DecretGBCP-charte_dgfip[1]

Décret relatif à la gestionbudgétaire et comptable

publique

Présentation généraleOctobre 2012

2Décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique

• Le règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) du 29 décembre 1962,qui a mis en œuvre l’ordonnance organique de 1959, était jusqu’à présent le textede référence qui organisait les procédures d’exécution financière de l’État et desétablissements publics nationaux, 10 ans après le vote de la loi organique relativeaux lois de finances (LOLF).

• Les évolutions profondes introduites par la LOLF ou intervenues dans son sillage,telles que le passage à la pluriannualité ou la réingénierie des processus et circuitsfinanciers suite au déploiement de Chorus, ont rendu nécessaire une révision duRGCP.

• Mais la démarche est en réalité encore plus ambitieuse, en refondant à cetteoccasion la notion de comptabilité publique et en améliorant les outils de pilotagedes comptes des administrations publiques.

• Le décret a fait l’objet d’une vaste concertation pendant plus d’un an avec lesdirecteurs des affaires financières des ministères, la Cour des comptes, lescontrôleurs, les comptables, l’autorité des normes comptables (ANC), et d’uneconsultation du comité de normalisation des comptes publics (CNOCP), du comitédes finances locales, du comité technique des ministères financiers et du Conseilsupérieur de la fonction publique de l’État.

Introduction


Les objectifs de la réforme

• Refonder le champ d’application de la gestion budgétaire et comptable publique enl’adossant à celui des administrations publiques

• Regrouper les règles budgétaires et comptables dans un texte unique qui pourrait êtrepar la suite codifié

• Introduire dans la réglementation le « droit dérivé » de la LOLF et le passage à lapluriannualité budgétaire

• Ancrer les principes et les règles de la comptabilité publique au cœur de la gestion desadministrations publiques

• Assurer la qualité de toutes les comptabilités

• Réaffirmer le contrôle budgétaire dans ses missions et ses objectifs

• Prendre en compte la modernisation des processus et circuits financiers

• Rénover en profondeur le cadre de la gestion financière applicable aux établissementspublics nationaux et autres organismes majoritairement financés sur ressourcespubliques pour améliorer leur pilotage


1. Refonder le champ d’application de la gestion budgétaireet comptable publique

• Un périmètre adossé à la notion d’administration publique (APU) au sens durèglement européen du 25 juin 1996 :- les règles de la gestion budgétaire et comptable publique ont vocation à s’appliquer aux structures etorganismes majoritairement financés par des fonds p ublics ;- elles permettent de mettre en œuvre la stratégie pluriannuelle des fina nces publiques , définie sur cepérimètre- ainsi que les principes de régularité et de sincéri té des comptes des administrations publiquesprévus par l’article 47-2 de la Constitution.

• Tenant compte toutefois du caractère de droit public ou privé de chaquepersonne morale :- les personnes morales de droit public non APU ne sont pas exclues a priori du champ de la comptabilitépublique et des nouvelles dispositions relatives à la comptabilité budgétaire mais leurs statuts peuvent endisposer autrement ;- la soumission à la comptabilité publique de personnes morales de droit privé APU ne peut résulter qued’une démarche volontaire de leur part et acceptée par le ministre du Budget.

• Avec quelques exceptions prévues par la loi ou par le décret lui-même :- seuls les GIP uniquement constitués de personnes morales de droit public ou ayant fait le choix de lacomptabilité publique seront soumis au décret GBCP ;- les administrations de sécurité sociale de droit privé sont régies par des textes législatifs et ne sont passoumis au décret GBCP ; seuls les EPA tête de réseau y sont soumis ;- le décret exclut l’Institut de France, les autorités publiques indépendantes (API), les chambres des métierset de l’artisanat, les chambres de commerce et d’industrie, la CNRACL et deux établissements APUactuellement en comptabilité privée (INA, La Monnaie de Paris).



• Le décret conserve l’articulation du décret du 29 décembre 19 62 portant règlementgénéral sur la comptabilité publique :Définition du champ d’applicationTitre I er : principes fondamentaux applicables à toutes les entités soumises à comptabilité publique

� Une réaffirmation et une actualisation de ces principesTitre II : État

� Une profonde refonte intégrant un important volet sur le cadre budgétaire et les acteursTitre III : Organismes

� Unification et modernisation du cadre budgétaire et comptable

• Un deuxième décret adapte divers textes aux nouvelles règles de la ges tionbudgétaire et comptable publique .

• Aucune modification de fond n’est apportée à la réglementation applicable auxcollectivités locales , aux établissements publics locaux , aux établissementspublics de santé soumis au titre I er, exception faite du rappel des principes dequalité comptable, qui s’imposent à l'ensemble des administrations publiques.

• Trois établissements publics nationaux (EPN) APU ba sculent de comptabilitéprivée en comptabilité publique à compter de l’exercice 2014.

• Qu’ils soient EPA ou EPIC , les EPN APU et certains EPN non APU sont soumis àun nouveau cadre budgétaire , introduisant une nouvelle comptabilité budgétaire .



EtatTitres I er et II

EtatTitres I er et II

Collectivités territoriales

et EPLTitre I er

Collectivités territoriales

et EPLTitre I er

EPSTitre I er

EPSTitre I er

Autres APU au sens du Règlement (CE)

du 25/06/96ayant la personnalité morale

de droit public

Application du titre I er et du titre III

Autres APU au sens du Règlement (CE)

du 25/06/96ayant la personnalité morale

de droit public

Application du titre I er et du titre III

DécretGBCPDécretGBCP

Autres personnes morales de droit public (non APU),

sauf si leur texte institutif les en dispense Application du titre I er et du titre III

Sous réserve des dérogations ou adaptations prévues par leurs statuts

Autres personnes morales de droit public (non APU),

sauf si leur texte institutif les en dispense Application du titre I er et du titre III

Sous réserve des dérogations ou adaptations prévues par leurs statuts

Après avis conforme du ministredu Budget et lorsque leurs statuts

le prévoient, personnes morales de

droit privé relevant de la catégorie des APU

au sens du Règlement (CE) du 25/06/96 :

Application du titre I er et du titre III Sous réserve des dérogations

ou adaptations prévues par leurs statuts

Après avis conforme du ministredu Budget et lorsque leurs statuts

le prévoient, personnes morales de

droit privé relevant de la catégorie des APU

au sens du Règlement (CE) du 25/06/96 :

Application du titre I er et du titre III Sous réserve des dérogations

ou adaptations prévues par leurs statuts


2. Regrouper le corpus des règles budgétaires et comptablesdans un texte unique qui pourrait être codifié

• L’ambition, traduite dans le titre du décret, est d e remplacer le règlement généralsur la comptabilité publique par un texte comportan t l’ensemble des règles degestion comptable mais également de gestion budgéta ire.

• Le décret GBCP regroupe ainsi :

- un corpus actualisé de règles relevant du RGCP et d’autres décrets en matière de gestion comptable(décret du 10 décembre 1953 sur la réglementation comptable des EPA, décret du 29 décembre 1992relatif au recouvrement des produits divers de l’Etat, mentionnées à l’article 80 du RGCP, …) ;

- les règles du contrôle budgétaire régies par le décret du 27 janvier 2005, les règles d’approbation desdécisions financières des EP régies par le décret du 8 juillet 1999 ;

- les règles de la comptabilité budgétaire le plus souvent précisées par circulaire ou référentiel ;

- les règles en matière de tenue de la comptabilité générale.

• L’objectif à terme est de codifier ce texte ainsi que l’ensemble des textesréglementaires de même niveau ou inférieurs (fonds de concours, su bventionsd’investissement ou encore délégation de gestion, … ).


3. Ancrer les principes et les règles de la comptabilité publique au cœur de lagestion des administrations publiques

• Le décret réaffirme les principes fondamentaux de la comptabilité publique qui s’imposent àl’ensemble des entités comprises dans le champ d’application (distinction des fonctionsordonnateur/comptable, responsabilité personnelle du comptable public, unité de caisse et detrésorerie, règle du service fait, obligation de dépôt des fonds au Trésor).

• Le décret comporte une définition inédite de la comptabilité publique et en précise l’objet et lesfinalités. La comptabilité publique comporte une comptabilité générale, une comptabilitébudgétaire (sous des formes adaptées à chaque catégorie de personnes morales) et selon lesbesoins, une comptabilité analytique. L’Etat tient également une comptabilité d’analyse descoûts.

• Dans la continuité de l'article 30 de la LOLF pour ce qui concerne l’État et dans une logique deconvergence, les normes de la comptabilité générale sont celles applicables aux entreprises,sous réserve des spécificités des personnes morales entrant dans le champ d’application dudécret.

• La comptabilité budgétaire est définie pour la première fois de manière détaillée. Ses règles sontprécisées dont, notamment pour l’Etat, celles portant sur les affectations et les engagements.

• Le décret donne une définition précise de l’ordonnateur et du comptable public, et pour lapremière fois du comptable assignataire.

• Le rôle de l’ordonnateur et du comptable dans la tenue de chaque comptabilité est précisé. Lerôle prépondérant du comptable public dans la tenue de la comptabilité générale est réaffirmé.


4. Assurer la qualité de toutes les comptabilités

• Le décret définit la qualité comptable en référence à l'artic le 47-2 de la Constitution quiprescrit, aux comptes publics « d’être réguliers et sincères et de donner une ima ge fidèledu résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

• La qualité comptable, dont les principes sont décli nés dans le texte, est ainsi poséecomme une obligation qui doit irriguer l’ensemble de la gesti on des administrationspubliques .

• Pour l’État et les organismes soumis à la comptabil ité publique, le décret confère aucomptable un rôle de garant de la qualité comptable cohérent avec l’art 31 de la LOLF.

Les comptables publics de l’Etat et les agents comptables des organismes soumis au titre III du décret GBCP peuventprendre l’initiative de rectifier des irrégularités comptables dans le cadre d'un dispositif de signalement et deconcertation avec l'ordonnateur.

• Le décret confirme le champ des contrôles du compt able. Il fonde le contrôle hiérarchiséde la dépense en fonction des caractéristiques des opérations re levant de la compétencedes ordonnateurs et de son appréciation des risques afférents. Il prévoit également lapossibilité d’un contrôle allégé en partenariat , associant l’ordonnateur à l’appréciationdes risques.


4. Assurer la qualité de toutes les comptabilités

• La qualité comptable implique une démarche de contrôle interne comptable etde contrôle interne budgétaire, ainsi que d’audit i nterne , pour l’Etat commepour les organismes soumis au titre III du décret.

• Un contrôle interne budgétaire et comptable doit être mis en œuvre , sous laresponsabilité des ordonnateurs, selon des cadres de référence établis par leministre chargé du budget .

Le contrôle interne comptable constitue le levier permettant d'atteindre l’objectif de qualité descomptes. La démarche de contrôle interne comptable concerne l'ensemble des processus, dans uncadre associant l'ordonnateur et le comptable.

Le contrôle interne budgétaire a pour objet de maîtriser les risques afférents à la poursuite desobjectifs de qualité de la comptabilité budgétaire et de soutenabilité de la programmation budgétaireet de son exécution.

• L’audit interne budgétaire et comptable permet de s’assurer de la qualité ducontrôle interne et de la bonne maîtrise des opérat ions budgétaires etcomptables.


5. Traduire dans la gestion publique le « droit dérivé » de la LOLF et le passage àla pluriannualité budgétaire (1/2)

• La refonte du titre II « État » précise les règles de la gestion budgétaire etcomptable résultant de l’application de la LOLF :

- Définition du cadre de la gestion budgétaire de l ’Etat (ministère, budget opérationnel deprogramme et unité opérationnelle) ;

- Clarification du rôle des acteurs de la gestion b udgétaire de l’Etat :

� Le rôle du responsable de programme, du responsable de budget opérationnel deprogramme et du responsable d’unité opérationnelle sont détaillés sous réserve descompétences du préfet issues du décret de 2004 pour les crédits déconcentrés ;

� Les fonctions financières centrales devant être exercées au niveau d’un ministère sontdéfinies pour la première fois et portées par le responsable de la fonction financièreministérielle (Cf. Focus) ;

� Extension de la fonction d’ordonnateur , qui va de la programmation des crédits àl’ordonnancement de la dépense ;


Focus : Le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM)

• Le décret GBCP conforte le rôle des directeurs des affaires financières enintroduisant un nouvel acteur : le responsable de l a fonction financièreministérielle

- Assure un rôle de coordination et de synthèse au niveau du ministère : préparation du budgetdu ministère, élaboration des PAP et des RAP, établissement, en lien avec le RPROG, du documentde répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) et du document prévisionnel de gestion desemplois et des crédits de personnel (DPGECP), proposition au ministre des mouvements de crédits ;

- Veille à la soutenabilité du budget du ministère : validation de la programmation, proposition desmesures nécessaires au respect du plafond de crédits et des emplois ;

- Assume la responsabilité de la qualité et de l’ef ficience de la fonction financière : contrôleinterne budgétaire et comptable, systèmes d’information financière, méthodes et référentiels,comptabilité analytique.


5. Traduire dans la gestion publique le « droit dérivé » de la LOLF et le passage à la pluriannualité budgétaire (2/2)

• Le décret consolide à cette occasion les documents de gestion budgétaire :

- La programmation budgétaire initiale est remplacée par un document de répartition initiale descrédits et des emplois (DRICE), dans lequel les ressources attendues (crédits ouverts en LFI,augmentés des mouvements prévisionnels et diminués de la réserve) sont réparties par budgetopérationnel de programme (BOP). La répartition du plafond d’emplois entre programmes y estégalement indiquée ;

- L’établissement d’une programmation pluriannuelle , mettant en adéquation activité des services etressources attendues de manière beaucoup plus fine qu’aujourd’hui, sert de support à l’analyse desoutenabilité des programmes et des budgets opérationnels de programme ;

- Un document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP) décritprécisément les prévisions d’entrées et de sorties de personnel, de consommation du plafond d’emploiset de dépenses,

- Les comptes-rendus de gestion en cours d’année permettent d’assurer un suivi de l’exécution et deveiller à son caractère soutenable, en s’appuyant sur l’actualisation de ces documents.


6. Réaffirmer le contrôle budgétaire dans ses missions et ses objectifs

• Le rôle du contrôleur budgétaire , issu de la réforme de 2005 qui a supprimé le con trôle delégalité, sauf pour certains actes de gestion des p ersonnels, est conforté :

- Un contrôle axé sur la soutenabilité : couverture des dépenses obligatoires et inéluctables (qui sont définies),cohérence avec les crédits notifiés, conséquences budgétaires de la programmation sur les années ultérieures ;

- Introduction d’un avis de soutenabilité au niveau du programme (et non seulement des BOP) ;

- Un avis préalable sur les mouvements de fongibilité asymétrique comme aujourd’hui ;

- Les modalités de contrôle peuvent être adaptées en fonction de la qualité du contrôle inte rne budgétaire :possibilité de suspension pour une durée déterminée de tout ou partie des visas ou avis après évaluation par le CBCMdu dispositif de contrôle interne.

• Il intègre les évolutions intervenues par circulair e en 2011 sur les emplois et dépenses depersonnel, en prévoyant un visa du DPGECP de l’Etat et un avis sur celui des o rganismes .

• Le décret GBCP redéfinit le contrôle budgétaire exe rcé sur les organismes de la partie IIIen l’axant, en lien avec la réforme de leur cadre b udgétaire, sur la maîtrise de lasoutenabilité , et fait passer une cinquantaine d’organismes du contrôle économique et financier(décret du 26 mai 1955) au contrôle budgétaire.


7 – Prendre en compte la modernisation des processus et circuitsfinanciers, en conférant une assise juridique :

- aux nouveaux modes d’organisation financière issus de la réingénierie des processuspréparatoires au déploiement du SI budgétaire et comptable Chorus :

� Centre de services partagés chez l’ordonnateur

� Service facturier chez le comptable

- aux différents modes de contrôle :

� contrôle hiérarchisé de la dépense , permettant d’adapter le contrôle du comptable auxcaractéristiques de la dépense et à la fiabilité des opérations relevant de l’ordonnateur

� contrôle allégé en partenariat

- à la démarche de maîtrise des risques :

� contrôle interne budgétaire et comptable

� audit interne budgétaire et comptable

- à des procédures modernisées

� Dématérialisation des actes de gestion et des pièces justificatives

� Autorisation de conservation des pièces justificatives par l’ordonnateur


8. Rénover en profondeur le cadre de la gestion financière applicable auxétablissements publics nationaux et autres organismes

• Améliorer les instruments que sont les cadres budgé taire et comptable en vuede les rendre :

- compréhensibles et clairs ;

- mieux adaptés chacun à leur fonction respective dans un objectif général d’amélioration du pilotagedes organismes et des finances publiques ;

- adaptés aux caractéristiques des organismes, à la fois autonomes et majoritairement financés par descontributions obligatoires.

• Aligner les cadres budgétaires de l’Etat et des org anismes APU :- compte tenu de la pertinence éprouvée des cadres budgétaires et comptables introduits pour l’Etat parla LOLF ;

- pour faciliter l’appréhension et l’évaluation de la mise en œuvre des politiques ;

- d’autant plus que la frontière entre les organismes APU et l’Etat peut être fluctuante pour des motifsd’efficacité ou d’efficience de la gestion sans impact sur le caractère public de l’action menée.


Un objectif : améliorer le pilotage des finances publiqueset celui des organismes APU

Organisme publicPart des ressources provenant de contributions obligatoires

majoritaire

piloté par un encadrement de la dépense à faireporter par l’autorisation budgétaire et par le

résultat

non majoritaire

piloté par le résultat

APU non APU

le cas échéantselon desmodalitésadaptées

Cadre budgétaire Règles comptables

gestion budgétaire et comptable publique


Le décret GBCP introduit pour les organismes relevant du titre III un cadrebudgétaire plus proche de celui de l’Etat (LOLF)

Le budget voté comportera des états à la fois en autorisations budgétaires et en droit s constatés :

1° Des supports de l’autorisation budgétaire inspirés de la LOLF et sur lesquels porte lalimitativité :

� des autorisations d’engagement ;

� des crédits de paiement consommés au moment du déca issement, regroupés enenveloppes limitatives par nature de dépenses (personnel, fonctionnement,investissement et le cas échéant intervention) ;

� un plafond d’autorisation d’emplois portant sur l’ensemble des emplois de l’organisme, etidentifiant le cas échéant en son sein les autorisations d’emplois fixées en loi de finances.

A partir desquels peuvent être identifiés les enjeux de financement de l’organisme au coursde l’exercice :

� Compte tenu d’ une prévision de recettes relative à l’ensemble des produits encaissésdans l’année ;

� par le biais d’un tableau présentant l’équilibre financier résultant du solde budgétaire desprévisions de recettes et des crédits de paiement, et des opérations de trésorerie.

2° Des états prévisionnels de comptabilité générale - compte de résultat et état de l’évolutionde la situation patrimoniale (tableau de financement) - adoptés par le conseil d’administration,qui permettent de continuer à appréhender en prévision la gestion selon les termes et lesméthodes de l’analyse financière.


Les évolutions introduites par le décret GBCP pour les organismes relevant dutitre III

• L’autonomisation des autorisations budgétaires limi tatives et de la comptabilitégénérale permet la tenue de la comptabilité général e conformément aux normes , dont lerespect est garanti par le contrôle interne comptab le et, éventuellement, la certification des comptes ;

• Chaque cadre - budgétaire et comptable - retrouve l es conditions de sa pertinence et deson efficacité, dans son régime propre de règles et de tenue . Les enveloppes budgétaireslimitatives n’intègrent plus de charges calculées e t la tenue de la comptabilité générale ne dépendplus de la disponibilité des crédits.

• Le budget comprend toujours la présentation prévisi onnelle d’un compte de résultat etd’une évolution de la situation patrimoniale en dro its constatés qui permettentl’appréhension de l’évolution économique de l’organ isme parallèlement aux autorisations budgétaireslimitatives.

• L’introduction des autorisations d’engagement limit atives permet d’avoir une meilleurevisibilité et de mieux maîtriser les engagements pr is par les organismes.

• L’information est enrichie, permettant à la fois le pilotage budgétaire en vue de respecterles autorisations et le pilotage économique.

• Le suivi des décaissements et des encaissements ain si que l’obligation de dépôt desfonds des organismes au Trésor permettent à l’Etat d’optimiser la trésorerie desadministrations publiques et les modalités d’endett ement.


Les évolutions introduites par le décret GBCP pour les organismes relevant dutitre III

• Pour tous les organismes relevant du titre III, le décret GBCP accélère lareddition des comptes en réduisant à deux mois le d élai de soumission ducompte financier à l’organe délibérant .- Cette évolution permet de mieux articuler la clôture des comptes de l’Etat et des EP, dans l’optiquede la certification des comptes de l’Etat et à terme de la consolidation des comptes publics.

• Le décret pose le principe du dépôt des fonds des organismes au Trésorpublic , sans rémunération.- Des dérogations peuvent toutefois être accordées par les ministres de l’économie et du budget.

- Les dérogations en vigueur tombent et doivent faire l’objet d’une nouvelle demande dans les 18mois.

• Des délais de mise en œuvre qui prennent en compte les nécessitésd’adaptation des systèmes d’information des organis mes :- Le projet de décret prévoit une longue période de transition pour l’introduction des AE et des CPpermettant la nécessaire adaptation des systèmes d’information et de gestion : la première annéed’application est 2016.

- Dans l’intervalle, des états retraités permettront d’anticiper l’appréhension des éléments de pilotagebudgétaire du futur cadre.


Le décret GBCP ne remet pas en cause la gouvernance des organismesrelevant du titre III

� Le décret prévoit un cadre qui constitue autant de leviers potentiellementmobilisables pour définir ou faire évoluer les obje ctifs de bonne gestion d’unorganisme en fonction de la spécificité de ses missions et d e son organisation,puis d’en analyser le respect.

� Le cadre budgétaire ne constitue pas en lui-même la totalité des règles etobjectifs de gestion de l’organisme : celles-ci ont à être définies et mises enœuvre en fonction des caractéristiques des organism es. Le cadre budgétairefournit les informations financières nécessaires à leur définition et à leurappréciation.

� En tant que tel, il ne modifie pas les règles de bonne gestion ou degouvernance définies pour les organismes .

Par exemple : la gouvernance des universités autour de la notion d’équilibre réel du compte derésultat et du tableau de financement est conservée à l’identique. Ces états continuent à fairepartie du budget. Celui-ci est enrichi d’autorisations limitatives en AE et CP, qui, outre leur rôlepropre, permettront d’éclairer la formation des états de comptabilité générale sur lesquelss’appuie le pilotage de l’organisme.

Documents

DecretGBCP-charte_dgfip[1]