’il subsiste très souvent un problème de mise en œuvre parce que la convention de Ramsar n’est pas directement applicable (self-executing).

Plan conjoint des habitats de l’Est (PCHE) : Le PCHE vise à protéger et à mettre en valeur les terres humides de l’Est du Canada qui revêtent une grande importance pour la sauvagine. Au Québec, le PCHE vise particulièrement la protection d’habitats et la restauration des milieux humides le long du fleuve Saint-Laurent et des rivières des Outaouais et du Saguenay ainsi qu’en Abitibi. Le PCHE prévoit quatre types d’interventions possibles en milieux humides soit : la protection du territoire par l’acquisition de terrains et de servitudes ainsi que par la signature d’ententes de protection (conservation volontaire) avec les propriétaires, la réalisation de travaux d’aménagement faunique sur des sites protégés, l’évaluation des sites à aménager ainsi que le suivi de travaux d’aménagement déjà réalisés et, enfin, la mise en valeur récréative et éducative des territoires protégés.65

ONU : Le Québec a adhéré aux principes et aux objectifs de la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies en 1992. La Convention fixe trois objectifs principaux : la conservation de la diversité biologique, l'utilisation durable de ses éléments et le partage juste et équitable des avantages découlant de l'exploitation de ses ressources génétiques.

France : Le gouvernement a adopté le 22 décembre1995 un Plan national d’action en faveur des zones humides dont l’objectif était de stopper la dégradation des milieux humides et de garantir leur préservation, leur sauvegarde et leur reconquête. Ce Plan d’action se base sur quatre grands principes d’intervention : inventorier les zones humides et renforcer les outils de suivi et d'évaluation, assurer la cohérence des politiques publiques, engager la reconquête des zones humides et lancer un programme d'information et de sensibilisation. Par ailleurs, « le Programme national de recherche sur les zones humides (PNRZH), initié en 1996, vise à produire des résultats

65 Plan conjoint des habitats de l’Est, disponible à l’adresse :

http://www.qc.ec.gc.ca/faune/pche/html/pche_f.html


utilisables par les partenaires du Plan d’action, permettant une meilleure prise en compte de ces milieux dans les dispositifs prévus par la loi sur l’eau (1992). Il s’agit à la fois de comprendre et quantifier le fonctionnement, les fonctions et les services des zones humides, et de concevoir et valider les méthodes, outils, de conservation, de gestion ou de restauration. »66

États-Unis : Le gouvernement fédéral des États-Unis protège les milieux humides (wetlands) à travers sa réglementation (ex : Section 404 du Clean Water Act), par des incitatifs économiques (ex : déductions de taxes pour ceux qui vendent ou donnent leur milieu humide à une organisation qualifiée) et par des programmes d’acquisition et de coopération tels que l’établissement de refuges nationaux pour préserver la vie sauvage. Par ailleurs, quelques États ont également des lois concernant le déroulement des activités dans les milieux humides du pays. Toutefois, il n’y a que très peu d’États qui possèdent des lois portant spécifiquement sur la conservation et la protection des milieux humides.

Il existe par ailleurs le système des « Land trusts » qui consiste en la promotion des mesures volontaires de conservation des terres privées.

66 Programme national de recherche sur les zones humides, disponible sur Internet à l’adresse :

http://www.ecologie.gouv.fr/Zones-humides-PNRZH.html



5 RECOMMANDATIONS JURIDIQUES QUANT À LA FORME D’UNE POLITIQUE DE MISE EN VALEUR ET DE PROTECTION DES MILIEUX HUMIDES AU QUÉBEC

Cette partie, constituée de recommandations, utilise un ton plus engagé et moins neutre qui s’inscrit volontairement dans un esprit de conservation. Cette section contient des recommandations visant la bonification des lois, règlements et directives actuelles afin d’atteindre des objectifs de protection des milieux humides.

1- Comme nous l’avons souligné précédemment, les terres humides sont la plupart du temps protégées par des politiques et des accords. Ce sont des moyens utiles, certes, mais qui n'ont pas le même poids juridique qu'une loi. L’éventuelle politique à paraître du gouvernement du Québec sur les milieux humides constituera sans aucun doute un outil fort efficace pour la protection et la mise en valeur de ces milieux. Elle pourra notamment émettre des ordonnances et établir des lignes de conduite à suivre dans ce domaine par l’élaboration de consignes et d’instructions précises que devront respecter les fonctionnaires et les organismes administratifs. Toutefois, il serait souhaitable que des lois et des règlements portants spécifiquement surs la protection des milieux humides soient adoptés dans les prochaines années. Cela aurait pour effet de créer des normes juridiques pour la protection des milieux humides que tout citoyen devrait respecter sous peine de sanctions juridiquement applicables. Nous serions ainsi en présence d’un système de protection et de conservation des milieux humides basé sur des règles d’application obligatoire, supérieur à une politique de droit mou (soft law). Pour l’instant, il faudrait cependant que la politique soit la plus claire possible et qu’elle prévoit des mécanismes d’intervention et de prévention pour assurer la pérennité des milieux humides du Québec.

2- Une faiblesse évidente du système actuel de traitement des demandes d’autorisation pour les projets dans les milieux humides est que tout le processus s’effectue à huis clos; c’est-à-dire entre les fonctionnaires et les promoteurs et leurs consultants uniquement. La future politique devrait prévoir une période de consultation pendant laquelle les groupes environnementaux et le public en général auraient la possibilité de faire valoir leurs positions sur un projet donné. Il faudrait donc qu’il y ait divulgation des dossiers et des évaluations scientifiques pour tout projet en milieu humide afin que le public soit dans la mesure de faire valoir son point de vue et de formuler des recommandations et des critiques. Cela aurait pour effet d’enrichir la réflexion des fonctionnaires et d’assurer ainsi une plus grande transparence dans la démarche visant le traitement des demandes d’autorisation des projets dans les milieux humides.67

3- Il pourrait être intéressant de revenir sur le concept de politique de zéro perte nette sur les terres publiques du Québec élaboré par Thomas Mulcair. Il s’agit en fait d’un système

67 Louis-Gilles Francoeur, « Seuls les milieux humides d’envergure seront sauvés », Le Devoir, Édition du jeudi 14

décembre 2006.


d’interdiction législative sans ambiguïté qui implique qu’une région conserve la même superficie en milieux humides et la même productivité biologique, pour reprendre les termes de M. Francoeur dans son article paru dans Le Devoir68. Les pertes sont donc compensées, non pas par la protection des milieux existants, mais par la création de nouveaux milieux humides. Ce système aurait comme avantage d’assurer la protection intégrale des milieux humides sur les terres publiques de l’État.

4- La future politique devrait modifier la démarche d’autorisation existante quant aux projets dans les milieux humides assujettis au deuxième alinéa de l’article 22 de la LQE. Il serait bon notamment d’apporter des changements au processus d’émission de certificats d’autorisation en ce qui concerne les projets dans les milieux humides de faible superficie, de faible valeur écologique et sans lien hydrologique de surface. Il est en effet difficile de présenter une apparence d’impartialité lorsque ce sont les professionnels engagés par le promoteur qui attestent que les conditions pour l’obtention d’un C.A sont respectées, notamment quant à l’absence d’espèces menacées ou vulnérables dans un milieu humide convoité. D’autant plus que la direction régionale délivre l’autorisation de façon automatique dès que ce constat est rendu…Une idée intéressante serait d’obliger le promoteur à obtenir une déclaration signée par un professionnel spécialisé en écologie ou en biologie désigné par le MDDEP plutôt qu’un professionnel engagé par le promoteur : « Si tous les milieux humides ne méritent pas une conservation à tout prix, il ne faut pas laisser aux consultants à la solde des promoteurs le soin de déterminer la valeur écologique des terrains; on doit plutôt confier cette tâche à des experts neutres et compétents en environnement, par souci de rigueur et d'indépendance. »69

5- La future politique sur les milieux humides devrait imposer aux municipalités l’obligation d’inclure les milieux humides à leur schéma d’aménagement respectif en vue de leur conservation. La politique devrait ainsi prévoir des délais de rigueur et des conditions d’application précises auxquels les municipalités seraient obligées de se conformer sous peine de sanctions, économiques ou autres.

6- Il serait peut-être bénéfique d’augmenter la part de financement du MDDEP et des autres instances (municipalités) qui se consacrent à l’application des lois, des règlements et des politiques. Cela contribuerait à assurer une application plus efficace et ponctuelle de ces instruments juridiques. Cette démarche s’inscrirait dans une optique qui respecterait davantage les termes de la loi et des autres outils existants sur les milieux humides du Québec.

68 Ibid. 69 http://www.cyberpresse.ca/article/20070103/CPOPINIONS/701030628/5285/CPOPINIONS

http://www.cyberpresse.ca/article/20070103/CPOPINIONS/701030628/5285/CPOPINIONS


6 BIBLIOGRAPHIE

OUVRAGES Barnaud, Geneviève, Conservation des zones humides : concepts et méthodes appliqués à leur caractérisation, Paris : Collection Patrimoines Naturels, Volume 34, Muséum national d'histoire naturelle. 1998. Girard, Jean-François, Guide des bonnes pratiques en intendance privée : Aspects juridiques et organisationnels, 2e édition, Centre québécois du droit de l’environnement, Montréal, 2001.

Longtin, Benoit, Centre québécois du droit de l’environnement, Options de conservation : Guide du propriétaire, Montréal, 1996, 100 p. Lynch-Stewart, P. et al, Terres humides et le gouvernement : politique et législation concernant la conservation des terres humides au Canada communication no 1999-1 N° de catalogue : CW69-10/1999-1F, Ontario, Conseil nord-américain de conservation des terres humides (Canada), 1999, 67 p. Meunier, Pierre B., Droit de l’environnement : Lois et Règlements 2e édition, Les Éditions Yvon Blais inc., Québec, 1994, 455 p. Reid, Hubert, Dictionnaire de droit québécois et canadien, Wilson et Lafleur, 3e édition, 2004, Montréal, Canada.

Union québécoise pour la conservation de la nature (UQCN), Guide des milieux humides du Québec : Des sites à découvrir et à protéger, les éditions Francvert, 1993, 217p.

TABLE DE LA LÉGISLATION CITÉE

TEXTES QUÉBÉCOIS

Code municipal du Québec, L.R.Q. c. C-27.1

Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q-2.

Loi sur les espèces menacées ou vulnérables, L.R.Q., c. E-12.01.

Loi sur la conservation et sur la mise en valeur de la faune, L.R.Q., c. C-61.1.

Loi sur la conservation du patrimoine naturel, L.R.Q., c. C-61.01.

Loi sur les réserves écologiques, L.R.Q., c.R-26.1.

Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, L.R.Q. c. A-19.1

Loi sur les compétences municipales, L.R.Q. c. C-47.1.


Loi sur les cités et villes, L.R.Q., Chapitre C-19.

Loi sur l’expropriation, L.R.Q., chapitre E-24.

Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., c. P-41.1.

POLITIQUES

Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables, R.Q. c. Q-2, r.17.3

RÈGLEMENTS

Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, R.R.Q., 1981, c. Q-2,

r.9

Règlement relatif à l’application de la Loi sur la qualité de l’environnement, D.1529-93, (1993)

125 G.O. II, 3377.

Règlement sur les habitats fauniques, D. 905-93, (1993) 125 G.O. II, 4577.

Textes fédéraux et des autres provinces canadiennes

Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), c. F-14.

Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, c. 37.

Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, L.C. 1994, c. 22.

Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, c. 29.

Loi de l’impôt sur le revenu du Canada, L.R.C. (1985) (5e supp.), ch.1.

Loi sur les espèces sauvages du Canada, L.R.C. 1985, c. W-9.

Loi sur les parcs nationaux, L.R.C. 1985, c. N-14.

Loi sur les océans, L.C. 1996, c. 31

Environmental Assessment Act, S.S. 1979-80, c. E-10.1.

Loi sur l’environnement, C.P.L.M. c. E125

Loi sur la protection du patrimoine écologique du Manitoba, C.P.L.M. c. H3.

Environmental Protection Act, S.N.S. 1994-95, c. 1.


TABLE DE LA JURISPRUDENCE CITÉE 9047-4784 Québec inc. c. Béchard, [2007] QCCS 710 Municipalité du canton d’Orford c. Thibault, [1999] A.QC. (Quicklaw) no. 6527 Municipalité de Maria c. Cyr, [2003] A.QC. (Quicklaw) no. 4951

Municipalité de Saint-Alphonse-Rodriguez c. Roy, [2000] A.QC. (Quicklaw) no.6752

Québec c. Allard, J.E. 2001-401 (C.A.)

Société de Développement Pamabec inc. c. Le Ministre de l'Environnement et de la Faune, T.A.Q. STE-M-48013-9803

Ville de Thetford Mines c. Municipalité d'Irlande, [2004] A. QC. (Quicklaw) no.1544

Internet

http://www.eausecours.org/grand%20public/Accueil/mots/pne/a013.htm MRC de Yamaska


http://www.mamr.gouv.qc.ca/amenagement/outils/amen_outi_fina_expr.asp

http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/CW66-145-1996F.pdf Politique fédérale sur la conservation des terres humides

http://www.mddep.gouv.qc.ca/eau/politique/ Politique nationale de l’eau

http://www.mamr.gouv.qc.ca/amenagement/outils/amen_outi_fina_expr.asp Pouvoir d’expropriation des municipalités

http://www.epa.gov/owow/wetlands/vital/protection.html



http://www.ecologie.gouv.fr/article.php3?id_article=5814 Ministère de l’écologie et du développement durable de la France, plan national d’action en faveur des zones humides.

http://www.lexisnexis.com/ca/legal/results/docview/docview.do?risb=21_T1350001396&format=GNBFULL&sort=RELEVANCE&startDocNo=1&resultsUrlKey=29_T1350004805&cisb=22_T1350004804&treeMax=true&treeWidth=0&csi=280926&docNo=2

http://www.jugements.qc.ca/php/decision.php?liste=21564897&doc=5951065902071804

http://www.jugements.qc.ca/php/decision.php?liste=21564897&doc=5951065902071804

http://www.jugements.qc.ca/php/decision.php?liste=21567124&doc=0D0840445D5C1E03

http://www.eausecours.org/grand%20public/Accueil/mots/pne/a013.htm



http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/Collection/CW66-145-1996F.pdf

http://www.mddep.gouv.qc.ca/eau/politique/


http://www.epa.gov/owow/wetlands/vital/protection.html



http://www.ecologie.gouv.fr/article.php3?id_article=5814

Fondé en 1981 comme organisme sans but lucratif, l’Union québécoise pour la conservation de la nature (UQCN) devient Nature Québec / UQCN en 2005.

Nature Québec / UQCN souscrit aux trois objectifs principaux de la Stratégie mondiale de conservation : maintenir les processus écologiques essentiels et les

écosystèmes entretenant la vie; préserver la diversité génétique de toutes les espèces

biologiques; favoriser le développement durable en veillant au

respect des espèces et des écosystèmes.

Nature Québec / UQCN réfléchit sur l’utilisation de la nature dans l’aménagement du territoire agricole et forestier, dans la gestion du Saint-Laurent et dans la réalisation de projets de développement urbain, routier, industriel, et énergétique. Les experts des commissions Agriculture, Aires protégées, Biodiversité, Eau, Énergie et Foresterie, au cœur du fonctionnement de Nature Québec / UQCN, cherchent à établir les bases des conditions écologiques du développement durable.

Résolument engagé dans un processus qui vise à limiter l’empreinte écologique causée par les usages abusifs, Nature Québec / UQCN participe aux consultations publiques et prend position publiquement pour protéger l’intégrité biologique et la diversité des espèces sur le territoire québécois lorsque des projets de développement fragilisent les écosystèmes et les espèces biologiques.

Nature Québec / UQCN 870, avenue De Salaberry, bureau 270 Québec (Québec) G1R 2T9 tél. (418) 648-2104 ● Téléc. (418) 648-0991 www.naturequebec.org ● [email protected]

http://www.naturequebec.org/

mailto:[email protected]

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TITRE DU DOCUMENT - Nature Quebec · 5 RECOMMANDATIONS JURIDIQUES QUANT À LA FORME D’UNE POLITIQUE DE ... sous le ministre Béchard, ... Dictionnaire juridique …