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+Concurrence et régulation des contrats de partenariatFrederic Blanc-Brude
PPPMasterClass
+Objectifs du Cours
Faire le lien entre théorie et réalité des contrats public-privé
Comprendre le lien entre transfert du risque et concurrence dans les contrats de partenariat
Comprendre les enjeux de la régulation des contrats longs avec de fortes asymétries informationnelles
+Plan
Retour sur quelques notions théoriques
Cas pratique: le coût de construction des routes en Europe
Concurrence et profits dans les PPPs
Faut-il créer une agence de régulation des contrats de partenariat?
Conclusions
+ La théorie de l’agence
Un outils pour comprendre les PPPs
+La théorie de l’agence
Les parties publiques et privées sont dans une relation dite ‘d’agence’ Le ‘principal’ (le secteur public) choisit de déléguer
l’accomplissement de certaines taches à un ‘agent’ (une entreprise ou un groupe d’entreprises)
Il existe des agents de différents types (± efficients)
Le contrat qui lient les parties est toujours ‘incomplets’ Il est difficile et coûteux d’écrire des contrats très détaillés Il existe toujours une ‘zone grise’ ou une marge de
manœuvre entre ce que souhaite le principal et ce que fait l’agent
4 notions théoriques utiles
+La théorie de l’agence
L’information disponible sur certains aspects (les coûts et les risques) du contrat est en partie ‘privée’ ou ‘asymétrique’ ‘sélection adverse’ : laquelle parmi les agents disponibles
est une ‘bonne’ entreprise (une entreprise efficiente)? ‘hasard moral’ : comment savoir si l’agent fait de son
mieux pour minimiser les coûts et les risques? (puisque le principal ne peux pas observer le comportement de l’agent)
Le futur est incertain Le contrat doit donc essayer de spécifier qui, de l’agent ou
du principal, est responsable pour tel ou tel risque.
4 notions théoriques utiles
+La théorie de l’agence
• La spécialisation de l’agent est la première justification de la délégation, mais c’est aussi la source d’asymétrie informationnelles
• Cette information privée est une source de bénéfices privés
• Le transfert de risques vers l’agent permet de l’inciter a être performant
• Mais accroît aussi l’asymétrie informationnelle entre principal et agent
• Plus les contrats sont détaillés plus ils coutent cher et sont difficiles à écrire
• Tout ce qui échappe au contrat est une source de manipulation des bénéfices de la relation par une des parties
• Déléguer l’accomplissement d’une tache est une source de bénéfices
• Mais les intérêts du principal et de l’agent peuvent diverger
• L’agent cherche a créer une ‘rente’
Délégation (agence)
Limites contractuelle
s
Information privéeRisques
Des mécanismes qui se renforcent mutuellement
+La théorie de l’agence
Une fuite d’eau! Il existe de bon et de mauvais plombiers mais nous ne savons pas lesquels sont bons
(efficaces) et lesquels sont mauvais Si le mauvais plombier répare la fuite, le problème recommence l’année suivante Si le bon plombier fait le travail, il n’y a (probablement) pas de fuite pendant 5 ans
Avec un contrat ‘standard’ (E100), les bons plombiers ont intérêt à imiter les mauvais pour pouvoir revenir tous les ans et le coût total de réparation sur 5 ans est élevé = E500
Proposons un contrat ‘à risque’ grâce auquel un plombier s’engage à revenir réparer gratuitement pendant 5 ans si la fuite recommence
Avec ce contrat, seuls les bons plombiers acceptent de réparer la fuite… (l’usage de ce type de contrat permet de révéler le ‘type’ du plombier)
… mais pas pour le même prix Prime de risque La ‘rente’ du bon plombier (le plombier efficient)
Seule la concurrence entre ‘bons’ plombiers peut réduire cette rente C’est un exemple très simple: il n’y a pas de difficultés pour écrire le contrat. Mais on
pourrait discuter de la définition du type de fuite pour lesquelles le bon plombier accepte d’être responsable … etc.
Choisir le bon type d’agent grâce au transfert de risque: l’exemple du bon et du mauvais plombier
S’il existe un seul « bon » plombier, sa facture avec le contrat numéro 2 est de E499
+ Cas Pratique
Le coût de construction des routes en Europe
+Cas pratique
Etude des coûts de construction dans les projets de routes et d’autoroutes en Europe
Base de données unique de coûts de construction unitaires 15 ans de projets routiers financés par le BEI (1990-2005)
et évalués suivant une méthodologie constante et rigoureuse
Coûts de construction en Meuros/km (Euros Constants)
Le coût de construction des routes en Europe
Full sample PPP non-PPP
Observations 227 65 162Mean 12.2 15.5 10.9Median 5.8 6.8 5.1St. deviation 19.6 25.9 16.3
+Cas pratique
Méthode: régression statistique OLS
Les coûts unitaires ex ante (estimation à la signature du contrat) sont systématiquement plus élevés dans les PPPs 24% en moyenne Intervalle: 10-40%
Le coût de construction des routes en Europe
< 10% 10-15% 15-20% 20-25% 25-30% 30-35% 35-40% > 40
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Distribution of PPP Premium estimates
Pourquoi le coût de construction d’un PPP serait-il systématiquement plus élevé que celui prévu ex ante
en MOP?
+Cas pratique
• Contrat de construction clé-en-main à prix fixe Prime de Risque?
• Trop de contrats signés en même temps• Trop gros contrats qui saturent le marché
Mise en œuvre coûteuse des PPPs?
• Peu d’entreprises en Europe peuvent faires des PPPs et il y a beaucoup de projets
Concurrence?
• Investissement en début de période pour limiter les coûts futurs
Investissement dans le cycle de vie?
• sur-profits pendant la période de construction
• récupération des coûts de transactionUne rente?
Pourquoi y a-t-il un différence de coût ex ante de 24% en moyenne?
+
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
-0.5 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3
ex ante unit costs
un
it c
ost
over
run
(E
urM
/km
)
-
nonPPP PPP
Cas pratiqueComparaison des coûts ex post et ex ante en MEuros/km pour une section d’autoroute neuve à 4 voies, sans pont, ni tunnel et en rase campagne
+Cas pratiqueLe risque de construction en PPP est-il le même qu’en MOP?
% cost overruns
Fre
quen
cy
0 20
Cost overrun lottery observed in traditional procurement
Theoretical cost overrun lottery in PPPs
f(c)g(c)
Donc, dans la relation contractuelle qui transfert le risque de construction au partenaire privé, le principal (la personne publique) ne connaît pas le risqueeffectivement encouru par l’agent (la personne privée).
→ Le transfert du risque change sa nature
+Cas pratique
A Comparison of Construction Contract Prices for Traditionally Procured Roads and Public-Private Partnerships
Frederic Blanc-Brude, Timo Välilä & Hugh Goldsmith
Review of Industrial Organization, Vol. 35, No. 1-2, 2009.
& Banque Europeenne d’Investissement (EFR 06/01)
Référence
+ Concurrence & profits
Risques et asymétrie
+Un probleme d’agence
On dit que le risque est « endogène » au contrat Le risque est fonction de qui est « à risque » Cette information est asymétrique: seul l’agent connaît son risque
Au même titre que seul le « bon » plombier sait quel risque il prend en acceptant le transfert de risque
Sélection adverse et hasard moral dans les PPPs La partie publique ne sait jamais quel sont ni les coûts, ni les risques,
ni les marges de la partie privée une fois le contrat attribué. Le seul point de repère est le PSC ou l’évaluation préalable qui estime
le coût du mouvais plombier (ou celui du bon plombier imitant le mauvais)
Le coût du transfert du risque dans un PPP est donc sans doute multiple: prime de risque + rente informationnelle du « bon » agent
Quel mécanisme permet de minimiser cette rente?
Sélection adverse et hasard moral dans les PPPs
+La concurrence pour le contrat
La concurrence est plus limitée dans les PPPs qu’en MOP Etudes de la Cour des Comptes britannique (NAO)
Une compétition PFI sur trois n’attire que deux offres Récente condamnations pour collusion dans le BTP au RU
2009, 103 entreprises de BTP on été punies pour ententes Exemple: les écoles PFI
Blanc-Brude & Jensen 2010
PSC ou évaluation préalables sont-ils des indicateurs de la « capacité de paiement » de la personne publique? Les entreprises connaissent la valeur du PSC/ le résultat de
l’étude préalable et donc le seuil d’acceptabilité de leur prix On a constate au RU que les prix ont tendance a être ‘juste en
dessous’ de ce seuil
Il y a-t-il assez de « bons plombiers » en ville?
HHI* C5 C10Active Firms
Contracts
MOP 0.041 37% 52% 130 508PFI 0.117 65% 87% 28 283*Herfindahl-Hirschman Index
+La rentabilité des contrats de partenariat
TIR
Le coût moyen pondéré du capital est de 7.4%
Marges: Développeur et sous-traitants sont souvent une seule et même entreprise Construction
Etude sur les routes suggère des marges supérieures à la moyenne en MOP Exploitation
Rapport de la Cour des Comptes sur les prisons
Que sait-on de la profitabilité des PPPs?
IRR Calculations Rotherham School PFI
Uses of Funds 121,946Equity Subscription (including Subordinated Debt) 11,112Equity (inc Sub Debt) as % of Total External Funding 10.00%Pure Equity (exc Sub Debt) as % of Total Funding 0.0009% Real NominalPre-finance, Pre-tax Project IRR 4.27% 7.16%Pre-finance Post-tax Project IRR 4.06% 6.95%Senior Debt IRR 6.61%Subordinated Debt IRR 9.75% 12.49%Blended Equity IRR 11.76% 14.56%
+Les risques: fonds propresHSBC Infrastructure Investment Company Ltd
HICL was launched on 29 March 2006 when it listed on the London Stock Exchange, in the process becoming the first infrastructure investment company to list on the LSE. It gave investors access to an initial portfolio of 15 infrastructure projects which had been developed and managed through their construction phase by the primary infrastructure team at HSBC Specialist Investments Limited.
All projects in the initial portfolio were long-term concessions based on public sector or government-backed revenues and 'availability' - based rather than dependent on usage for revenue. The portfolio now comprises 34 investments and is valued at £563.3mIts assets are predominantly operational. HICL is headquartered in Guernsey.
http://www.hicl.hsbc.com/hicl/portfolio
Depuis 2006, HICL paye 7-8% de dividendes
annuels + appréciation du capital
(100→117 pence par action depuis émission du
titre)
+Pourquoi se soucier du taux de profit des CPs? Le profit n’est pas le problème en tant que tel
C’est la source du financement qui fait la différence: Les CPs sont financés avec de l’argent public … ou bien par les usagers
La partie privée du CP doit réaliser un profit « raisonnable » toute « rente » au-delà de ce taux de profit, c’est:
soit des fonds publics qui pourraient être utilisés pour d’autres projets ou services publics
soit des prélèvements obligatoires qui pourrait être évités
Si la profitabilité des operateurs (agents) reste inconnue pour la personne publique (principal), ce dernier ne peux qu’espérer qu’il y avait assez de concurrence au moment de l’appel d’offre.
+
La régulation économiqueLa recherche d’un équilibre financier entre operateurs et intérêt public
+Le rôle de la régulation économique
Reforme du secteur de l’eau en 1989 600,000 km de canalisations, plusieurs centaines de kilomètres ont plus de 100 ans
d’âge Seulement 30% de consommateurs ont des compteurs 22 monopoles privés locaux (régionaux) crées
Agence de régulation indépendante (OFWAT) Protection du consommateur et qualité de service Continuité de service
Le financement doit être viable Promouvoir la concurrence
À la marge pour les grands consommateurs Concurrence par comparaison ou « benchmarking »
Modèle de régulations économique dit « RPI-X »: inflation – gains d’efficiences Tous les 5 ans, les 22 entreprises doivent contribuer des données extrêmement
détaillées sur leur fonctionnement à Ofwat Utilisation de modèles économétriques pour établir les points de comparaison
« benchmarks » Transparence: toutes les délibérations sont publiées
L’exemple des agences de régulation des « monopoles naturels » au Royaume Uni
+Le rôle de la régulation économiqueL’impact de la régulation économique sur la facture d’eau moyenne en Angleterre depuis 20 ans: GBP100 d’économie par an pour l’usager
2,000
2,200
2,400
2,600
2,800
3,000
3,200
3,400
3,600
3,800
4,000
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Financial year to 31 March
1999 projection by companies
1994 final determination
Actual total operating
expenditure
Ministers' assumptions in
19892004
projection by companies
2004 final determination
1999 final determination
+Le rôle de la régulation économique
OFWAT impose un réduction de la facture moyenne de £3 d’ici à 2015 (en termes réels) Les entreprises avaient demandé une augmentation de £31 en
moyenne Elles doivent mener un programme d’investissement de £22bn au
total sur les 5 années en question pour répondre a leur mission de service public + mise en œuvre de la Directive cadre EU sur l’eau
Coût de capital ‘régulé’: 4.5% après impôt (TIR capital) Rémunération des fonds propres 7.1% (TIR fonds propres)
Au final, une seule entreprise (sur 22) n’a pas accepté les tarifs fixés par Ofwat en 2009 Bristol Water a fait appel à la commission de concurrence
(Competition Commission) et a obtenu un révision partielle à la hausse de ses tarifs du fait de ses circonstances particulières (qualité de l’eau a traiter)
Periodic Review « PR09 »: la renégociation des tarifs de l’eau de pour la période 2010-2015
+Régulation et contrats de partenariat
Peut-on améliorer l’efficience économique d’un contrat de partenariat sur 30 ans?
Ofwat a contribué à 20% de gains d’efficience en 20 ans dans le secteur de l’eau au Royaume Uni Si on estime possible de réaliser entre 5 et 20% de gains d’efficience
sur les 30 prochaines années dans des projets de type PFI, alors le contribuable britannique pourrait économiser entre GBP5Mds et GBP22Mds sur les GBP235Mds que le secteur public s’est déjà engagé à verser dans le cadre des contrats existants.
Créer un régulateur coûterait entre GBP20 et 50m par an
Quelles objections? Cela augmenterait le risque des investisseurs et le coût du capital Cela diminuerait le nombre d’entreprises intéressées et donc la
concurrence
Faut-il créer un régulateur pour les contrats PFI?
+ Conclusions
De la survie politique des contrats de partenariat
+Conclusions
Deux modèles de régulation des contrats public-prives Régulation par contrat (la DSP a la française) Régulation « économique » par agence (modèle des monopoles privatisés en Angleterre:
eau & énergie)
Pour le PFI, le gouvernement britannique avait dès l’origine fait le choix de la régulation par contrat
Aujourd’hui, la combinaison de contraintes budgétaires publiques accrues, de difficultés de financement par le secteur bancaire ou les marchés des capitaux et de l’impression croissante que les PPPS coûtent cher met la stabilité du secteur en danger au Royaume Uni… Les contrats de partenariats finiront aussi par passer de « mode » Il demeure que les parties (surtout la partie publique) à ces contrats se sont engagées sur
30 ans. Il importe de développer un mode de gestion des CP dans la longue durée, dans la
confiance et dans la transparence
Peut-être n’est il pas nécessaire de créer un ‘régulateur’ comme Ofwat, mais il est indispensable pour toutes les parties prenantes de mieux réduire les asymétries informationnelles: c’est la condition de survie politique des contrats de partenariat!
Un contexte régulatoire appelé à évoluer
+
Préparation de la 1ère visiteSouthwark Solid Waste PFI South East London Combined Heat & Power
+Première VisiteSouthwark Solid Waste PFI
+Première VisiteSouthwark Solid Waste PFI
Contrat PFI signé en 2008 pour 25 ans et d’une valeur de GBP665m
La municipalité de Southwark a reçu GBP34.5m de subventions en Janvier 2005 pour développer un PPP dans le domaine du traitement des déchets.
Objectif de 50% de recyclage d’ici 2020/21
8 Septembre 2009, le projet de Veolia Environmental Services a été approuvé par le conseil municipal.
L’usine de traitement de Old Kent Road 87,500 tonnes/an de capacité de traitement (biologique/mécanique) 85,000 tonnes/an de capacité de tri des déchets Centre de recyclage des déchets ménagers
+Première Visite (Suite)South East London Combined Heat and Power
+Première VisiteQuestions à poser pendant la visite
Discussion en classe
+Première VisiteQuestions à poser pendant la visite
Combien d’entreprises ont essayé de gagner ce contrat?
Le coût du projet a-t-il été renégocié pendant le dialogue compétitif?
Pourquoi y a-t-il eu un délai entre signature du contrat et accord du conseil municipal?
Quelle liberté avez-vous eu dans les choix technologiques?
Quels sont les risques encourus pour la partenaire privé? Y a-t-il une part de risque commercial?
+ Contact
Ce cours a été préparé par Frédéric Blanc-Brude Research Fellow à King’s College LondonDirecteur de Infrastructure Economics Ltd
Tel: +44 208 123 0252
Fax: +44 207 112 1774
http://www.infrastructureeconomics.org
