Avec l’appui :

Fédération Nationale

des Mutuelles Sociales

(FENAMUS)

République du Bénin

GUIDE D’INTRODUCTION A LA

PROFESSIONNALISATION DES

MUTUELLES DE SANTE AU BENIN

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1- Pourquoi ?

Le Ministère de la santé et ses partenaires techniques et financiers

contribuent depuis 1994, à travers plusieurs projets successifs, à

l’amélioration de l’accessibilité financière des populations aux soins de santé

de qualité par la promotion des mutuelles de santé. Les mutuelles de santé

du Bénin ont évolué sans une législation propre. Mais depuis le 26 juin 2009,

l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) a adopté un

règlement communautaire pour régir la création et le fonctionnement des

mutuelles sociales au sein de son espace. Entré en vigueur depuis juillet

2011, ce règlement communautaire complété par d’autres textes prévoit la

gestion des mutuelles selon une certaine orthodoxie.

Par ailleurs, le Bénin s’est engagé dans un processus de mise en place d’un

Régime d’Assurance Maladie Universelle (RAMU) dans le but de garantir à

chaque citoyen et chaque citoyenne un accès équitable à un paquet minimum

de soins de santé. Dans l’opérationnalisation de ce mécanisme, les mutuelles

de santé sont identifiées et retenues par l’Etat pour assurer une fonction

d’Organisme de Gestionnaire Délégué (OGD).

Dans cette perspective, les mutuelles de santé du Bénin se sont structurées

en réseaux selon le découpage territorial du Benin. Ainsi, au nombre des

réseaux de mutuelles de santé, on peut citer :

les unions communales de mutuelles de santé ;

les conseils départementaux de la mutualité sociale ;

la fédération nationale de la mutualité sociale au Bénin.

Toutefois, aucun réseau de mutuelles n’est véritablement géré de façon

professionnelle ; ce qui fragilise les stratégies de croissance des mutuelles et

rend difficile toute tentative de passage à échelle.

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C’est pour amener les mutuelles à s’engager dans un processus de gestion de

systémique et de connaissance profonde des bases de la gestion des risques

que le Conseil National des Structures d’Appui aux Mutuelles Sociales

(CONSAMUS) a initié, en partenariat avec le projet ‘‘Financement et

Gouvernance de la Santé (Health, Finance and Governance [HFG])’’,

l’élaboration d’un manuel qui doit servir de guide aux réseaux de mutuelles

de santé dans leur marche vers la professionnalisation des unions de

mutuelles de santé. Ce faisant, CONSAMUS introduit une harmonisation des

pratiques de gestion au sein du mouvement de la mutualité sociale au Bénin.

2- Qu’est ce que la professionnalisation ?

Le terme « professionnalisation » est défini comme le processus qui aboutit à

l’état de profession. Autrement dit c’est la tendance que présente un secteur

d’activités à être exercé uniquement par des gens de métier, des spécialistes,

des experts de ce domaine.

La notion de professionnalisation est un concept qui est apparu pour désigner

les processus de constitution et de structuration des professions et des

métiers. Il s’agit alors, à travers la professionnalisation, d’étudier comment se

construisent et se constituent les métiers et les professions, voire comment

certains métiers se constituent en profession. Ainsi, à partir de la littérature,

il est possible de dégager un consensus sur la professionnalisation « conçue

comme une spécialisation technique, fondée sur un apprentissage

relativement long et un ensemble de normes contrôlées par les pairs » (G.

Benguigui, 1967).

La professionnalisation ne se limite pas au recours à l’emploi dans les

associations mais doit être approchée dans sa globalité à savoir : les acteurs

(bénévoles et salariés), la structure et les activités. En effet, de nos jours, la

professionnalisation se définit comme un mécanisme général de mise en

mouvement de nombreux corps professionnels dans une visée de

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reconnaissance sociale. Dans cette optique, J. GADREY propose d'utiliser le

terme de professionnalisation toutes les fois où la reconnaissance

institutionnelle d'une « occupation » est visée. Dans cette quête de

reconnaissance sociale, les travailleurs vont donc construire progressivement

une argumentation tendant à démontrer que la production du service à

laquelle ils contribuent requiert la mobilisation de véritables professionnels.

La rhétorique sur la professionnalisation est longue et allant dans le cadre de

la professionnalisation des mutuelles et unions de mutuelles de santé nous

pouvons nous en tenir au processus schématisé ci-dessous :

Selon ce schéma, la professionnalisation des mutuelles au Bénin implique

essentiellement la prise en compte de trois dimensions fondamentales.

Au niveau de la structure, il est question de revoir la structuration et

le fonctionnement interne des mutuelles pour une meilleure efficacité

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Au niveau des activités, l’on doit veiller au développement et à la

diversification des activités en lien avec la mutualité de santé

Au niveau des acteurs, la professionnalisation nécessite pour les

mutuelles de disposer de ressources humaines de qualité et de

valoriser également son capital humain actuel, notamment les élus

mutualistes.

3- Comment professionnaliser les mutuelles de santé au Bénin ?

Dans le cadre de la professionnalisation des mutuelles de santé au Bénin, les

étapes à suivre doivent être progressive, en tenant compte des réalités de

chaque mutuelle et union de mutuelles. Il s’agira de commencer d’abord par

la professionnalisation de la structure avant d’introduire simultanément

celle relative aux acteurs puis aux activités.

3.1- La professionnalisation de la structure

Il s’agira ici de travailler à conférer aux mutuelles, les attributs

réglementaires et physiques dont une institution doit disposer. De ce fait, les

actions de professionnalisation de l’institution que constituent les mutuelles

doivent s’inscrire dans le sens de la mise en conformité des textes

réglementaires, la dotation et l’équipement d’un siège physique et la

mobilisation de ressources humaines de qualité.

Réforme des textes fondamentaux

Partant du règlement N° 07/2009/CM/UEMOA portant règlementation de la

mutualité sociale au sein de l’UEMOA, il ressort que toutes les mutuelles de

santé et faîtières de mutuelles de santé doivent se conformer à ce règlement

en relisant leurs textes fondamentaux, en y intégrant les grandes directives,

notamment celles contenues dans la section quatre (4) du règlement.

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En effet, aux termes de cette section, certaines grandes lignes doivent figurer

dans les statuts des mutuelles et faîtières de mutuelles de santé afin de

répondre aux normes. De même, le règlement intérieur doit préciser divers

aspects des statuts dont principalement l’organisation et le fonctionnement

des mutuelles et réseaux de mutuelles de santé. De cette exigence de la

règlementation, il ressort donc une impérieuse nécessité pour les mutuelles

de santé, les unions communales de mutuelles de santé, les conseils

départementaux de mutuelles de santé ainsi que la fédération nationale des

mutuelles de santé du Bénin, de travailler à mettre en conformité leurs

textes aux exigences communautaires. Ainsi, elles auront une structuration

et un fonctionnement conformes aux normes de l’espace. Pour ce faire, il

importe que chaque mutuelle de santé et faîtière de mutuelles, avec

l’accompagnement des structures d’appui, travaillent à la mise en conformité

des statuts et règlements intérieurs selon les exigences du règlement

N°07/CM/UEMOA et de ses règlements d’exécution.

Dotation d’un siège

L’autre exigence relative au règlement est celle de la dotation de chaque

mutuelle et faîtière de mutuelles de santé, d’un siège physique propre à

l’organisation. En effet, le premier alinéa de l’article 28 du règlement dispose

que « les mutuelles sociales ont l’obligation d’avoir leur siège social sur le

territoire de l’Etat où elles sont immatriculées ». Ce siège doit offrir un

minimum de confort pour l’installation de matériels de travail et

d’équipements nécessaires à une gestion professionnelle des organisations.

Au niveau national, il importe donc de doter la fédération nationale d’un

siège à un lieu précis du territoire national, les conseils départementaux, d’un

siège dans leur département de ressort, les unions communales au niveau de

leur commune et les mutuelles de base sur un espace de l’arrondissement

dans lequel elles sont implantées. Ces sièges doivent permettre aux

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ressources humaines de mener à bien les activités. Au niveau des unions

communales, il est indispensable de disposer d’au moins une salle de réunion,

d’un bureau pour l’administrateur de l’union et d’un autre bureau pour les

autres membres du personnel technique de l’union, notamment le

responsable en charge de la mobilisation ou du marketing social et celui de la

comptabilité.

Equipement du siège et mobilisation de ressources humaines

Pour rendre fonctionnel le siège et permettre au personnel de faire un travail

professionnel, il est indispensable pour chaque union de mutuelles de santé

de se doter d’équipements adéquats. Il s’agit notamment de l’équipement du

siège en matériels et mobiliers de bureau, de matériels informatiques et de

reproduction ainsi que des fournitures nécessaires pour la gestion

quotidienne des activités et l’animation du siège.

En plus des équipements minima suscités, il faudra que chaque union se dote

progressivement de ressources humaines de qualité pour conduire les

activités et la gestion au quotidien. Il s’agit notamment d’un administrateur

général (le Gérant), d’un agent Comptable et d’un responsable au marketing

social et à la promotion. Ce minimum de ressources humaines doit permettre

aux faîtières de mutuelles de santé de répondre aux exigences de

développement des mutuelles de santé par une meilleure pénétration de la

population cible mais aussi et surtout de gérer de manière professionnelle

l’ensemble des activités qu’elles mènent et répondre aux exigences de la

règlementation sous- régionale en matière de rapportage, de statistiques et

de comptabilité.

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Acquisition de documents divers

Une structure professionnelle se base sur un minimum de documents de

gouvernance qui lui permet de définir les règles de gestion, sa vision

prospective, sa stratégie d’information et de communication avec les autres

acteurs ainsi que divers documents internes de gestion. Pour le cas des

mutuelles et faîtières de mutuelles, il est nécessaire de se doter de :

Plan stratégiques ;

Plan de travail annuel ;

Plan de communication ;

Manuel de procédures.

Le plan stratégique ou de développement définissant la vision, les objectifs et

les activités à mener pour atteindre cette vision à un horizon de 3 à 5 ans. Ce

plan stratégique doit également faire objet d’un plan de travail annuel ou

d’un plan d’action des activités d’un exercice comptable qui correspond ici à

l’année civile. En plus de ces deux documents, il importe que chaque

structure se dote d’un plan de communication interne et externe. Le plan de

communication est un document plus ou moins détaillé reprenant l’ensemble

des actions de communication prévues pour promouvoir la mutuelle et/ou

faire circuler l’information au sein de celle-ci. De même pour asseoir une

bonne base de bonne gouvernance les mutuelles doivent se doter d’un manuel

de procédures administrative, financière et comptable et dès que possible de

logiciels de gestion de structures de micro assurance santé et de comptabilité.

Le manuel de procédures établit et détaille, pour chaque activité menée, les

étapes, les intervenants impliqués et les outils utilisés pour mener à bien

cette activité. C’est le fil conducteur des activités, soit le « comment faire » de

la mutuelle. En d’autres termes, le manuel de procédures est un référentiel

qui décrit de manière précise et détaillée les circuits de flux de documents et

d'informations, les procédures d'autorisation et d'approbation, les différents

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niveaux de responsabilité et de délégation et en fin les dispositifs de sécurité

à respecter.

Tous les outils doivent répondre au mieux aux besoins actuels et futurs des

organisations.

3.2- La professionnalisation des acteurs

Dans le cadre de la professionnalisation, au-delà des questions relatives à la

structure et aux activités, il est indispensable de disposer de ressources

humaines qualifiées pour s’occuper de toutes les tâches techniques, de gestion

et d’administration. Pour ce faire, il faut mettre également en place une

stratégie de professionnalisation des acteurs. Les premières ressources

humaines dont disposent les mutuelles de santé et unions de mutuelles de

santé sont ses membres dont notamment les élus mutualistes qui ont, dans la

plupart des structures, en charge l’animation de la vie quotidienne des

mutuelles et réseaux de mutuelles. Dans le cadre de ce processus, il faut

définir le rôle des élus mutualistes, notamment en matière de promotion

auprès de la population cible et de recouvrement des cotisations. De même, il

sera mis en place un plan cohérent de renforcement de leurs capacités. Enfin,

il faudra mettre en place un système de motivation de ces derniers à travers

la mise en place d’un système de rémunération forfaitaire ou de récompenses

périodiques selon les performances accomplies.

Au-delà des élus mutualistes, la professionnalisation nécessite le recrutement

progressif de ressources humaines de qualité pour l’exercice des fonctions

énumérées plus haut au niveau des activités. En effet, dans une logique de

progressivité, il faut que chaque union de mutuelles de santé recrute d’abord

un Gérant, administrateur général de la structure qui pourra, dans le temps

et selon les moyens, être suppléé par un responsable de Marketing Social et à

la promotion qui travaillera à fidéliser les membres et améliorer l’adhésion de

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la population et aussi d’un Agent Comptable pour la tenue régulière d’une

comptabilité et l’établissement des états financiers annuels. Aussi, pour

s’assurer des prestations fournies aux bénéficiaires par les prestataires

conventionnés, il serait indispensable d’avoir un médecin-conseil en

prestation de services périodique pour vérifier les attestations de soins et les

facturations diverses.

Pour assurer une efficacité des agents et des élus, il faut prévoir

annuellement un mécanisme d’évaluation de la performance des différents

acteurs.

3.3- La professionnalisation des activités

La politique et les stratégies de professionnalisation des mutuelles et réseaux

de mutuelles de santé au Bénin 2013-2017 définissent les fonctions à

professionnaliser tant au niveau des mutuelles qu’au niveau des réseaux de

mutuelles de santé. Il s’agit notamment de :

Au sein des mutuelles à la base

l’affiliation des membres ;

le recouvrement des cotisations ;

la gestion administrative de base ;

le suivi des prestations de 1er niveau.

Au sein des réseaux de mutuelles

la gestion financière et comptable ;

la gestion administrative de second ordre ;

la gestion du risque (suivi et analyse des prestations) ;

le suivi-évaluation des activités ;

les activités de formation ;

le contrôle de gestion et audit.

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L’idéal aurait été de faire de ces actions à tous les niveaux une réalité mais

compte tenu des réalités et besoins urgents de professionnalisation, il importe

pour chaque mutuelle et réseau de mutuelles de mettre l’accent sur un

certain nombre de fonctions critiques pour amorcer progressivement sa

professionnalisation. Il s’agit notamment de :

la fonction Administration ;

la fonction Finance et Comptabilité ;

la fonction Gestion de l’Assurance Sociale ;

les Relations avec les autres acteurs.

L’administration

L’administration est une fonction de support dans la vie de toute

organisation. Elle permet de s’assurer du respect des règles et procédures et

de conserver la mémoire de l’organisation pour des besoins actuels et futurs.

Les mutuelles de santé ne font pas exception à cet important besoin de

gestion administrative. Dans le cadre de la professionnalisation des

mutuelles et réseaux de mutuelles de santé, au niveau administratif, il est

indispensable de mettre l’accent sur un certain nombre d’éléments que sont :

• l’administration des contrats et/ou conventions

• l’élaboration de plan d’actions annuel sur la base du plan

stratégique de développement ;

• la rédaction de rapports d’activités, de procès-verbaux de réunions

et de séances diverses ;

• la conservation et l’archivage de documents administratifs ;

• la préparation et l’organisation des réunions et autres séances de

travail ;

• l’optimalisation de la gestion du secrétariat ;

• la gestion administrative des ressources humaines ;

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• la reddition des comptes ;

• la gestion des conflits.

Les finances et la comptabilité

La gestion financière des mutuelles de santé fait appel à la mise en place d’un

minimum d’outils devant assurer la traçabilité financière de la structure en

matière de recettes et de dépenses. Ces outils doivent permettre à tout

moment de connaître la situation financière de la mutuelle ou du réseau de

mutuelles. Au nombre de ces outils, nous pouvons entre autre citer :

les carnets de reçus d’encaissement de ressources ;

les contrats de donation financière ou de subvention ;

les pièces matérialisant d’autres types de recettes ;

les brouillards et livres de caisse et de banque ;

les relevés de comptes ;

les pièces de dépenses diverses ;

les factures d’acquisition de matériels et d’immobilisations.

Lorsque l’orthodoxie financière est respectée conformément aux procédures

en place, il importe également pour les structures mutualistes, dans le cadre

de la professionnalisation, de mettre en place une comptabilité générale qui

leur permette de faire un suivi comptable des opérations et de produire en fin

d’exercice comptable les documents exigés par la règlementation sous

régionale. En matière comptable, il est indispensable pour chaque mutuelle

et réseau de mutuelles de :

• élaborer un budget annuel en termes de fonctionnement,

d’investissements et d’activités (évaluation des recettes et des

dépenses, la budgétisation de plan d’actions, budget de trésorerie) ;

• enregistrer toutes les opérations comptables au fur et à mesure

conformément au Plan Comptable des Mutuelles Sociales ;

• faire le suivi budgétaire ;

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• gérer les ressources matérielles et les immobilisations ;

• élaborer les documents annuels obligatoires : rapport financier

annuel selon les normes prudentielles, compte de résultat, bilan.

Un manuel de procédures financière et comptable doit être mis en place pour

définir le rôle des acteurs en jeu et les étapes à suivre pour chacune des

opérations financières et comptables.

La gestion de l’assurance sociale

S’il y a une fonction qui revêt aussi un caractère capital, c’est bien la fonction

technique qui consiste à veiller à l’application des normes prudentielles. De

ce fait, cette fonction intervient sur toute la chaîne de gestion d’une

mutuelle : de l’adhésion à la couverture des risques des assurés ainsi qu’à la

mise en place de systèmes de fidélisation des clients adhérents.

Il s’agit au sein de cette fonction de travailler à :

• la gestion des membres depuis leur adhésion jusqu’au paiement des

dépenses en cas de survenue de risque. A l’adhésion, il est

nécessaire de recueillir toutes les informations possibles pour mieux

connaître l’adhérent et ses ayant- droits (Noms, prénoms, situations

matrimoniales, dates de naissance ou âges, sexes, professions,

nombre de personnes à charge, nombre de bénéficiaires). Il est

important de mettre en place un système périodique de leur

actualisation. Une stratégie doit être mise en place pour une

meilleure adhésion de la population cible.

• la gestion des cotisations doit permettre de définir le mode de calcul

et d’actualisation du montant, les modalités de son paiement, les

périodes de collecte, la procédure de sécurisation des fonds depuis la

collecte jusqu’au versement des fonds en caisse ou en banque. Il

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serait également indiqué de définir des systèmes de motivation au

paiement annuel des cotisations, par notamment des réductions.

• la gestion des prestations est importante pour la survie des

mutuelles et unions de mutuelles de santé car elle constitue l’un des

plus grands éléments de suivi du risque et de fidélisation des

membres. Pour ce faire, il faut mettre en place un système efficace

de suivi des différentes prestations aux membres tant au niveau de

la structure que des différents prestataires conventionnés. De plus,

pour des besoins statistiques, il faut suivre le nombre de cas pris en

charge dans les centres de santé conventionnés et les hôpitaux, le

coût mensuel des prestations, le niveau de sinistralité, le paiement

des prestataires, le genre dans les prestations, l’âge des cas pris en

charge, etc.

• l’évaluation du niveau de fidélisation, de pénétration et le calcul des

autres indicateurs conformément aux normes prudentielles

établies.

• la collecte de statistiques diverses au niveau local et national par le

biais des centres de santé, des hôpitaux, des directions

départementales de la santé, du ministère de la santé et de Institut

National de la Statistique et de l’Analyse Economique.

• Le développement de nouveaux produits et services en vue de

toujours mieux satisfaire les bénéficiaires et introduire

constamment des innovations.

Les relations avec les autres acteurs

Le dernier élément important à professionnaliser est la relation avec les

acteurs intervenant dans le cadre de l’animation, de la promotion et du

développement de la mutualité de santé. Il s’agit notamment des relations

avec :

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• les prestataires de soins: existence d’une convention signée,

existence d’un cadre de rencontre périodique, suivi-évaluation du

contrat, etc. ;

• les fournisseurs ou autres prestataires de services ;

• les élus locaux et l’administration locale ;

• les services déconcentrés de l’Etat ;

• les autres organisations locales ;

• les PTF : existence de contrats, suivi des partenaires, réception de

feedback des missions de suivi des partenaires et prise d’actions

correctrices des défaillances notées, etc. ;

• l’Etat: dépôt des différents rapports, respect des échéances

conformément au règlement de l’UEMOA, etc.

Pour mettre en œuvre les différents aspects évoqués dans les fonctions

critiques des mutuelles et réseaux de mutuelles, il est impérieux de veiller

également à disposer de ressources humaines de bonne qualité ; d’où

l’importance de recrutement d’un personnel compétent et très qualifié.

Conclusion

Depuis 2008 le Bénin s’est engagé sur la voie de l’assurance maladie

universelle pour garantir l’accès aux soins de santé de qualité à tout résident

sur son territoire quelque soit sa condition sociale. Le processus suit son

cours et les conditions de sa concrétisation se réunissent progressivement.

Au nombre des acteurs identifiés par l’Agence Nationale de l’Assurance

Maladie (ANAM) pour assurer la gestion déléguée du RAMU au profit des

acteurs du secteur informel et agricole figurent, en bonne place, les mutuelles

de santé. Sur la base des critères de compétence et de fonctionnalité, les

réseaux de mutuelles de santé signeront des contrats avec l’ANAM pour la

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prise en charge des personnes concernées au niveau des formations sanitaires

des zones sanitaires.

Par ailleurs, la réglementation de l’UEMOA sur les mutuelles sociales exige

certaines pratiques au sein des mutuelles et leurs faîtières, notamment la

production de rapports d’activités, financier et technique à transmettre à

l’autorité de tutelle à la fin de chaque exercice; la constitution de fonds de

réserves ; l’adhésion au fonds national de garantie et bien sûr le respect des

règles prudentielles et des ratios établis comme normes de gestion, de

fonctionnement et de gouvernance.

Il est donc clair que les mutuelles de santé doivent engager un processus de

changement managérial au niveau de leur fonctionnement et de leur gestion.

Leur professionnalisation sonne alors comme une impérieuse nécessité voire

une exigence à laquelle elles doivent se soumettre.

La professionnalisation des mutuelles de santé, au regard de sa complexité et

de son coût doit impliquer tous les acteurs (Etat, collectivités locales,

partenaires au développement et organismes mutualistes) et se faire de façon

progressive en fonction des besoins, du niveau de développement de chaque

mutuelle et réseau de mutuelles et surtout des moyens qui peuvent être

mobilisés.

Pour permettre aux acteurs mutualistes de s’engager dans ce processus il est

élaboré, à la suite du présent document, un manuel de procédures

administrative, comptable et financière.