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Droit Administratif n 6, Juin 2014, tude 11

La loi ALUR et la rforme des droits de premption

Etude par Jean-Franois DAVIGNON

professeur mrite la facult de droit de Grenoble

Sommaire

La loi pour l'accs au logement et un urbanisme rnov (ALUR) du 24 mars 2014 est un texte complexe qui traite d'unegrande varit d'objets. Sa mise au point aura ncessit neuf mois de concertation et neuf mois de discussionsparlementaires.

Cette loi a le mrite de mettre en place les principaux lments d'une rforme attendue depuis de nombreuses annes,surtout par les oprateurs fonciers, mais galement par les propritaires ou par ceux qui ont la charge de dfendre leursintrts : celle des droits de premption institus par le Code de l'urbanisme.

1. - La loi n 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accs au logement et un urbanisme rnov (ALUR)Note 1marque, toutle moins dans ses dispositions concernant les droits de premption,l'aboutissement d'un processus de rflexions et de

propositions qui aura chemin quasiment au cours d'une dcennie.

Pour cette raison, il est difficile de faire ici l'conomie d'une manire de rsum des chapitres prcdents . Il est courantd'avoir affaire, dans les questions d'urbanisme, des textes ou dispositions de circonstance . La loiALUR, sous d'autresaspects que ceux traits dans cette tude, n'en est sans doute pas, non plus, totalement exempte mais, s'agissant desdroits de premption,une telle critique serait manifestement peu fonde. D'ailleurs, on n'a gure entendu formuler dereproches l'encontre des nouvelles mesures. La saisine du Conseil constitutionnel dirige contre certaines dispositionsde la loiALURavait vis des points tout diffrents. Le Conseil, lui-mme, a considr qu'il n'y avait lieu - selon laformule consacre - de soulever d'office aucune question de constitutionnalit Note 2.

2. - Les droits de premptionne sont pas, bien sr, spcifiques la matire de l'urbanisme. Pour autant, ils y occupent, enpratique et depuis le dbut des annes 1960, une place relativement importanteNote 3 d'autant que leur mise en oeuvre estplus simple que ne l'est celle d'une procdure d'expropriation. Ils permettent aux collectivits publiques et surtout, auxcommunes ou aux organismes d'amnagement qui en dpendent plus ou moins directement :

- d'tre informs des alinations volontaires envisages dans un primtre donn

- de se substituer tout autre acqureur au cas o un bien prsenterait un intrt au regard des objectifs qu'ilspoursuivent

- de faire fixer le prix par le juge de l'expropriation, si le prix demand leur semble excessif.

3. - Le Code de l'urbanisme envisage plusieurs droits de premption mais, titre principal un droit de premptionurbain (DPU) et un droit de premptionrelevant d'un rgime drogatoire au droit commun, attach l'existence d'une

zone d'amnagement diffr (ZAD) ou un primtre provisoire .

4. - l'origine, les possibilits de faire usage d'un droit de premptiontaient svrement encadres. Elles avaient t,par touches successives, progressivement tendues, au cours des annes 1980 et 1990 sans pour autant parvenir dissiper le sentiment que la question mriterait une vritable remise plat .


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5. - Fin 2007, le Gouvernement se rsolut solliciter l'avis du Conseil d'tat (section du rapport et des tudes) surl'volution et la pratique du droit de premptionurbain et sur les mesures qui pourraient tre prises pour aboutir une

procdure quilibre permettant aux collectivits locales de faire face leurs besoins et leurs obligations, notamment enmatire de construction de logements, et assurant une garantie relle des droits des propritaires et des habitants . Il avaitaussi suggr que le Conseil puisse examiner l'volution des diffrentes lgislations instaurant un droit de premptionau profit des collectivits publiques, valuer leur application au regard des objectifs poursuivis et, le cas chant,recommander les adaptations qui lui paratraient ncessaires . L'tude du Conseil d'tat a t remise au printemps 2008et publie, dans la foule, la Documentation franaiseNote 4.

6. - Le Conseil d'tat avait, dans un premier temps, adress un grand nombre de reproches aux textes en vigueur l'poque, ainsi qu'aux pratiques dcoulant de leur application. Sans pouvoir faire ici le catalogue exhaustif de ces griefs,on peut rappeler que le Conseil d'tat dnonait, surtout, le brouillage de la vocation urbanistique du droit depremptionurbain qui se voit assigner des finalits autres que celles de l'amnagement du territoire. Il observait,encore, par exemple, qu'il tendait devenir un outi l de police administrative au service des politiques publiques de

prvention des risques (politique de sant publique, de gestion des risques stratgiques, de gestion des eaux en territoireruraux) . Il stigmatisait aussi les excs de la premption pour autrui , consistant pour les collectivits acqurir des

biens ou des droits (fonds de commerce, baux commerciaux, par exemple) pour les cder trs rapidement des tiers. Ilallait mme jusqu' dire que le droit de premptiontendait souvent tre utilis comme un outil micro-urbain de luttecontre la prcarit conomique et sociale .

7. - Le Conseil d'tat avait tenu dessiner, dans un second temps, diffrentes pistes de rforme qui, en rsumant fortementle propos, auraient d consister :

- resituer les droits de premptionau sein de l'ensemble des instruments des politiques publiques et d'amnagement

- adapter les prrogatives des collectivits publiques et les contraintes de mise en oeuvre du droit de premptionurbainaux ncessits de l'intrt gnral

- crer les conditions d'une fixation transparente et souple du prix dans un cadre plus protecteur des finances de lacollectivit

- clarifier les conditions de paiement du prix et du transfert de proprit

- scuriser la situation aprs premption

- dvelopper l'information sur la politique de premption.

Le Gouvernement avait fait savoir que ce rapport servirait de base de travail pour la future rforme .

8. - la mme poque, le prsident de la Rpublique avait missionn le dput J.-L. Warsmann sur le thme de l'amlioration et la simplification du droit au bnfice des acteurs conomiques . Ce dernier devait remettre sonrapport dbut 2009 et laborer une proposition de loi dpose sur le bureau de l'Assemble nationale en aot 2009. Unerforme du droit de premptionse trouvait incluse dans cette proposition de loi. Elle entendait dlibrment s'inspirerdes suggestions formules par le Conseil d'tat et visait, selon son auteur, limiter l'inscurit juridique pour lescommunes, clarifier et prciser les garanties des particuliers et permettre la mise en oeuvre de politiques foncirescompatibles avec le droit europen .

La proposition prvoyait d'instituer deux rgimes diffrents : un droit de premptionurbain (DPU) et un droit depremptionpouvant tre exerc au sein de primtres de projets d'amnagement ou de protection. Le DPU aurait euvocation tre utilis, comme auparavant, l'intrieur de tout ou partie des zones urbaines ou urbaniser dlimites parles documents d'urbanisme. Mais deux innovations importantes taient envisages dans son rgime : il ne serait plusexig de rfrence un projet prcis prexistant et la premption devrait intervenir au prix figurant dans la dclarationd'intention d'aliner.

9. - Une loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amlioration de la qualit du droit devait effectivement venir

modifier un certain nombre de dispositions des Codes de la construction et de l'habitation, de l'environnement, del'urbanisme, entre autresNote 5. Elle ne devait pas cependant retenir toutes les suggestions faites par la propositionWarsmann et distraire, notamment, les lments relatifs aux droits de premptionque le Snat avait jug inadapts, tantsur le fond que sur la forme.

10. - Le snateur H. Maurey et plusieurs de ses collgues prparrent, au cours du printemps 2011, une nouvelle


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proposition de loi qui leur semblait devoir apporter de meilleures garanties aux propritaires et assurer un exercice plusefficace du droit de premptionpar les collectivits et les oprateurs fonciers. Adopt par le Snat, ce texte ne futfinalement pas vot par l'Assemble nationale, le Gouvernement prfrant inclure la rforme dans un projet en

prparation dont l'objet serait plus vaste.

11. - Dans l'attente d'une loi pouvant tre prsente enfin comme la rforme des droits de premption,diffrentstextes ont procd des retouches ou adaptations du Code de l'urbanisme.

12. - La loi n 2009-323 du 25 mars 2009Note 6 de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions

(MOLLE) est venue renforcer les prrogatives de premption du prfet dans certaines communes prsentant un dficit delogements locatifs sociaux. On sait que les communes dpassant certains seuils dmographiques ont des obligations enmatire de ralisation de logements locatifs sociaux. Lorsqu'elles ne respectent pas ces obligations, une procdure deconstat de carence peut tre engage leur encontre. Dans cette hypothse, un arrt prfectoral de carence est prisNote 7etle droit de premptionest alors exerc par le prfet, lorsque l'alination porte sur un terrain bti ou non affect aulogement ou destin l'tre (formules du texte en vigueur l'poque, mais lgrement remanies par la loi ALUR)Note 8.

13. - Une ordonnance n 2011-1068 du 8 septembre 2011Note 9relative aux tablissements publics fonciers, auxtablissements publics d'amnagement de l'tat, ainsi qu' l'Agence foncire et technique de la rgion parisienne, estvenue ensuite prciser les conditions d'exercice du droit de premptionet de priorit dtenu par les tablissements

publics fonciers (le cas chant, par dlgation), de mme que les conditions dans lesquelles ceux-ci peuvent agir parvoie d'expropriationNote 10.

14. - On le voit, la question des droits de premptionn'est pas demeure fige et ce, d'autant que la jurisprudencepoursuivait, en parallle, son oeuvre d'interprtation des textes des textes dont on dnonait tout de mme courammentune relative imprcision. Comme cela se produit souvent dans le domaine de l'urbanisme et de l'amnagement, le droit

jurisprudentiel vient pallier les insuffisances du droit lgifr. Nombre de solutions jurisprudentielles dgages cesdernires annes en matire de premption, ont exerc, une influence certaine sur les nouveaux textes.

15. - Deux ides simples transparaissent aisment au travers de la rforme des droits de premptionopre par la loiALUR: celle d'un renforcement du rgime de ses droits, d'abord celle d'une tentative de scurisation de leur mise enoeuvre, ensuite. On relvera, au passage, que depuis de nombreuses annes maintenant, les mmes ides de base tracentfinalement leur route.

1. Le renforcement du rgime des droits de premption

16. - Il s'opre simultanment dans deux directions : celle de l'objet des droits de premptionet celle des titulaires de cesmmes droits.

A. - L'largissement de l'objet des droits de premption

17. - La loiALURa donn une nouvelle rdaction l 'article L. 213-1 du Code de l'urbanisme.

Ce dernier prvoit donc aujourd'hui que sont soumis aux droits de premption(DPU et ZAD) :

- tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation l'attribution en proprit ou en jouissance d'unimmeuble ou d'une partie d'immeuble, bti ou non bti, lorsqu'ils sont alins, titre onreux, sous quelque forme que cesoit, l'exception de ceux qui sont compris dans un plan de cession arrt dans le cadre d'une procdure de redressementou de liquidation judiciaire

- les cessions de droits indivis portant sur un immeuble ou une partie d'immeuble, bti ou non bti, sauf lorsqu'elles sontconsenties l'un des condivisaires, et les cessions de tantimes contre remise de locaux construire

- les cessions de la majorit des parts d'une socit civile immobilire ou les cessions conduisant un acqureur dtenir lamajorit des parts de ladite socit, lorsque le patrimoine de cette socit est constitu par une unit foncire, btie ounon, dont la cession serait soumise au droit de premption.Auparavant, les parts de SCI chappaient au droit depremption sauf l o la commune avait institu un droit de premption renforc Note 11. Cette disposition nes'applique toutefois pas aux SCI constitues exclusivement entre parents et allis jusqu'au quatrime degr inclus

- les immeubles construits ou acquis par les organismes d'habitations loyer modr et qui sont leur proprit, sousrserve des droits d'acquisition des locataires.


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18. - Un nouvel article L. 213-1-1 dispose que sont aussi dsormais soumis un droit de premptionles immeubles ouensembles de droits sociaux qui font l'objet d'une alination titre gratuit sauf si celle-ci est effectue entre personnesayant des liens de parent jusqu'au sixime degr ou des liens issus d'un mariage ou d'un pacte civil de solidarit.

19. - Un nouvel article L. 213-1-2 dispose que sont encore soumis au droit de premptionles immeubles ou ensemblesde droits sociaux qui constituent un apport en nature au sein d'une socit civile immobilire.

20. - Le champ d'application des droits de premptionne ncessitait pas vraiment d'tre redfini dans la mesure o les

textes envisageaient dj les choses de manire trs soupleNote 12. En revanche, les prrogatives des titulaires de droits depremptionmritaient sans doute de l'tre.

B. - L'affermissement des prrogatives des titulaires des droits de premption

21. - Cet affermissement bnficie, avant tout, aux intercommunalits, aux tablissements publics fonciers et au prfet.

22. - La loiALURaccrot, en effet, de manire substantielle les comptences des communauts de communes oud'agglomration.

Celles qui ne dtiennent pas aujourd'hui de comptences en matire de plan local d'urbanisme (c'est--dire, tout de mme,

l'immense majorit d'entre elles) deviendront automatiquement comptentes dans trois ans (mars 2017) sauf si plus de25 % des communes reprsentant plus de 20 % de la population s'y opposent. Les EPCI d'ores et dj comptents enmatire de PLU dtiennent, dsormais, une comptence de principe en matire de droit de premptionurbain.

23. - Les tablissements publics fonciers locaux dont les prrogatives de premption avaient t auparavant prcises parl'ordonnance de septembre 2011Note 13bnficient d'une nouvelle dfinition de leur mission, mission au service delaquelle pourra tre mis en oeuvre leur droit de premption.

Ces tablissements doivent mettre en place des stratgies foncires de nature mobiliser du foncier et favoriser ledveloppement durable et la lutte contre l'talement urbain. Ces stratgies doivent contribuer la ralisation delogements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorits dfinies par les programmes locaux del'habitat. Dans le cadre de leurs comptences, les EPF peuvent, par ailleurs, contribuer au dveloppement des activits

conomiques, la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi que, titre subsidiaire, laprservation des espaces naturels et agricoles en coopration avec la socit d'amnagement foncier et d'tablissementrural et les autres organismes chargs de la prservation de ces espaces, au travers de conventions .

24. - Les communes et les EPCI titulaires du droit de premptionurbain disposent d'un droit de priorit sur tout projet decession d'un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation l'attribution en proprit ou en jouissance d'un immeubleou d'une partie d'immeuble situ sur leur territoire et appartenant l'tat, des socits dont il dtient la majorit ducapital ou certains tablissements publics (Rseau Ferr de France, par exemple).

La loiALURrenforce le droit de priorit des EPCI fiscalit propre, en leur permettant d'exercer un tel droit de priorit aubnfice des actions ou d 'oprations rpondant aux objets dfinis l 'article L. 300-1Note 14ou pour constituer des rservesfoncires en vue de permettre, terme, la ralisation de telles actions ou oprations.

25. - La loi ouvre la possibilit de crer une zone d'amnagement diffr par une procdure nouvelle d'initiativeintercommunale, aprs avis des communes incluses dans le primtre de la zone. En cas d'avis dfavorable d'une de cescommunes, la zone d'amnagement diffr peut nanmoins tre cre par arrt du reprsentant de l'tat dans ledpartement.

26. - Le Code gnral des collectivits territoriales prvoyait dj que le prsident du conseil gnral pouvait, pardlgation du conseil gnral, tre charg d'exercer, au nom du dpartement, un droit de premptiondans les espacesnaturels sensibles (C. urb., art. L. 321-12). La loiALURlargit cette prrogative aux droits de premptiondont celui-ci

peut tre titulaire ou dlgataire en application du Code de l'urbanisme ce qui est bien entendu beaucoup plusvaste.

27. - De la mme manire, le prsident du conseil rgional pourra, par dlgation du conseil rgional, tre chargd'exercer, au nom de la rgion, les droits de premptiondont elle est titulaire ou dlgataire en application du Code del'urbanisme.

28. - Un certain nombre d'exceptions prvues antrieurement pour l'exercice du DPU ont t modifies ou supprimes par


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la loiALUR. C'est ainsi, par exemple, que le dlai pendant lequel une construction rcente ne peut pas tre l'objet d'unepremption a t rduit de 10 4 ans.

29. - Un droit de premption renforc permettait dj la commune de s'affranchir de ces limitations par unedlibration motive (C. urb., art. L. 211-4, dernier al.). Dsormais, le prfet peut galement, par arrt motiv, appliquer le droit de premptionsur la totalit ou sur certaines parties du territoire soumis ce droit , dans le but de

permettre la ralisation de logements.

2. La scurisation de la mise en oeuvre des droits de premption

30. - En arrire-plan de cette proccupation transparat, videmment, l'ide de rduire les risques de contentieuxNote 15. Lesdcisions de premption sont, on le sait, frquemment contestes. Le contentieux porte souvent - mais pas seulement - surla motivation des dcisions. Les mesures voques prcdemment sont de nature - semble-t-il - diminuer le risque decontestation. Ceci tant, le souci d'une meilleure scurisation de l'exercice des droits de premptionest envisag, par laloiALUR, dans une perspective plus large. Il est affirm dans deux directions complmentaires : au bnfice des autoritstitulaires de ces droits au bnfice des personnes assujetties ces derniers.

A. - La scurisation des dcisions prises par les dtenteurs du droit de premption

31. - Elle repose, pour l'essentiel, sur la possibilit de disposer de meilleurs moyens d'information pralablement ce

qu'une dcision n'intervienne.

32. - Toute alination envisage dans un primtre o s'exerce un droit de premptionest subordonne, peine denullit, une dclaration pralable faite par le propritaire la mairie de la commune o se trouve situ le bienNote 16. Cettedclaration comporte obligatoirement l'indication du prixNote 17et des conditions de l'alination projete ou, en casd'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise prix. Il est dsormais aussi prcis que doivent galement tre fourniesdes informations relatives aux dangers ou inconvnients qui peuvent rsulter des activits prcdemment exerces sur leterrainNote 18.

33. - Le titulaire du droit de premptionpeut, dans un dlai de deux moisNote 19, adresser au propritaire une demandeunique de communication de documents permettant d'apprcier la consistance et l'tat de l'immeuble, ainsi que, le cas

chant, la situation sociale, financire et patrimoniale de la socit civile immobilire. La liste des documentssusceptibles d'tre demands sera fixe limitativement par dcret. Le titulaire du droit de premptionpeut demander visiter le bien dans des conditions qui seront galement fixes par dcret.

34. - Comme auparavant, le principe demeure que le silence du titulaire du droit de premptiongard pendant deux mois compter de la rception de la dclaration vaut renonciation l'exercice du droit de premptionNote 20. Toutefois, ce dlaiest suspendu compter de la rception de la demande de documents ou de la demande de visite du bien. Il reprend compter de la rception des documents par le titulaire du droit de premption,du refus par le propritaire de la visite du

bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de premption.Si le dlai restant est infrieur un mois, le titulairedispose d'un mois pour prendre sa dcision. Passs ces dlais, son silence vaut renonciation l'exercice du droit depremption.

35. - Lorsqu'il envisage d'acqurir le bien, le titulaire du droit de premptiontransmet sans dlai copie de la dclarationd'intention d'aliner au responsable dpartemental des services fiscaux, afin de recueillir son avis sur le prix de latransaction.

36. - Les biens acquis par exercice du droit de premptiondoivent tre utiliss ou alins pour l'un des objetsmentionns au premier alina de l'article L. 210-1Note 21 mais cet objet pourra aussi tre diffrent de celui mentionndans la dcision de premption : ce qui reconnat aux collectivits publiques une marge de manoeuvre bien suprieure celle dont elles disposaient auparavant. Toutefois, un changement d'affectation du bien acquis par premption, doitfaire l'objet d'une dcision de l'organe dlibrant de la collectivit.

37. - Sous l'empire d'une rdaction autrefois beaucoup plus stricte des textes, le juge considrait qu'taient mconnues, en

ce cas, les exigences d'une formalit substantielle. partir des annes 1990, et tout spcialement dans le domaine dulogement social, le lgislateur a tout de mme admis diffrentes hypothses de motivation des dcisions parrfrence : c'est--dire, une ou des dcisions intervenues antrieurement (programme local de l'habitat ou dlibrationdlimitant un primtre d'amnagement, par exemple).

38. - De son ct, le juge a fait montre d'un plus grand pragmatisme. Il estimait autrefois que les collectivits devaient


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justifier, la date de la dcision de premption, de la ralit d'un projet prcis et certain. Il a admis, en 2008, que lescaractristiques prcises du projet puissent ne pas avoir t dfinies antrieurement la date de la dcision de premption,et tre fournies dans cette dcision elle-mmeNote 22.

Lorsque la loi autorise la motivation par rfrence un programme local de l'habitat, les exigences de motivation doiventtre regardes comme remplies lorsque la dcision de premption se rfre une dlibration fixant le contenu ou lesmodalits de mise en oeuvre de ce programme, et qu'un tel renvoi permet de dterminer la nature de l'action ou del'opration d'amnagement que la collectivit publique entend mener au moyen de cette premptionNote 23.

B. - La scurisation des droits des personnes assujetties une premption de leur bien

39. - Il convient de rappeler, ici, qu'il appartient au juge de l'excs de pouvoir de vrifier si le projet d'action oud'opration envisag par le titulaire du droit de premptionest de nature justifier lgalement l'exercice de ce droit.

Les collectivits, doivent, d'une part, justifier, la date laquelle elles exercent leur droit, de la ralit d'un projet d'actionou d'opration d'amnagementNote 24 elles doivent faire apparatre, d'autre part, que la mise en oeuvre de leur droit, eugard notamment aux caractristiques du bien faisant l'objet de l'opration ou au cot prvisible de cette dernire, rpond un intrt gnral suffisant Note 25. Cela implique aussi que le juge exerce sur une dcision de premption un contrledit normal qui va au-del de la sanction d'une erreur manifeste d'apprciation , comme cela pouvait tre le casautrefoisNote 26.

40. - La dcision du titulaire du droit de premptiondoit faire l'objet d'une publication. Elle doit tre notifie auvendeur, au notaire et, le cas chant, la personne mentionne dans la dclaration d'intention d'aliner qui avaitl'intention d'acqurir le bien. Le notaire doit la transmettre aux titulaires de droits d'emphytose, d'habitation ou d'usage,aux personnes bnficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionns dans la dclaration d'intentiond'alinerNote 27.

41. - dfaut d'accord amiable, le prix d'acquisition est fix par la juridiction comptente en matire d'expropriation. Cesdispositions sont inchanges.

42. - Si le titulaire du droit de premptiona renonc l'exercice de son droit avant fixation judiciaire du prix, lepropritaire peut raliser la vente de son bien au prix indiqu dans sa dclarationNote 28. Mais ce prix peut tre rvis, s'il y

a lieu, en fonction des variations du cot de la construction constates par l'INSEE depuis la date de la dclaration. Si lepropritaire n'a pas ralis la vente de son bien sous forme authentique dans le dlai de trois ans compter de larenonciation au droit de premption,il doit dposer une nouvelle dclaration pralableNote 29.

43. - Lorsque, aprs que le transfert de proprit a t effectu, la dcision de premption est annule ou dclare illgalepar la juridiction administrative, le titulaire du droit de premptiondoit proposer aux anciens propritaires ou leursayants cause universels ou titre universel l'acquisition du bien en prioritNote 30. Le prix propos doit viser rtablir lesconditions de la transaction laquelle l'exercice du droit de premptiona fait obstacle. dfaut d'accord amiable, le

prix est fix par la juridiction comptente en matire d'expropriation. dfaut d'acceptation dans un dlai de trois mois compter de la notification de la dcision juridictionnelle devenue dfinitive, les anciens propritaires ou leurs ayantscause universels ou titre universel sont rputs avoir renonc l'acquisition.

Dans ce cas, le titulaire du droit de premptiondoit alors proposer l'acquisition la personne qui avait l'intentiond'acqurir le bien, lorsque son nom tait inscrit dans la DIA (C. urb., nouvel art. L. 213-11-1).

44. - Si le titulaire du droit de premptiondcide d'utiliser ou d'aliner pour d'autres objets que ceux mentionns aupremier alina de l'article L. 210-1Note 31un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit informerde sa dcision les anciens propritaires ou leurs ayants cause universels ou titre universel et leur proposer l'acquisitionde ce bien en priorit (C. urb., nouvel al., art. L. 213-11).

45. - En cas de non-respect des obligations reconnues par la loi au bnfice des anciens propritaires ou de leurs ayantscause universels ou titre universel, ou au bnfice de personnes qui avaient l'intention d'acqurir le bien prempt, ces

personnes peuvent saisir le tribunal de l'ordre judiciaire d'une action en dommages et intrts contre le titulaire du droit

de premption(C. urb., art. L. 213-12).

46. - Dans les cas o un changement d'affectation du bien prempt ou une annulation de la dcision de premptionouvre droit rtrocession, une renonciation cette dernire n'interdit pas de saisir le tribunal de l'ordre judiciaire d'uneaction en dommages et intrts contre le titulaire du droit de premption.Cette action se prescrit par cinq ans (C. urb.,art. L. 213-12, 3e al.).


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47. - En cas d'acquisition d'un bien par voie de premption ou aprs usage du droit de dlaissement reconnu aupropritaire d'un bien soumis un droit de premption,le transfert de proprit intervient la plus tardive des datesauxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique. Le prix d'acquisition est pay ou, en cas d'obstacle au

paiement, consign dans les quatre mois (contre six auparavant) qui suivent, soit la dcision d'acqurir le bien au prixindiqu par le vendeur ou accept par lui, soit, la dcision dfinitive de la juridiction comptente en matired'expropriation, soit, la date de l'acte ou du jugement d'adjudication. En cas de non-respect des dlais, le vendeur peutaliner librement son bien (C. urb., art. L. 213-14).

48. - Les dispositions de la loiALURrelatives aux droits de premptionpourront produire des effets concrets assezrapidement ds parution toutefois du dcret d'application qui les concernera.

Il en va, bien sr, diffremment d'autres dispositions d'urbanisme de cette mme loi qui sont subordonnes la rvision oula modification de documents de planification spatiale, ainsi qu' celles des rglementations qu'elles dictent. Ces

procdures-l prennent ncessairement du temps au grand dam, souvent, des professionnels de l'amnagement et de laconstruction qui dplorent de ne pouvoir mobiliser plus rapidement les gisements fonciers .

Encyclopdies : Administratif, Fasc. 446-30, 446-35

Note 1 Sur l'ensemble de la loi, V., notamment, les commentaires de R. Noguellou : Dr. adm. 2014, alerte 36. - H. Prinet-Marquet : JCP G2014, act. 441. - C. Sizaire : Constr.-Urb. 2014, repre 4. - Constr.-Urb. mai 2014, dossier Loi ALUR.

Note 2 Cons. const., dc. 20 mars 2014, n 2014-691 DC : Journal Officiel 26 Mars 2014, p. 5925.

Note 3 Le rapporteur du projet de loiALUR l'Assemble nationale signalait que le droit de premptionpermettait aux collectivits deraliser environ un quart de leurs acquisitions foncires.

Note 4 Pour l'analyse de ce rapport, V. R. Noguellou, Le droit de premption: Dr. adm. 2008, alerte 42.

Note 5 Sur ce texte, accueilli avec un enthousiasme modr par la doctrine, V. Ph. Billet, La (pseudo) simplification du droit del'environnement et du droit de l'urbanisme : JCP A 2011, 2232. - R. Noguellou, La simplification du droit, bis repetita placent... : Dr. adm.2011, alerte 62.

Note 6L. n 2009-323, 25 mars 2009 : Journal Officiel 27 Mars 2009, p. 5408.

Note 7 Une circulair e n ETL L1401140J du 27 mars 2014, adresse aux prfets, enjoint ces derniers de faire preuve de fermet l'gard descommunes dont le bilan 2011-2013 serait particulirement ngatif, en usant notamment de leur pouvoir de sanction tel qu'il a t renforc parla loi n 2013-61 du 18 janvier 2013 et valid par le Conseil constitutionnel dans sa dcision n 2012-660 DC du 17 janvier 2013.

Note 8 Le Conseil constitutionnel, saisi ce propos d'une Q PC, a r elev que ces dispositions avaient pour objet de remdier au non-respect,par les communes, de l'objectif de construction ou de ralisation de logements sociaux fix par le lgislateur. Il a estim ces dispositionsjustifies par un but d'intrt gnral et, qu'en outre, l'objet et la porte de la comptence confre au prfet taient prcisment dfinis (Cons.const., 26 avr. 2013, dc. n 2013-309 QPC : JurisData n 2013-008373).

Note 9 Ord. n 2011-1068, 8 sept. 2011 : Journal Officiel 9 Septembre 2011, p. 15192.

Note 10 Cette ordonnance avait t prvue par la loi n 2010-788 du 12 juillet 2010, dite Grenelle 2. Elle a, elle-mme, t complte par undcret n 2011-1900 du 20 dcembre 2011.

Note 11 V. infra n 29.

Note 12 Les communes dotes d'un POS rendu public ou d'un PLU approuv peuvent, par dlibration, instituer un droit de premptionurbain (DPU) sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future dlimites par ce plan, dans les primtres de protectionrapproche de prlvement d'eau destine l'alimentation des collectivits humaines, dans les primtres dfinis par un plan de prvention desrisques, dans les zones soumises aux servitudes portant sur les terrains riverains des cours d'eau, ainsi que sur tout ou partie de leur territoirecouvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur rendu public ou approuv lorsqu'il n'a pas t cr de zone d'amnagement diffr oude primtre provisoire de zone d'amnagement diffr sur ces territoires ( C. urb., art. L. 211-1, al. 1).

Les conseils municipaux des communes dotes d'une carte communale approuve peuvent, en vue de la ralisation d'un quipement ou d'uneopration d'amnagement, instituer un droit de premptiondans un ou plusieurs primtres dlimits par la carte. La dlibration prcise,

pour chaque pr imtre, l'quipement ou l'opration projete (C. urb., art. L. 211-1, al. 2).

Des zones d'amnagement diffr (ZAD) peuvent tre cres, par dcision motive du reprsentant de l'tat dans le dpartement, surproposition ou aprs avis de la commune et aprs avis de l'tablissement public de coopration intercommunale ayant des comptences en


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matire d'urbanisme. Les zones urbaines ou d'urbanisation future dlimites par un POS rendu public ou un PLU approuv et comprises dansun primtre provisoire de ZAD ou dans une ZAD ne sont plus soumises au DPU institu sur ces territoires (C. urb., art. L. 212-1).

Note 13 V. supran 13.

Note 14 L'ar ticle L. 300-1 (dont la rdaction a elle-mme t lgrement retouche par la loiALUR ) dispose : Les actions ou oprationsd'amnagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension oul'accueil des activits conomiques, de favoriser le dveloppement des loisirs et du tourisme, de raliser des quipements collectifs ou deslocaux de recherche ou d'enseignement suprieur, de lutter contre l'insalubrit et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre lerenouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bti ou non bti et les espaces naturels.

Note 15 M. J.- M. Sauv, vice-prsident du Conseil d'tat, indiquait lors d'un colloque consacr au droit de premption(Conseil d'tat -CESE, 20 mai 2008) que le taux d'annulation contentieuse des dcisions de premption atteignait 40 % contre seulement 25 % pour lecontentieux gnral.

On peut rappeler, incidemment, que la proccupation d'une rduction des risques de contentieux en matire d'urbanisme a motiv l'adoption del'ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme, elle-mme en partie inspire par le rapport de M. D. Labetoulle, Construction et droit au recours : pour un meilleur quilibre .

Note 16 Le dpt de la dclaration d'intention d'aliner, point de dpart du dlai d'exercice du droit de premptiondoit, peine de nullit dela vente, intervenir en mairie de la commune o se trouve situ le bien, quel que soit le titulaire du droit de premption: Cass. 3e civ.,13 fvr. 2013, n11-20.655 : JurisData n 2013-002088. Un dcret du 13 avril 2012 (D. n 2012-489, 13 avr. 2012 : Journal Officiel 15 Avril2012) a dj prvu la possibilit de produire les DIA de manire dmatrialise. Un envoi dmatrialis constitue une alternative un envoi

par lettre recommande avec accus de rception ou au dpt contre dcharge.

Note 17 Toutefois, dans le cas d'une premption portant sur des immeubles ou droits faisant l'objet d'une ali nation titre gratuit ( cf. supran

18), la DIA ne mentionne pas le prix. La dcision du titulaire du droit de premptiond'acqurir le bien indique l'estimation de celui-ci parles services fiscaux (C. urb., nouvel art. L. 213-1-1).

La date de rfrence retenue pour l'estimation de la valeur des biens situs en ZAD est :

- la date de publication de l'acte dlimitant le primtre provisoire de la ZAD lorsque le bien est situ dans un tel primtre ou lorsque l'actecrant la zone est publi dans le dlai de validit d'un primtre provisoire

- la date de publication de l'acte crant la ZAD si un primtre provisoire n'a pas t dlimit.

La Cour de cassation a jug que ces solutions taient destines assurer l'quilibre entre les intrts des expropris, indemniss de leurprjudice, et ceux des expropriants, pr servs de la spculation foncire dont pourraient f aire l'objet les terrains concerns apr s l'annonce dela cration de la ZAD et qu'elles n'taient pas, par consquent, contraires au principe constitutionnel de rparation et au principe d'galit(Cass. 3e civ., 10 juill. 2012, n 12-40.044 QPC : JurisData n 2012-016184 Constr.-Urb. 2012, comm. 146, note X. Couton ).

Note 18 L'ar ticle 173 de la loiALUR donne, par ailleurs, une nouvelle rdaction l'article L. 514-20 du Code de l'environnement :Lorsqu'une installation soumise autorisation ou enregistrement a t exploite sur un terrain, le vendeur de ce terrain est tenu d'eninformer par crit l'acheteur il l'informe galement, pour autant qu'il les connaisse, des dangers ou inconvnients importants qui rsultent del'exploitation.

Si le vendeur est l'exploitant de l'installation, il indique galement par crit l'acheteur si son activit a entran la manipulation ou le stockagede substances chimiques ou radioactives. L'acte de vente atteste de l'accomplissement de cette formalit.

dfaut, et si une pollution constate rend le terrain impropre la destination prcise dans le contrat, dans un dlai de deux ans compter dela dcouverte de la pollution, l'acheteur a le choix de demander la rsolution de la vente ou de se faire restituer une partie du prix il peutaussi demander la rhabilitation du site aux frais du vendeur, lorsque le cot de cette rhabilitation ne parat pas disproportionn par rapport au

prix de vente.

Note 19 Le Conseil d'tat avait rcemment eu l'opportunit de juger que ce dlai, qui constitue une garantie pour le propritaire , ne peut treprorog par une demande de prcisions complmentaires que si la dclaration initiale est incomplte ou entache d'une erreur substantielle

portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son alination (CE, 12 fvr. 2014, n 361741 : JurisData n2014-002233). En revanche, la circonstance que la dclaration d'intention d'aliner serait entache de tels vices est, par elle-mme, et hors lecas de fraude, sans incidence sur la lgalit de la dcision de premption prise la suite de cette dclaration.

Note 20 Le projet de loi prvoyait, au dpart, de rduire ce dlai un mois seulement.

La rception d'une DIA ouvre l'autorit titulaire du droit de premptionla possibilit d'exercer lgalement ce droit, alors mme, sauflorsque le code de l'urbanisme en dispose autrement, qu'elle aurait renonc en faire usage la rception d'une prcdente dclaration dumme propritaire portant sur la vente du mme immeuble aux mmes conditions (CE, 5 juill. 2013, n 349664 : JurisData n 2013-013764 Constr.-Urb. 2013, comm. 113, note P. Cornille).

Note 21 La ralisation, dans l'intr t gnral, des actions ou oprations rpondant aux objets dfinis l'article L . 300-1 (V. supranote 14), l'exception de ceux visant sauvegarder ou mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des rserves foncires en vue de

permettre la ralisation desdites actions ou oprations d'amnagement.

Note 22 CE, 7 mars 2008, n 288371, Cne Meung-sur-Loire : JurisData n 2008-073222 JCP A 2008, 2088, note Ph. Billet JCP A 2008,2141, note L. Benoit.

Note 23 cette fin, la c ollectivit peut soit indiquer la nature de l'action ou de l'opration d'amnagement du programme local de l'habitat laquelle la dcision de premption participe, soit se borner renvoyer la dlibration si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou del'opration d'amnagement poursuivie, eu gard notamment aux caractristiques du bien prempt et au secteur gographique dans lequel il sesitue (CE, 20 nov. 2009, n 316961, Cne Noisy-le-Grand : JurisData n 2009-014894. - V. aussi, CAA Paris, 28 juin 2012, n 11PA03557, Cne


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Nogent-sur-Marne : JurisData n 2012-032359). Dans le mme sens, pour une motivation par rfrence l'acte dlimitant un primtre danslequel une commune avait dcid d'intervenir pour raliser une opration d'amnagement et d'amlioration de la qualit urbaine, CE, 20 nov.2009, n 316732, Cne Ivry-sur-Seine : JurisData n 2009-014893 Dr. adm. 2010, comm. 16. Pour autant, les choses ne peuvent pas avoir ttrop vagues : si la lutte contre l'habitat insalubre entre manifestement dans les objets qui peuvent justifier l'exercice du DPU, la dmolition d'un

btiment, sa dpollution ou la volont de restructurer des parcelles ne peuvent constituer elles seules, eu gar d l'absence de toute prcisionsur les objectifs poursuivis et au faible degr d'avancement d'un projet envisag sept ans auparavant, l'une des actions ou oprationsd'amnagement ds lors qu'elles ne s'inscrivent pas dans un projet plus global ( CE, 6 mai 2009, n 311167,Cne Plessis-Trvise : JurisData n 2009-075426).

Note 24 V.supra n 36.

Note 25 CE, 6 juin 2012, n 342328,St RD Machines outils : JurisData n 2012-012263 AJDA 2012, p. 1869, note Prignon RFDA 2012,

p. 889 note Struillou JCP N 2012, 646.

Note 26 CE, 28 oct. 1994, n 112833, Ct urbaine de Strasbourg : JurisData n 1994-046396 Rec. CE 1994, p. 477.Ceci tant, nombred'arrts antrieurs celui de 2012 (cit supra note 25) et qui se rfraient pourtant au concept de l'erreur manifeste , commenaient

pouvoir tre interprts en ce sens : V., par ex., CAA Lyon, 28 fvr. 2012, n 10LY01677 : JurisData n 2012-011322 Constr.-Urb. 2012,comm 60, note X. Couton.

On peut rappeler, par ailleurs, que l'ancien propritaire d'un bien prempt conserve un intrt agir, y compris au cas o il a tacitementacquiesc la premption en ne contestant pas la dcision du juge judiciaire fixant un prix plus bas que celui mentionn dans la DIA : CE, 21mai 2008, n 296156, Cne Houilles : JurisData n 2008-073599 JCP A 2008, 2154, concl. A. Courrges et 2155, note Ph. Billet.

Note 27 Sur la question, V. Loi ALUR, Quelles incidences sur la pratique notariale ? : JCP N 2014, 1155-1164 et en particulier : V.Chauveau et G. Josso,Droit de premptionurbain : JCP N 2014, 1156.

Note 28 Lorsque le titulaire du droit de premptiona dcid de renoncer exercer ce droit, que ce soit par l'effet de l'expiration du dlai dedeux mois imparti par la loi ou par une dcision explicite prise avant l'expiration de ce dlai, il se trouve dessaisi et ne peut, par la suite,retirer cette dcision ni, par voie de consquence, lgalement dcider de prempter le bien mis en vente : CE, 12 nov. 2009, n 327451, StComilux : JurisData n 2009-013517 JCP A 2010, 2008 note D. Dutrieux Dr. adm. 2010, repre 1, obs. Auby.

Note 29 Le Conseil d'tat avait rcemment t conduit se prononcer sur la possibilit de faire usage du droit de premptionsur une venteportant sur un bien pour lequel il avait t, lors d'une mutation antr ieure, renonc ce droit. Il avait alors jug que la rception d'unedclaration d'intention d'aliner ouvre l'autorit titulaire du droit de premption (...) la possibilit d'exercer lgalement ce droit, alorsmme, sauf lorsque le code de l'urbanisme en dispose autrement, qu'elle aurait renonc en faire usage la rception d'une prcdentedclaration d'intention d'aliner du mme propritaire portant sur la vente du mme immeuble aux mmes conditions (CE, 5 juill. 2013, n 349664, prc.).

Note 30 Les tribunaux judiciaires sont en ce cas comptents. La jur idiction administrative est en effe t incomptente pour connatre du refus defaire bnficier l'ancien propritaire d'un bien prempt de la rtrocession prvue par le Code de l'urbanisme (CE, 7 janv. 2013, n358781,

B. A. : JurisData n 2013-000060).

Note 31 V. supra n 36.

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La loi ALUR et la réforme des droits de préemption.pdf