DROIT ADMINISTRATIF II

Chapitre 1: Les actes juridiques de l’Administration

Didier Truchet définit les actes de l’Adm comme « une manifestation de volonté qui modifie l’ordonnancement juridique par les droits qu’elle confère ou les obligations qu’elle crée »

Il distingue l’acte matériel ds la mesure où celui-ci n’a pas de conséquence juridique.

Il faut distinguer du pt de vue formel entre 2 gds types d’actes adm :

- AAU résultant d’une seule volonté. Ils peuvent être des actes réglementaires (obligatoires et impersonnels), ou des décisions individuelles.

- Contrat adm

Section 1) L’acte administratif unilatéral

L’AAU est le principal mode d’expression des autorités adm, puisque c’est le plus facile.

§1 : La notion de l’AUU

A. Définition de l’AAU

Les caractéristiques :

- C’est un acte juridique conséquences juridiques. Ce n’est pas seulement un acte matériel même si un acte matériel peut être un AAU.

- C’est un acte né de la seule volonté de l’Adm ne nécessite pas le consentement de ses destinataires. C’est uniquement imposé.

- Il n’englobe pas des perso pub seulement mais aussi des perso privées regroupe tous les acteurs de l’Adm

- En principe, cet acte affecte l’ordonnancement juridique : il crée des droits et/ou des obligations. Soit il va modifier l’ordonnancement juridique en créant de nouveaux droits/obligations, par ex : un décret qui va réglementer une nouvelle activité, comme pour les cigarettes électroniques. Soit il va le modifier en enlevant qqch, par ex un décret abrogeant un autre décret. Soit il réaffirme l’ordonnancement juridique tel qu’il existe (par ex le refus d’une autorisation d’occuper le trottoir)

B. Exclusion de certains AAU

Certains actes pris par l’Etat ne sont pas des actes adm :

- Actes de gvt- Acte législatifs

- Actes juridictionnels (décisions du juge adm)

Certains actes unilatéraux de l’Adm ne sont également pas des AAU, car ils sont de droit privé :

- les actes individuels pris par le les gestionnaires d’un SPIC envers les agents et les usagers de ce SPIC

- les actes unilatéraux autres que réglementaires que les agents adm prennent pour la gestion du domaine privé.

§2 : Les catégories d’AAU

Ces distinctions sont imp pour leur une portée juridique :

A. Les AAU décisoires et non décisoires

1) Les actes décisoires (susceptibles de recours)

Ce sont des actes faisant grief, c.à.d. que l’on pourra les contester dvt le juge adm (ds le cadre d’un REP). C’est une distinction créée de manière artificielle. Ils produisent des effets de droit qui intéressent les tiers. CE 1e avril 1998 CGT-FO « un acte est décisoire s’il a un caractère impératif ou obligatoire ». A contrario, un acte de l’adm qui va se borner à conseiller, recommander, inviter un comportement (pas un ordre mis une suggestion), est un acte non-décisoire. Par ex : une recommandation de rouler à une certaine vitesse ds qq rues mais sans obligation.

CE 7 aout 2008 – Fédération chrétienne des témoins de Jéhovah de France la publication d’une référence à un ouvrage sur le site d’une mission interministérielle (c’est un acte purement matériel) peut constituer un AAU décisoire par ce qu’il affecte la secte.

On peut également avoir des actes formellement nommés qui prennent la forme d’actes juridiques mais qui ne sont pas décisoires CE 28 mai 1996 – Association de défense de la conduite automobile : un arrêté ministériel qui a la forme d’un AAU mais n’affecte perso (car rappelle la réglementation existante sous forme d’un tableau) est donc non-décisoire. Donc un AAU ne doit pas nécessairement prendre la forme d’un écrit.

Le silence même de l’Adm peut parfois être équivalent à un AAU. Traditionnellement, le silence de l’Adm était équivalent de rejet (loi du 17 juillet 1900 après 4 mois de silence, c’était une décision implicite de rejet). Depuis la loi du 12 avril 2000, ce délai a était réduit à 2 mois. Depuis la loi du 12 nov 2013, le principe est devenu la décision implicite d’acceptation. Cependant, ce principe a tellement d’exceptions qu’il a rendu la situation difficile à comprendre.

2) Les AAU non décisoires

Ce sont des actes ne faisant pas grief, c.à.d. que l’on ne pourra pas les contester dvt le juge adm (REP pas possible). Ils ne vont pas affecter l’ordonnancement juridique.

a) Les circulaires non impératives

C’est un acte émis par les autorités titulaires du pvr hiérarchique pour guider l’action de leurs subordonnés. Il s’agit de standardiser l’action de l’Adm. En effet, tous les agents de l’Adm ne sont pas juristes, l’Adm leur émet des circulaires pour éclairer le fonctionnement de l’Adm. Ces circulaires sont très nombreuses (environ 10.000 par an). Ce sont des ordres qui ne s’appliquent que pour les fonctionnaires, et n’ont normalement pas d’effets sur les administrés.

Sauf qu’on a pu avoir des situations où ces circulaires ont des effets sur les administrés puisqu’il s’agit d’interpréter la loi. CE ass 29 janvier 1954 – Notre-Dame du Kreisker a établi une distinction entre les circulaires strictement interprétatives et les circulaires réglementaires : si la circulaire se borne à préciser le sens d’une norme, elle va être interprétative. En revanche, si la circulaire va au-delà du texte de la loi ajoutant en fait une nouvelle règle, elle est considérée comme décisoire et est susceptible de recours. La Jp a un peu changé cette distinction : CE sect 18 décembre 2002- Mme Duvignères on distingue désormais entre les circulaires impératives et non-impératives. On veut éviter la possibilité d’une interprétation trop stricte de la loi. Circulaire impérative volonté de créer une règle, interpréter d’une certaine manière créant une obligation, et donc susceptible de recours.

b) Les directives

Ce sont des décisions individuelles. Une Adm va être confrontée de demandes des administrés. Le principe est le traitement des demandes au cas par cas. Cette règle risque de violer le principe d’égalité et ralentirait également le fonctionnement de l’Adm. Pour standardiser ces procédures, les directives vont fixer un cadre général de traitement des demandes. Le principe est que les directives ne peuvent pas être contestées (non-décisoires), elles ne fixent qu’un cadre général de comportement.

Cependant, CE 18 octobre 1991- Union nationale de la propriété immobilière possibilité de contester seulement les décisions individuelles qui sont prises en application des directives.

CE 3 mai 2004-Comité anti-amiante Jussieu s’il se cache des dispositions impératives, qui sont des conduites obligatoires, la directive est susceptible de recours.

c) Les autres actes non décisoires

- Les actes préparatoires : actes qui précédent les acte adm en soi, ne font pas partie de ces actes mais participent à la prise de décisions. Ce sont par ex des avis ou des recommandations émis avant la pris de décisions. Normalement ces avis ne sont pas décisoires. En revanche, si on exige un avis conforme, il va être décisoire. Dans ce cas, si un avis négatif a empêché la prise de décisions, il peut être contesté par un REP CE 29 nov 1999- Richau

- Les décisions confirmatives : c’est une décision qui confirme une décision précédente sans changement de situations. Elle n’est pas contestable pour éviter le recours continuel à l’Adm. CE sect 28 mars 1952-Martin une décision qui confirme une décision précédente ne peut pas être contestée par la voie d’un REP. En revanche, s’il y a eu un changement de situations juridiques ou factuelles, la décision peut être attaquée.

- Les veux, les recommandations, les conseils

3) Le cas particulier es meures d’ordre intérieur (MOI)

Ce sont des AAU qui créent des obligations, mais le juge va faire comme si elles n’affectent pas l’ordonnancement juridique pour échapper à s’occuper de ces affaires qu’il juge peu imp. C’est une fiction juridique. Par ex fixation d’horaires d’examens, affectation d’un fonctionnaire à un bureau…

En revanche, certaines mesures peuvent être considérées par le juge comme plus imp ds la mesure où elles affectent matériellement les agents progression de l’Etat de droit. C’est ainsi que ds l’arrêt CE 2 nov 1992 - Kherouaa, un règlement intérieur interdisant aux élèves de porter le voile devait être considéré comme une mesure décisoire. C’est surtout le cas pour les sanctions disciplinaires, par ex CE ass 17 février 1995-Hardouin le juge a considéré que la sanction militaire en question constitue une mesure faisant grief (affaire du militaire enivré). Un autre arrêt a été rendu ds le même jour CE 17 février 1995-Marie le juge a considéré qu’une sanction disciplinaire infligée à un détenu ds une prison est susceptible de recours. Il y a de plus en plus d’arrêts qui concernent des petites mesures intérieures à la prison : CE sect 30 nov 2009-Kheri une inscription des détenus au registre des détenus particuliers est un acte décisoire.

B. Les AAU réglementaires et non réglementaires

Cette distinction a une portée non négligeable, notamment pour le mode de publication, le régime de retrait et d’abrogation. Les actes réglementaires relèvent du CE en 1e et dernier ressort, alors que les décisions individuelles des ministres peuvent relever d’autres juridictions.

1) L’acte réglementaire

C’est un acte administratif unilatéral général et impersonnel. Il s’adresse anonymement aux perso auxquels il s’applique sans considération de leur identité, à la totalité de ses destinataires. Le nb de ces perso peut être très variable. En revanche, on peut avoir des actes adm qui s’adressent à une seule perso mais ne s’adressent pas à leur nom en particulier (ex : actes adressé au défenseur du droit)

Seulement les autorités investis du pvr réglementaire peuvent le prendre, principalement le PM. Normalement, les ministres n’ont pas le pvr réglementaire, sauf par délégation ou si le ministre est le chef de service d’une Adm.

2) L’acte non-réglementaire

a) La décision individuelle (ou collective, ou nominative)

La décision individuelle ne va pas poser une norme a priori, mais va appliquer une norme qui existe à une situation particulière. C’est une action a posteriori et concrète. Ex : un fonctionnaire qui est révoqué.

b) La décision d’espèce

Elle a un caractère hybride : elle ressemble parfois à un acte réglementaire. Elle se distingue des décisions individuelles par son mode de publication : elle est publiée au journal et non pas notifiée à la perso. En pratique, elle est très peu utilisée. Normalement, elle intervient ds un domaine particulier.

C. Les AAU créateurs de droit et AAU non créateurs de droit

1) Présentation de la distinction

Les AAU créateurs de droit sont des actes individuels qui accordent de manière en principe définitive un avantage. Cet avantage peut être administratif (ex : autorisation, nomination à un poste), ou financier (ex : une décision individuelle qui accorde une prime). En revanche, c’est une distinction qui n’est pas tjrs facile à mettre en œuvre. (les actes réglementaires ne peuvent jamais être créateurs de droit)

Les actes non créateurs de droit sont des actes réglementaires et certaines décisions individuelles. Pour les décisions individuelles, par ex :

- Décisions concernant les postes à la discrétion du gvt (hauts fonctionnaires comme ambassadeurs et préfets, qui changent svt avec l’altération)

- Décisions individuelles prises sous conditions et qui peuvent être annulées tant que les conditions ne sont pas remplies.

Il y a d’autres actes non créateurs de droit. Par ex les autorisations de police sont tjrs révocables, elles ne créent pas de droit. Aussi, les autorisations d’occupation du domaine pub : elles sont considérées par la loi comme « précaires et révocables », par ex un rassemblement ds un endroit pub. Il s’agit donc de domaines sensibles, souvent politiquement.

2) Les effets de la distinction

Cette distinction est imp pour le retrait/l’abrogation et la contestation des actes. Il est très difficile pour l’Adm d’enlever à une perso un droit acquis.

§3 : L’adoption des AAU

A. La procédure d’adoption

L’adoption d’un AAU est une PPP. Seule l’Adm a le droit d’adopter un AAU. C’est un acte autoritaire. Aujourd’hui, on est de plus en plus vers une consultation des administrés ou des mesures transitoires pour diminuer la brutalité des actes. Il y a des actes pris volontairement par l’Adm, et des actes pris à demande des administrés.

B. La signature

Tout acte adm va être signé par son auteur, celui-ci doit être compétent pour le prendre. La signature de cet acte engage son auteur politiquement. La signature fait naitre l’acte juridiquement et le donne ses effets. Par ex si l’acte confère des droits à son destinataire, celui-ci peut réclamer ces droits dès sa signature, même s’il n’a pas été encore notifié à l’administré (en revanche, un acte qui a un effet négatif sur l’administré ne peut pas lui être opposé s’il ne lui a pas été notifié principe de faveur pour l’administré). Si l’acte n’est pas signé, il est illégal et n’a aucune force juridique.

§4 : La durée de l’AAU et de ses effets

Il y a 2 exigences contradictoires qui s’opposent à l’Adm :

- Il faut qu’elle respecte le principe de légalité (hiérarchie des normes) et la sécurité juridique

- Il faut qu’elle soit libre d’agir ds l’intérêt général. Cette distinction lui permet de changer ou supprimer l’acte

A. Existence

1) Existence de l’acte

L’acte existe dès sa signature. CE ass 21 décembre 1990- confédération nationale des associations familiales catholiques : « l’existence d’un acte adm n’est pas subordonné à sa publication ou à sa notification »

2) Effets juridiques de l’acte

L’acte peut être attaqué ds le cadre d’un REP dès sa signature. Le juge va apprécier la légalité de cet acte à la date de sa signature et pas sa pub. CE sect 19 décembre 1952-Mattei une fois l’acte signé, la perso qui bénéficie des droits peut les exiger

a) Publicité et opposabilité de l’AAU

Pour les actes réglementaires, l’acte est publié ds un journal officiel ou affiché à la mairie. Pour les codes de la route, la règle n’est pas opposable que par le changement des panneaux routiers.

Pour les décisions individuelles, elles sont notifiées par lettre. Pour certaines décisions, on prévoit certaines procédures particulières (par ex pour la nomination par décret, permis de construire sont affichés).

L’effet juridique de la publicité l’acte devient opposable. CE 28 décembre 2007- C. c/ ministre de la défense : un acte inopposable est dépourvu de toute force obligatoire. CE 28 octobre 1988-Gallien : les effets d’un acte adm non rendu pub ne sauraient être opposés aux administrés. Si un acte réglementaire n’est pas encore publié, donc n’est pas encore opposable, il ne peut certainement pas donner lieu à des décisions individuelles prises en son application : CE 7 juillet 1999-Glaichen Haus. Le principe est que l’acte entre en vigueur et est opposable dès sa publication. On peut pourtant prévoir des exceptions, par ex retarder l’entrée en vigueur de l’acte par la prise de mesures transitoires : CE ass 24 mars 2006-KPMG. D’autres actes réglementaires ont besoin de mesures d’application. On peut également prévoir des conditions suspensives pour l’entrée en vigueur de l’acte.L’acte signé mais non publié (donc non opposable) peut faire l’objet d’un REP sans limite, puisque le délai de 2 mois court depuis la publication. Pour les actes non réglementaires, les décisions individuelles qui sont défavorables doivent être motivées. Par ex les sanctions adm. La loi du 11 juillet 1979 prévoit que les actes non motivés sont illégaux.

b) Non-rétroactivité de l’AAU

CE ass 25 juin 1948 – Société du journal l’Aurore PGD : interdiction de l’effet rétroactif des AAU. Les AAU ne sauraient avoir un effet antérieur à leur signature pour les actes individuels créateurs de droit, et pas antérieur à leur publicité pour les autres actes.

Exceptions :

- Quand l’acte est une application d’une loi rétroactive (par ex lois pénales plus douces)- Quand le juge annule un acte. CE 26 décembre 1925- Rediere : un fonctionnaire est

révoqué, il conteste, sa révocation est annulée sa carrière est rétroactivement recréée d’une manière artificielle pour compenser sa révocation injuste, c’est une reconstitution de carrière.

- Le retrait (ou annulation non contentieuse) : c’est quand l’Adm annule son propre acte. - Parfois quand l’Adm prend des décisions qu’elle n’avait pas pu prendre ds les délais par

ce qu’elle est débordée et que cette prise rétroactive est ds l’intérêt des administrés.

B. Disparition de l’acte et ses effets

1) Modification ou abrogation de l’acte

a) Définitions

L’abrogation est la décision par laquelle l’auteur d’un acte décide d’y mettre fin pour l’avenir sans remettre en cause les effets que cet acte a produit dans le passé. Cela se fait soit car la l’Adm s’est rendu compte que l’acte est devenu illégal, soit qu’elle constate que l’acte n’est plus nécessaire.

b) Procédure

Principe de parallélisme de forme il faut que l’abrogation soit faite par le même auteur qui a pris l’acte. Si l’autorité n’existe plus, on peut accepter la réunion de commissions pareilles : le parallélisme n’est tjrs pas possiblement respecté strictement.

c) Règles de fond

En principe, l’Adm a un pvr discrétionnaire pour abroger un acte réglementaire, même s’il est légal : CE sect 27 janvier 1961-Vannier. Le juge peut pourtant imposer des mesures transitoires.

L’Adm a l’obligation d’abroger les règlements illégaux ou qui sont devenus illégaux. Elle doit en procéder spontanément. Si elle ne le fait pas, elle doit le faire si on lui demande : CE sect 10 janvier 1930 – Despujol.

CE ass 3 fév 1989-Alitalia : cet arrêt a été codifié ds la loi du 20 décembre 2007 : « l’autorité compétente est tenue, d’office ou à la demande d’une perso intéressée, d’abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de faits postérieures à cette date.  » Pour les circonstances de droit, elles sont détaillées ds l’arrêt CE ass 28 juin 2002-Villemain.

Pour l’abrogation des actes non réglementaires, elle n’est possible que si l’acte n’est pas créateur de droit. Pour les décisions individuelles ou d’espèce, l’Adm pourra tjrs les abroger pour raison d’illégalité ou pour absence d’objet à cause des circonstances nouvelles (par ex actes précaires révocables) CE sect 30 nov 1990-Association Les Verts. CE 30 juin 2006 Société 9 telecom « l’autorité adm n’est tenue d’abroger une décision adm non réglementaire devenue illégale à la suite d’un changement de circonstances de droit ou de faits que lorsque la décision en question n’a pas créé de droit au profit de son titulaire et n’est pas devenue définitive »

Pour les actes individuels créateurs de droit, en principe ils ne peuvent être jamais abrogés. Mais il y a des exceptions :

- Si l’acte individuel de droit est légal, il peut être abrogé en 2 cas : si la possibilité de l’abrogation est prévue par un texte, ou si le bénéficiaire demande l’abrogation de cet acte

- Si l’acte individuel créateur de droit est illégal, il ne peut être abrogé que ds 2 conditions fixées par l’arrêt CE sect 6 mars 2009- Coulibaly : il faut que l’illégalité ait affectée l’acte depuis son originalité, et il faut que l’abrogation se passe ds un délai de 4 mois après sa signature (ce sont les mêmes conditions que pour le retrait)Cependant il y a des exceptions pour ces règles concernant les actes individuels créateurs de droit illégaux :

si une loi ou un règlement prévoit un régime différent si le bénéficiaire le demande

d) Conséquences pour les effets de l’acte

Une fois que la décision d’abroger l’acte est opposable, l’acte abrogé ne prend plus d’effets. Cependant, les effets que l’acte abrogé a produit ds le passé sont tjrs en vigueur.

2) Retrait de l’acte (ou annulation non contentieuse)

C’est une annulation par l’auteur de l’acte. Le retrait a un effet rétroactif. Il perturbe donc l’ordre juridique ; c’est contraire à la sécurité juridique. Il y a donc des conditions très strictes :

a) Cas des actes légaux

Le retrait des actes légaux est impossible.

b) Cas des actes individuels illégaux créateurs de droit

Pour les actes individuels illégaux créateurs de droit, il y a 2 régimes :

- Soit l’acte est explicite (par ex nomination illégale d’un fonctionnaire) la solution se trouve ds l’arrêt CE ass 26 octobre 2001- Ternon. L’arrêt dégage 3 possibilités :

le retrait est possible à tout moment à la demande du bénéficiaire. si la loi ou un règlement le prévoit. dans 4 mois après la signature

- Soit l’acte est implicite . C’est rare. Il faut distinguer entre les décisions implicites d’acceptation et de rejet. Si la décision implicite est d’acceptation, loi 12 avril 2000 autorise retrait ds 3

possibilités : Pdt un délai de 2 mois lorsque les mesures d’info des tiers ont été mises en

œuvre (cas typique pour permis de construire) pdt 2 mois après la signature s’il n’ya pas de mesures d’info des tiers

si l’acte a fait l’objet d’un recours dvt le juge, l’Adm peut décider de procéder à son retrait

Si la décision implicite est de rejet, le retrait est possible tant que pèse sur l’acte le risque d’une annulation contentieuse (délai du REP ou instance dvt le juge)

c) Cas des actes individuels illégaux non créateurs de droit

Pour les actes individuels illégaux non créateurs de droit, CE 4 décembre 2009- Lavergne si un règlement est illégal, il ne peut être retiré que s’il n’a as été appliqué. Dans ce cas, il ne peut être retiré que ds le délai du recours contentieux.

3) Effets du temps

On peut limiter les effets de l’acte dans le temps. Par ex un arrêté municipal qui interdit le stationnement ds une rue le jour du 14 juillet.

En ce qui concerne la caducité, un acte adm, tant qu’il n’a pas été abrogé ou que l’on n’a pas procédé à son retrait, reste tjrs valable même s’il n’a pas été appliqué : CE 1e avril 1998- Nsonde

4) Annulation de l’acte par le juge

Le juge peut annuler un AAU.

§5 : L’application de l’AAU

A. Caractère exécutoire

Les AAU ont un caractère exécutoire. Maurice HAURIOU a dit que les AAU disposent de l’autorité de la chose décidée. Cela veut Dire que les AAU s’imposent à leurs destinataires sans leur consentement. Si les destinataires de cet acte veulent s’échapper à cet effet exécutoire, ils doivent le contester dvt le juge et le juge doit leur donner raison. CE ass 2 juillet 1982-Huglo le caractère exécutoire des AAU constitue la règle fondamentale du droit public.

Il y a 2 types d’exécution :

B. Exécution par l’Adm

- Pour les actes légaux, l’Adm a l’obligation de les exécuter. En réalité, l’Adm ne respecte pas tjrs cette règle, elle peut parfois oublier d’exécuter les actes.

- Pour les actes illégaux, CE avis 9 mai 2005-Maranjio PGD en vertu duquel l’Adm a l’obligation de ne pas appliquer un règlement illégal.

C. Exécution par l’administré

L’Adm a le privilège du préalable. Elle peut demander à l’administré qu’il exécute un acte sans besoin de demander l’autorisation du juge. Il ne faut pas confondre le privilège du préalable à un droit de l’adm de recourir à une exécution forcée l’adm ne peut pas procéder en principe à une exécution forcée. Il y a pourtant des exceptions dans lesquelles l’exécution forcée est possible :

- Si l’administré a été condamné par le juge pénal et qu’il refuse d’exécuter la condamnation (mais il faut le mettre en demeure)

- En cas d’urgence : Conclusions du commissaire Romieu sur TC 2 décembre 1902- Société immobilière de Saint-Just « il est de l’essence de l’adm » (qd une maison brule, on ne va pas demander au juge d’appeler les pompiers)

- Si la loi prévoit que l’adm peut procéder à l’exécution forcée (par ex réquisition militaire).

- S’il n’y a aucune autre sanction possible

D. Suspension et exception d’illégalité

Suspension : l’acte existe tjrs mais il ne produit plus d’effets

Exception d’illégalité : ds le cadre d’un litige contestant la légalité d’un acte, la perso peut contester un autre acte, le juge peut l’écarter. En théorie, l’Adm sera obligée d’abroger ce dernier acte.

Section 2) Le contrat administratif

Ce n’est pas le moyen le plus traditionnel pour l’Adm pour agir, mais il est de plus en plus utilisé. Il a tendance à s’approcher du dt civ et vise à agir de manière moins autoritaire. Le régime est plutôt construit par la Jp et en parallèle avec le régime des contrats du code civ, avec certaines dérogations.

§1 : La qualification du contrat administratif

Pour chaque contrat que l’Adm va signer, on va regarder le contenu du contrat ou le comportement des parties pour voir si c’est un contrat adm ou de dt civ.

Critères pour qualifier contrat adm :

- Certains contrats, la loi va le prévoir- D’autres contrats, on va regarder le contenu

A. Critères jurisprudentiels de qualification

Il y a 2 gds types de critères : le critère organique on va regarder la nature des perso parties au contrat. Ce critère seul est insuffisant. Il va dégager une présomption, puis on va procéder à examiner le critère matériel qui est déterminant

Il y a 3 situations possibles :

1) Contrats entre perso pub

Un contrat conclu entre perso pub est présumé un contrat adm : TC 21 mars 1983- Union des assurances de Paris (UAP). Ce n’est pas une présomption irréfragable : le contrat est présumé adm « sauf dans les cas où eu égard à son objet, il ne fait naitre entre les parties que des rapports de droit privé »

2) Contrats entre perso pub et perso privée

Le critère organique est clairement insuffisant. On ne peut procéder à aucune présomption. Il y a 2 critères alternatifs (pas cumulatifs, c.à.d. que l’on peut avoir un seul) :

a) La présence d’une clause exorbitante de droit commun

Ce critère a été posé par : CE 31 juillet 1912-Société des granites porphyroïdes des Vosges. Cet arrêt a posé comme principe qu’un contrat est administratif lorsqu’il contient une ou plusieurs clauses exorbitante de droit commune, c.à.d. une clause qui ne peut pas exister en droit privé, et qui indique donc que les parties ne sont pas égales. La clause exorbitante est soit par ce qu’elle est illicite en droit privé, soit par ce qu’elle prévoit la possibilité d’une exécution forcée sans recours au juge.

Cependant il y a des exceptions :

- Contrat entre une perso pub qui gère un SPIC et une perso privée qui est usager de SPIC ce contrat va être de dt civ même s’il contient une clause exorbitante de droit commun

- La notion de régime exorbitant de droit commun : ds le contrat lui-même il n’y a pas de clause exorbitante de droit commun, mais il est lui-même soumis à un régime exorbitant de droit commun : CE sect 19 janvier 1973-Société d’exploitation électrique de la rivière du Sant (c’était un contrat d’achat entre EDF et des perso privées, il était soumis à un régime exorbitant de droit privé car hors du contrat, il y avait des décrets qui imposaient à EDF de contracter avec ces perso…)

b) L’exécution d’un service pub

Le principe : est adm le contrat par lequel une perso pub confie à une perso privée l’exécution d’un SP. Ce critère a apparu par CE 4 mars 1910-Thérond, puis a été plutôt oublié avec l’arrêt des Vosges qui a souligné l’importance unique des clauses, mais a réapparu avec CE sect 20 avril 1956-Epoux Bertin et Consorts Grimouard. Depuis ces deux arrêts, les 2 critères coexistent.

Pdt longtemps, on considérait que le contrat pour être adm devait avoir un lien très direct avec le SP en question. Cela a changé depuis TC 25 mars 1996- Berkani ds le cadre d’un SPA, les

perso non statutaires (perso contractuelles, non pas fonctionnaires) sont soumis à un contrat adm sauf s’il y a un texte contraire.

3) Contrats entre perso privées

Un contrat entre des perso privées est présumé un contrat de droit civ, sauf si l’une des parties est en réalité un représentant d’un perso de droit pub, notamment par un mandant. Il existe également des mandats implicites : par ex des associations de droit privé qui sont créées, financées et organisées par des perso de droit pub. Pour ces associations transparentes, il faut regarder qui est la véritable perso en charge. Il faut également examiner les cas où des perso pub se transforment en perso privées (privatisation) par ex la poste.

B. La qualification par la loi

Il y a des contrats adm par détermination de la loi, 3 types :

- Les marchés de travaux pub (loi du 28 pluviôse an VIII)- Contrats comportant une occupation du domaine pub - Contrats soumis au code des marchés publics, c’est la loi du 11 décembre 2001, dite loi

Murcef

§2 : Le régime du contrat administratif

A. La conclusion du contrat administratif

Pour conclure un contrat adm, il faut être une perso morale de droit pub (Etat, CT, EP)

1) La question de la liberté contractuelle

Le droit civ est fondé sur la liberté contractuelle. Ce principe est à valeur constit pour les perso privées : CC 19 décembre 2000-financement de la sécurité soc pour 2001 (décision fondée sur Art 4 de la DDHC). Dans une décision ultérieur, le CC a élargit ce principe aux perso morales de dt pub : CC 30 nov 2006- Secteur de l’énergie. Donc, en principe les perso morales de dt pub bénéficient de la liberté contractuelle. Le CC a toutefois dit indirectement que cette liberté pour les perso pub peut être limitée non seulement par la loi mais aussi par les décrets: CC 22 aout 2002-Emploi des jeunes ; donc le PM peut encadrer la liberté contractuelles des perso pub. Il est ainsi totalement interdit que l’Adm contracte en matière de police adm et le contrôle d’identidé.

CE ass 5 mars 2003-Ordre des avocats à la Cour d’appel de Paris la limitation de la conclusion des contrats adm résultant du code des marchés pub peut résulter non seulement d’une loi mais aussi d’un décret.

CE sect 28 janvier 1998-Société Borg Warner ds le cadre d’un marché pub, et qu’il existe des dispositions législatives, il faut interpréter ces dispositions de manière restrictive.

La liberté contractuelle existe mais peut être plus difficile dans les faits. Elle est parfois donc un peu théorique. L’Etat peut être plus puissant. Mais ce n’est pas tjrs le cas, un groupe bancaire international peut être plus puissant qu’une petite commune.

La théorie de vices de consentement est valable pour les contrats adm : CE 19 décembre 2007- Société Campemon-Bernard (là c’est la partie pub qui a été victime de dol). Ces types de vices de consentement sont pourtant très rares ds les contrats adm à cause de l’existence de procédures compliquées.

2) Le contenu des contrats

En principe, le contenu du contrat est libre d’après le principe de la liberté contractuelle. Cependant, en pratique, la plupart des contrats sont régies par des règles pour chaque catégorie de contrat. Par ex : les conventions d’occupation du domaine pub, les contrats d’engagement d’agents d’un SPA, ou les contrats d’emprunt pub. Les 2 types principaux (dont le contenu est en grande partie détaillé ds les textes) sont :

- Les contrats de marché pub : régis par le code des marchés pub qui comporte des dispositions législatives mais qui est en gde partie réglementaire décret du 1e aout 2006. La définition d’un marché pub comporte 2 éléments :

Objet du contrat : une perso pub se procure de prestations de différents types (travaux, services, fourniture)

Paiement d’un prix forfaitaire

- La délégation du SP : régie par la loi dite Sapin du 29 janvier 1993, les règles se trouvent à l’art L.1411-1 s. du CGCT. Cette loi a été établie en 1993 (période de décentralisation en France) pour éviter la délégation de perso à cause de leur proximité avec les perso au pvr ds un cadre de corruption. La définition de la délégation du SP comporte 2 éléments :

La perso pub confie la gestion d’un SP à une perso privée. (ex : délégation de la gestion des autobus municipaux à une compagnie privée)

La rémunération d’une perso n’est pas un prix, elle doit être substantiellement liée à l’exploitation de ce SP. La perso privée doit gagner une grande partie de son profit par les usagers du service et non pas par le versement d’un prix par la perso pub. (ex : les redevances pour les autoroutes)

Il y a de différents types de délégation de SP : un type comprenant la construction d’un ouvrage et sa gestion, l’affermage (gestion de structure déjà existante)…

La conclusion d’un contrat adm prend généralement pas mal de temps.

3) Le choix du cocontractant de la perso pub

Il y a 2 contraintes pour le choix du cocontractant par la perso pub :

- La publicité de l’offre : rendre public que l’on veut conclure un contrat- La mise en concurrence des perso privées qui proposent une réponse à cette offre

Pour la délégation de SP, la perso pub était en principe libre pour choisir la perso privée ; ce qui résultait en une grande partie de corruption. La liberté était plus réduite et bcp plus stricte pour les contrats de marchés pub. Ce système a été régi et les règles ont été modifiées notamment sous l’influence du droit européen :

Pour les marches pub, la perso pub va publier un appel d’offre en indiquant l’ensemble des conditions. Le principe du moins disant a été remplacé par le mieux disant : l’Adm peut contracter avec l’offre avec le moindre prix, mais elle doit contracter avec la meilleure qualité. Il y a pourtant des contrats qui ne sont pas soumis à toutes les règles d’offre et de concurrence du marché pub, notamment les contrats in house (qui sont des contrats de l’Adm avec des associations transparentes qui dépendent en fait de l’Adm même).

Il y a une procédure appelée la procédure de référé précontractuel, qui se trouve à l’Art L. 551-1 s. du Code de la justice adm, et qui a été mise en place en 1992 en transposition d’une directive communautaire. Cette procédure est une procédure d’urgence, elle concerne les contrats adm et les marchés pub pour lesquelles on prévoit une publicité et une mise en concurrence préalable. Elle est mise en place pour éviter la conclusion des contrats par l’Adm avec des perso qu’elle a déjà choisi mais pour lesquels elle fait une publicité pour l’apparence uniquement. On saisit le Président du TA qui est compétent, qui a des pvrs très larges.

B. L’exécution du contrat administratif

Dans le cadre de l’exécution du contrat, l’Adm dispose de pvrs exorbitants, bcp plus avantageux. Elle peut :

- Diriger et contrôler l’exécution à tout moment de manière très précise - Sanctionner unilatéralement la mauvaise exécution même si cela n’est pas prévu ds le

contrat avec des sanctions pécuniaires, coercitives - Modifier unilatéralement le contenu du contrat même si cela n’est pas prévu- Résilier unilatéralement le contrat - Forcer le cocontractant à rester ds le contrat et l’exécuter même s’il ne le souhaite pas ou

s’il y a une rupture ds l’équilibre financier

1) La modification unilatérale du contrat par l’Adm

Dans le dt adm, il y a un principe de mutabilité du contrat, c.à.d. modifier le contenu du contrat. Si l’intérêt général le justifie, l’Adm peut changer le contenu du contrat. Ex :CE 10 janvier 1902-Compagnie nouvelle du gaz de Déville-Lès-Rouen : la ville a imposé le cocontractant de passer de l’éclairage au gaz à l’éclairage électrique, le cocontractant a refusé, il a été obligé à le faire puisque cela a été justifié par l’intérêt général. CE 11 mars 1910-Compagnie général française des Tramways (horaires)

Ce principe de mutabilité a pourtant 2 limites imp :- La modification ne saurait évidemment pas changer l’objet du contrat - La modification ne peut pas concerner les clauses financières du contrat. D’ailleurs, s’il y

a une modification, l’Adm est tenue de payer le surcout. Si la modification est licite, la perso privée n’a pas le droit de la refuser. Et dans le cas de son refus, c’est une faute et l’Adm a le droit de résilier unilatéralement le contrat  : CE 27 octobre 2010-Syndicat intercommunal des transports pub de Cannes.

2) La résiliation unilatérale du contrat par l’Adm

Résilier un contrat c’est mettre fin à ses effets pour l’avenir. Cette résiliation peut être prévue par le contrat. En revanche, même ds le silence du contrat, l’Adm dispose d’un pvr de résiliation unilatérale de 3 cas :

- S’il y a une faute du cocontractant rendant impossible l’exécution du contrat, sauf ds les contrats de concession de SP (type de délégation de SP) il faut saisir le juge adm (sauf si le contraire est prévu par le contrat)

- Si l’équilibre financier du contrat est définitivement rompu. Dans ce cas, le cocontractant privé est indemnisé puisqu’il na pas commis de faute

- L’Adm peut juste décider de résilier le contrat avec le seul motif d’un intérêt général, avec indemnisation du cocontractant aussi. CE ass 2 mai 1958-Distilleries de Magnac-Laval a consacré ce droit à l’Adm.

3) La théorie de l’imprévision

Elle permet à l’Adm de forcer le cocontractant de rester ds le contrat même si l’équilibre financier est rompu. Il faut 3 conditions pour appliquer cette théorie :

- qu’il y ait des circonstances extérieures aux parties, - que ces circonstances étaient imprévisibles au moment de la conclusion du contrat. Par ex

des circonstances éco (choc pétrolier) - que ces circonstances bouleversent l’équilibre financier du contrat. La hausse de prix est

substantielle, pas un simple manque à gagner par ex, mais le bouleversement doit être provisoire et pas définitif (ex : guerre) : CE 9 décembre 1932-Compagnie des Tramways de Cherbourg

CE 30 mars 1916-Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux a consacré cette théorie. Cette théorie a été appliqué pour mettre fin au dilemme : résilier le contrat et risquer de menacer l’intérêt général, ou maintenir le contrat avec une perte financière. Le choix a été alors de maintenir le contrat, l’Adm va indemniser partiellement le cocontractant pour réduire le déséquilibre.

4) Le fait du prince

C’est presque la même idée que la théorie de l’imprévision : il y a des circonstances imprévisibles qui bouleversent l’équilibre financier du contrat, sauf que ces événements ne sont pas extérieurs aux parties du contrat. Il s’agit pour une partie du contrat, en agissant dans un autre domaine, influence négativement l’équilibre du contrat (ex : Etat impose des impôts qui vont influencer l’équilibre du contrat avec une perso privée). Il faut que ce soit la même perso pub (par ex Etat) agissant dans un autre domaine.

Si la mesure contestée ne concerne que le cocontractant privé ou affecte son activité plus que les autres, la perso pub va devoir indemniser le cocontractant privé. En revanche, si la mesure concerne tout le monde, le cocontractant n’est pas indemnisé.

§3 : Le contentieux du contrat administratif

En principe, c’est le TA de l’endroit où le contrat a été conclu qui est compétent pour juger le contrat adm. Mais les parties peuvent convenir à un autre TA si cela ne contrevient pas à l’intérêt général (Art R. 311-11 du Code de la justice adm). Il y a des litiges comportant sur la conclusion du contrat (les plus nombreux), et sur l’exécution du contrat.

A. Le plein contentieux

En principe, c’est comme ds l’art 1165 du CC. Normalement donc, contester le contrat ne revient qu’aux parties du contrat. Cependant, il y a certains recours qui peuvent être ouverts aux tiers.

1) Les recours ouverts aux concurrents évincés (=écartés)

Dans le cas d’un contrat déjà conclu, un concurrent évincé qui le trouve injuste peut contester ce contrat. Cette contestation se fait par le référé contractuel (procédure d’urgence) mis en place par l’ordonnance du 7 mai 2009, règles aux art L. 551-13 s. et R. 551-1 du CJA. Un concurrent évincé peut exercer ce recours sauf s’il avait déjà exercé un référé précontractuel. Le préfet peut également exercer ce recours. Les pvrs du juge sont aussi très imp : il peut suspendre le contrat, prononcer la nullité du contrat, la résiliation du contrat, réduire sa durée, ou condamner l’Adm à payer une pénalité.

Ce référé est récent. Il ne concerne que les contrats soumis aux règles de la publicité et concurrence. Pour les autres contrats adm pas soumis à ces obligations, les tiers peuvent

également saisir le juge avec une saisine ordinaire (donc plus lente) : l’arrêt CE ass 16 juillet 2007- Société Tropic travaux signalisation consacre cette possibilité en donnant les mêmes pvrs au juge.

2) Les recours ouverts aux parties

Recours portant sur la validité du contrat

Lors de l’exécution du contrat (donc il est déjà conclu), une partie n’est pas satisfaite et veut sortir du contrat. A la base, il n’y avait qu’une seule solution : soit le juge maintenait le contrat en constatant sa légalité, soit il l’annule même pour une minime illégalité. C’était une solution très radicale qui pourrait mettre en péril l’intérêt pub, surtout que l’annulation a un effet rétroactif. En 2009, le juge adm a changé d’approche avec une autre bcp plus nuancé : CE ass 29 décembre 2009-Commune de Béziers le juge met comme objectif la stabilité des relations contractuelles. Même s’il y a une irrégularité, le juge va essayer de faire survivre le contrat avec qq changements. Le juge a alors 2 possibilités :

- Si l’irrégularité n’est pas grave, le juge peut décider la poursuite du contrat en demandant aux parties de régulariser certains éléments

- Si l’irrégularité est plus grave, il va mettre fin au contrat avec le choix entre 2 autres solutions :

Résiliation du contrat (non-rétroactive) si l’irrégularité n’est pas extrêmement grave

Annulation du contrat (rétroactive) s’il y a une « irrégularité tenant au caractère illicite du contenu du contrat… »

Action en reprise des relations contractuelles 

Si la partie pub décide la résiliation unilatérale du contrat, CE sect 21 mars 2011-Commune de Béziers le cocontractant peut demander au juge qu’il remette en vigueur le contrat entre les parties. Le délai pour cette action est 2 moins après la résiliation. Le juge décide soit la reprise du contrat, soit l’indemnisation du cocontractant (la décision peut être double)

B. Le contentieux de l’excès de pouvoir

1) Les décisions (ou actes) détachables du contrat adm

Normalement il n’y a pas de REP contre le contrat adm, cependant il existe des actes détachable

du contrat contre lesquelles les tiers peuvent faire un REP. CE 4 aout 1905-Martin : l’acte détachable est tout type d’action qui intervient avant la conclusion du contrat et qui autorise sa conclusion. Si cet acte détachable est annulé, le contrat survit en théorie. Mais les parties doivent tirer les conséquences nécessaires de son annulation. Le juge qui a annulé l’acte peut ordonner aux

parties de saisir le juge du contrat pour qu’il vérifie les conséquences juridiques de cette annulation. Si les parties ne saisissent pas ce dernier, un tiers peut également saisir le juge de l’exécution pour voir l’effet de cette annulation, selon l’art L.911-3 du CJA.

2) Les clauses réglementaires des contrats adm

Dans certaines clauses de contrat adm, il va y avoir des dispositions affectant les usagers d’un SP. CE 10 juillet 1993-Cayzelle : les clauses réglementaires du contrat adm peuvent être attaquées par la voie du REP.

3) Les contrats de recrutement des agents pub contractuels

Ces contrats peuvent faire l’objet d’un REP. Si une personne morale de droit public recrute un agent public contractuel, un tiers peut faire un REP s’il le justifie par un intérêt suffisant CE sect 30 octobre 1998-Ville de Lisieux

4) Le déféré préfectoral

Le préfet a une autorité sur les CT ; il peut déférer leur décision y compris les contrats devant le juge adm par la voie du REP.

Chapitre 2 : Les missions de l’Administration

L’Adm a 2 missions principales : la police et le SP. Pour les distinguer, on va dire que l’objet e la police adm est de maintenir l’ordre pub, alors que celui du SP saurait de satisfaire aux besoins des citoyens. Le moyen est également différent : la police dispose de moyens autoritaires, alors que le SP fournit des prestations. Cette distinction peut être nuancée puisqu’on peut considérer que la police constitue la fourniture d’un service qu’est la garantie de la sécurité. Le juge ne réfléchit pas de la même manière en confrontant un SP ou un contentieux de police adm.

Section 1) La police administrative

Il ne faut pas confondre l’activité de la police adm avec la police au sens institutionnel.

§1 : Les notions

A. Police adm et police judiciaire

L’enjeu de cette distinction consiste en la compétence du juge (judiciaire ou adm). La police judiciaire a comme objet la constatation d’une infraction et la recherche de ses auteurs, sa nature est répressive. La police judiciaire est sous le contrôle du parquet. La poursuite est ordonnée par le ministère pub : c’est un magistrat du parquet. Le contentieux de la police judiciaire appartient à la compétence judiciaire : CE sect 11 mai 1951-Baud

L’objet de la police adm est différent : il s’agit de protéger l’ordre pub. Sa nature n’est pas répressive mais préventive : on va vouloir éviter que l’ordre pub ne soit troublé. C’est une activité régie par le dt adm, c’est le juge adm qui est compétent : CE ass 24 juin 1960-Société Frampar.

L’arrêt Baud et TC 7 juin 1951-Noualek mettent les critères de distinction :

- Si ce que fait la police est en relation avec une infraction pénale précise réelle ou éventuelle, il s’agit d’une activité de police judiciaire.

- Les conclusions du commissaire de gvt Delvolve « tant que l’agent exerce une mission de contrôle générale, tant que son enquête n’est pas orientée sur une infraction correctionnelle ou criminelle précise, il est dans l’exercice de la police adm »

Une opération de police adm peut se transformer en opération de police judiciaire : TC 12 juin 1978-Société Le Profile (lors d’un transfert de fonds sécurisé qui se fait attaqué, les agents de police qui le sécurisaient procèdent à la poursuite des attaqueurs)

B. Police administrative générale

La police adm générale existe sans texte, alors que la police adm spéciale (svt plus technique) existe à la suite d’un texte. La police adm générale intervient pour tout type d’atteint à l’ordre pub, alors que la police adm spéciale intervient pour des activités strictement définies.

1) L’objet de la police adm générale : la préservation de l’ordre pub

a) Caractère public

La police adm assure l’ordre pub, la paix intérieure. Traditionnellement l’ordre pub est constitué de 3 éléments : sécurité, salubrité et tranquillité pub. Ces éléments remontent à une loi du 5 avril 1884 et figurent à l’art L 2212-2 du CGCT. L’ordre pub règne qd ces 3 éléments sont réunis.

b) Caractère limité

En principe, il ne peut pas y avoir d’intervention de police adm générale en dehors du cadre des 3 éléments de l’ordre pub. Si on veut aller au-delà de ce cadre, on peut le faire ds le cadre de police spéciale.

- L’élément de l’ordre pub implique que toute infraction qui se déroule dans un lieu privé ne sera pas dans la compétence de la police administrative mais dans celle de la police judiciaire.

- L’élément de la sécurité publique permet d’éviter qu’il y ait des accidents. On a décidé que la sécurité permettait d’obliger les administrés de se protéger contre eux-mêmes ; ex port obligatoire de la ceinture CE 4 juin 1975 Bouvet de la Maisonneuve.

- L’élément de la salubrité désigne l’hygiène publique et la santé publique (par exemple propreté de l’eau potable). L’adm peut obliger les administrés à adopter un certain comportement (vaccin) ou interdire un autre (ex : fumer dans les lieux publics CE 19 mars 2007 Madame Le Gac)

En 1995, un quatrième élément a été rajouté : c’est celui de la dignité humaine CE Ass 27 octobre 1995 Commune de Morsang-sur-Orge (le lancer des nains activité qui a été interdite.) Cet élément a été très peu appliqué jusqu’en début de 2014.

c) Caractère principalement « matériel et extérieur » (HAURIOU)

Il s’agit d’éviter des désordres physiques concrets. Il faut voir que ces ordres physiques ne sont pas appréciés à chaque époque de la même manière. Ce n’est pas un ordre moral. En revanche il pourrait y avoir une action immorale qui provoque des manifestations ; dans ce cas il y a un problème d’ordre public physique. Le caractère moral n’est pas pris en compte, ex CE Sect 18 décembre 1959 Société Les Films Lutétia.

2) Les autorités de police générale

CE 8 aout 1919-Labonne l’exécutif est investi de la police générale au niveau national sans qu’une loi soit nécessaire pour le confirmer. L’exécutif est vaste. Sous la IIIe Rep, c’était le PDR qui dispose de l’autorité de la police. Aujourd’hui, c’est le PM : CE 13 mai 1960-SARL Restaurant Nicolas.

Cela peut apparaitre contraire à l’art 34C. CC 20 juillet 2000-loi sur la chasse « l’art 34C ne prive pas le Chef du gvt des attributions de police générale qu’il exerce en vertu de ses pvrs propres et en dehors de toute habilitation législative »

Le maire a la compétence locale de sa commune. Il agit par voie d’arrêté. Il exerce l’autorité seul mais peut être contrôlé par le préfet.

Le préfet est également une autorité de police générale : au niveau du département, et dès que plus que 2 communes sont invoquées. Il est également compétent lorsque le maire n’agit pas (cas de carence) après lui avoir envoyé une mise en demeure.

Le président du conseil départemental depuis 1996 a une partie de la police générale en matière de circulation sur la voierie départementale.

C. Les polices administratives spéciales

Il faut qu’il y ait une loi, et un objet particulier. (par ex police de cinéma confiée à une autorité particulière, ministre de la culture). La police adm spéciale confère de pvrs plus précis, svt plus étendus.

1) L’objet des polices spéciales

Les polices spéciales sont souvent créées dans des domaines très techniques qui nécessitent un pouvoir très spécial. Il s’agit soit de :

- poursuivre un aspect très particulier l’ordre pub dans ses 3 éléments : la sécurité pub (par ex en matière nucléaire), la tranquillité pub (par ex nuisance sonore), et la salubrité (par ex police des eaux potables).

- poursuivre des éléments qui ne font pas parties de cette trilogie (par ex la police du cinéma, la police de la publication destinée aux enfants, police de l’urbanisme…)

2) Les autorités de police spéciale

Les autorités varient selon le texte qui institue la police spéciale en question. Le 1e ministre peut fixer certaine règle en matière d’hygiène, le préfet pour la police des étrangers, le maire pour la police des baignades et pour la police des funérailles.

D. La combinaison de la police générale et des polices spéciales

1) Police générale exercée par plusieurs autorités

Si l’autorité de police générale a exercé son pouvoir de police, l’autorité locale normalement n’intervient pas. Cependant, CE 18 avril 1902 Commune de Néris-les-Bains un arrêté préfectoral avait interdit les jeux de hasard dans toutes les communes sauf dans les stations thermales. Le préfet a annulé alors l’arrêté du maire de la commune de Neris qui interdit les jeux de hasard alors qu’il s’agit de station thermale. L’arrêt dit que s’il y a un risque local particulier, l’autorité locale peut intervenir avec une mesure encore plus stricte et qu’elle doit justifier par des circonstances locales (mais pas mesure plus légère).

2) Police générale et police spéciale exercées par la même autorité

Une même autorité peut être compétente pour agir dans des domaines de la police spéciale et de police générale. Quand les deux polices se regroupent dans la même autorité, celle-ci va opter pour la police spéciale car plus vite.

3) Police générale et police spéciale exercées par des autorités différentes

L’arrêt Néris-les-Bains peut aussi être appliqué, c.à.d. des autorités différentes peuvent agir, lorsque les deux police sont différentes. C’est ainsi qu’une police générale locale peut aller plus loin qu’une police spéciale au niveau national (Arrêt Société Les films Lutétia : possibilité pour le maire d’interdire le film malgré son obtention du visa ministériel d’autorisation)En revanche certaines lois définissant la police spéciale expliquent que ce pouvoir de police

spéciale est exclusif, par ex le préfet dispose d’une police spéciale pour classer des établissements pour la protection de l’environnement ; le maire ne peut pas prendre des mesures dans ces cas.

4) Polices spéciales exercées par des autorités différentes

Il peut y avoir des contradictions rendant compliqué pour le justiciable de savoir qui est compétent.

§2 : Les mesures de police

A. L’émission obligatoire de mesure de police

La plupart du temps le fait d’émettre une mesure de police est une obligation et non pas une faculté. Par ex s’il y a un risque de trouble à la salubrité pub, le titulaire de l’autorité de police est obligé d’agir, sinon il sera substitué par l’autorité au niveau supérieur. Ne pas agir peut aussi être une faute lieu d’indemnisation. Une décision de refus d’agir peut également être attaquée ds le cadre d’excès de pvr : CE 23 octobre 1959 Doublet un maire a refusé de mettre fin à un camping faisant trop de bruit. Parfois il n’y a pas d’obligation d’agir, ex : le refus d’un classement comme monument historique n’est pas une responsabilité, donc ce n’est pas un pvr discrétionnaire de l’Adm.

B. Les procédés de police

1) Caractère unilatéral et gratuit des mesures de police

Il ne peut pas y avoir de délégation de service public en matière de police. Les autorités de police ne peuvent jamais déléguer leur pouvoir règlementaire. CE ass 17 juin 1932 Ville de Castelnaudary l’activité de police rurale ne peut être déléguée par la commune à une association de propriétaires privés. CE 29 décembre 1997 commune d’Ostricourt : la surveillance des voies pub ne peut être déléguée par la commune à une société (opération matérielle de police administrative). Un certain nombre d’opération peuvent être délégué par exemple les scans des sécurités de police à l’aéroport.

2) Typologie des mesures de police

Les mesures de police sont des AAU, d’une part les règlements (par ex interdiction de fumer dans les lieux pub), d’autre part les décisions individuelles (par ex les injonctions par les agents de police ordonnant à un usager d’arrêter un certain comportement, ou les réquisitions)

Il y a 3 régimes de mesures de police pour réglementer les activités :- Le régime répressif : c’est le régime le plus libéral. l’activité est totalement libre, elle

n’est pas réglementée. On peut seulement poursuivre après la commission de l’infraction par une sanction pénale. Il n’y a pas de mesures de police. Ex : liberté d’expression, liberté de la presse, liberté de réunion. Il peut y avoir exceptionnellement des mesures préventives, par ex saisir préventivement des exemplaires d’un journal (cela s’est bcp passé en Algérie)

- Le régime de déclaration : c’est le régime intermédiaire. Une perso qui souhaite exercer une liberté, elle doit la déclarer à l’adm, l’adm peut refuser mais il faut que son refus soit motivé, en principe l’adm intervient peu. Ex : manifestation sur les lieux pub (l’ordonnance du 12 mars 2012, dans ses art L212-1 à L212-4 du code de la sécurité intérieure, prévoit que la police peut interdire toute manifestation pouvant provoquer un désordre pub)

- Le régime d’autorisation : c’est le régime le plus restrictif, stricte. Certaines activités ont besoin d’une autorisation préalable. Le pvr de l’adm est très important. Ex : pour obtenir un visa, pour un permis de construire. Ce régime ne concerne que la police spéciale et non pas la police générale : CE ass 22 juin 1951-Daudignac.

Les mesures de police se distinguent des sanctions adm : les mesures de police ont une finalité préventive alors que les sanctions adm ont une finalité restrictive. Les sanctions adm sont soumises à l’art 6 de la CEDH (procès équitable) alors que les mesures ont d’autres standards (motivation de la décision…)

C. Les limites des pouvoirs de police

Les pouvoirs de police sont strictement encadrés par le juge adm.

1) Les limites habituellement strictes des pouvoirs de police

a) Le principe de proportionnalité

Il découle du principe de liberté (art 5 de la DDHC) : tout ce qui n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché. La formulation célèbre du commissaire du gvt Corneille dans ses conclusions sur CE 10 aout 1917-Baldy dit « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception. » On ne peut pas restreindre les libertés de manière arbitraire. Il faut équilibrer entre les mesures de police préventives et l’atteinte à la liberté. S’il y a une activité qui risque de poser un problème à l’ordre pub, il faut la laisser se reproduire, et le cas échéant l’aider à éviter d’atteindre l’ordre pub (ex : si une manifestation risque d’entrainer des conflits violents, il faut sécuriser cette manifestation et non pas l’interdire). Ce principe a des conséquences imp sur le contrôle des mesures de police par le juge. Les pvrs du juge vont être exceptionnellement étendus : il va regarder exactement les faits, les risques

posés, l’action de l’adm. C’est un contrôle d’ opportunité (alors qu’il ne fait généralement qu’un contrôle de légalité). Le juge effectue donc une mise en balance : d’un coté il regarde les avantages pour l’ordre pub qu’ont entrainée la mesure de police contestée (réalité et intensité des menaces), d’un autre coté il regarde les inconvénients pour la liberté (l’importance de la liberté en question, le degré d’atteinte). CE 19 mai 1933-Benjamin : contexte de la montée de l’antisémitisme, Benjamin était un écrivain de droite antisémite qui veut organiser une conférence, le syndicat des instituteurs de la ville se sont opposés en menaçant de perturber la conférence par des moyens violents. Le maire a déclaré qu’il ne peut pas assurer la sécurité de la conférence et l’a interdit. Benjamin saisit le CE. Le CE a dit qu’il fallait demander aux préfets d’envoyer plus d’agent pour la sécurité « l’éventualité de trouble, alléguée par le maire de Nevers, ne présentait pas un degré de gravité tel qu’il n’ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l’ordre en édictant les mesures de police qu’il lui appartenait de prendre ».

Le principe est tjrs valable, mais on peut poser la question s’il n’est pas mis en question à nos jours, notamment avec l’affaire de l’instituteur Dieudonné qui a fait un sketch critique à l’égard d’Israël et qui a été sanctionné. Au départ, il n’était pas vraiment antisémite, mais enfin il s’est radicalisé en critiquant toutes les religions. Il a été condamné plusieurs fois pour la citation de la haine raciale. Cette année, Dieudonné a fait un spectacle qui a eu des conséquences imp, le ministre de l’intérieur, en utilisant l’argument que ce Dieudonné a eu plusieurs condamnation pénale, a voulu interdire le spectacle, alors il a pris un circulaire en disant au préfet d’interdire ce spectacle. Le préfet a donc pris un arrêté qui s’inspirait vraiment de ce circulaire en invoquant qu’il pourrait avoir des troubles d’ordre public et a fait référence à l’arrêt de Morsang-sur-Orge en disant que ces deux situations n’ont que pour objet de porter atteinte à la dignité humaine et que l’humour est devenue de plus en plus raciste. Les fondements du préfet étaient que :

- le risque matériel se concrétisait dans les troubles d’ordre public- le risque immatériel c’est l’atteinte à la dignité humaine.

Dieudonné a donc saisit le tribunal de Nantes pour le juge de réfère liberté, le juge avait dit que la mesure de cet arrêté est illégale et l’a annulé. Le tribunal a répondu à l’argument de trouble matériel en disant qu’il n’y aurait pas de manifestations ni de troubles puisque Dieudonné avait organisé des centaines de spectacles avant celui-là et rien ne s’est produit. Le jour même, le ministre a fait appel devant le CE. CE ord. ref. 9 janvier 2014 - Dieudonné M’bala M’bala les motivations du CE (considérant 5 et 6) reprennent en fait les arguments du préfet (dignité humaine)

b) Refus des interdictions générales et absolues

C’est un contrôle de proportionnalité a priori. Le juge adm annule les mesures d’interdictions générales et absolues. Exemple : CE Ass 22 juin 1951- Daudignac : dans une station balnéaire, il y avait une pratique de photographes de rue pour les vendre. Cette pratique dérangeait les perso qui n’avaient pas envie de se prendre en photo. Le maire voulait soumettre l’activité des photographes à autorisation pour trouble à la tranquillité pub. Le juge général a jugé que cette

mesure était très générale et qu’il suffisait de soumettre l’activité à autorisation pdt la saison touristique sur la plage (endroit et moment spécifiques) En revanche, Morsang-sur-Orge est un contre-exemple (interdiction générale de l’activité de lancer de nains). 

2) L’extension exceptionnelle des pouvoirs de police

a) En application des textes spéciaux

- l’art 16C sur les pouvoirs exceptionnels du PDR

- L’état de siège  : loi du 9 aout 1848  décision qui est décrétée en Conseil des ministres en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée. Si l’état de siège est prolongée à +12 jours, il faut que le législateur vote une loi. Portée : l’état de siège transfère le pvr de police à l’armée. Les pvrs de police (conférés à l’armée) sont étendus sur 4 points :1. effectuer des percussions de jour comme de nuit2. éloigner des perso qui n’y résident pas habituellement3. exiger la remise des armes et des munitions4. interdire plus facilement les publications et les réunions Ex d’application de l’état de siège : CE 28 fev 1919- Dames Dol et Laurent pdt la 1GM, l’autorité militaire du port de Toulon avait interdit aux bars et cafés de servir et recevoir des « filles » (alors que la prostitution était une activité légale). Deux femmes (prostitués) ont donc contesté la mesure sur le fondement de la liberté du commerce. Le CE a validé la mesure en s’appuyant sur l’état de siège.

- Etat d’urgence   : Ce système a été mis en place pdt la guerre d’Algérie par la loi du 3 avril 1955. C’est presque la même chose que l’état de siège mais on ne transfert pas les pouvoirs à l’armée, on étend les pouvoir de police des autorités civiles par : 1. un contrôle plus stricte de la presse et l’audiovisuelle 2. des percussions de jour comme de nuit 3. des assignations à résidence et des détentions administrativesIl a été appliqué pour la dernière fois pendant les émeutes de 2005. La déclaration d’état d’urgence est soumise à un contrôle très faible. Le juge adm contrôle les mesures prises en application de cet état de siège.

b) Par le jeu de la théorie des circonstances exceptionnelles

En l’absence de textes, les pouvoirs de police adm peuvent également être étendus dans le cadre de la théorie des circonstances exceptionnelles : il s’agit d’une création jurisprudentielle. CE 28

juin 1918-Heyriès le PDR avait suspend par décret l’application d’une loi dans un contexte de guerre. Le CE valide en invoquant l’art 3 de la loi constit du 25 fev 1875 qui place le PDR à la tête de l’adm et qui le charge de l’exécution des lois : « Il incombe dès lors au PDR de veiller à ce qu’à toute époque les SP soient en état de fonctionner, et à ce que les difficultés résultant de la guerre n’en paralysent pas la marche. »

Dans le cadre de cette théorie, les pvrs de police peuvent être étendus de la manière suivante :- Le principe de légalité peut être violé : les règles de compétence et de la hiérarchie des

normes peuvent ne pas être respectées. Par ex l’exécutif peut prendre des décisions qui reviendraient normalement au législatif.

- La théorie des fonctionnaires de fait a été établie par CE 5 mars 1948-Marion. Il s’agit de situations où des perso qui ne sont pas fonctionnaires sont les seules à pouvoir prendre des mesures de police pour préserver l’ordre pub.

- Les libertés peuvent aussi être restreintes davantage. Par ex publication d’un journal. Le juge effectue un contrôle sur les circonstances exceptionnelles en regardant si la situation est effectivement exceptionnelle notamment si elle est exceptionnelle au point ou elle rend l’application des législations naturel il va regarder si il y a un intérêt pub qui va être protégée par les mesures exceptionnel et si les mesures sont adapté

Section 2) Le service public

§1 : La notion de SP

C’est une notion à la fois centrale au droit adm et politiquement sensible et controversée. Elle est centrale car on a longtemps pensait que le dt adm impliquait l’existence d’un SP et l’existence d’un SP impliquait l’application du dt adm. Il y a donc une association très proche entre dt adm et SP. C’est une notion qui est en crise aujourd’hui car le SP en France est bcp invoqué pour justifier des règles particulières qui sortent des règles des activités normales : on peut donner des privilèges aux entreprises qui exercent un SP (par ex un monopole). On considère qu’on ne peut pas appliquer le droit privé. Aujourd’hui cela est mis en cause par le dt européen qui a une vision plus libérale. Par ex la poste est aujourd’hui une entreprise alors qu’elle était considérée comme un SP. On a trouvé un équilibre entre le dt européen et la notion classique de SP : les hôpitaux et les universités demeurent considérés comme un SP et non pas des entreprises.

A. La conception française

1) Les constantes

Il n’y a pas de définition claire du SP. L’idée est que :

- Un SP poursuit un intérêt général, pas un intérêt privé de profit.

- Il fournit des prestations à ceux qui en ont besoin. Ces prestations peuvent être financières (indemnités pour chômage), ou matérielles (un hôpital). Elles peuvent être gratuites ou payantes (normalement le prix est beau symbolique). L’existence des prestations procurées par un SP peut être obligatoire ou facultative.

- Il répond normalement aux besoins auxquels le secteur privé ne peut pas répondre de manière satisfaisante (écoles)

2) Les variations

La notion de SP n’est pas définie de la même manière au fil du temps.

a) Le passage d’une vision institutionnelle à une vision fonctionnelle

A l’origine, l’idée est celle dégagée par l’arrêt Blanco. C »est une approche simple : dès qu’une perso pub agit, c’est du SP. Il s’agit d’une vision institutionnelle. Cette vision pouvait à la rigueur concevoir qu’une perso privée puisse exercer un SP uniquement dans le cadre d’un contrat adm, notamment de concession.

Par la suite, on est passé à une vision du SP comme une activité, une mission. C’est une vision fonctionnelle du SP. Ce passage remonte aux années 1930. On ne va plus regarder l’aspect privé ou pub de la perso. On a reconnu que des perso privées puissent exercer un SP non seulement dans le cadre d’un contrat adm par délégation, mais aussi parce qu’un règlement ou une loi l’a prévu : CE 20 décembre 1935, établissements Vézia et CE 13 mai 1938, Caisse primaire Aide et Protection. Ce dernier arrêt crée officiellement la notion d’organisme privé assurant la gestion d’un SP. Aujourd’hui on considère qu’on peut même avoir un SP sans contrat ni texte législatif ou réglementaire, mais par le seul comportement d’une perso pub à l’égard d’une perso privée.

b) Les fluctuations de la portée juridique de la notion de SP

Pourquoi utiliser cette notion de SP ? L’intérêt de la notion de SP a varié.

1e intérêt : critère de qualification et d’application du droit adm

A la base, il y avait l’école du SP, c’est l’école de Duguit. Les tenants de cette Ecole disaient que le SP est le critère de l’application du dt adm et de la compétence du juge adm. Pour eux, l’Etat intervenait uniquement dans le cadre d’un SP et n’avait pas le droit d’intervenir en dehors. Ils se sont basés sur les arrêts Blanco et CE 2 février 1903-Terrier.

Cette théorie a été invalidée dès la 1e moitié du XXe s par 2 évolutions jurisprudentielles imp : - CE 31 juillet 1912-Société des granites porphyroïdes des Vosges : le CE s’est déclaré

incompétent pour absence de PPP. Le critère devient l’existence de PPP. Le SP comme critère unique a été ignoré complètement.

- TC 22 janvier 1921-Société commerciale de l’Ouest africain (affaire de bac d’Eloka dans la colonie de Cote d’Ivoire) : si la perso pub agit comme un commerçant, c’est le juge

judiciaire qui est compétent. Le TC n’a même pas regardé l’existence de SP. Il n’y a plus d’unité du SP : il est soit un SPA (en principe juge adm) soit un SPIC (en principe juge judiciaire)

Avec ces arrêts on pensait que la notion de SP perdait de son utilité, on oublie ce critère. Après la 2GM, on voit renaitre le critère de SP : il n’est plus le seul critère de l’application du dt adm, mais il est concurrent avec les PPP (peuvent être cumulatifs ou alternatifs).

- TC 28 mars 1955-Effimieff : en matière de travaux pub, il devait y avoir compétence du juge adm pour existence d’objectif de SP (même s’il n’y a pas de PPP).

- CE sect 21 avril 1956- Epoux Bertin et même date consorts Grimoire : dans le cadre de contrats adm sans aucune PPP, s’il y a un objectif de SP c’est la compétence adm (arrêt Epoux Bertin : nourrir les prisonniers de guerre).

2e intérêt : application du régime du SP

Pour toutes les activités de SP, il faut appliquer les « lois de SP » ou les lois de Roland. Il s’agit de principes auxquels sont soumis tous les SP : principe d’égalité dvt le SP, de continuité du SP et de la mutabilité du SP.

B. L’apport du droit de l’UE

1) Une approche très différente de l’approche française

Le droit européen a un impact très imp sur le dt français en matière de SP. Le droit communautaire prime le dt national. A la base, il y a eu presqu’un conflit entre le droit européen et le dt français car le dt européen ne connait pas la notion de SP, il n’y a que la notion de service d’intérêt éco général (SIEG). Le principe pour l’UE est que toutes les entreprises sont soumises aux règles de concurrence dès qu’elles exercent une activité éco, il ne faut pas bénéficier de privilèges, notamment de monopole. L’UE est le cadre dans lequel bcp d’Etat ont libéralisé leurs éco (ex poste pour la France)

2) Vers une réconciliation entre les approches européenne et française ?

Il y a une meilleure prise en considération de l’approche française. Le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997 (qui a modifié le traité de Rome de 1957) a noté la place importante du SIEG en admettant la possibilité de leur accorder des conditions éco et financières qui leur permettent de fonctionner (par ex avoir un bureau de poste dans une très petite ville au milieu des Alpes n’est pas rentable mais doit être fait par la poste fr). L’UE est allée encore plus loin dans la protection d’idée de SP avec le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 introduisant la notion de service non-éco d’intérêt général.

Le droit européen reconnait alors les SIG (services d’intérêt général) qui regroupent tout type de services d’intérêt général parmi lesquels on distingue 3 types dont chacun a un régime juridique différent :

- Les SIEG : le principe est que ces SIEG appartiennent au champ éco, ils sont donc en principe soumis aux règles de concurrence. En revanche, le dt européen prévoit des exceptions : la perso pub peut accorer des dt exclusifs et spéciaux (un monopole par ex) à un exploitant d’un SIEG avec certaines conditions.

- Les services non-éco d’intérêt général : ces services sont entièrement en dehors du droit de la concurrence. Par ex ce sont tous les services régaliens (par ex justice) ou certains services sociaux (ex allocations chômage)

- Les services universels : une nouvelle notion qui concerne la télécommunication et la poste. Ils désignent un service qui doit être fourni à l’ensemble des utilisateurs à un prix aborda. Cette activité est optionnelle à l’operateur, celui-ci peut choisir de créer ou pas le service universel (la poste fr fait un service universel, mais une poste privé de courrier peut choisir de créer un service rentable pas universel).

C. L’identification d’un SP

Il y a 2 possibilités pour identifier un SP :

1) L’identification par un texte (critères législatifs)

Un texte prévoit que telle activité constitue un SP. Par ex le SP de l’éducation prévu par l’art L 111-1 du code de l’éducation, et la collecte et l’élimination des cadavres d’animaux prévue par l’art 264 du code rural.

2) L’identification par un faisceau d’indices (critères jurisprudentiels)

CE 28 juin 1963-Narcy donne 2 critères plutôt larges :

- Il faut que ce soit une activité exercée en vu de l’intérêt général- Il faut que cette activité soit exercée sous le contrôle d’une personne :

Si l’activité est exercée par une perso pub, a priori on présume que c’est un SP. En revanche il y a des exceptions, par ex la gestion du domaine privé.

Si l’activité est confiée par une perso pub à une perso privée, il faut que l’adm exerce un certain contrôle sur la perso privée pour que ce soit considéré comme SP. CE sect 22 février 2007-APREI : même si la perso privée n’est pas dotée de PPP, et dans le silence de la loi, si l’activité que la perso exerce a un intérêt général, il faut regarder les conditions de création, d’organisation et du fonctionnement de la perso privée ainsi que les obligations qui lui sont imposées.

Comment pourtant estimer que l’activité a un intérêt général ? La notion d’intérêt général est mouvante avec le temps. On s’est posé la question si les jeux de hasard constituent un SP. En effet, il y a des casinos qui appartiennent à la commune et qui lui rapportent des revenus. C’est ainsi que CE 25 mars 1966-Ville de Royan a jugé qu’un casino constituait un service d’intérêt général. En revanche, on peut penser que cette Jp est dépassée aujourd’hui car la même question a été posée au sujet de la loterie nationale : CE sect 17 décembre 1948-Angerand a considéré que la loterie nationale constituait un service d’intérêt général, cependant cette solution a vu un revirement avec CE 17 octobre 1999-Rolin.

§2 : La création des SP

A. La création obligatoire

Certains SP doivent être obligatoirement créés par l’adm car ils sont prévus par des textes constitutionnels (ex : éducation, justice) ou législatifs (par ex la loi impose aux communes d’avoir un service de ramassage des ordures). Le CC ne s’est pas opposé à la privatisation de certains SP car il n’était pas prévu à la Constit (ex : privatisation des assurances).

B. La création facultative

On peut créer un SP à condition qu’il y ait :

- un intérêt général- une insuffisance de l’initiative du secteur privé pour répondre à ce service.

CE sect 30 mai 1930-Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers : avec le principe de liberté du commerce et de l’industrie, les perso pub ne doivent pas se livrer à des activités commerciales que de manière exceptionnelle pour ne pas concurrencer les perso privées. CE ass 31 mai 2006-Ordre des avocats du barreau de Paris reprend cette Jp et rajoute que si les perso pub se livrent à des activités commerciales, elles doivent respecter le droit de la concurrence.

§2 : L’exploitation du SP

§4 : Le fonctionnement des SP

A. La distinction entre SP et SPIC B. Les principes communs à tous les SP 1) Les principes traditionnels 2) L’émergence de nouveaux principes

a) Le principe de neutralité

Il ne faut pas que les agents de l’Adm soient influencés par préférences pour prendre des décisions en faveur de certains administrés il faut qu’ils soient neutres.

CE 25 juillet 2005-Commune de St Anne (en Martinique : le Conseil municipal de la commune avait décidé de mettre le drapeau du parti indépendantiste, ce qui contredisant sa neutralité)

En réalité donc, l’Adm n’est pas tjrs neutre, elle est svt influencée par ses idéologies  ; mais il ne faut pas que le citoyen le sente, il faut qu’il y ait un minimum d’impartialité. Par ex : l’audiovisuel pub français doit préserver une neutralité malgré les positions de ses présentateurs.

Le principe de neutralité concerne avt tous les agents : CE 16 février 2004-M. Bendendouch (à rechercher ?) un concierge a demandé une heure le vendredi pour la prière, cette demande a été refusée, le CE a décidé que cette décision est licite. Normalement les agents ne sont pas concernés par ce principe. En revanche cela vaut pour les usagers s’il s’agit de pratiques qui mettent en cause la continuité du SP CE 14 avril 1915-Koen (un élève juif refusait d’assister aux classes le vendredi)

Le principe de laïcité rejoint également ce principe de neutralité : les agents de l’Adm ne doivent pas montrer des signes religieux. La loi du 15 mars 2004 interdit le port de signes religieux ostensibles ds les écoles pub. La loi du 11 octobre 2011 interdit de masquer son visage en public (interdisant donc le port du niqab).

b) Les principes discutés par la doctrine

Il n’y a pas de principe de gratuité. Cependant certains services sont nécessairement gratuits, par ex le service départemental d’incendies par les pompiers.

Le principe de transparence de l’Adm est également discuté : la loi du 17 juillet 1978 institue la CADA (commission d’accès aux docs adm). Emergence aussi du principe de participation du citoyen à l’Adm. On parle de principe de qualité aussi.

Chapitre 3 : La responsabilité de l’Administration

La responsabilité adm est née avec l’arrêt Blanco qui dit que la resp de l’Adm ne peut pas être soumis aux règles du code civ l’Adm va bénéficier de règles spéciales concernant sa resp, mais n’a pas spécifié ces règles. C’est le juge qui a progressivement créé ces règles, encadrées de plus en plus par le législateur. Même si les règles sont différentes, la resp adm s’inspire de la resp civ : l’idée est la même (Art. 1382CC), c’est le contenu qui est différent. A la base, au 19 e s, cette distinction servait à échapper l’Adm à sa responsabilité. Cela a changé prenant aujourd’hui une position qui défend le citoyen, notamment par le dvp de la responsabilité sans faute, ou sans fait (ex : indemnisation pour dommages par attentats terroristes). La resp adm montre alors une tendance pour se rapprocher de la resp civ. Il y a pourtant des situations où l’Adm n’est jamais

resp même si elle a commis de faute, cela s’est réduit mais c’est tjrs le cas pour les opérations militaires : CE 23 juillet 2010- Sociétés Touax.

Section 1) La responsabilité administrative pour faute

§1 : La faute

La faute peut être définie comme un manquement par une perso à une obligation qui pesait sur elle. L’Adm, par action ou par omission, a donc manqué à une obligation. Ex de fautes par action : CE sect 26 janvier 1973- Driancourt les décisions illégales constituent tjrs une faute. Ou la brutalité policière. Ex de fautes par omission : un maire qui ne prend pas des mesures nécessaires.

A. La distinction entre la faute de service et la faute personnelle

Une faute de service est liée au mauvais fonctionnement de l’Adm. La faute personnelle désigne la faute d’un agent en tant que sa perso.

Cette distinction a été posée par : TC 30 juillet 1873-Pelletier. La Ferrière décrit cette distinction dans la doctrine de la passion qui date de 1877 en disant que la faute personnelle révèle « l’homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences ». « C’est une acte dommageable impersonnel révélant un administrateur plus ou moins sujet à l’erreur. » Autrement dit, la faute personnelle résulte non pas de l’agent adm mais de sa perso humaine.

1) Le principe : seule la faute de service entraine la responsabilité adm

Le principe est que l’Adm n’est responsable que pour le mauvais fonctionnement du SP, avec application des règles adm. La faute personnelle d’un agent pour sa perso humaine déclenche l’application de la responsabilité judiciaire. L’idée est que le juge judiciaire ne peut pas porter un jugement sur le travail de l’Adm (Blanco). En revanche, si un agent commet une faute qui n’a pas de lien avec le fonctionnement de l’Adm, cela porte un jugement sur son comportement humain qui peut donc être soumis à la compétence judiciaire.

Le domaine de la faute personnelle :

- une faute commise en dehors du service, soit : matériellement hors du service (par ex un policier qui renverse une perso par sa

voiture personnelle) juridiquement hors du service (CE 20 janvier 1989-Biales un commandant

d’un port autonome, qui a été désignée dans sa vie privée comme gardien d’un bateau dans ce port, a été reproché des négligences dans cette dernière activité. Vu que c’était une activité privée n’ayant pas de lien avec son poste adm, les règles adm ne sont pas applicables)

- une faute commise à l’occasion du service mais qui sont, soit :

d’une particulière gravité : TC 2 juin 1908-Girodet (un instituteur a utilisé des propos obscènes), TC 9 juillet 1953-Bernadas (un agent de police refuse de refugier une perso ds une commissaire de police)

qui comportent une intention de nuire ou d’un profit personnel : TC 21 décembre 1987-Kessler (le distributeur de courrier insulte et commet des actes de violences envers un agent), CE ass 12 avril 2002-Papon (un haut fonctionnaire pdt la 2ne guerre mondiale allait plus loin dans la deportation des juifs, la faute personnelle là coincide avec une faute de service)

Depuis TC 19 octobre 1998-Préfet du Tarne, la gravité n’est pas nécessairement constitutive d’un faute personnelle.

Le domaine de la faute de service :Ce sont des faits, même s’ils sont très graves, ont un lien avec indissociables avec un service. Chambre criminelle de la Cour de cass 13 oct 2004-l’affaire des paillotes le Préfet de la Corse a ordonné à ses armes de mettre le feu à des paillotes. La question se pose si dans ce cas, en présence d’une faute de service, on pourrait également inclure la faute personnelle de l’agent. La faute pénale n’implique nécessairement pas la faute personnelle : TC 14 janvier 1935-Thepaz (un soldat conduit un camion militaire renverse un cycliste faute de service, mais pas de faute personnelle puisqu’il n’y a pas d’intention de nuire)

2) Le dépassement du principe :

En présence d’une faute personnelle, mais l’Adm va être jugée responsable. Cela peut être dans le cas de :

- La théorie de cumul Cumul de faute : il y a à la fois une faute personnelle et une faute e service, qui

sont indépendantes une de l’autre mais qui ensemble sont à l’origine du préjudice. Cette théorie a été établie par CE 3 février 1911-Anguet (une perso arrive 10 mins avt la fermeture de la poste, entre pour déposer une lettre, mais en sortant la porte est fermée, en sortant par une autre porte, les agents le prennent pour un voleur et le blessent le juge décide l’existence du cumul de fautes : des agents qui ont fermé la porte et ceux qui ont battu l’agent). CE 22 janvier 1936-Dame Duxent (un infirmer bat une perso admise en asile chaque jour causant enfin sa mort faute de l’infirmier et de l’Adm)

Cumul de responsabilité : il y a une seule faute mais qui est à la fois une faute personnelle et une faute de service : une seule faute cumule la qualité des 2 fautes. CE 26 juillet 1918-Epoux Le Monnier (une ville organise un concours de tire sur des cibles flottantes sur la rivière, alors que sur l’autre rive il y a un parc où une perso se fait blessé le maire est doublement fautif, il peut être jugé dvt le juge adm ou le juge judiciaire), CE 21 avril 1937-Demoiselle Quesnel (une receveuse

des postes vole de la caisse double responsabilité puisqu’elle vole et elle n’est pas surveillée)

- On a élargit la possibilité d’engager la responsabilité de l’Adm en introduisant une nouvelle théorie qui distingue entre :

Faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service : il s’agit de fautes personnelles soit commis par des moyens mis à la disposition du service, soit ds les heures du service ou à son occasion. CE 18 nov 1949-Mimeur. CE ass 26 oct 1973-Sadoudi (un agent de police en nettoyant son arme hors les heures du service tue son collègue. Alors que c’est une faute personnelle, on admet l’engagement de la resp de l’Adm, elle est non dépourvue de lien avec le service puisque c’est avec l’arme du service).

Faute détachable du service

CE ass 28 juillet 1951- Laruelle et Delville a mis un système d’action récursoire si l’Adm se fait condamner dans un cas de faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service et paie la réparation, elle peut se retourner et former une action contre l’agent. De même, si un agent adm se fait condamnée pour la même faute, elle peut se retourner contre l’Adm pour lui faire payer. L’action récursoire suppose que soit l’agent soit l’Adm paie la totalité de l’argent. Par ex, après une décision du juge judiciaire, si l’agent forme une action récursoire dvt le juge adm, ce dernier va décider du montant à payer en fonction de la gravité de la faute. Par ex CE ass 12 avril 2002-Papon après la condamnation de Papon par le juge judiciaire, le juge adm décide que l’Etat lui doit 50% du montant puisque l’Adm aussi était responsable. Ce nouveau système peut soulever la question de l’utilité de la théorie de cumul de responsabilité.

B. La distinction entre la faute simple et la faute lourde

En présence d’une faute, on avait prévu autrefois qu’il ne suffit que ce soit une faute simple, elle doit présenter une certaine gravité pour pouvoir engager la resp de l’Adm, on exigeait une faute lourde. Cette distinction était faite pour certaines activités particulièrement difficiles pour l’Adm: par ex tout ce qui est police adm.

La faute lourde n’est plus exigée ds certains domaines :

- les actes médicaux : CE ass 10 avril 1992-M. et Mme V.- les services de secours : CE 22 avril 1998- Commune de Hannapes- les fautes commises ds le cas de services pénitentiaires : CE 17 décembre 2008- Zaouiya.- Le service fiscal CE sect 21 mars 2011- Krupa. - La police adm : CE 10 février 1905-Tomaso Grecco ( pour les actes juridiques, c.à.d.

les AAU de police, la faute simple suffit, alors que pour les opérations matérielles la

faute lourde est exigée) Aujourd’hui, cette distinction entre actes juridiques et opérations matérielles a disparu : l’Adm est responsable pour ses fautes. Cela a été établi pour la police générale par CE 28 nov 2003- Moissy-Cramayel et pour la police spéciale par CE 27 décembre 2006-Commune de Baalom.

Dans d’autres domaines, la foute lourde survit :

- Contrôle adm exercé par les autorités étatiques sur les CT. Par ex si le préfet oublie de faire son contrôle sur le maire, on exige une faute lourde car on considère que la faute principale est celle du maire. CE sect 18 nov 2005-Société fermière de Campoloro

- Activité du juge adm CE sect 24 fev 2004- Popim

C. La preuve de la faute

En principe, c’et à la victime de prouver que l’Adm est fautive et non pas le contraire. Il y a pourtant des exceptions, par ex qd une victime a un accident dû à l’état des routes, on présume qu’il y a faute de l’Adm mais c’est une présomption simple.

§2 : Le préjudice

C’est le dommage, une atteinte qui arrive à une perso.

A. Conditions

- Le préjudice doit être certain, réel et non seulement éventuel. - Il doit être évaluable en argent

Le juge prend en compte tant les dommages matériels que les dommages immatériels. Par ex la perte de chance constitue un dommage à la perso. La perte d’un cher également CE ass 24 nov 1956-Consorts Letisserant

B. La réparation

L’Adm paie en argent, sauf parfois elle peut restituer en nature. Pour obtenir une réparation de l’Adm, il faut agir pendant 4 ans, il y a donc une déchéance quadriennale.La date à laquelle la valeur dommage est évaluée : pour les dommages causés aux perso l’évaluation est au jour du jugement (CE ass 21 mars 1947-Aubry), alors que pour les dommages causés aux biens on l’évalue au jour où il est devenu possible de les réparer (CE ass 21 mars 1947-Compagnie générale des eaux). Cependant, le juge a le pvr de prévoir d’autres règles en ce qui concerne la réparation des biens.

§3 : Le lien de causalité entre la faute et le préjudice

A. Principes

Il y a 2 systèmes possibles pour décider si la faute est en lien direct avec le préjudice :

- Equivalence des conditions (plutôt appliquée par le juge judiciaire)- Causalité adéquate (plutôt appliquée par le juge adm plus stricte)

B. Causes atténuantes ou exonératoires

- La faute de la victime (rarement prise en compte par le juge adm)- Le fait de tiers (également rarement prise en compte par le juge adm)- La force majeure (après avoir rempli ses conditions : imprévisible, irrésistible et

extérieures aux parties)

§4 : Les régimes législatifs de responsabilité adm pour faute

Ce sont des règles spéciales, qui donnent des régimes spéciales

A. Responsabilité des membres de l’enseignement public

La loi du 5 avril 1937, à l’art 1384 du CC pour les membres de l’enseignement pub qui causent des dommages aux élèves, c’est la compétence du juge judiciaire. L’Etat dispose de l’action récursoire.

B. Accidents de véhicule

Loi du 31 déc. 1957 prévoit que les accidents de véhicule sont tjrs de compétence judiciaire même s’il s’agit d’un véhicule adm.

C. Indemnisation des dommages de santé

La loi Kouchner du 4 mars 2002 maintient une compétence distincte entre le juge adm (cliniques adm) et judiciaire (cliniques privées) mais les règles sont les mêmes.

Section 2) la responsabilité adm sans faute

§1 : Fondements

Ce système a été mis en place par CE 21 juin 1895-Cames. C’est un régime très protecteur puisqu’on considère qq fois qu’une activité adm légale et légitime mais qui affecte négativement les individus doit être indemnisée. Cette création jurisprudentielle trouve 2 fondements :

- Principe d’égalité dvt les charges pub - La théorie du risque : qd l’Adm agit ds l’intérêt général, son choix peut générer des

risques

Cependant ce type ne sert pas à indemniser tout préjudice. Il faut que le préjudice soit anormalement grave et spécial (c.à.d. qu’il concerne un nb limité de perso ou une catégorie limitée de la population)

§2 : La responsabilité

A. Du fait des lois

CE ass 4 janv 1938-Société des produits laitiers La Fleurette

Conditions de la mise en œuvre de cette théorie :

- l’activité ne doit pas être nuisible à la société (figure déjà dans l’arrêt Fleurette) - préjudice anormal et spécial - CE ass 8 fev 2007-Gare de Dieu : on n’exige pas un préjudice anormal et spécial. Cet

arrêt est fondé sur le fait que la loi soit contraire à la CEDH. Il ajoute la condition que pas de dispositions législatives qui excluent l’indemnisation.

B. Des conventions intl

Même idée que par la resp du fait des lois, mais c’est la France qui ratifie selon ses conditions. CE 30 mars 1966– Compagnie générale Radioélectrique

C. Des actes adm légaux

L’Adm prend un AAU légal mais qui affecte les individus.

CE 22 fev 1963-Commune de Gavarnie une réglementation a réduit le nb des clients d’un commerçant

CE 31 mars 1995-Lavaud la ville a détruit un immeuble HLM, le pharmacien du coin perd la moitie de sa clientèle

§3 : Responsabilité du fait des abstentions légales

L’Adm n’agit pas légalement (elle a le chois d’agir ou pas), alors qu’on lui le demande. Son abstention d’agir affecte négativement une perso. CE 30 nov 1923-Couiteas (une perso possède un territoire en Tunisie qu’il veut mettre en valeur, il veut expulser les tribus qui y habitent et le juge lui donne l’autorisation de les expulser, le gvt refuse d’exécuter cette décision pour des raisons politiques

Critères pour que l’Adm puisse refuser d’exécuter une décision de justice : si les troubles causees par la décision sont supérieurs aux troubles causees par l’inexécution.

§4 : Responsabilité du fait de la réalisation de risques pour les collaborateurs ou les tiers

A. Risques courus par les collaborateurs de l’Adm

Un collaborateur professionnel qui a un contrat avec l’Adm paie pour une assurance pour éviter les risques. Arrêt Cames consacre cette responsabilité, mais il n’est plus utilisee puisqu’il y a es dispositions législatives.

Un collaborateur occasionnel avec l’Adm sans contrat. CE 5 mars 1943- Chavat (lors d’un incendie, peu nb de pompiers, ils demandent à des perso une aide, ces perso se font blessées, l’Adm les indemnise)

Les collaborateurs bénévoles et volontaires du SP. CE 22 nov 1946-Commune de St Priest-La-Plaine

B. Activités dangereuses pour les tiers

CE 25 sept 1947-Commune de Batz-Sur-Mer.

CE 28 mars 1919-Regnaunt Derosiers

§5 : Responsabilité du fait des usagers à risque

Perso condamnées à une peine de prison, sortent et tuent qqn. Peut aussi concerner les malades mentaux.

Section 3) Responsabilité sans fait

§1 : Présentation

Ce n’est pas un fait de l’Adm qui a causé un préjudice. Mais pour des raisons quelconques, par ex de solidarité nationale, on va considérer que c’est la resp de l’Adm d’indemniser

§2 : La réparation des conséquences de certains troubles de l’ordre pub

A. Les «   attroupements   »

Loi du 10 vendémiaire an IV. Une foule (manif violente par ex) qui vont causer un dommage (casser un magasin par ex), l’Etat va devoir indemniser

B. Les infractions

Ex : préjudices causés par des attentats terroristes loi du 3 janvier 1977 dispose que le préjudice résultant d’infraction peut être indemnisé par l’Adm à certaines conditions. Le régime des attentats terroristes : qd l’attentat a lieu à l’étranger, la réparation vaut pour les Fr, qd il a lieu en Fr, la réparation vaut pour toutes les perso victimes.

§3 : La réparation de certains dommages de santé

Responsabilité du fait de l’alea thérapeutique CE ass 9 avril 1993- Bianchi. Il faut la réunion de 4 critères :

- Un acte médical nécessaire au diagnostic ou au traitement - Le risque est exceptionnel mais il est connu - Les victimes par leur état ne sont pas particulièrement exposées à ce risque - Le dommage est d’une exceptionnelle gravité

Responsabilité du fait des appareils de santé CE 9 juillet 2003- Marzouk

Responsabilité pour le sida transfusionnel, ou pour l’Hépatite C transfusionnel.

Responsabilité du fait des vaccinations obligatoires