1. CentredanalysestratgiqueRAPPORTS Octobre 2011 & DOCUMENTSLouverture la concurrencedu transport ferroviaire de voyageurs SNCF Mdiathque Christophe RecouraDveloppement durableRapport de la mission prside par Claude Abrahamwww.strategie.gouv.fr

2. Ouverture la concurrence du transport ferroviairede voyageurs Claude AbrahamPrsident Thomas Revial Franois VielliardRapporteurs Dominique AuverlotChristine RaynardCoordinateursOctobre 2011 3. Avant-propos Le secteur ferroviaire franais connat depuis plusieurs annes des volutions profondes : sparation entre le gestionnaire dinfrastructure RFF et lexploitant historique des services de transport SNCF, rgionalisation des TER, ouverture la concurrence du transport de marchandises et du transport international de voyageurs, cration dune autorit de rgulation des activits ferroviaires (ARAF), extension du rseau grande vitesse Lobjectif est toujours de dvelopper davantage le chemin de fer, mode de transport qui prsente un intrt particulier pour la socit en raison de son faible impact sur lenvironnement. Cette volont se heurte toutefois au cot trs lev et toujours croissant du transport ferroviaire pour la collectivit, et en premier lieu pour les finances publiques, qui vont durablement constituer une ressource rare. La conjonction actuelle de cette contrainte budgtaire avec la perspective dune ouverture complte du secteur ferroviaire la concurrence, lexigence croissante des usagers pour une meilleure qualit de service et la volont de ltat daccrotre encore la part modale du chemin de fer dans les dplace- ments des Franais placent le secteur ferroviaire un moment crucial de son volution, qui appelle des dcisions de transformation de la part des pouvoirs publics. Cette situation explique les nombreuses initiatives lances en 2011 pour tablir un diagnostic partag de ltat du chemin de fer et mrir la rflexion collective sur son avenir : tats gnraux de lindustrie, rapports parlementaires sur lindustrie ferroviaire, sur les infrastructures de transport et sur louverture la concurrence du transport rgional de voyageurs, Assises du ferroviaire Cest dans ce contexte que sinscrit le prsent rapport, prpar par un groupe de travail qui a runi et auditionn pendant plusieurs mois des experts du chemin de fer et de la concurrence (universitaires, conomistes, reprsentants syndi- caux, responsables dentreprises ferroviaires, autorits organi- satrices). Ce rapport vise apporter des lments de rponse aux questions poses par la perspective dune ouverture complte la concurrence du transport ferroviaire annonce par la Commission europenne pour les annes venir : quels sont les objectifs poursuivis par cette ouverture ? Quels peuvent en tre les avantages pour la collectivit mais aussi les risques et les limites ? Quelles sont les conditions pour que la concurrence soit bnfique pour le chemin de fer et pour la socit ?Centre danalyse stratgique-3- Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 4. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageursIl dtaille dabord la situation actuelle du transport de voyageurs en France et lesenjeux de louverture la concurrence, en sappuyant en particulier sur les exemplestrangers. De ce point de vue, la situation de pays comme lAllemagne ou la Sudedmontre que, sous certaines conditions, la concurrence peut apporter de nombreuxavantages la collectivit en termes damlioration de la qualit de service,daccroissement des trafics et de rduction des financements publics.Il tudie ensuite les scnarios possibles douverture la concurrence en distinguant lasituation des services conventionns (TER, trains dquilibre du territoire) et celle desservices commerciaux (TGV et lignes internationales) et sattache en valuer lesconsquences pour la collectivit sur la base de travaux thoriques de modlisationmais aussi de considrations plus qualitatives alimentes par les auditions du groupede travail. Il montre ainsi que lorganisation et la prparation de la concurrence sontncessaires pour permettre la France den tirer tous les bnfices possibles etquune priorit devrait tre donne louverture progressive des transportsconventionns, sous la forme dexprimentations dans un premier temps.Il aborde enfin les conditions du succs dune ouverture la concurrence, notammenten matire de tarification et daccs linfrastructure et aux facilits essentielles, lexception de la question sociale, dj amplement traite dans le rapport remis au1gouvernement par le snateur Francis Grignon en mai 2011 .De manire synthtique, louverture la concurrence du transport de voyageurssemble inluctable terme dans le cadre de la construction europenne. Plutt quedattendre la parution de textes europens contraignants, il semble prfrable que laFrance ouvre la concurrence, de manire progressive, au moyen dexp-rimentations, un certain nombre de lignes ferroviaires, de manire donner chacun clients et usagers, oprateur historique, nouveaux entrants, autorits organisatricesde transport, personnels le temps de sadapter ces nouvelles conditions. Pourmener bien de telles exprimentations, il est ncessaire de modifier le Code destransports et de dfinir les conditions techniques, juridiques et sociales (dans la lignedu rapport Grignon). Une annonce par le gouvernement dans les prochains mois duncalendrier douverture la concurrence dune partie des trains dquilibre du territoire(trains grandes lignes hors TGV) mais aussi des lignes rgionales pourrait servir designal tous les acteurs et permettre dengager les discussions ncessaires leurdfinition.Je tiens remercier lensemble des membres du groupe de travail, et tout particuli-rement son prsident, Claude Abraham, pour stre fortement impliqus dans cettetude et avoir partag leur connaissance et leur exprience du secteur des transports.Mes remerciements vont galement aux rapporteurs et lquipe du DpartementDveloppement durable du Centre danalyse stratgique.(1) Conditions pour une exprimentation portant sur louverture la concurrence des services detransports ferroviaires rgionaux de voyageurs, rapport remis au ministre de lcologie, duDveloppement durable, des Transports et du Logement, 18 mai 2011, 98 p.Centre danalyse stratgique-4-Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 5. SommaireSynthse.................................................................................................. 7Introduction ........................................................................................... 13Chapitre 1 La situation du transport ferroviaire en France................... 151Un rle important dans lactivit conomique...................................................... 151.1. Les transports en gnral : un secteur cl ....................................................................... 151.2. Le ferroviaire : un rle spcifique en raison de cots externes faibles ............................. 162Un dclin relatif depuis plusieurs dcennies........................................................ 173Des financements publics importants.................................................................. 214Vingt ans de rorganisation .................................................................................. 274.1. Une sparation croissante entre exploitation et gestion de linfrastructure...................... 274.2. Une interoprabilit des rseaux en hausse mais encore limite ..................................... 29Chapitre 2 Les objectifs et le cadre de louverture la concurrence ... 311Amliorer la productivit et la qualit .................................................................. 311.1. Lexistence dun monopole dans lexploitation des services ferroviaires prsente le risque de sous-optimisation conomique ..................................................................... 311.2. Louverture la concurrence peut apporter des avantages la collectivit sous certaines conditions .................................................................................................. 321.3. Les exemples trangers montrent que la concurrence peut avoir des effets bnfiques ... 332Bien organiser louverture pour carter tout risque de perte pour la collectivit .... 353Un levier pour redynamiser le transport ferroviaire .............................................. 394La France en retard ............................................................................................. 40Chapitre 3 Les modalits de louverture la concurrence................... 451Le transport de voyageurs, un quasi-monopole de la SNCF ................................ 462Deux formes douverture, des combinaisons multiples........................................ 473Dans le cas des services conventionns, louverture devra se faire par attribution concurrentielle des contrats de service public avec un allotissement adapt ...... 503.1. En raison de limportance de leur financement public, les services conventionns seront ouverts la concurrence pour le march............................................................... 503.2. Lallotissement gographique des services conventionns doit contribuer la ralisation des gains attendus de la concurrence ...................................................... 523.3. Lallotissement fonctionnel est galement envisageable .................................................. 553.4. La concurrence du transport rgional peut tre loccasion de poser la question de lorganisation multimodale des lignes faiblement frquentes .................................... 563.5. La concurrence dans les services conventionns prsente un potentiel lev de bnfices pour la collectivit ........................................................................................ 593.6. Une exprimentation rapide de mise en concurrence pourrait permettre dinitier une ouverture progressive de tous les services conventionns........................................ 61Centre danalyse stratgique-5-Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 6. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs4Dans le cas des services commerciaux non conventionns, plusieurs modles douverture sont possibles, mlant conventionnement et libre accs .................. 644.1. La situation htrogne des services commerciaux ne permet pas denvisager lapplication dun modle unique douverture ................................................................... 644.2. La concurrence sur les services commerciaux devrait apporter des gains plus limits que pour les services conventionns ................................................................................ 694.3. Lenjeu de la concurrence pour les services commerciaux rside dans lorganisation de la contestabilit du march .......................................................................................... 734.4. La modlisation dune ouverture dans le march des services TGV montre que la concurrence devrait se limiter des segments de march spcifiques ................ 754.5. Plusieurs modalits concrtes douverture sont possibles pour les services commerciaux avec des consquences trs diffrencies pour le secteur ferroviaire ...... 79Chapitre 4 Les conditions de louverture la concurrence.................. 871Le rapport Grignon ............................................................................................. 872Laccs linfrastructure et aux facilits essentielles est une condition ncessaire de la concurrence.............................................................................. 883La tarification dusage des infrastructures aura un effet sur le droulement de louverture la concurrence ........................................................................... 904Les conditions sociales devront tre dfinies avant louverture complte du transport ferroviaire de voyageurs....................................................................... 935Laccs au matriel roulant constitue une condition pour larrive de nouveaux oprateurs........................................................................................................... 945.1. Accs au matriel roulant .................................................................................................. 945.2. Maintenance du matriel roulant ....................................................................................... 976La stratgie des oprateurs ferroviaires aura un impact sur la ralit de louverture la concurrence ........................................................................... 976.1. Description des concurrents potentiels sur le march franais ........................................ 976.2. La question des alliances commerciales ........................................................................... 99ANNEXESAnnexe 1 Lettre de saisine .............................................................................. 103Annexe 2 Composition du groupe de travail .................................................... 105Annexe 3 Intervenants et personnes auditionnes ........................................... 107Annexe 4 Complments disponibles sur www.strategie.gouv.fr ....................... 111Bibliographie ............................................................................................115Centre danalyse stratgique-6-Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 7. SynthseLe secteur ferroviaire europen est engag depuis une vingtaine dannes dans unetransformation profonde qui vise amliorer son fonctionnement et accrotre sa partmodale. La volont de dvelopper les chemins de fer, qui prsentent de faiblesimpacts sur lenvironnement (missions de gaz effet de serre, pollution, bruit, etc.)par comparaison avec les autres modes de transport comme la route ou larien, seheurte toutefois au cot trs lev pour la collectivit et pour les finances publiquesdes systmes ferroviaires. eOrganiss sous la forme de monopoles publics durant le XX sicle, les chemins de fereuropens souvrent dsormais progressivement la concurrence sous limpulsion delUnion europenne. Le transport de marchandises est dsormais totalement libralis(depuis 2007) et une ouverture partielle du transport de voyageurs a t mise enuvre en 2010 (pour les liaisons internationales avec possibilit de cabotage). LaCommission europenne a annonc vouloir soumettre en 2012 aux tats et auParlement un projet de rglementation visant libraliser totalement le transportferroviaire, dans un calendrier et selon des modalits toutefois non encore dfinis.Les objectifs de ce mouvement de concurrence croissante consistent amliorer laproductivit et la qualit du transport ferroviaire et rduire son cot pour lacollectivit, en remettant en cause le monopole public, qui peut tre sourcedinefficacits. cet gard, les exemples trangers (notamment lAllemagne et laSude) montrent que la concurrence peut avoir des effets trs bnfiques pour lesusagers comme pour les contribuables. Dans ce mouvement douverture, la Franceest en retard par rapport dautres pays europens qui ont anticip la transformationde leur systme ferroviaire.Le prsent rapport du Centre danalyse stratgique vise tracer des perspectivesconcernant louverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs enFrance. Le groupe de travail a estim quil tait prmatur dexaminer les problmesdes transports ferrs de la rgion parisienne. Le rapport sattache, en particulier, valuer les consquences pour la collectivit de louverture la concurrence, selon lesmodalits qui seront retenues. Cette valuation repose sur une modlisationconomique, qui donne une illustration quantifie dune volution possible du secteurferroviaire avec louverture la concurrence, sur la base dhypothses normativesjuges probables. Elle repose galement sur des considrations plus qualitativesalimentes par les nombreuses auditions dexperts du chemin de fer et de laconcurrence (universitaires, conomistes, reprsentants syndicaux, responsablesdentreprises ferroviaires, autorits organisatrices) ralises par le groupe de travail.Sur cette base, plusieurs conclusions peuvent tre avances.Premire conclusion, la mise en concurrence doit tre bien organise pourrduire les risques de perte conomique pour la collectivit. Ces risques portenten particulier sur le partage du financement du secteur ferroviaire entre usagers etcontribuables : lcrmage des liaisons les plus rentables par des nouveaux entrantspourrait effectivement dstabiliser le financement des liaisons moins rentables,actuellement finances par prquation interne. Par ailleurs, il existe un risque surCentre danalyse stratgique -7- Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 8. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurslutilisation optimale des actifs ferroviaires, particulirement pour les services longuedistance TGV : une fragmentation excessive de ces services pourrait avoir des effetsde dsoptimisation de lutilisation du matriel roulant.Deuxime conclusion, la dfinition de perspectives claires sur lvolution dusecteur ferroviaire est dsormais une ncessit. Une ouverture la concurrence dumarch de transport ferroviaire de voyageurs est dornavant incontournable. Elle a tnonce par les autorits europennes et franaises mais aucun calendrier na pourlheure t arrt et les modalits de cette ouverture nont pas t dfinies, la Francecontinuant de maintenir un monopole lgal sur lensemble du transport intrieur devoyageurs. Lambigut actuelle sur lavenir du chemin de fer franais est prjudiciable son image, quand dautres systmes ferroviaires europens sont dj ouverts laconcurrence. Elle empche, par ailleurs, les acteurs du secteur (entreprisesferroviaires, salaris, collectivits publiques) de se prparer convenablement auxtransformations importantes que cette ouverture va engendrer. En particulier, lesdiscussions sur le cadre social de louverture entre les organisations syndicales et lesentreprises ferroviaires ncessitent au pralable un signal clair des pouvoirs publics.La dcision douvrir le secteur ferroviaire la concurrence et la dfinition desconditions de cette ouverture relevant de la responsabilit de ltat et du lgislateur, illeur appartient ds maintenant de tracer des perspectives claires sur les volutions dusecteur pour les annes venir.Lanticipation par la France de louverture inluctable la concurrence du transportferroviaire, pour les transports conventionns, pourrait constituer un levier detransformation du secteur et une opportunit unique de repositionner les acteursfranais au centre du secteur ferroviaire europen. Deux attitudes sont possibles :lattentisme, qui conduit subir le changement sans lanticiper, linstar du choix quia t fait pour le fret ferroviaire ; lanticipation, qui permet dutiliser la concurrencecomme un levier de transformation du secteur (notamment sur les questions sociales :on imagine mal que des ngociations puissent souvrir sans que ltat prennelinitiative et fasse la dmonstration de son engagement) et qui permet aussi deprparer les acteurs lvolution du ferroviaire en leur donnant la visibilit ncessaire.Cette clarification et cet engagement du gouvernement en faveur de louverturerpondraient dailleurs une demande rpte de la SNCF et constitueraient unavantage stratgique pour la France, dont il serait regrettable de se priver. Lentreprisenationale souffre actuellement du manque de visibilit du secteur ferroviaire franais etse trouve en porte--faux sur le march europen par rapport aux autres grandsoprateurs (notamment la Deutsche Bahn), qui ont fait le choix de la concurrencedepuis longtemps. Enfin, cette anticipation offrirait la possibilit la France deconduire cette ouverture son rythme, selon un calendrier choisi et non subi. Celapermettrait, en particulier, dentrer dans la concurrence de manire progressive unrythme adapt aux ncessits dvolution du systme.Troisime conclusion, louverture la concurrence dans le march des servicesconventionns (TER, trains dquilibre du territoire) prsente un potentiel lev debnfices pour la collectivit : elle devrait donc tre ralise rapidement et enpriorit. Compte tenu de leur caractre intrinsquement non rentable, les servicesconventionns devront tre ouverts la concurrence pour le march par des appelsdoffres concurrentiels grs par les autorits organisatrices concernes. Une telleouverture peut apporter des bnfices importants la collectivit tout en conservant loprateur historique un rle considrable. Ces bnfices peuvent tre raliss sousrserve que plusieurs conditions soient remplies. Tout dabord, louverture laCentre danalyse stratgique-8- Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 9. - Synthse -concurrence devrait tre progressive et se faire sur la base dun allotissement pourpermettre aux acteurs conomiques (collectivits, oprateur historique, salaris,nouveaux entrants, usagers) de sorganiser. Par ailleurs, le potentiel de gains de laconcurrence sera dautant plus grand que lcart de cot entre les nouveaux entrantset loprateur historique dans sa situation actuelle sera lev : les rgles quisappliqueront aux nouveaux entrants et la SNCF en concurrence, notamment enmatire dorganisation du travail, de rmunration et de transfert de personnels,conditionneront fortement la ralisation des baisses de cots attendues de louverture la concurrence, la fois chez les nouveaux oprateurs et la SNCF ; latransposition lensemble des acteurs des rgles dorganisation du travailactuellement en vigueur au sein de la SNCF limiterait ainsi fortement les bnfices dela concurrence pour le systme ferroviaire. Il appartiendra ltat, la lumire desconclusions du rapport Grignon, de dfinir ces rgles et aux collectivits responsablesde ces services ferroviaires de choisir les modalits de restitution de ces bnficesaux usagers (via une augmentation de loffre par exemple) ou aux contribuables (viaune rduction des financements publics).Quatrime conclusion, compte tenu de sa plus grande complexit et de sonintrt plus faible pour la collectivit, louverture la concurrence des services1commerciaux , et tout particulirement des liaisons grande vitesse, revt uncaractre moins prioritaire mais doit tre prpare ds maintenant. En raison deleur mode dorganisation, les services commerciaux prsentent, en France, unesituation plus complexe que celle des services conventionns au regard de laconcurrence. Dun point de vue gographique, ils combinent des liaisons nationales etinternationales, dont les modalits douverture la concurrence peuvent trediffrentes (les liaisons internationales ne pouvant pas faire lobjet de franchisea priori). Dun point de vue conomique, ils prsentent des niveaux de rentabilit trsdiffrents et font jusqu prsent lobjet dune prquation interne la SNCF, que laconcurrence pourrait remettre en cause. Par ailleurs, la concurrence sur les servicescommerciaux devrait apporter des gains plus limits que pour les transportsconventionns en raison de leur organisation conomiquement plus efficace et de leurstructure de cots. De ce point de vue, selon les modalits retenues pour louverture la concurrence des services commerciaux, il existe des risques de nature conomique(dsoptimisation de lutilisation des actifs ferroviaires) et budgtaire (crmage desservices rentables et ncessit dun financement public des services moins rentables)et des consquences industrielles prendre en considration. Sur ce dernier point, ilconvient de noter que le modle britannique de concurrence (sur la base de franchisesorganises par ltat) sest accompagn de la disparition de loprateur historique,tandis que le modle allemand (sur la base dune ouverture dans le march) na pasempch, jusqu prsent, la Deutsche Bahn de conforter son assise conomique.Fort de ces conclusions, le rapport formule plusieurs propositions destination desdcideurs publics pour une volution du systme ferroviaire franais et louverture laconcurrence des services de transport de voyageurs.(1) Par services commerciaux, on entend ici les services non conventionns avec une collectivitpublique. Dans le cas du transport de voyageurs, il sagit en France des services TGV de la SNCF etdes liaisons internationales.Centre danalyse stratgique-9-Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 10. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageursEn termes de gouvernance, le rapport avance les recommandations suivantes :Recommandation n 1Tracer ds prsent des perspectives claires pour louverture la concurrenceprogressive du transport ferroviaire de voyageurs en annonant un calendrierdouverture et en dfinissant les modalits.Recommandation n 2Adapter le code des transports pour permettre louverture la concurrence du marchnational du transport de voyageurs.En matire de modalits de concurrence pour les services conventionns, il estpropos de lancer brve chance un mouvement douverture progressive de cesservices (en commenant par les trains dquilibre du territoire) sous la formedexprimentations dans un premier temps. Une telle progressivit dans la mise enuvre aurait lavantage de minimiser les consquences sociales des pertesventuelles de parts de march de loprateur historique. De manire plus prcise,plusieurs propositions sont mises en avant :Recommandation n 3tablir le cadre juridique et les conditions permettant des exprimentations.Recommandation n 4Exprimenter louverture la concurrence sur une partie des trains dquilibre duterritoire grs par ltat lors du renouvellement du conventionnement en 2014.Recommandation n 5 Crer un ple national de comptences (mission dappui) pour accompagner lesRgions dans une politique douverture progressive la concurrence des liaisonsferroviaires rgionales (TER). Assurer la transparence de loprateur historique sur les informations dexploitationdes services ferroviaires conventionns vis--vis des autorits organisatrices (sousla forme de comptes de lignes par exemple). Raliser une concertation avec les Rgions pour dfinir le calendrier et lesmodalits douverture la concurrence des TER et lancer des premiresexprimentations. Lancer un appel projets pour lexprimentation dune mise en concurrence desTER pour des contrats allotis et multimodaux. Prvoir la mise en concurrence de lexploitation des offres ferroviaires nouvelles.Concernant les modalits de concurrence pour les services commerciaux (TGV etliaisons internationales), le groupe de travail prsente dans le rapport son analysedes avantages et inconvnients respectifs des solutions envisageables, laune deleur caractre oprationnel et de leur consquence sur le financement des dessertesles moins rentables. Sur ce dernier point, sil nest pas possible aujourdhui deconnatre ces services, il existe toutefois un risque que loprateur historique renonce leur exploitation en cas dcrmage des services les plus rentables.Centre danalyse stratgique- 10 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 11. - Synthse -Compte tenu de ces facteurs, les modalits douverture sarticulent principalementautour dune ouverture pour le march (sous forme de franchises attribues aprsappel doffres concurrentiel) et dune ouverture dans le march (en open access ,en traitant la question des liaisons les moins rentables soit en mettant en place unmcanisme de prquation, soit en recentrant progressivement les servicescommerciaux sur leur zone de pertinence conomique et en assurant le maintien de lacontinuit des dessertes par correspondance avec des services locaux). Les limitesde chacune de ces solutions ne permettent pas de choisir de manire dfinitive etsystmatique un modle plutt que lautre. Il est dailleurs probable que les diffrentesmodalits envisageables coexistent sur le rseau pour les services commerciaux enfonction de leurs situations, qui peuvent tre trs varies en termes dquilibreconomique ou de saturation des capacits dinfrastructure. Il semble doncncessaire dapprofondir lanalyse dveloppe dans ce rapport, notamment sur labase dune approche plus dtaille lchelle de chaque march pertinent. Cetteanalyse mrite dtre conduite brve chance, dans un calendrier compatible avecla prparation des dcisions qui seront prises lchelle europenne dans les annes venir. Sous cette rserve, le rapport formule les recommandations suivantes :Recommandation n 6Favoriser la contestabilit des marchs couverts par les services commerciaux, parexemple en commenant libraliser les services nationaux de transport devoyageurs par autocars.Recommandation n 7 Clarifier les principes de rpartition des capacits dinfrastructure et dfinir ds prsent les modalits de rsolution des conflits dans laccs ces capacits. Conduire rapidement une tude sur un mcanisme de financement des liaisonsauxquelles loprateur historique pourrait renoncer en cas dcrmage intense desliaisons rentables (ce qui suppose une transparence sur les donnes dexploitationde loprateur historique vis--vis de ltat).En matire de conditions douverture la concurrence, le rapport souligne les pointssuivants :Recommandation n 8Laisser RFF, la SNCF et aux nouveaux entrants le soin de dfinir au cas par casles modalits daccs aux installations et services dfinis comme facilits essentielles(dans le cadre des rglementations communautaire et nationale existantes). En cas dedsaccord, il sera fait appel au rgulateur (Autorit de rgulation des activitsferroviaires, ARAF) en sa qualit dautorit de rglement des diffrends en premireinstance.Recommandation n 9Conformment la dcision de lARAF, donner aux oprateurs ferroviaires unevisibilit pluriannuelle sur lvolution des pages (associe des gains de productivitsur la gestion du rseau).Recommandation n 10Faire tablir un cadre juridique pour les alliances commerciales entre exploitants poursassurer de leur compatibilit avec le droit de la concurrence.Centre danalyse stratgique - 11 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 12. IntroductionLa construction europenne et la politique daccessibilit du rseau ferroviaire laconcurrence conduisent le chemin de fer tre un outil de la libert des changes etde louverture des frontires, comme le sont dj la route et le transport larien.Le secteur ferroviaire fait lobjet dun processus de libralisation men dans le cadreereuropen depuis 1991. Aprs la libralisation totale du fret intervenue le 1 janvier 2007er(1 avril 2006 pour la France), ce sont les transports internationaux de passagers quierse sont ouverts depuis le 1 janvier 2010 (13 dcembre 2009 pour la France) avec deslimitations portant sur la part du trafic ralise en cabotage. Dans le futur, les autresservices de transport de voyageurs nationaux et rgionaux seront ouverts, selon uncalendrier qui nest pas encore prcis. Toutefois, la Commission europenne aannonc vouloir soumettre en 2012 la discussion des tats et du Parlementeuropen des textes prvoyant louverture complte du transport ferroviaire devoyageurs.Une mission portant sur les consquences de louverture la concurrence desservices ferroviaires de transport de personnes a t confie au Centre danalysestratgique. On trouvera la lettre de mission du groupe de travail en annexe 1 et sacomposition en annexe 2. Le rapport du groupe de travail est un exercice prospectifqui sefforce danalyser les consquences possibles de louverture des marchs nonseulement pour les usagers, mais aussi pour les acteurs publics (tat, collectivitsterritoriales, Rseau ferr de France), les oprateurs et pour lconomie du secteurferroviaire. Cette rflexion sintgre dans une vision europenne des transports.Compte tenu de leur caractre trs spcifique et de leur complexit oprationnelle, lesservices ferroviaires de la rgion parisienne relevant du syndicat des transports dle-de-France (STIF) nont pas t analyss. Cette mission a naturellement tenu comptedes conclusions du rapport trs approfondi du snateur Francis Grignon, rapport qui at remis au gouvernement en mai 2011 et qui traite des modalits pratiques delouverture la concurrence des transports rgionaux. La prsente tude aborde lesaspects stratgiques et prospectifs de louverture la concurrence sur lensemble dutransport de voyageurs. la diffrence du rapport Grignon, il ne dveloppe pas lesmodalits sociales de louverture.Louverture la concurrence ferroviaire consiste permettre des transporteursdment habilits doprer des services par train, soit aprs slection par appeldoffres pour exploiter en exclusivit une ligne ou un ensemble de lignes (concurrencedite pour le march) soit de leur propre initiative en ouvrant aux voyageurs desdessertes ferroviaires venant sajouter celles qui sont simultanment proposes pardautres entreprises (concurrence dite dans le march). Tous les oprateurs habilitsdoivent pouvoir trouver leur place sur le march ouvert de manire quitable et sansdiscrimination.Centre danalyse stratgique - 13 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 13. Chapitre 1La situation du transport ferroviaireen France1Un rle important dans lactivit conomique1.1. Les transports en gnral : un secteur clIls constituent dabord un secteur conomique part entire et donc une partie de la 1production. En 2009, la valeur ajoute de la branche transports reprsentait en France79 milliards deuros (soit 4,1 % du PIB) et 1,13 million demplois (soit 4,4 % delemploi total). cet gard, limportance de la branche transports dans lactivitconomique a volu au cours des cinquante dernires annes : en termes demplois,les transports reprsentent une part croissante de lemploi total (autour de 4,4 % en2009 contre 3,5 % en 1960) ; en termes de valeur ajoute (cf. figures ci-dessous), lapart des transports apparat dcroissante sur la priode 1960-1995 et croissante nouveau depuis 1995.Part de lemploi salari de la branchePart de la valeur ajoute de la branchetransports dans lemploi salari totaltransports dans le PIB(quivalents temps plein)5,2%5,0%5,0%4,5%4,8%4,0%4,6%3,5%4,4%3,0%4,2%2,5%4,0%2,0%1960 1970 1980 1990 20001960 1970 1980 1990 2000Source : donnes de comptabilit nationale (INSEE)Le dveloppement conomique engendre en gnral un accroissement duvolume des transports et des dplacements. Le dveloppement de lactivit conduit un accroissement du volume de transports ncessaire pour acheminer les biensvers les centres de production, de stockage ou de consommation et pour permettreaux personnes de rpondre leurs besoins de mobilit. Lvolution de la valeurajoute de la branche transports suit ainsi lvolution de la richesse nationale.(1) La branche transports au sens de la comptabilit nationale regroupe les transports ferroviaires(de voyageurs et de marchandises), le transport routier de voyageurs, le transport routier (ou parconduites) de marchandises, les transports par eau (de voyageurs et de marchandises), lestransports ariens (de voyageurs et de marchandises), la manutention, lentreposage et la gestiondinfrastructures, les agences de voyage et les autres transports. La branche transports ferroviairesregroupe le transport interurbain de voyageurs par voie ferre et le transport de marchandises parvoie ferre ; elle ne comprend pas le transport urbain de voyageurs.Centre danalyse stratgique - 15 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 14. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs volution de la valeur ajoute de la branche transportsen fonction du PIB sur la priode 1949-2009 80 transportsenMdcourantsVAannuelledelabranche 60 40 20 00 500 1000 15002000PIBannuelenMdcourantsSource : donnes de comptabilit nationale (INSEE)Lamlioration des transports peut constituer un facteur de dveloppementconomique. Le systme de transport peut avoir un effet sur lconomie en raison deses externalits positives. Lamlioration de sa performance (par une meilleureorganisation du secteur, une gestion plus efficace des capacits existantes, unetarification mieux adapte, etc.) abaisse les cots et les temps de dplacement,accrot loffre de transport et tend leffet rseau. Ces dveloppements sont porteursdexternalits positives pour le reste de lconomie : ils augmentent la taille etlefficience du march du travail (meilleure rencontre offre-demande permise par labaisse des cots de transport), renforcent lefficience des marchs des biens etservices (amlioration des processus de production, plus grande mobilit des facteursde production, connaissance et accs accrus au march pour les acteursconomiques, intensification de la concurrence) et amliorent le fonctionnementmme du secteur transport. Ces effets externes positifs pour lconomie peuventamliorer la productivit globale des facteurs et la croissance potentielle de longterme, sous rserve que la part de financement public ncessaire nentrane pas uneffet dviction contraire sur linvestissement priv. Toutefois, aucune mthode dequantification de leffet positif de lamlioration du systme de transport ne faitconsensus chez les conomistes et les raisonnements prcdents restent qualitatifs.1.2. Le ferroviaire : un rle spcifique en raison de cots externes faiblesIl existe une forte volont politique de dvelopper le mode de transport ferroviaire enEurope et en France, malgr son dclin tendanciel sur longue priode et ses difficultsfinancires structurelles. De nombreuses initiatives ont t lances ces derniresannes pour favoriser le mode ferroviaire au niveau europen (investissement dans le1rseau de transport europen RTE-T , dveloppement de linteroprabilit des(1) Rseau transeuropen de transport. La politique de RTE-T conduite par lUnion europenne vise constituer un rseau structurant, intermodal et interoprable de grands corridors europens. Lesprojets dinfrastructures de transport dintrt commun sont ligibles des concours financierscommunautaires (8 milliards deuros sur le programme RTE-T et 43 milliards deuros sur les fondsstructurels pour la priode 2007-2013). Pour chaque mode de transport, un schma de rseau 2020 a t dfini.Centre danalyse stratgique - 16 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 15. - La situation du transport ferroviaire en France - 12rseaux avec lERTMS et les STI ) comme au niveau national (accroissement delinvestissement dans linfrastructure ferroviaire avec le Grenelle de lenvironnement,engagement national pour le fret ferroviaire). Ce soutien des politiques publiques enfaveur du transport ferroviaire tient au fait que ses cots externes (dus la pollutionatmosphrique, aux accidents, aux gaz effet de serre, etc.), sont plus faibles queceux des autres modes : dans le cas du transport de voyageurs, les cots externes duferroviaire seraient prs de 9 fois plus faibles que pour la route et 5 fois plus faiblesque pour larien (cf. figure ci-dessous). Encore faut-il noter que ces avantages sontdus en grande partie au fait que lessentiel de la traction ferroviaire est lectrique et la part de lnergie dorigine nuclaire dans la production lectrique franaise. Cots externes unitaires des diffrents modesde transport (hors congestion) en /1 000 voyageurs.km Accidents ArienPollutionatmosphrique EmissionsdeCO2FerRoute 0510152025Source : Commissariat gnral du Plan (2001) et Centre danalyse stratgique (2009)2Un dclin relatif depuis plusieurs dcenniesLe transport ferroviaire dcline tendanciellement depuis presque un sicle entermes de part modale. Historiquement, le transport ferroviaire a constitu le modede transport de marchandises et de voyageurs dominant entre 1850 et 1950 avant dedcliner fortement. Dvelopp partir de 1830, le mode ferroviaire a connu uneeexpansion trs forte au cours du XIX sicle, jusqu reprsenter plus de 90 % duetransport de voyageurs (en voyageurs.km) dans les premires dcennies du XX sicleen France. Cette forte croissance sexplique par la rapidit relative, la capacit transporter des gros volumes et le plus faible cot du train par rapport aux autresmodes, principalement la route. Linvention du moteur explosion et ledveloppement de linfrastructure routire ont permis de rendre lautomobile trs ecomptitive au XX sicle par rapport au train et progressivement prdominante.(1) European Rail Traffic Management System : systme europen de surveillance du trafic ferro-viaire qui vise harmoniser la signalisation en Europe.(2) Spcifications techniques dinteroprabilit : textes prvus par les directives europennes1996/48 et 2001/16 (modifies par la directive 2004/50) et mis par lagence ferroviaire europenne,relatifs linteroprabilit du systme ferroviaire.Centre danalyse stratgique- 17 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 16. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageursPart modale du ferroviaire dans le transport intrieur de voyageurs (en voyageurs.km)100% 80% 60% 40% 20% 0% 1840 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 Sources : donnes 1840-1970, Sauvant A. et Rouchaud D. (2003) ; donnes 1980-2009, Mmento statistique des transports du ministre des TransportsCe dclin en part modale est cependant enray depuis une quinzaine dannesen France pour le transport de voyageurs.En termes de part modale, le transport de voyageurs par voie ferre reprsente prsde 10 % du transport intrieur de voyageurs en 2009, soit autant quau milieu desannes 1980, aprs une diminution jusquen 1995 et une hausse depuis cette date.Part modale du ferroviaire dans le transport intrieur de voyageurs (en voyageurs.km)12,5%10,0%7,5%5,0% 19841986 19881990 19921994 19961998 20002002 20042006 2008 Source : Comptes des transports de la nation (2009)Cette amlioration de la part modale du ferroviaire pour le transport de voyageurs estgnrale en Europe. Elle est particulirement prononce en France, grce au dvelop-pement du rseau grande vitesse.Centre danalyse stratgique - 18 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 17. - La situation du transport ferroviaire en France -Part modale du ferroviaire dans le transport intrieur de voyageurs en Europe (en voyageurs.km) 10%9%8%UE(15pays)7%Allemagne6%France5%4%RoyaumeUni3% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Source : EurostatEn volume, le transport de voyageurs connat une croissance continue sur longuepriode : alors que le volume de trafic tait infrieur 30 milliards de voyageurs.km en1950, il atteint prs de 90 milliards en 2010. Volume de transport ferroviaire de voyageurs (en milliards de voyageurs.km)10080604020 0 19501955 19601965 1970197519801985 19901995 20002005 Source : Commission des comptes des transports de la nationLa croissance du volume de transport ferroviaire de voyageurs depuis 1995 estprincipalement due la forte croissance du trafic TGV (52,7 milliards de voyageurs.kmen 2010 contre 21,4 milliards en 1995), malgr une baisse du trafic Corail aprs unetrs forte rduction au cours des annes 1980 (8,8 milliards de voyageurs.km en 2010contre 18,9 en 1995 et 42,1 en 1980). Le trafic voyageurs de la SNCF en 2010, quitotalise 85,9 milliards de voyageurs.km, se rpartit entre TGV (52,7 milliards devoyageurs.km dont plus de 5 milliards linternational), Corail (8,8 milliards), TER(12,9 milliards) et Transilien en le-de-France (11,5 milliards).Centre danalyse stratgique - 19 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 18. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs Volume de transport ferroviaire de voyageurs (en milliards de voyageurs.km) 100908070 Corail6050 TGV40 Transilien3020 TER10 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Source : Commission des comptes des transports de la nationLa constitution physique de linfrastructure a connu trois volutions importantes aucours des dernires dcennies : une contraction globale du rseau : le rseau franais comptait 30 000 km delignes en 2009 contre plus de 40 000 km en 1950 (soit une baisse moyenneannuelle de 216 km) ; llectrification du rseau : la longueur de lignes lectrifies a t triple entre 1950et 2009 (passant de 5 000 km plus de 15 000 km) ; dans le mme temps, leslignes non lectrifies ont t fortement rduites en longueur (moins de 15 000 kmen 2009 contre plus de 35 000 km en 1950) ; la monte en puissance des lignes grande vitesse (LGV) : depuis la mise enservice de la ligne Paris-Lyon (425 km) au dbut des annes 1980, le rseau desLGV a fortement progress en France (sur un rythme moyen de 63 km par an pouratteindre 1 880 km en 2009).Longueur du rseau ferr franais (figure de gauche) et des lignes grande vitesse ( figure de droite) entre 1950 et 200945000 Lignesnonlectrifies Lignesgrandevitesse Ligneslectrifies 2000400003500030000 15002500020000 10001500010000 500 5000 0 0 1980 1995 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1985 1990 2000 20051993 2002 2008 198119841987 1990 199619992005Sources : UIC (figure de gauche) ; SNCF (figure de droite)Centre danalyse stratgique- 20 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 19. - La situation du transport ferroviaire en France -3Des financements publics importantsLa situation financire du secteur ferroviaire est marque par des pertes rcurrentes 1(aprs concours publics). Sur la priode 1996-2009 , il apparat ainsi que le secteurferroviaire a connu des pertes nettes importantes (entre 1,5 et 2,5 milliards deuros paran) pendant neuf annes sur quatorze. Lamlioration de lquilibre conventionnel dusecteur depuis le dbut des annes 2000 a t compromise par la crise de 2008.Par ailleurs, lendettement du secteur ferroviaire public (SNCF plus RFF) continue crotre. Sur la priode 1996-2006, la dette totale (en prenant en compte les dettes dela SNCF, y compris celle du Service annexe damortissement de la dette, SAAD, et deRFF) est passe de 34 milliards deuros prs de 40 milliards deuros, soit unehausse de 15 %.Rsultat net SNCF + RFF Dette SNCF + RFF + SAAD(en millions deuros courants) (en millions deuros courants) 1500 42000 1000 40000 500 38000 0 36000 1999 2008 1996 1997 1998200020012002200320042005 2006 2007 20095001000 340001500 32000200019961998 19992000 20012002 200320042006 1997 20052500Source : Comptes des transports de la nationCette situation financire saccompagne pourtant dun soutien public au secteurtoujours plus important : en 1970, la collectivit consacrait de lordre de 4 milliardsdeuros (valeur 2000) au secteur ferroviaire ; elle en consacre prs de 11 milliards(valeur 2000) en 2009, soit un quasi triplement en valeur constante en 40 ans. Cettehausse est explique surtout par une diminution de la productivit du mode : la findes annes 1980, le soutien public tait compris entre 6 et 7 centimes deuro (valeur 22000) par unit kilomtrique (uk) ; il est dsormais compris entre 8 et 9 centimesdeuro (valeur 2000) par uk, soit une hausse de plus de 30 % en 20 ans.Cette tendance laccroissement des financements publics devrait se poursuivredans les annes venir en raison, notamment, de lextension progressive du champde conventionnement public des activits de transport ferroviaire (aujourdhuiTransilien, TER, trains dquilibre du territoire) et du financement public croissant desinfrastructures (LGV et mme gares) et du matriel roulant (Transilien, TER), ainsi quede la modration des hausses tarifaires contrles par les autorits publiquesnationales et locales.(1) Hors 2008, anne non prise en compte en raison du rsultat net exceptionnel de RFF d unerevalorisation des actifs du rseau (trait en pointill dans la figure de gauche ci-dessus).(2) Une unit kilomtrique (uk) correspond une tonne.km pour le transport de marchandises et un voyageur.km dans le cas du transport de passagers.Centre danalyse stratgique- 21 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 20. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs Transferts publicsTransferts publics la SNCF la SNCF et RFFet RFF par unit kilomtrique (en millions deuros 2000) (en centimes deuro 2000/km)12000 10100009 80008 60007 4000 20006 05 19681973 19781988 199319982008 1983 20031984199019982006198619881992199419962000200220042008 Source : Comptes des transports de la nationCette situation financire difficile tient au modle industriel particulier du secteurferroviaire, avec des cots dinvestissement et de maintenance levs et unemasse salariale importante.La branche des transports ferroviaires est trs intensive en main-duvre : alorsquelle reprsente 0,3 % de la valeur ajoute de lensemble de lconomie, elleoccupe 0,4 % de lemploi salari total (en quivalent temps plein ETP) en 2009. Silcart entre son poids dans la valeur ajoute et son poids dans lemploi sest rduitau cours des dernires annes, il reste significatif.Poids des transports ferroviairesdans la valeur ajoute totale et dans lemploi salari total0,6%0,5%0,4%0,3%0,2%19992001 2003 2005 2007partdelavaleurajoutetotalepartdelemploitotal(enETP) Source : INSEE, comptes nationaux (base 2000)Par ailleurs, le taux de marge (rapport de lexcdent brut dexploitation la valeurajoute) de la branche des transports ferroviaires est faible : il na pas dpass 17 %sur les dix dernires annes et a t en moyenne de 9 %. Ces valeurs sont comparer au taux de marge des transports routiers qui est en moyenne de 19 % pourles voyageurs et de 25 % pour les marchandises sur la priode 1999-2008 et celuide lensemble de lconomie qui atteint 32 % en 2008 (moyenne de 31 % sur la mmepriode).Centre danalyse stratgique - 22 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 21. - La situation du transport ferroviaire en France -Cette faible profitabilit tient en particulier au poids de la masse salariale dans leprocessus de production : alors que la rmunration par salari (compte enquivalent temps plein) est infrieure 43 000 euros par an en 2008 dans pour letransport routier de voyageurs (niveau identique la rmunration moyenne danslensemble de lconomie) et infrieure 36 000 euros pour le transport routier demarchandises, celle des salaris du ferroviaire atteint prs de 55 000 euros en 2008(soit un surcot unitaire de 28 % 53 %), ces diffrences pouvant sexpliquer enpartie par la structure des effectifs en termes de qualifications. Dautres facteurs 1(cots dinvestissements, dentretien et de maintenance) expliquent galement cettesituation.Taux de marge par branche (ratioRmunration par salariexcdent brut dexploitation(en euros courants/quivalent sur valeur ajoute) temps plein) 55000 30% 50000 20% 45000 40000 10% 35000 30000 0% 1999 200120032005 200725000 10% 1999200120032005 2007 transportsferroviairestransportsferroviaires transportsroutiersdevoyageurs transportsroutiersdevoyageurs transportsroutiersdemarchandisestransportsroutiersdemarchandises ensembledesbranchesensembledesbranches Dfinition : rmunration des salaris (au sens de lINSEE) : ensemble des rmunrations en espces et en nature que les employeurs versent leurs salaris en paiement du travail accompli par ces derniers (salaires et traitements bruts en espces et en nature, cotisations sociales effectives et imputes la charge des employeurs. Sources : INSEE, comptes nationaux (base 2000)Lexamen de lquilibre financier global du secteur ferroviaire confirme cette analyse. Ilapparat ainsi que le secteur reoit une forte proportion de financements publics : en2009, les contribuables ont particip hauteur de 12,1 milliards deuros au finan-cement de lactivit ferroviaire, contre 9,2 milliards deuros pour les usagers.(1) Lentretien et la maintenance incorporent eux-mmes des cots de personnel substantiels.Centre danalyse stratgique - 23 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 22. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageursPrincipaux flux financiers du secteur ferroviaire en 2009Lgende : le flux financier vers le reste de lconomie est dtermin conventionnel-lement comme le solde de tous les autres flux : il reprsente les achats et autrescharges du secteur ferroviaire ; il est fait lhypothse ici que le systme ferroviaire estglobalement quilibr financirement (ses recettes couvrent ses charges).Source : Comptes des transports de la nationDans le dtail, le cot du transport ferroviaire en France peut tre estim 21,3 milliards deuros sur le primtre de la SNCF et de RFF (la RATP nest pas priseen compte). Ce cot est constitu des versements des voyageurs qui empruntent lesdiffrentes catgories de train (cest--dire le chiffre daffaires des branchesvoyageurs de la SNCF), des versements des autres usagers (pour le fret), desversements la SNCF des administrations publiques, notamment les autoritsorganisatrices de transport pour financer les charges de circulation des trains que leprix pay par les utilisateurs ne couvre que partiellement, enfin des versements reuspar RFF des collectivits publiques.Sur les 9,2 milliards deuros pays par les usagers, les voyageurs ont contribu hauteur de 7,9 milliards deuros en 2009 (la diffrence est apporte par leschargeurs de fret). Lessentiel de ces recettes (5,4 milliards deuros sur les7,9 milliards deuros) provient de la branche Voyages de la SNCF, qui regroupe lesactivits de trains nationaux TGV et Toz. Les activits de la branche Proximits (TER,Transilien et Intercits) ont reprsent un chiffre daffaires en provenance desvoyageurs de 2,5 milliards deuros en 2009.Centre danalyse stratgique - 24 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 23. - La situation du transport ferroviaire en France - Dtail des recettes voyageurs de la SNCF en 2009 Recettes SNCF provenant Montants en 2009des voyageurs en milliards deurosTGV et Corail, Toz, Luna5,4TER 1,1Intercits0,4Transilien1,0Total 7,9Source : Comptes des transports de la nationEn 2009, les administrations publiques ont vers 8,5 milliards deuros la SNCFet la caisse de prvoyance de retraite des personnels de la SNCF. Le premierposte de dpenses publiques est constitu du paiement des prestations de servicesassures par ltablissement public pour les autorits organisatrices. Il sagitprincipalement des versements publics des Rgions pour les activits de TER(2,0 milliards deuros) et du syndicat des transports dle-de-France (STIF) pour leTransilien (1,5 milliard deuros). Viendront sajouter en 2011 les versements de ltatpour le financement des trains dquilibre du territoire (Corail, Toz, Luna etIntercits). Le deuxime poste de dpenses publiques couvre les charges de retraitedes personnels SNCF pour 3,2 milliards deuros. Enfin, dautres versements publicssont apports la SNCF pour financer ses investissements (1,1 milliard deuros) etpour couvrir les tarifs sociaux et le tarif conventionn militaire de loprateur detransport (0,6 milliard deuros).Dtail des versements publics la SNCF en 2009 Montants en 2009Nature des versementsen milliards deuros Prestations de services pour les autorits organisatrices3,5 Compensations tarifaires 0,6 Subventions dinvestissement 1,1Sous-total transports 5,3 Charges de retraite3,1 Surcompensation rgime spcial 0,1Sous-total retraite 3,2Total 8,5 Source : Comptes des transports de la nationEnfin, les administrations publiques ont vers RFF 4,5 milliards deuros en2009. Ce montant se dcompose en une contribution aux charges dinfrastructuresde 2,3 milliards deuros, qui inclut lentretien et la rgnration des voies ferres et estdonc directement imputable au cot de fonctionnement actuel du systme ferroviaire(mme si lon admet quune partie de ces sommes constitue un rattrapage ), et dessubventions dinvestissement de 2,2 milliards deuros, pour le dveloppement delinfrastructure.Centre danalyse stratgique - 25 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 24. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs Dtail des versements publics RFF en 2009 Montants en 2009 Nature des versementsen milliards deuros Contribution aux charges dinfrastructure2,3 Subventions dinvestissements2,2 Total4,5 Source : Comptes des transports de la nationLa rgionalisation des TER sest traduite par un dveloppement du transportlocal au prix dune forte croissance des concours publics. Le transport rgional devoyageurs relve de la comptence des Rgions depuis 2002 et est assuractuellement exclusivement par la SNCF. Depuis la rgionalisation, le march dutransport rgional de voyageurs sest dvelopp, au prix dun accroissementimportant des financements publics. Le trafic est ainsi pass de 7,4 milliards devoyageurs.km en 1998 12,6 milliards en 2009 (+ 42 %), soit un taux de croissanceannuel moyen de 5 %, notamment en raison dune augmentation de loffre, qui a crde 115 millions de trains.km en 1998 174 millions en 2009 (+ 18 %), soit un taux decroissance annuel moyen de 3,8 %. Cette volution sest accompagne dun effort definancement public accru : alors que ltat et les Rgions consacraient moins de2 milliards deuros au financement des TER en 2002, le soutien budgtaire public adpass 3,3 milliards deuros en 2009, soit une hausse de 68 % ; tous les postes definancement sont concerns par cette acclration, quil sagisse des subventionsdexploitation (+ 65 %), des compensations tarifaires (+ 65 %) et des subventionsdinvestissement (+ 74 %). En premire analyse (sous rserve dune tude dtaillepar Rgion et par types de trafics et de dpenses), cette activit na donc pasprsent de rendement global croissant.volution de loffre, du trafic et des financements publics du TERentre 2002 et 2009 (base 100 = 2002)18016014012010080 20022003200420052006 20072008 2009SoutienpubliclexploitationTrafic(envoyageurs.km)Offre(entrains.km)Financementspublics Source : donnes des Comptes des transports de la nationCentre danalyse stratgique - 26 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 25. - La situation du transport ferroviaire en France -Limportance des concours publics au secteur ferroviaire nest toutefois paspropre la situation franaise. Ltude ralise par la Commission europenne en12004 sur le poids des contributions publiques au secteur ferroviaire a montr quetous les pays europens doivent apporter des financements importants la fois pourlinfrastructure et pour les services. Si la moyenne europenne tait denviron 7 eurospar train.km en 2001, les contributions publiques en France avoisinaient 6,5 euros partrain.km, soit moins que plusieurs pays comme lItalie et la Suisse et lgrement plusque le Royaume-Uni ou lAllemagne. Montant des contributions publiques au secteur ferroviaire (infrastructure et services) par unit de trafic (en euros par train.km) en 2001 ItalieSuisseUE15 FranceRoyaumeUni Allemagne02 4 6810 12 Source : Commission europenne 20044Vingt ans de rorganisation4.1. Une sparation croissante entre exploitation et gestion de linfrastructureLa cration de RFF en France en 1997 marque la sparation juridique entreinfrastructure et services. Au dbut des annes 1990, la directive europenne 91/440a prvu une sparation organique entre lactivit de gestion de linfrastructure etlexploitation des services de transport ferroviaire. Aprs lintermde provisoire entre1995 et 1997 dune sparation purement comptable entre les deux, la France a fait lechoix de sparer le rseau, qui relve dsormais de Rseau ferr de France (RFF),tablissement public caractre industriel et commercial cr en 1997, etlexploitation, qui est assure par la SNCF.(1) Commission europenne (2004), Study of the Financing of and Public Budget Contributions toRailways, Londres, National Economic Research Associates, janvier, 118 p.Centre danalyse stratgique- 27 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 26. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageursDescription des deux tablissements publics ferroviaires (SNCF et RFF) lorigine socit anonyme dconomie mixte, la SNCF est depuis 1983 un tablissement public caractre industriel et commercial (EPIC), notamment charg dexploiter les services ferroviaires de voyageurs sur le rseau ferr national (RFN), conformment la loi (LOTI du 30 dcembre 1982 dsormais codifie dans le code des transports). Son chiffre daffaires voyageurs est de 7,9 milliards deuros (12,5 milliards si on inclut ce que paient les autorits organisatrices pour les dessertes TER et Transilien). La SNCF sintgre dans un groupe du mme nom, englobant des activits de transports voyageurs non assures forcment par train ou en France. titre dexemple, la branche Proximits regroupe des activits relevant de lEPIC (2,5 milliards deuros de recettes du trafic) et de lentreprise de droit priv Keolis (3,4 milliards deuros dont 1,4 milliard hors de France). RFF est galement un EPIC. Sa cration en 1997 sinscrit dans la politique europenne douverture la concurrence des rseaux ferroviaires conformment la directive 91/440. Bien qutroitement li la SNCF pour lentretien et lexploitation des lignes et pour la gestion des sillons, RFF est dj organis pour accueillir de nouveaux exploitants en voyageurs, comme cest le cas en fret.Malgr cette sparation organique, la gestion de linfrastructure et lexploitationdemeurent fonctionnellement imbriques. La sparation dans les textes entre RFF,gestionnaire de linfrastructure ferroviaire, et la SNCF, entreprise ferroviaire chargede lexploitation des services de transport, nempche pas la trs forte imbricationentre les deux tablissements publics. La SNCF exerce ainsi la gestion dlgue delinfrastructure pour le compte de RFF : elle est donc la fois client et sous-traitant deRFF. loppos, RFF est le principal fournisseur de service daccs de la SNCF (quien est le principal client) et le premier client de la branche Infrastructure de loprateurhistorique. Par ailleurs, la gestion des gares et des ateliers de maintenance reste de lacomptence de la SNCF. La tendance la sparation fonctionnelle se poursuitcependant avec lvolution de lorganisation de la SNCF (cration dune branche Gares & Connexions charge de la gestion des gares, indpendance de ladirection de la circulation ferroviaire).Dans son avis n 09-A-55 du 4 novembre 2009 sur Le rle des gares, lintermodalitet la concurrence dans les transports , lAutorit de la concurrence formule desrecommandations dcoulant de la constatation que les gares ferroviaires prsententa priori les caractristiques dinfrastructures essentielles au transport ferroviaire. Elleconsidre ainsi que la sparation des gares par rapport loprateur historique doittre renforce et que la tarification applicable aux entreprises ferroviaires utilisant lesservices en gare est un lment essentiel des conditions daccs au march. Cela doitconduire lAutorit de rgulation des activits ferroviaires (ARAF) tre dote dunpouvoir dexamen ex ante de ces tarifs au regard des cots sous-jacents, afin depouvoir apprcier sils rpondent aux exigences rglementaires.Centre danalyse stratgique- 28 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 27. - La situation du transport ferroviaire en France -La situation des gares Les gares, tout en tant places dans des entits propres, restent gnralement dans des groupes abritant aussi les oprateurs historiques. Cependant, elles doivent tre accessibles sans discrimination lensemble des exploitants ferroviaires, historiques comme nouveaux entrants. En France, les 3 000 gares constituent une branche distincte de la SNCF. Cette branche, Gares & Connexions, a ralis un chiffre daffaires en 2010 de 1 134 millions deuros, dont 66 % provenant des prestations factures aux transporteurs, en loccurrence uniquement la SNCF actuellement (source : communiqu SNCF). Rappelons que si la SNCF est affectataire des gares (qui appartiennent ltat), laccs aux gares est de la responsabilit du gestionnaire dinfrastructure, RFF. En Allemagne, les 5 700 gares sont rattaches linfrastructure, socit du groupe Deutsche Bahn (DB) sous le nom de DB Netze Personenbahnhfe. Filialises, elles restent dans le giron de la DB au mme titre que les activits voyageurs. Le chiffre daffaires 2009 est de 1 milliard deuros sur les 29 milliards deuros du groupe (source : rapport 2009 DB). En Italie, les 2 280 gares sont gres commercialement par trois entits, qui font partie du groupe Ferrovie dello Stato (FS) : les 13 plus grandes par Grandi Stazioni (filiale 60 % des FS, chiffre daffaires 2009 de 183 millions deuros), les 103 suivantes par Centostazioni (filiale 60 % des FS, chiffre daffaires 2009 de 73 millions deuros), les plus petites directement par le gestionnaire dinfrastructure Rete Ferroviaria Italiana (RFI), dtenu 100 % par les FS. Le chiffre daffaires du groupe FS tait de 7,5 milliards deuros En 2009 (source : rapport 2009 FS).4.2. Une interoprabilit des rseaux en hausse mais encore limiteConstitus initialement sur des bases diffrentes, les rseaux europens onttravaill progressivement la standardisation technique au sein de lUnioninternationale des chemins de fer (UIC). Le dveloppement du chemin de fer la fineedu XIX sicle et ses volutions au cours du XX sicle, notamment llectrification desrseaux, ont t raliss de manire spare dans les pays europens. Lesdiffrences dans linfrastructure (cartement de la voie, gabarit de la ligne), dans lasignalisation ou lalimentation lectrique constituent des barrires au dveloppementdes trafics transfrontaliers. Ressentant le besoin de se dcloisonner, les rseaux sesont rapprochs avec la cration de lUIC en 1922, dont le sige est Paris. Le butest de faciliter les changes dun pays lautre grce la standardisation technique.LUIC rdige des rgles duniformisation qui sont prescrites ses membres etcouvrent lensemble du systme ferroviaire : gabarit des lignes, signalisation,lectrification, structure des vhicules, immatriculation et gestion informatique des1 2parcs. Les fiches UIC sont des rfrences techniques. Les normes RIC et RIVdcrivent les modalits dutilisation dun rseau lautre des voitures voyageurs etdes wagons de marchandises. Il sagit chaque fois de casser les barrires techniques,face la concurrence des autres modes de transport et pour amliorer la productivitde lexploitation.Dimportantes diffrences techniques subsistent cependant, qui renchrissentlexploitation des transports internationaux. Les tensions lectriques, signalisations(1) Rglement pour lemploi rciproque des voitures et des fourgons en trafic international.(2) Rglement pour lemploi rciproque des wagons en trafic international.Centre danalyse stratgique - 29 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 28. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurset charges lessieu ne sont toujours pas harmonises entre les rseaux des payseuropens. Par consquent, les matriels roulants sont sensiblement plus coteux lachat lorsquils sont introprables dans plusieurs pays : lcart de prix entre unerame TGV Rseau bi-courant, exploitable seulement en France, et une rame TGVThalys PBKA quadri-courant, exploitable en France, Belgique, Allemagne et aux Pays-Bas, est denviron 25 % du seul fait des courants de traction et des systmes designalisation diffrents dans chaque pays. Pour les voyageurs, ces deux types dematriel sont rigoureusement identiques (vitesse, confort, capacit). Le manquedunification pousse est coteux, ce qui pnalise le client actuel et constitue unrenchrissement du prix payer par un nouvel oprateur pour entrer sur le march.Une nouvelle impulsion est donc considre comme ncessaire par lUnion euro-penne, qui prend des directives dinteroprabilit.La coopration technique recherche par les socits nationales cde progressi-vement la place linteroprabilit dun rseau ferroviaire unique voulu par lUnioneuropenne. Sur le plan technique, la suite de limportant travail men de longuedate par lUIC, lUnion europenne intervient elle-mme directement pour dfinir etimposer des normes dunification, avec la rdaction de STI (spcifications techniquesdinteroprabilit). Lobjectif est damliorer la comptitivit du chemin de fer enrendant les rseaux interoprables en Europe. Lapproche est celle de la constitutiondun rseau europen sans frontires techniques. LUnion europenne se heurtecependant au double problme de la difficult pratique de mise en uvre et du cotpour modifier les lignes, installations et vhicules dj existants. Pour les installationsneuves, en particulier la construction de lignes, les STI peuvent simposer plusfacilement, sous rserve toutefois de compatibilit avec le rseau existant, de fiabilitdes systmes et dquipement des matriels roulants appels y circuler. Ainsi, lesSTI portent dabord sur les lignes grande vitesse, en cours de dploiement et pourlesquelles le territoire europen constitue un march naturel. Le dploiement desystmes applicables sur lensemble de lEurope est coteux en frais de recherche eten investissements engager sur les matriels roulants dj en service.Centre danalyse stratgique- 30 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 29. Chapitre 2Les objectifs et le cadre de louverture la concurrence1Amliorer la productivit et la qualitLes pays europens sont engags depuis une vingtaine dannes dans un mouvementdouverture la concurrence de leurs secteurs ferroviaires. Encore inabouti, cemouvement devrait tre parachev dans les prochaines annes avec la libralisationcomplte du transport de voyageurs. Un projet de rglementation devrait treprsent en ce sens par la Commission europenne en 2012. Cette transformationpose la question des objectifs de la concurrence et des bnfices que peut en retirerla collectivit.1.1. Lexistence dun monopole dans lexploitation des services ferroviaires prsente le risque de sous-optimisation conomiqueUn monopole est une entreprise qui se trouve seule produire un bien ou unservice et qui devrait donc satisfaire la totalit de la demande de ce bien ouservice. Lorigine du monopole peut rsider soit dans le fonctionnement mme du1secteur (monopole naturel ou monopole dinnovation) soit dans le choix politique deprotger un secteur particulier (monopole lgal). Dans ce dernier cas, le monopole nesubsiste que parce quil existe des obstacles rglementaires lentre de concurrentssur le secteur. Le secteur ferroviaire en France juxtapose deux situations de monopoledistinctes.Dune part, la gestion de linfrastructure relve dun monopole naturel : le cot deconstruction dune ligne de chemin de fer est tel que la cration de rseaux paralllesconcurrents est conomiquement inefficace ; lexistence de rendements croissantsdans le dveloppement de linfrastructure justifie lorganisation monopolistique de sa2gestion une chelle gographique suffisamment large .Dautre part, la production de services de transport relve encore largement en Francedun monopole lgal : la loi portant organisation des transports intrieurs (LOTI) de1982 (dsormais consolide dans le code des transports) dispose que la SNCF est laseule entreprise pouvoir fournir des services de transport intrieur de voyageurs ;cette protection lgale empche lentre dentreprises concurrentes sur le marchfranais.(1) Un monopole est dit naturel lorsque lexistence de plusieurs entreprises pour assurer un niveaude production donn est moins efficace conomiquement que la production par une seuleentreprise. Le fonctionnement normal du march conduit alors naturellement la cration duneentreprise unique. Cest le cas lorsque que le cot moyen de production dune entreprise dcrotavec la quantit produite (rendements croissants).(2) Le primtre de monopole naturel de linfrastructure ne recouvre pas forcment tout le territoirenational.Centre danalyse stratgique - 31 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 30. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageursPar rapport un fonctionnement concurrentiel, ltat de monopole peut conduire une situation conomiquement sous-optimale, que la rgulation par lapuissance publique ne parvient gnralement pas amliorer. Seul dans sonsecteur pour faire face la demande et en labsence de rgulation, le monopole noncontrl fixe le prix de vente de son produit et son niveau de production pourmaximiser son profit. Cette situation conduit produire moins un prix plus levquen concurrence et donc rduire le surplus de la collectivit et constituer unerente du monopole au dtriment des consommateurs et des contribuables. Parailleurs, le monopole bnficie dune rente informationnelle et nest pas incitdirectement rduire ses cots ni innover, contrairement une entreprise enconcurrence, qui subit la pression du march. Il est alors ncessaire pour la puissancepublique de rguler le monopole, notamment en fixant les rgles de tarification et enlincitant amliorer sa productivit et la qualit de sa production. Cette rgulationsavre cependant gnralement insuffisante, notamment pour la bonne rvlation descots de loprateur en monopole (thorie des choix publics), et peut conduire unsecteur monopolistique prouver des difficults financires : cest le cas du secteurferroviaire, dont le cot pour la collectivit a cr constamment.Le dveloppement de la concurrence dans un secteur doit thoriquementconduire amliorer son efficacit productive et en rvler les cots. Larrivedans un secteur de nouvelles entreprises ou, tout au moins, lorganisation de sonouverture, a plusieurs effets sur son fonctionnement en termes de prix et doffre. Elledevrait conduire une amlioration de lefficience productive des transporteurs(notamment par une rvlation de leurs cots) ainsi qu une diversification et uneaugmentation de loffre. Pour le mme niveau de services de transport, lamliorationde la productivit des acteurs conomiques doit permettre de rduire lesubventionnement public au secteur. Le choix peut tre fait galement de maintenir leniveau de soutien public et daccrotre ainsi loffre et la demande sur le march.1.2. Louverture la concurrence peut apporter des avantages la collectivit sous certaines conditionsLa ralisation des avantages de la concurrence dpend de plusieurs conditions.La concentration du monopole sur le seul champ naturel de la gestion des infrastruc-tures et louverture la concurrence des activits qui ne relvent pas de ce champpeuvent apporter des bnfices la collectivit en termes de transparence des cots(notamment pour les missions de service public), daugmentation de la productivitdes facteurs de production, de rduction des cots et des marges, de dveloppementde linnovation et de la qualit et de rationalisation des investissements.Ces bnfices collectifs de lorganisation du march concurrentiel dpendent cepen-dant de plusieurs lments : ltat initial du march : selon lefficacit, les cots et le niveau dinnovation deloprateur historique, louverture la concurrence apportera plus ou moins debnfices supplmentaires la collectivit. Dans le cas dun service public dvolu une entreprise publique capable de produire des cots faibles et amliorantrgulirement sa productivit et la qualit de sa production, les gains attendusdune mise en concurrence peuvent tre limits, voire infrieurs la rduction deseffets dchelle et de rseau permis par le fonctionnement monopolistique ;Centre danalyse stratgique- 32 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 31. - Les objectifs et le cadre de louverture la concurrence - lexistence ou non dimperfections de march : des barrires rglementaires ouconomiques lentre sur un march peuvent limiter fortement sonfonctionnement concurrentiel et interdire la matrialisation de bnfices pour lacollectivit. Il appartient alors au rgulateur et aux pouvoirs publics dagir pourlever les obstacles lentre de nouveaux oprateurs. En revanche, la menace delentre de nouveaux concurrents peut, elle seule, inciter loprateur historique amliorer sa gestion (thorie des marchs contestables) ; lvolution de loprateur historique : le choix des pouvoirs publics concernant laconsistance et le primtre de lentreprise historique peut avoir un impact trs fortsur la structuration du march et lintensit de louverture la concurrence. Enparticulier, la dcision de maintenir en ltat loprateur dans toutes ses activits (linstar de la Deutsche Bahn en Allemagne) ou de le dmembrer et de rpartir sesactivits entre plusieurs entreprises prives ( linstar de British Rail au Royaume-Uni dans les annes 1990) a des rpercussions importantes sur la rapidit detransformation du march (disparition immdiate de loprateur historique,cration ou dveloppement doprateurs alternatifs, etc.) ; lexistence ou non dimperfections de rgulation : le rle du rgulateur tantcentral pour assurer le fonctionnement concurrentiel dun march de rseau etpermettre laccs quitable et non discriminatoire une infrastructure rgule, sonefficacit conditionne en partie la russite dun processus douverture laconcurrence. En particulier, son niveau dindpendance, les moyens sadisposition, lorganisation et le cot de ses procdures sont des lments quipeuvent faciliter ou, au contraire, entraver le dveloppement dune offre alternative celle de loprateur historique ; laction des pouvoirs publics : les collectivits publiques (tat et collectivitsterritoriales) ont un rle de premier rang jouer, dabord parce que la dcisiondouvrir ou non la concurrence leur appartient, ensuite parce que les modalitsconcrtes de laccs doprateurs concurrents un march rgul sont largementdfinies par elles (notamment sur le rythme douverture la concurrence), enfinparce quelles dfinissent le primtre des marchs qui seront ouverts. Leursinterventions pour encourager ou, linverse, pour limiter la concurrenceconditionnent donc largement le droulement dun processus douverture et lesbnfices que la collectivit peut en tirer.1.3. Les exemples trangers montrent que la concurrence peut avoir des effets bnfiquesPlusieurs pays europens ont choisi dintroduire la concurrence pour lexploitation desservices ferroviaires. Cest le cas en Allemagne et en Sude.En Sude, le choix douvrir la concurrence le march du transport de voyageursa t fait pour trouver de nouvelles sources de financement des investissementsferroviaires et pour accrotre la performance de lindustrie ferroviaire. Le transportrgional et interrgional a t ouvert la concurrence pour le march progressivement partir de 1992, sauf exceptions. Cette ouverture a eu pour consquence unerduction de lordre de 20 % du cot pour les collectivits publiques des services detransport ferroviaire, y compris pour les services assurs par loprateur historique SJAB. Les derniers services en monopole (liaisons entre les principales villes de Sude :Stockholm-Gteborg-Malm) ont t ouverts la concurrence pour le march enoctobre 2010. Loprateur historique contrle encore 65 % du march du transportCentre danalyse stratgique - 33 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 32. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageursferroviaire de voyageurs. Trois oprateurs (Connex, Arriva, Tgkompaniet) reprsentent30 % du march, le complment (5 %) tant assur par des entreprises plus petites.Depuis louverture la concurrence, le nombre doprateurs et le volume de traficvoyageurs ont cr rgulirement. Dsormais, environ 25 entreprises ferroviaires(dont Veolia Transport, Arriva, Keolis, DB Regiobahn) se partagent le march dutransport de fret et du transport de voyageurs. Le trafic est pass de 6 milliards devoyageurs.km en 1992 11 milliards en 2008. Par ailleurs, louverture la concur-rence a eu un effet sur le niveau moyen des prix ( la baisse) et sur leur structure (prixrduits pour des rservations en avance).En Allemagne, louverture la concurrence du transport ferroviaire rgional devoyageurs a montr quil tait possible daccrotre fortement le trafic et derduire les contributions publiques tout en prservant la croissance deloprateur historique.Le transfert aux rgions (Lnder) de la gestion du transport ferroviaire de proximit,dcid en 1996, sest accompagn de son ouverture progressive la concurrence. En2007, 25 % des trains.km avaient t mis en concurrence et plus de 15 % destrains.km taient grs par des concurrents de loprateur historique (Deutsche Bahn).Sur la priode 2002-2006, les appels doffres lancs par les Lnder ont t majori-tairement attribus des entreprises concurrentes de la Deutsche Bahn (soit 60 %des trains.km). Le degr douverture est variable dun Land lautre : alors que plusdu quart de loffre ferroviaire rgionale est confi des oprateurs alternatifs dans leSchleswig-Holstein, le Bade-Wurtemberg et en Thuringe, loprateur historiqueconserve la quasi-totalit des services de proximit Berlin, dans le Brandebourg, enSaxe et en Bavire.Cette rgionalisation et cette ouverture la concurrence se sont traduites par uneforte augmentation de loffre de transport (+ 28 % entre 1993 et 2006) et de lademande (+ 43 % sur la mme priode). Elles se sont accompagnes dunegnralisation du cadencement du rseau, dun renouvellement du parc de matrielroulant et de la mise en place de tarifications contrles par les autoritsorganisatrices. En 2006, le transport ferroviaire rgional de voyageurs reprsentait637 millions de trains.km en Allemagne, soit plus de trois fois loffre franaise(208 millions de trains.km en comptant les TER et le Transilien). Dans un contexte defaible participation propre du Land au financement des transports rgionaux et debaisse des dotations de ltat fdral, la concurrence est considre par les Lndercomme le seul moyen de rellement faire baisser les cots. Lexemple du Land duSchleswig-Holstein, trs fortement ouvert la concurrence, montre que les procduresde mise en concurrence ont permis de faire baisser le niveau de compensationpublique de 20 % 30 % chaque appel doffres. Depuis larrive de la concurrence,la contribution publique par train.km a baiss globalement de 10 %, malgrlaugmentation rapide des cots de lnergie, des redevances dinfrastructure, etc.).Cette ouverture la concurrence ne sest pas faite au dtriment de loprateurhistorique, qui a vu son volume de trafic saccrotre ces dernires annes, alors mmeque sa part de march diminuait. Dans un march globalement en croissance, il adonc t possible pour tous les oprateurs, nouveaux entrants comme entreprisehistorique, de bnficier de la dynamique gnrale. La Deutsche Bahn transportait41,1 milliards de voyageurs.km en 2009 contre 36,7 milliards en 2002 (hausse de12 %). Dans le mme temps, les nouveaux entrants ont atteint un volume de trafic de5,6 milliards de voyageurs.km en 2009 contre seulement 1,5 milliard en 2002.Centre danalyse stratgique- 34 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 33. - Les objectifs et le cadre de louverture la concurrence -Il convient de noter que louverture la concurrence en Allemagne au dbut desannes 1990 a t ralise dans le contexte plus gnral dune rforme profonde dusecteur ferroviaire (dsendettement de loprateur historique, rforme du statut descheminots, etc.). Transport ferroviaire rgional de voyageurs en Allemagne (en milliards de voyageurs.km)DBConcurrents 502,12,3 4,35,4 5,6 1,5 1,73,9 40 30 2037,9 37,9 38,940,3 40,7 41,6 41,136,7 10 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Source : Deutsche BahnAu total, louverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs en Sudeet en Allemagne a permis damliorer loffre et la productivit au bnfice des usagerset des contribuables. Si la rgionalisation des TER en France sest accompagne dunaccroissement du niveau de loffre et dune modernisation du matriel roulant depuis1plusieurs annes, les mmes progrs en productivit nont pas t constats2Bien organiser louverture pour carter tout risque de perte pour la collectivitLes bnfices de la concurrence ne peuvent se matrialiser qu condition dorganiserlouverture et de prendre en compte les risques qui peuvent exister pour la collectivit.Deux situations doivent tre considres en amont : le partage du financement entreusagers et contribuables, et la bonne utilisation des actifs ferroviaires.Louverture la concurrence pourrait conduire modifier le partage dufinancement du secteur ferroviaire entre usagers et contribuables au dtriment deces derniers. Cest le cas spcialement du financement des liaisons les moinsrentables, actuellement assur en partie par prquation interne au secteur ferroviaire,qui pourrait tre remis en cause par la concurrence et conduire des pertescollectives. Une caractristique de la gestion du chemin de fer en France estlimbrication de services rentables et moins rentables, et le niveau lev de concourspublics pour le fonctionnement du secteur. En situation de monopole, lensemble des(1) Voir le Complment I intitul Analyse prospective de louverture la concurrence du marchdu transport rgional de voyageurs . Les Complments au prsent rapport, qui rassemblent destudes particulires menes par le groupe de travail, sont disponibles sur le site du Centredanalyse stratgique. Lannexe 4 de ce volume en fournit la liste.Centre danalyse stratgique - 35 -Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 34. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageursbnfices tirs de lexploitation des dessertes rentables est utilis pour compenser,en partie, les pertes ventuelles sur le reste du rseau et rduire dautant lessubventions publiques. Louverture la concurrence peut permettre de rduireglobalement le cot de production des services ferroviaires (voir supra). Selon sonmode dorganisation et de rgulation, elle peut cependant se concentrer sur lesliaisons les plus rentables (phnomne dit d crmage ) et conduire uneredistribution des bnfices aux usagers (par une baisse des prix) et aux actionnaires(ventuellement privs) des oprateurs ferroviaires. Une telle volution remettrait encause le systme de financement des liaisons les moins rentables par prquationinterne.Dans le cas o les rductions de cots permises par la concurrence seraient plusfaibles que les pertes de financement des dessertes les moins rentables parprquation interne, louverture entranerait une augmentation des concours publicsau secteur ferroviaire et pourrait tre globalement ngative pour la collectivit 1compte tenu du cot dopportunit des fonds publics . Lorganisation de louverture la concurrence doit donc prendre en compte cette caractristique du secteurferroviaire franais.Louverture la concurrence peut avoir des consquences sur la bonne utilisationdes actifs ferroviaires. Compte tenu des caractristiques propres au chemin de fer,notamment limportance de leffet rseau, linterdpendance des marchs et le niveaulev de cots fixes, lintroduction de la concurrence peut avoir des effets dedsoptimisation. En situation de monopole, loprateur historique est susceptibledutiliser au mieux son parc de matriel roulant et doptimiser son roulement pourraliser son plan de dessertes. Larrive dun nouvel entrant sur le rseau pour assurerune partie des dessertes peut modifier cet quilibre et mme conduire accrotre leparc de matriel roulant ncessaire pour le mme niveau de desserte, ce qui revient une baisse de la productivit du capital. Ce risque doit tre pris en compte dans leprocessus douverture la concurrence.Ces risques dpendent directement de lorganisation retenue pour louverture laconcurrence. En particulier, les deux principales formes douverture (concurrence pourle march par conventionnement et concurrence dans le march par accs libre) ontdes consquences diffrentes sur le systme ferroviaire en termes de partage definancement et de bonne utilisation des actifs ferroviaires (voir infra).(1) Le cot dopportunit des fonds publics reprsente la perte defficacit socioconomique due auprlvement de ressources financires par limpt. Il correspond au cot des distorsions que lafiscalit entrane dans les incitations des agents privs.Centre danalyse stratgique- 36 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 35. - Les objectifs et le cadre de louverture la concurrence - Illustration dun cas de dsoptimisation dune desserte ferroviaire Prenons un rseau schmatique reliant deux grandes agglomrations A et B en 1 heure de temps de parcours (liaison fort trafic et niveau de rentabilit lev) et reliant une plus petite agglomration C 1 heure de temps de parcours de B (liaison faible trafic et niveau de rentabilit faible). tempsdeparcours :1htempsdeparcours :1h A BC En situation de monopole, loprateur historique assure 3 allers-retours par jour entre A et C (avec un arrt en B) et un total de 7 allers-retours entre A et B (4 allers-retours directs et 3 allers-retours par liaison A-C). Cette desserte peut tre assure grce la rotation de deux trains exploits 10 heures par jour. Un exemple thorique de roulement de matriels roulants est donn ci-dessous (dans lordre croissant des horaires de dpart et darrive en A et en prenant en compte un temps de retournement en gare de 30 minutes). A BC07H30 09H3008H30 06H3009H0010H0011H3010H3012H00 10H0012H0012H3012H3013H3014H0013H0015H0014H0014H30 16H3015H3016H3018H0017H0018H30 20H3019H00 17H00 train 1deloprateurhistorique train 2deloprateurhistorique En cas douverture la concurrence, un nouvel oprateur peut souhaiter entrer sur le march pour assurer la desserte forte rentabilit entre A et B. Avec un train roulant 10 heures par jour, il est capable doffrir 5 allers-retours entre A et B et se substituer ainsi totalement loprateur historique. Si ce dernier se retire compltement de la liaison directe entre A et B mais est contraint de maintenir la desserte vers C hauteur de 3 allers-retours par jour, il lui est ncessaire de conserver ses deux trains. Dans ce cas, lintroduction de la concurrence aura modifi lexploitation du service ferroviaire et ncessit un fort accroissement du parc de matriel roulant (3 trains au lieu de 2) pour une desserte quasiment inchange (8 allers-retours entre A et B et 3 allers-retours entre A et C). A BC07H30 09H3008H0009H0008H30 06H3010H3009H3012H00 10H0011H0012H0013H3012H3014H0015H0014H30 16H3016H3015H3017H0018H0018H30 20H3019H00 17H0019H3018H3020H0011H0022H3021H30 train 1deloprateurhistorique train 2deloprateurhistorique train dunouvelentrantCentre danalyse stratgique - 37 - Octobre 2011www.strategie.gouv.fr 36. Ouverture la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs3 Un levier pour redynamiser le transport ferroviaireLobjectif poursuivi par lUnion europenne dans sa politique en matire detransport ferroviaire est de redynamiser le secteur. La stratgie de la Commissioneuropenne a t affirme plusieurs occasions, singulirement lors de la publicationdu livre blanc de 1996, Une stratgie pour revitaliser les chemins de fercommunautaires, et de celui de 2001, La politique europenne des transports lhorizon 2010 : lheure des choix. Cette stratgie part du constat que le modeferroviaire a fortement dclin au cours des dernires dcennies. La Commissionexplique ce dclin par des facteurs exognes (concurrence des autres modes detransport, principalement la route) mais galement endognes au secteur ferroviaire(moindre qualit de service, manque de flexibilit, faible efficience du mode de gestionpublique, surcots). Ce dclin est jug dommageable en raison des avantagessocioconomiques du mode ferroviaire en termes de scurit, de gains de temps etde congestion, de pollution, etc. Par ailleurs, les engagements pris par lUnioneuropenne en matire de rduction de gaz effet de serre (baisse de 20 % duvolume dmissions en 2020 par rapport 1990) conduisent agir prioritairement surle secteur des transports et favoriser au maximum le report modal de la route versles modes moins metteurs, en premier lieu le fer : contrairement la tendanceglobale de baisse des missions ( 5 % pour la France et 10 % pour lUnioneuropenne entre 1990 et 2008), les missions du secteur des transports ont continu crotre (