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Le chômage n’est pas réservé ausecteur privé. Comment répon-dre aux difficultés liées à l’adap-

tation de la réglementation du régimed’assurance chômage aux spécificitésde la fonction publique ? C’est l’objectifde la circulaire du 21 février 2011 1

qui précise les situations ouvrant droità l’assurance chômage pour les agentspublics. Ces « agents publics » recou-vrent à la fois les agents titulaires etles agents non titulaires (contractuelset stagiaires).Par principe, chaque agent, public ounon, a aujourd’hui droit à indemnisa-tion de son « risque chômage». L’articleL. 5424-1 du code du travail préciseeffectivement que, le cas échéant, lesagents publics bénéficient du verse-ment d’un revenu de remplacement, aumême titre et selon les mêmes moda-lités que les salariés du secteur privé.En application de l’article L. 5422-1du code du travail, a droit à l’alloca-tion d’assurance chômage tout travail-leur qui remplit de manière cumula-tive les cinq conditions suivantes : êtreapte au travail, en recherche d’emploi,remplir certaines conditions d’âge etd’activité antérieure, et enfin etsurtout, avoir été ou être privé invo-lontairement d’emploi.

Le « risque chômage » des agents publics existe :

comment l’indemniser ?

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Adeline GUELLECJuriste

Clothilde POPPEConsultante

Centre de droit Jurisanté, CNEH

La notion de perte involontaire d’em-ploi est un des points fondamentauxdu régime de l’assurance chômage.D’un point de vue général, il va desoi qu’elle recouvre tous les cas oùl’employeur est à l ’origine de larupture de la relation de travail. Pourautant, cette notion peut aussirecouvrir, sous certaines conditions,

des cas où le travailleur a lui-mêmedésiré mettre f in à la relation detravail.La circulaire du 21 février 2011revient sur la notion de perte involon-taire d’emploi au sein de la fonctionpublique, en soulignant d’une part lescas qui sont exclus de sa définition, etd’autre part ceux qui y rentrent.

Les pertes volontairesd’emploi privant l’agentpublic du droit au « chômage »

Certains cas de « pertes volontairesd’emploi » sont communs au

fonctionnaire et à l’agent non titulaire,et d’autres sont propres à chacune deces deux catégories.

Les pertes d’emploisvolontaires communes à tout agent publicDe façon logique et pérenne, certainessituations traduisent une volonté déli-bérée de l’agent public de quitter sonemploi.

La démission non légitime

Un agent public peut souhaiterinterrompre de manière définitive sacarrière et rompre ainsi complète-ment le l ien l ’unissant à sonemployeur public pour divers motifspersonnels. Outre la question de soneffectivité, il est important d’iden-tifier sa légitimité puisque c’est ellequi détermine le droit à l’indemni-sation (cf. supra pour les cas dedémissions considérées comme légi-times).

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L’abandon de poste

Cette situation renvoie à celle d’un agentqui, sans exprimer son désir de cesserdéfinitivement ses fonctions, place l’ad-ministration devant le constat qu’il neles exerce plus, de manière durable,sans justification ni explication. Unecirculaire 2 précise que l’abandon deposte « autorise l’administration àprononcer en dehors de la procéduredisciplinaire l’exclusion du service parvoie de radiation des cadres ».L’administration qui constate l’absenceirrégulière met en demeure l’agent dereprendre ses fonctions dans un certaindélai et l’informe des conséquences deson non-respect : la radiation pour aban-don de poste. La volonté manifeste del’agent de rompre le lien avec l’admi-nistration ne saurait constituer une perteinvolontaire d’emploi, excluant par làmême toute possibilité d’indemnisation.

La mise à la retraite

La retraite constitue le terme normalde la carrière d’un agent public. Ellesuppose une demande de l’agent etune durée minimale d’activité ;sachant qu’elle est automatique au-delà d’une limite d’âge préétablie. Ilexiste également cinq cas de mise àla retraite sans le consentement, voirecontre le gré de l’agent public : la miseà la retraite d’office pour limite d’âge,à titre disciplinaire, pour insuffisanceprofessionnelle, pour suppressiond’emploi ou pour invalidité.Quel que soit le motif de cette miseà la retraite, celle-ci emporte lesmêmes conséquences en termes dedroits et d’obligations qu’une retraiteaccordée sur demande de l’intéressé,sauf dans le dernier cas : la mise à

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la retraite d’office pour invalidité peutêtre accompagnée du versement del’allocation chômage au fonctionnaire.

Les pertes d’emploivolontaires propres à chaque catégorie d’agents

Le fonctionnaire

Le cas particulier de l’exclusion tempo-raire des fonctions aurait pu induirecertaines difficultés d’interprétation.Sanction disciplinaire au sens du titre 1du statut général de la fonctionpublique, l’exclusion temporaire desfonctions emporte pour le fonctionnairequi en fait l’objet la privation de la possi-bilité d’exercer son emploi pendant unecertaine durée. A priori il s’agirait d’uncas de perte d’emploi involontairepouvant être indemnisé. Cependant,

cette sanction n’entraîne finalementpour l’agent que la privation de la rému-nération attachée à son emploi, maisne le prive pas de cet emploi demanière définitive, puisqu’il a un droità réintégration au terme de la périoded’exclusion. Elle ne saurait donc empor-ter le bénéfice de l’allocation chômage. 3

L’agent non titulaire

Lorsque l’agent non titulaire refuse laproposition de renouvellement de soncontrat à durée déterminée, l’employeurpublic peut légitimement refuser de l’in-demniser au titre du chômage.Cependant, l’existence d’un motif légi-time à ce refus permet de considérer quela situation de l’agent est assimilable àune perte involontaire d’emploi 4 (parexemple, obtention d’un emploi sur labase d’un CDI).

Les pertes involontairesd’emploi ouvrant droit au bénéfice de l’allocationchômage

Certains cas de « perte involontaired’emploi» sont communs à tous les

agents publics, et d’autres spécifiquesà chacune de ces deux catégories.

Les pertes involontairesd’emploi « communes »

Le licenciement

Le licenciement d’un agent publicpour insuffisance professionnelleentraîne toujours le versement de l’al-

location chômage, et ce droit bénéfi-cie aussi aux stagiaires non titulariséspour le même motif.Prononcé dans le cadre d’une sanc-tion disciplinaire, le licenciement d’unagent public peut entraîner le béné-fice du revenu de remplacement. Lelicenciement issu d’une sanction disci-plinaire n’évince pas toute forme d’in-demnisation. Le bénéfice du revenude remplacement tient uniquementà la nature du motif disciplinaire.

1. Circulaire DGEFP/DGAFP/DGCL/DGOS/Direction du budgetdu 21 février 2011 relative àl’indemnisation du chômage desagents du secteur public.2. Circulaire 463 FP du11 février 1960, JO 26 février1960, page 1895.3. Relevant ce principe : CE req.

n° 227770 du 29 janvier 2003CHU de Montpellier.4. Pour exemple: CE 2003 sous-sections 1 et 2 réunies, N° 229251:«Le motif pouvant être lié notam-ment à des considérations d’ordrepersonnel ou au fait que le contrata été modifié de façon substantiellesans justification de l’employeur»:

il s’agit d’un agent de service dansun centre communal d’actionsociale engagé en premier contratemploi solidarité, puis selon descontrats ultérieurs de travail à duréedéterminée d’une durée d’un anchacun. Son employeur lui fait uneproposition de renouvellement deson contrat de travail pour une

durée de trois mois seulement. Lejuge retient que l’agent justifie d’unmotif légitime de refus, se fondantsur les critères de l’ancienneté dansl’organisme qui l’emploie et l’ab-sence de justification de l’em-ployeur sur la réduction de la duréede son contrat de travail de douzemois à trois mois.

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Ainsi, la révocation, et la mise à laretraite d’office ouvrent droit à indem-nisation de la perte d’emploi, indé-pendamment des fautes ayant justifiéces sanctions, même pénales.Le licenciement pour inaptitudephysique est considéré comme uneperte involontaire d’emploi une foisles droits à congé maladie et lespossibilités de reclassement épuisés.Pour autant, le bénéfice de l’alloca-tion chômage est aussi conditionnépar l’aptitude au travail. Un agentdéclaré totalement inapte au travailne peut bénéficier de l’indemnisationde sa per te d’emploi involontaire.Cependant dans cer tains cas, lecumul entre la pension d’invalidité etl’allocation chômage reste possible :dans le cas d’une pension d’invaliditéde première catégorie (c’est-à-diresi l’agent reste capable d’exercer uneactivité rémunérée), les allocationschômage sont versées mais minorent

le montant de la pension ; dans le casd’une pension d’invalidité dedeuxième ou troisième catégorie(c’est-à-dire si l’agent n’est pas capa-ble d’exercer une quelconque profes-sion), l’agent, s’il s’inscrit à PôleEmploi en tant que demandeur d’em-ploi, pourra bénéficier du cumul, touten sachant que le montant de lapension d’invalidité sera alors minorédu montant de l’allocation au retourà l’emploi.

La démission pour motif légitime

L’ar ticle 4 du règlement généralannexé à la convention d’assurancechômage en vigueur 5 a fait l’objetd’un accord d’application 6 qui exposeles cas de démissions pouvant êtreconsidérées comme légitimes, donnantainsi droit à indemnisation du risquechômage de l’agent (cf. encadré).Se pose alors la question épineuse del’articulation entre allocation chômage

et l’indemnité de départ volontaire.Par principe, le cumul entre les deuxindemnités n’est pas possible, mais ilsouffre de deux exceptions : d’une partla démission de l’agent considéréecomme légitime, d’autre par t laneutralisation du caractère volontairedu départ.En effet, la démission non légitime nefait pas définitivement obstacle à l’in-demnisation 7 si elle est reconsidé-rée par la suite dans deux types desituation :• un réexamen est possible lorsque

les efforts de reclassement sontconstatés par l’employeur publicaprès un délai de 121 jours. Ceréexamen les fera bénéficier de l’al-location chômage à compter du122e jour, il est à l’appréciationdiscrétionnaire de l’employeurpublic ;

• l’agent a perdu involontairement lenouvel emploi qu’il a occupé durant

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>> Agents publics - Motifs de démission donnant droit à indemnisation

■ Pour suivre :

• soit son conjoint qui change de lieu de résidence pour exercer un nouvel emploi, ou qui est licenciéou mis à la retraite alors qu’ils bénéficiaient d’un contrat dit de « couple indivisible » comprenantune clause de résiliation automatique ;

• soit ses ascendants ou la personne qui exerce la puissance parentale (s’il est mineur) ;• soit la personne avec qui il s’est marié ou a conclu un PACS dans les deux mois précédant

sa démission.■ Pour exercer un nouvel emploi ou pour suivre une action de formation, après un contrat emploi-solidarité ou un contrat d’insertion par l’activité, un contrat emploi jeunes.■ Pour exercer un emploi sous CDD d’au moins 6 mois, sous CDI, ou pour suivre une action

de formation qualifiante, après un CDD initiative-emploi (CIE), un contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE), un contrat d’avenir (CA), un contrat insertion-revenu minimum d’activité (CIRMA)ou un contrat unique d’insertion.■ Pour cause de non-paiement des salaires pour des périodes de travail effectuées, ces arriérés étant constatés par une ordonnance de référé lui allouant une provision des sommes dues.■ Lorsqu’il déclare avoir été victime d’un acte délictueux durant l’exécution de son contrat de travail,ou de violences conjugales (l’obligeant à changer de lieu de résidence) pour lesquels il justifie avoirdéposé plainte devant le procureur de la République.■ Pour conclure un ou plusieurs contrats de volontariat de solidarité internationale ou un contrat

de volontariat associatif d’une durée continue minimale d’un an ou pour créer ou reprendre

une entreprise dont l’activité a donné lieu aux formalités de publicité requises par la loi, mais a cessé pour des raisons indépendantes de sa volonté.

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au moins 91 jours ou 455 heures,juste après sa démission non légitime.Il a ainsi droit à l’allocation chômagecar le caractère illégitime de sa démis-sion est neutralisé.

Les pertes involontairesd’emploi propres à chaquecatégorie d’agents

Le fonctionnaire

Lorsqu’elle constate qu’un de sesagents a fait l’objet d’une condamna-tion pénale emportant privation deses droits civiques, l’administration aobligation de procéder à sa radia-tion d’office des cadres ; elle n’em-pêche cependant pas l’agent concernéde prétendre au revenu de remplace-ment 8.Certaines hypothèses liées notammentaux changements de position du fonc-tionnaire doivent faire l’objet de préci-sions.D’après la jurisprudence administra-tive, lorsqu’il paraît impossible pourl’administration de procéder à la réin-tégration du fonctionnaire au coursou au terme d’une disponibilité, ilbénéficie du droit à l ’allocationchômage si :• la mise en disponibilité lui a été

imposée,• sa réintégration à l’issue ou au cours

de cette période n’est pas possiblefaute de poste vacant,

• sa disponibilité intervient à l’issued’une période de disponibilité expi-rée, un détachement ou une périodede mise hors cadre.

Le juge considère en effet que lors ouau terme d’une période de disponibilité,bien que les liens statutaires unissantle fonctionnaire à son employeur publicne soient pas rompus, l’absence derémunération, qui est une des carac-téristiques de la disponibilité, est assi-milable à une perte d’emploi, de surcroîtinvolontaire et donc indemnisable.Si le fonctionnaire qui a été mis endisponibilité dans son administrationd’origine, a été recruté en tant

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5. La convention en vigueurdate du 19 février 2009. Lespartenaires sociaux ont concluune nouvelle négociation levendredi 25 mars 2011 sur ledispositif d’assurance chômage.L’accord a été signé par leMEDEF, la CGPME et l’UPAcôté employeurs, et par laCFDT, la CFE-CGC, la CFTCet la CGT-FO côté salariés. Cetaccord doit à présent êtretraduit dans une convention

qui, au 1er juin 2011, prendrala suite de celle du 19 février2009. La majorité des règlesd’indemnisation issues de laconvention du 19 février 2009est maintenue.6. Accord d’applicationn° 14 du 19 février 2009pris pour l’application desarticles 2, 4 e) et 9 § 2 b)du règlement.7. Ces deux hypothèses de« régularisation » des départs

volontaires s’appliquent aussibien à la démission qu’àl’abandon de poste.8. Pour exemple : CE 21 juin2006 req. n°269880,Commune de la Faute-sur-Mer.9. La proposition de loiFourcade du 24 mai 2011prévoit que le CNG verseraces allocations chômages auxlieu et place de leur dernieremployeur (art. 9 bis B, texteadopté n° 665).

qu’agent non titulaire par un autreemployeur public, ou comme salariépar un employeur privé, mais a perducet emploi, il peut bénéficier de l’al-location chômage s’il ne peut réinté-grer son administration d’origine.Aussi, puisque le changement de posi-tion statutaire sans réintégration d’unfonctionnaire peut entraîner sa miseen disponibilité, la possibilité pour luide bénéficier de l’allocation chômagesuivra la même logique :• à l’expiration d’une période de

détachement, la réintégration dufonctionnaire n’est pas possible dufait de l’absence de poste vacant, ilsera placé en disponibilité d’office.Il bénéficiera alors des allocationsde remplacement. C’est d’ailleursl’administration d’origine qui refusela réintégration qui a la charge del’indemnisation chômage ;

• à l’expiration d’une période de misehors cadre, le fonctionnaire qui n’apas pu être réintégré dans l’hypo-thèse où il est mis fin à cettepériode - devenue rarissime - avantle terme fixé est placé en disponi-bilité d’office et bénéficie de l’allo-cation chômage ;

• à l’expiration d’une période derecherche d’affectation, les direc-teurs placés en disponibilités d’of-fice doivent également recevoir uneindemnisation pour perte involon-

taire d’emploi de la part du dernierétablissement qui les employait 9.

Enfin, le licenciement du fonctionnairequi a refusé trois propositions d’em-plois lors de sa prise en charge à lasuite de la suppression de son emploiou après une période de disponibi-lité bénéficie du versement de l’in-demnisation chômage.

L’agent non titulaire

L’arrivée du terme de son contrat àdurée déterminée ouvre droit de façonassez logique au bénéfice des allo-cations chômage (cf. infra).Le licenciement : qu’il ait eu lieu dansl’intérêt du service, ou suite à la pertedes conditions de nomination entraî-nant la radiation de l’agent, il estaussi considéré comme une per teinvolontaire d’emploi ouvrant droit àindemnisation.La non-réintégration à l’issue d’uncongé pour convenance personnelleou de mobilité : ces deux types decongés emportent un droit à réemploidans son emploi précédent dans lamesure permise par le service, et aumoins une priorité pour être réemployédans un emploi ou une occupationsimilaire. Cette priorité n’exclut pas lapossibilité pour l’agent de s’inscrire surles listes de demandeurs d’emploi,et de bénéficier des allocations pourperte d’emploi. ■

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