Livre blanc sur l'intercommunalité culturelle / Auteur : Thomas Drucbert

Livre blanc sur l’intercommunalité culturelle par Thomas Drucbert / Territoire culturel Janvier 2012

Auteur : Thomas Drucbert

Numéro : Janvier 2012

L’INTERCOMMUNALITE CULTURELLE

Le livre blanc édité par Territoire culturel

Veilles sur les politiques culturelles


LIVRE BLANC SUR L’INTERCOMMUNALITÉ CULTURELLE

Avant-propos

Alors qu’en 2008 s’achèvent les premiers mandats de la plupart des intercommunalités, le

développement rapide de l’intercommunalité culturelle supposait une étude d’envergure nationale

pour appréhender ce nouvel échelon territorial d’action publique. En partenariat avec l’AdCF, le Deps

et Dexia, l’étude réalisée par l’Observatoire des politiques culturelles offre des résultats contrastés

sur les nouvelles formes de décentralisation culturelle et confirme l’importance du rôle des

groupements de communes dans la vie culturelle nationale.

Auteur : Thomas Drucbert, attaché territorial auprès du service culturel de la

communauté d’agglomération Grand Paris Seine Ouest.

Responsable de la Médiathèque et des expositions du Conservatoire à

Rayonnement Régional de Boulogne-Billancourt, en charge de projets

intercommunaux (mutualisations, programmation, partenariats…).


Tout en montrant l’intensité des transferts d’équipements culturels vers les intercommunalités et la

réelle présence de ces structures dans le champ culturel, l’analyse témoigne d’avancées très

variables et d’un panorama encore assez hétérogène en matière de construction des politiques

culturelles publiques à l’échelon intercommunal. La présente synthèse restitue certains résultats de

cette étude publiée à l’automne 2008 et propose d’en tirer quelques conséquences quant aux

possibilités d’intervention de l’État dans ce domaine. Les syndicats intercommunaux à vocation

unique (Sivu) ou à vocation multiple (Sivom) ne font pas partie du champ de l’étude sur

l’intercommunalité culturelle dont la synthèse est proposée. Les groupements étudiés sont les

communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les

syndicats d’agglomération nouvelle dont les ressources proviennent essentiellement des recettes

fiscales (issues d’une fiscalité additionnelle sur la fiscalité locale directe ou de la taxe professionnelle

unique) et de la dotation globale de fonctionnement. Que ce soit dans le domaine des politiques

culturelles comme dans d’autres domaines où les communes exercent des responsabilités, le niveau

communal ne permet pas toujours de dégager des ressources suffisantes pour soutenir un certain

nombre de projets, et les villes ne sont pas nécessairement à même d’assumer les charges afférentes

à certains équipements culturels dont leur population aurait l’usage. La concentration spatiale

croissante de la population nationale dans des agglomérations toujours plus étales, associée au

développement de la mobilité, rend plus difficile pour les communes centres d’agglomération la

gestion des services et activités culturelles. Les politiques culturelles, à l’instar de la plupart des

politiques locales, doivent être pensées en tenant compte de cette nouvelle échelle géographique,

qui ne constitue pas encore tout à fait un nouvel échelon institutionnel. L’inscription d’un nombre

croissant de communes dans des structures de coopération intercommunale, la multiplication de ces

structures et la couverture du territoire et de la population qu’elles réalisent traduisent un

mouvement intercommunal, dont il convient d’évaluer dans quelle mesure il reconfigure les

responsabilités culturelles jusque-là assumées par les communes et leurs relations avec les autres

niveaux de collectivités publiques. L’étude présentée ici vise à connaître la réalité des transferts de

compétences en matière culturelle opérés en direction des EPCI à fiscalité propre, les motivations qui

ont présidé à ces transferts, la traduction en termes de moyens humains et financiers et les

domaines culturels concernés.


Introduction :

Depuis 1983 et le vaste mouvement de décentralisation, l’intercommunalité apparaît comme une véritable révolution dans le mode de gestion des territoires. En effet, l’émergence de structures de coopération intercommunale tant dans les milieux ruraux qu’urbains offre aux acteurs locaux une nouvelle échelle d’intervention permettant à la fois de contrebalancer l’émiettement communal français et, dans les milieux urbains, d’intégrer une logique d’agglomération.

Avec les communautés de communes, la loi ATR en 1992 a offert une forme de regroupement souple, qui a remporté un vif succès auprès des acteurs locaux. En moins de dix ans, près de 1 600 communautés de communes se sont créées et ont ravivé un mouvement intercommunal dont les districts représentaient la forme la plus courante, mais qui avait connu un développement modéré. En 1999, la loi portée par Jean-Pierre Chevènement a, notamment par le biais de fortes incitations financières, suscité un regain d’intérêt pour l’intercommunalité en milieu urbain. En deux années, 90 communautés d’agglomération, structures basées sur la solidarité financière des communes (taxe professionnelle unique) et aux compétences obligatoires étendues, se sont créées2. Aujourd’hui, on dénombre 2 000 structures intercommunales à fiscalité propre regroupant plus des deux tiers des communes et de la population. C’est donc de plus en plus souvent dans le cadre intercommunal que sont exercées les compétences communales.

I) PRATIQUES DE L’INTERCOMMUNALITÉ CULTURELLE


La culture fait désormais partie des compétences assez largement prises en charge par les

établissements de coopération intercommunale. Les communes centres d’agglomération affichent

moins de réticences qu’on aurait pu le penser à transférer la maîtrise exclusive d’une partie de leurs

équipements culturels et de leurs interventions ; les villes périphériques ne sont pas hostiles à la

prise en charge partagée d’une partie des coûts d’infrastructures culturelles localisées, la plupart du

temps, au centre d’agglomération. Les logiques collectives semblent l’emporter sur les démarches

individuelles et la communautarisation en matière culturelle paraît pouvoir donner lieu à de

véritables projets culturels de territoire. Cette évolution participe d’une recomposition du paysage

des politiques culturelles en France. L’intercommunalité culturelle est ainsi susceptible de jouer un

rôle significatif dans la redéfinition du partage des rôles, en repositionnant l’échelon local par rapport

aux niveaux départemental et régional. Enfin, la montée en puissance du niveau intercommunal dans

le champ des politiques culturelles offre à l’État la possibilité de reconfigurer ses multiples

partenariats avec les collectivités locales et leurs modalités. L’examen des intercommunalités révèle

une grande hétérogénéité des situations. La période actuelle semble encore être celle d’une

transition entre le tout municipal et l’intercommunal, elle reste propice aux tâtonnements et aux

pratiques variées. La diversité des situations et des trajectoires intercommunales est une réalité qui

ne se dément pas en matière culturelle. Sans prétendre épuiser tous les cas de figure, l’analyse

qualitative réalisée avec les monographies a permis de dégager trois types caractéristiques en

matière culturelle :

– un premier type où le groupement de communes est une autorité culturelle fantôme ; au mieux il

constitue un guichet pour les cofinancements ;

– un deuxième type où l’intercommunalité constitue un pôle subsidiaire et spécialisé par rapport aux

actions culturelles des communes ; un tel pôle se voit souvent confier la responsabilité de certains

équipements culturels ;

– enfin, dernier cas, lorsque l’établissement intercommunal devient le nouveau centre de la politique

culturelle du territoire.

La coopération intercommunale est une question contemporaine de la création des communes,

lorsque les 44 000 anciennes paroisses ont été transformées en presque autant de municipalités en

1789. Les mesures prises par l’État pour pallier le morcellement communal sont presque aussi

anciennes : une instruction de l’Assemblée nationale de 1790 dispose, déjà, qu’« il peut être à la

convenance de plusieurs communes de se réunir en une seule municipalité, il est dans l’esprit de

l’Assemblée nationale de favoriser ces réunions ». À la fin du XIXe siècle, la loi du 5 avril 1884 sur

l’organisation municipale autorise la réunion de conférences intercommunales et, par un additif du

22 mars 1890, l’organisation de syndicats de communes. Ensuite au XXe siècle, le sujet

intercommunal est de nouveau abordé par un décret de 1955 autorisant la création de syndicats

mixtes permettant d’associer aux communes d’autres personnes morales de droit public. Les

ordonnances du 5 janvier 1959 autorisent la création des syndicats à vocation unique (Sivu) et à

vocation multiple (Sivom) ; les districts urbains sont institués, destinés aux villes-centres avec des

communes périphériques et disposent de deux compétences obligatoires : le logement et l’incendie.

La loi du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines instaure la première forme intégrée

de coopération tout en maintenant l’existence des communes membres. Quatre sont, pour la


première fois, créées d’office à Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg. La loi du 10 juillet 1970 vise à

faciliter la création d’agglomérations nouvelles, destinées à absorber la croissance des

agglomérations existantes et surtout à freiner l’attraction de la capitale et des grandes métropoles

en constituant des « centres d’équilibre », dotés d’emplois, de logements et d’équipements publics

et privés, dans le cadre d’opérations d’intérêt national et régional. Suivant les recommandations du

sixième Plan, la loi du 16 juillet 1971 encourage les fusions et regroupements de communes (qui

aboutissent en 1974 à 779 fusions concernant 1 909 communes). Le renouveau de la question

intercommunale dans les années 1990 La loi d’orientation du 6 février 1992 relative à

l’administration territoriale de la République (ATR) crée deux catégories supplémentaires

d’établissements publics de coopération intercommunale : les communautés de communes et les

communautés de villes. Pour les communautés de communes, la loi instaure la formule du choix

obligatoire d’un groupe de compétences optionnelles parmi les quatre suivants : l’environnement ; le

logement et le cadre de vie ; la voirie et la construction ; l’entretien et le fonctionnement

d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement pré-élémentaire et

élémentaire. Pour les communautés de villes, la loi rend obligatoire la taxe professionnelle unique

(ce qui explique en grande partie leur faible succès). La loi d’orientation du 4 février 1995 pour

l’aménagement et le développement du territoire (LOADT) relance le projet de réduire et de

simplifier le nombre d’EPCI, selon des modalités qui devaient être définies ensuite. La loi du 12 juillet

1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale opère

véritablement la simplification des formules de coopération intercommunale et parvient à en

relancer le mouvement. Afin de simplifier les règles applicables en matière d’EPCI, de favoriser le

développement de l’intercommunalité en milieu urbain et d’encourager la taxe professionnelle

unique, les structures et les règles de fonctionnement sont simplifiées tandis que disparaissent les

communautés de villes, les districts et les syndicats d’agglomération nouvelle. Les communautés

d’agglomération sont créées et les communautés urbaines et les communautés de communes

demeurent. Les nouvelles communautés urbaines devront exercer, entre autres compétences

obligatoires, le développement et l’aménagement économique, social et culturel du territoire. Parmi

les cinq compétences facultatives proposées aux communautés d’agglomération – celles-ci devant en

choisir au moins trois – figure l’entretien et la gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt

communautaire.

Enfin, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL) a mis en place des

dispositifs de fusion des EPCI assortis de compensations et a imposé aux EPCI existants à la date

d’entrée en vigueur de la loi de procéder à la reconnaissance de l’intérêt communautaire nécessaire

à l’exercice d’une compétence transférée dans les deux années qui suivent. Aujourd’hui Au 1er

janvier 2008, on compte 2 393 communautés de communes, 171 communautés d’agglomération, 14

communautés urbaines et 5 syndicats d’agglomération nouvelle. Ces 2 583 EPCI à fiscalité propre

regroupent 33 636 communes, soit 92 % des communes françaises et 54,6 millions d’habitants, soit

87 % de la population. Les EPCI à fiscalité propre recouvrent des réalités très différentes en termes

de population et de taille :

– la population moyenne d’une communauté de communes est de 11 000 habitants ; la moitié des

communautés de communes comptent entre 4 400 et 14 000 habitants. Les communautés de

communes regroupent en moyenne 14 communes ;


– la population moyenne d’une communauté d’agglomération est de 125 000 habitants ; la moitié

des communautés d’agglomération comptent entre 66 000 et 145 000 habitants. Les communautés

d’agglomération regroupent 18 communes en moyenne ;

– une communauté urbaine est constituée en moyenne de près de 450 000 habitants et de 26

communes.

II) REPÈRES HISTORICO-JURIDIQUES SUR LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

L’analyse des facteurs d’émergence et d’évolution de l’intercommunalité culturelle a révélé deux

facteurs clés : le rôle joué par les élus (facteur politique) et les conceptions et référentiels en matière

de politique culturelle (facteur conceptuel), déterminants dans le développement de

l’intercommunalité culturelle quel que soit le niveau de développement des équipements et des

activités culturelles sur le territoire concerné. Les facteurs clés de l’intercommunalité culturelle Il n’y

a pas de corrélation entre l’ancienneté de la coopération intercommunale et le développement de

l’intercommunalité au plan culturel. La variable temporelle peut avoir des effets opposés : soit le

temps fait progresser la connaissance mutuelle et permet aux communes ou acteurs les plus engagés

d’anticiper les réticences de leurs partenaires et d’ajuster leur conduite ; soit le temps fige au

contraire les relations, cristallise des réticences et prés carrés. L’impulsion politique : premier moteur

de l’intercommunalité culturelle Le modèle de direction politique est une des variables explicatives

majeures de l’intercommunalité culturelle. Au-delà du style personnel d’exercice du pouvoir

municipal (en particulier celui des maires des villes-centres qui sont souvent présidents des

agglomérations), la capacité d’élus influents à susciter et à orienter les échanges politiques joue un

rôle déterminant. Le transfert de la culture à l’agglomération suppose en effet une transformation

durable de la vision qu’ont de la culture et de son rapport à l’intercommunalité les différents

protagonistes (maires mais aussi acteurs culturels). Le rapport particulier entretenu avec la culture

par le ou les élus à l’origine du mouvement intercommunal en matière culturelle, c’est-à-dire la

valeur donnée à l’intervention culturelle, apparaît également déterminant. L’état du développement

culturel : un facteur non négligeable Deux situations relatives au niveau de développement culturel

du territoire intercommunal ou à sa nature sont propices à une démarche de transfert de l’action

culturelle au niveau intercommunal : – un retard relatif du développement culturel, caractérisé par

exemple par l’absence sur le territoire d’équipements culturels ou d’équipements conformes aux

normes actuelles ; – la possibilité de structurer une spécialisation d’excellence dans un domaine

culturel, à partir d’un avantage comparatif qui contribue à légitimer un investissement accru et une

direction à l’échelle intercommunale. Deux types de justification président aux transferts en matière

culturelle au niveau de l’agglomération Selon le premier référentiel, l’intervention culturelle publique

est justifiée, à l’échelle intercommunale, par des objectifs qui ne sont pas spécifiquement culturels

(finalités extrinsèques : économiques ou sociales). Le second référentiel est celui des objectifs

spécifiquement culturels (finalités intrinsèques : démocratisation culturelle, développement

culturel). Dans la plupart des cas, les deux référentiels sont associés, mais globalement, les finalités

extrinsèques l’emportent. Cela peut s’avérer problématique, dans la mesure où rien n’indique que

l’efficacité que l’on prête un temps à la culture ne puisse se retourner contre elle ensuite, si l’on fait,

par exemple, la preuve de retombées économiques ou sociales moindres que celles escomptées.

Privée d’une légitimité propre, la politique culturelle intercommunale pourrait alors se voir préférer


d’autres secteurs. Il en va ainsi, par exemple, dans les politiques de mécénat ou de coopération, où

l’humanitaire tend parfois à prendre le pas sur la culture. Ceci pose la question de la légitimité même

de l’action culturelle. Il serait simpliste d’opposer une vision de la culture comme fin en soi à son

instrumentalisation par des finalités socio-économiques. En réalité, les finalités extrinsèques de

l’intervention culturelle sont d’un autre ordre et relèvent de l’intangible, difficilement quantifiable ; il

faudrait évoquer ici des valeurs ou des objectifs, comme l’épanouissement personnel. La question

sous-jacente est alors celle-ci : dans quelle mesure ces objectifs sont-ils réellement impossibles à

quantifier (voir le débat sur le bonheur national brut1 qui intègre la conservation et la promotion de

la 1. Concept lancé par le royaume du Bhoutan, adopté comme objet d’investigation par l’ONU en

2004. En 2008, le président de la République française a chargé deux prix Nobel d’économie, Joseph

Stiglitz et Amartya Sen, de mettre en place une commission d’étude sur la mesure du bien-être.

Deps-CE-2008-5-V2:Mise en page 1 30/09/08 14:56 Page 4 2008-5 culture études 5 culture) ? Et,

partant, dans quelle mesure l’action publique, qui tend aujourd’hui à ne se reconnaître que des

objectifs quantitatifs, doit-elle prendre en compte des éléments qualitatifs dont la traduction en

termes quantitatifs n’est pas immédiate ? L’échelle intercommunale : un niveau d’action pertinent et

légitime ? Après vingt ans de décentralisation culturelle, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et

responsabilités locales n’a pas véritablement bouleversé la répartition des compétences culturelles.

Le principe de non-hiérarchie entre niveaux de collectivités locales prévaut, alors que les

groupements de communes n’ont pas le statut de collectivité territoriale de plein droit et de plein

exercice. Leur légitimité en matière de politique culturelle, comme dans leurs autres domaines

d’intervention, provient de l’échelon communal. Pour autant, les groupements se voient confier la

responsabilité à part entière non seulement d’équipements et d’événements culturels, des moyens

financiers afférents, mais aussi, dans un nombre croissant de cas, du projet culturel de territoire, i.e.

de la politique culturelle à l’échelle communautaire. Or l’argument culturel n’a pas présidé à la

fondation des structures de coopération intercommunale et aucune d’entre elles n’a été créée à

partir d’une réflexion préalable centrée sur les questions culturelles. Si l’échelle intercommunale est

reconnue structurellement plus cohérente que celle de chacune des villes considérées

individuellement, cela fait des groupements de communes les partenaires les plus indiqués non

seulement pour les départements et les régions mais aussi pour l’État. Les groupements de

communes ont alors vocation à constituer à terme de véritables espaces d’actions concertées.

Position et rôles des autres niveaux d’action publique La pertinence et la légitimité des actions

menées par les groupements de communes seront ainsi déterminées en grande partie par leurs

relations avec les autres niveaux territoriaux, départements, régions et État, ainsi que par les

relations entre les communes membres. L’État soutient le mouvement L’État reste favorable au

développement de l’intercommunalité : le ministère de la Culture et de la Communication a soutenu

l’intercommunalité culturelle en accompagnant, dans son action territoriale une communauté

urbaine : Amiens Métropole.

Le district du Grand Amiens, qui existait depuis 1994 sans aucune compétence culturelle, a été

transformé en communauté d’agglomération en novembre 1999 et comptait alors 20 communes.

Elles sont désormais 33 à constituer Amiens Métropole, pour une population totale de 175 000

habitants, dont 75 % (soit 135 000 habitants) appartiennent à la ville-centre, également capitale

régionale. Cette communauté d’agglomération est aujourd’hui la seule en France à avoir reçu la

compétence pour la totalité de la politique culturelle sur le territoire. Deux axes principaux ont

d’abord structuré l’intervention culturelle d’Amiens Métropole, dans une assez grande continuité


avec les politiques municipales antérieures : la dynamisation des équipements structurants, liés au

statut de capitale régionale de la ville-centre, et le renforcement des équipements de proximité.

Deux secteurs d’intervention connaissent un investissement soutenu au niveau intercommunal, la

lecture publique et l’enseignement musical. Sous l’impulsion de l’agglomération, les équipements

structurants ont opéré une évolution dans leur fonction, dans le sens d’une plus grande

transversalité. Ce sont les équipements de proximité tels que les centres culturels de quartier qui ont

connu les évolutions les plus notables : l’intercommunalité culturelle a consacré plus de moyens à

ces structures, tout en renouvelant leurs missions et les partenariats avec les grandes institutions

culturelles. Ces missions incluent ainsi la participation à la diffusion des événements culturels

majeurs et, dans le cadre d’une plus grande polyvalence, des actions en matière de formation.

L’intercommunalité culturelle permet désormais d’envisager le développement de nouveaux projets

comme une future salle de musiques actuelles à la périphérie de la capitale régionale. D’une façon

générale, l’intégration intercommunale en matière culturelle concrétise une gestion partagée réussie

de l’intervention culturelle entre les communes ; elle a permis de dégager des nouvelles ressources

dédiées à la culture et d’asseoir la légitimité de la politique culturelle en tant que telle. Pour autant,

chaque maire conserve au sein de la communauté d’agglomération un certain pouvoir sur les

subventions associatives de niveau municipal ou infra municipal qui le concernent ainsi que sur le

fonctionnement des équipements culturels de proximité localisés sur sa commune (les bibliothèques

par exemple), dans le cadre d’une sorte de décentralisation partielle de la gestion des budgets.

Plusieurs facteurs ont concouru à permettre à la communauté d’agglomération de devenir l’instance

dominante de pilotage et de mise en œuvre de l’action culturelle locale : un tandem composé de

l’élu vice-président à la culture de l’agglomération et du directeur des services culturels d’Amiens,

devenu directeur général adjoint aux affaires culturelles de l’agglomération, a joué un rôle moteur et

réalisé un travail de médiation auprès des autres élus et des milieux culturels tout à fait déterminant

; au plan de l’organisation administrative, le choix d’une administration unique, partagée entre

l’intercommunalité et la ville-centre a permis d’éviter les doublons et les concurrences ; enfin, le

faible développement des politiques culturelles des communes de la périphérie a également facilité

la montée en puissance de l’intercommunalité culturelle. Un dernier facteur a joué un rôle essentiel :

l’évolution des partenariats avec les autres niveaux de collectivité publique vers une globalisation par

contrat ou convention. Ceci vaut en particulier pour le département et l’État qui ont ainsi assez peu

pesé dans les choix de politique culturelle mais ont grandement contribué à soutenir l’essor du

pouvoir de l’agglomération. Le conseil régional a logiquement soutenu les institutions culturelles

régionales (tel l’orchestre de Picardie), tout en laissant une grande indépendance à Amiens

Métropole ; ce n’est que récemment que de nouveaux partenariats émergent entre le niveau

régional et l’agglomération, autour d’une opération d’envergure à la fois régionale et à vocation

internationale, regroupant au côté de la future gare d’Amiens, le fonds régional d’art contemporaine

(Frac), une artothèque et une médiathèque au sein d’un établissement public de coopération

culturelle (EPCC). On a admis l’utilité d’une mutualisation des coûts, en particulier lorsque celle-ci

permet une montée en gamme ou en taille des équipements ou manifestations concernés ou tout

simplement leur mise à niveau par rapport aux normes actuelles. Les échelons départemental et

régional et a fortiori l’échelon national ont sans doute à jouer un rôle d’accompagnement des

communes dans leur réflexion sur les périmètres intercommunaux. Parce que les régions paraissent

naturellement plus tournées vers les agglomérations, il revient au ministère de la Culture de veiller à

porter une attention suffisante aux autres intercommunalités culturelles. Les perspectives ouvertes

par l’intercommunalité culturelle L’émergence d’un nouvel échelon d’intervention publique en


matière culturelle, le changement d’échelle induit par les transferts de compétences au niveau

intercommunal et le passage de politiques culturelles municipales à une politique locale qui s’inscrit

dans une logique plus collective constituent une nouvelle donne pour les politiques culturelles

locales. Une plus grande transversalité des interventions culturelles intercommunales et un

renouvellement des acteurs et des relations professionnelles caractérisent aujourd’hui les

intercommunalités. Les perspectives d’évolution et de transformation des politiques culturelles

ouvertes par le mouvement intercommunal doivent cependant être pondérées par une assez grande

inertie des normes des politiques actuelles. Une échelle propice à la transversalité Les compétences

intercommunales semblent avoir plus particulièrement vocation, au nom d’une logique territoriale,

horizontale, à transgresser les frontières des sphères traditionnelles d’intervention. L’intervention

culturelle communautaire peut ainsi être conçue non pas en fonction de valeurs ou d’enjeux

sectoriels et professionnels, mais au regard d’une stratégie territoriale globale, liée aux schémas et

autres projets de développement intercommunaux. De plus, cette orientation transversale des

politiques culturelles favorise le rapprochement avec le secteur socioculturel, les milieux scolaires et

la prise en charge des volets culturels de la politique de la ville. Elle peut également être propice aux

liens avec les activités industrielles et de recherche, avec le tourisme ou le développement durable.

Les évolutions liées aux nouveaux cadres de la coopération intercommunale établis par la loi du 12

juillet 1999, par l’attribution de subventions aux équipements ou projets culturels portés par le

niveau intercommunal. L’action de l’État s’exerce par l’intermédiaire des institutions artistiques sous

label national, dans les domaines de la lecture publique ou de l’enseignement musical, notamment

dans les conditions assorties à ses agréments. Les régions encore un peu à l’écart mais tournées vers

leurs agglomérations Ce n’est que progressivement que les régions deviennent de véritables

interlocuteurs de leurs agglomérations selon des rythmes et des modalités différents. Les relations

entre ces deux niveaux peuvent rester distantes ou au contraire prendre une forme conventionnelle :

des régions se limitent à cofinancer des équipements quand d’autres sont de véritables partenaires

contractuels de projets métropolitains. Les départements, d’abord réticents, finissent par devenir

partenaires On assiste à une sorte de substitution : le département se retire au fur et à mesure que la

politique culturelle communautaire avance et tend, de son côté, à globaliser ses aides territoriales

qui passent de manière croissante par le niveau intercommunal. Le département devient ainsi

partenaire des intercommunalités. L’ambivalence des communes Pour les équipements culturels qui

manquent sur le territoire considéré, telles les écoles de musique ou les médiathèques, leur prise en

charge par l’intercommunalité est largement admise. En revanche, des réticences apparaissent

encore pour les transferts d’équipements préexistants, souvent de la commune centre vers le niveau

intercommunal. Ces réticences ne découlent pas du schéma qui avait été généralement anticipé,

selon lequel les communes périphériques résisteraient aux velléités de transfert des communes-

centres, désireuses en particulier de partager les charges liées à leurs grands équipements culturels.

La réalité laisse plutôt constater le cas de figure inverse où les communes-centres ont parfois du mal

à se défaire de la maîtrise de ces grands équipements ou manifestations culturels, d’autant plus si

ces communes pensent y perdre aussi le bénéfice exclusif des fortes retombées symboliques et

économiques qu’elles leur attribuent. Inversement, les communes périphériques ont Un certain

renouvellement des acteurs et des relations avec les professionnels de la culture Les processus

d’intégration communautaire réintroduisent dans le jeu des acteurs qui avaient progressivement été

écartés de la définition des politiques publiques de la culture les élus mais aussi les amateurs et les

bénévoles. Le retour des élus L’émergence d’un nouvel échelon d’intervention culturelle amène

quasi nécessairement les élus municipaux à reconsidérer la question des politiques culturelles


locales. Les décisions à prendre relatives aux compétences précises des groupements en matière

culturelle ne peuvent être déléguées aux techniciens des services ou aux professionnels ; elles

conduisent les élus à réinterroger les fins et les contenus des interventions culturelles publiques et à

concevoir l’articulation des actions municipales et intercommunales en ce domaine. Sans doute cette

démarche doit-elle intégrer les autres échelons d’action publique ; les départements, les régions et

l’État gagneraient aussi à être associés à ces réflexions. Des amateurs et bénévoles mieux entendus

La question de l’amateurisme et des bénévoles associatifs figure à l’ordre du jour de la plupart des

intercommunalités, correspondant à des demandes croissantes (développement du soutien aux

pratiques artistiques en amateur, aides aux associations culturelles et à leurs bénévoles).

Professionnels et métiers culturels dans le contexte intercommunal Les professionnels sont assez peu

présents dans les débats intercommunaux sur les compétences transférées et les projets de territoire

(débats qui ne portent pas exclusivement sur la culture). Pour ceux qui sont directement impliqués

dans les processus intercommunaux, les métiers qu’ils exercent se transforment, les services

culturels des communautés sont à repenser totalement et leurs rapports aux élus doivent l’être

également par rapport au modèle à l’œuvre dans le cadre municipal. Des politiques culturelles

intercommunales qui restent pourtant en droite ligne des normes actuelles À l’échelle

intercommunale, le champ des politiques culturelles, d’abord, n’est pas remis en cause ni, de fait,

l’approche sectorisée qui reste globalement dominante. La logique « équipementière » est relayée

par l’échelon intercommunal avec les mêmes catégories du secteur culturel instituées de longue

date, telles que les écoles de musique, les écoles d’art, les médiathèques, musées ou autres salles de

spectacle. Toutefois, la construction ou le réaménagement d’équipements culturels dans le cadre de

l’intercommunalité peut parfois faire évoluer certaines politiques communales, suscitant la création

de délégations à la culture chargées de suivre ces chantiers et de développer autant que faire se peut

l’offre culturelle. Les autres instruments d’action et méthodes ne sont pas radicalement changés à

l’occasion des transferts à l’intercommunalité : on retrouve les mêmes politiques de labels ou

l’objectif de professionnalisation des équipements et des équipes. Les possibilités de transversalité et

de décloisonnement butent sur la création au plan intercommunal d’une direction de la culture ou

d’un poste de chargé de mission, source de cloisonnement, de répartition des tâches et de

spécialisation, d’appropriation d’un champ délimité. Globalement, les savoir-faire, les méthodes, les

modes d’organisation, les enjeux identifiés et les difficultés rencontrées, voire le contenu même des

activités, paraissent assez peu changer d’un territoire et surtout d’une échelle à l’autre. Les

politiques culturelles mises en œuvre au sein des territoires apparaissent sujettes à deux principales

logiques de reproduction des normes des politiques culturelles : celle liée au mécanisme du transfert

de l’existant, et celle qui consiste à combler les manques, les besoins identifiés à partir de ce qui a

été développé ailleurs, suivant un principe mimé- tique. Si ces logiques de reproduction et certains

mécanismes tendent à faire converger les démarches, il existe cependant chez les responsables

intercommunaux une aspiration à une définition territorialisée des enjeux culturels et des actions à

engager.

III) MOUVEMENT CULTUREL INTERCOMMUNAL EN CHIFFRES

Les dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants : 4,4 milliards

d’euros en 2006


Principaux indicateurs

En 2006, l’effort financier des villes de métropole de plus de 10 000 habitants dans le

domaine culturel atteint 4,4 milliards d’euros, soit 152 euros par habitant (voir tableau

1). Ce montant se compose pour un peu plus des trois quarts (3,4 milliards d’euros, soit

118 euros par habitant) de crédits de fonctionnement et pour un peu moins d’un quart

(968 millions d’euros, soit 33,8 euros par habitant) de dépenses d’investissement.

Tableau 1 - Les dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants en 2006

Les dépenses culturelles des villes représentent en moyenne 8,1 % de leur budget, avec

un effort culturel plus marqué en fonctionnement qu’en investissement : les dépenses

culturelles drainent en effet 9,3 % des dépenses de fonctionnement des villes, contre 5,7

% de leurs dépenses d’investissement (voir les repères méthodologiques 1 et 2).

Repère méthodologique 1

La mesure précise de l’effort culturel

L’effort culturel, tant au plan du budget global qu’au plan du budget d’investissement,

doit être appréhendé avec précaution car le dénominateur du ratio comprend des

opérations de gestion active de la dette (réaménagements de dette, remboursements de

tirages sur ligne de trésorerie) qui s’équilibrent en dépense et en recette

d’investissement et provoquent une hausse artificielle mais significative des volumes

budgétaires. Neutralisation faite de ces mouvements de gestion de dette, pour les

communes, le ratio de l’effort culturel global s’établit à 8,6 % et celui de l’effort culturel

en investissement à 6,8 %.

Dans le commentaire, pour faciliter les comparaisons avec l’enquête antérieure, on s’est

abstenu de neutraliser ces opérations de gestion de la dette.


La prise en compte des budgets annexes des collectivités

Les dépenses analysées correspondent à celles inscrites dans le budget principal des

collectivités. Or les budgets annexes, qui enregistrent les opérations liées à certaines

activités ou équipements culturels spécifiques, éclipsent une partie des dépenses des

budgets principaux. À titre informatif, les montants enregistrés dans les budgets annexes

représentent 4,4 % des dépenses culturelles inscrites dans le budget principal des villes.


D’autre part, ces budgets bénéficient d’une subvention du budget principal (qui

correspond à une recette du budget annexe mais à une dépense du budget principal qui

est, elle, bien prise en compte dans l’enquête). En tenant compte de cette subvention,

les dépenses culturelles réellement portées par les budgets annexes – c’est-à-dire les

dépenses financées par des recettes spécifiques – représentent 2,4 % de celles du budget

principal.

Évolution des dépenses culturelles des villes (2002-2006)

La comparaison des résultats de 2006 avec ceux des précédentes études doit être

effectuée avec précaution car ils ont été obtenus à partir de modalités d’enquête

différentes. En particulier, les données des comptes administratifs des villes, également

utilisées dans la présente étude, ont pu être complétées, lorsque certaines informations

manquaient, par celles de la comptabilité publique alors que ces dernières n’ont pu être

utilisées pour 2002, année de référence de l’enquête précédente.

À titre indicatif, entre 2002 et 2006, les dépenses culturelles des villes auraient ainsi

progressé de 6,2 % en euros courants, soit une évolution moyenne annuelle de 1,5 %.

Une contraction des dépenses culturelles de fonctionnement liée au phénomène

intercommunal.

Une analyse plus détaillée montre que les dépenses culturelles en fonctionnement n’ont

augmenté que de 0,9 % sur la période. Cette progression très faible en valeur correspond

à une baisse en volume, les prix ayant progressé en moyenne de 1,9 % par an entre 2002

et 2006. Cette baisse s’explique en réalité par le phénomène intercommunal, les villes

ayant transféré certaines de leurs compétences culturelles à leur groupement à fiscalité

propre. La forte croissance des dépenses culturelles intercommunales atteste de ce

phénomène.

Un niveau élevé de l’investissement culturel conforme au cycle électoral

À l’inverse, les dépenses d’investissement ont été dynamiques en 2006. On constate

qu’elles ont progressé de 30,3 % par rapport à 2002, même si deux années ne suffisent

pas pour établir une tendance de l’évolution de l’investissement. Ce dynamisme peut

toutefois être replacé dans le cycle électoral de l’investissement communal : les

premières années du mandat, les investissements sont faibles car il s’agit d’une période

de conception et de définition des projets par les équipes municipales nouvellement

élues ; à mesure de leur mise en œuvre effective, les dépenses d’investissement

progressent pour culminer dans les dernières années du mandat. Or, la première année

de la période étudiée (2002) correspond à la deuxième année du mandat municipal

2001-2007 alors que l’année 2006 correspond à l’avant-dernière année du même

mandat.


Il convient d’ajouter qu’en 2002 les subventions d’équipements des communes étaient

classées en section de fonctionnement alors qu’à partir de 2005, les instructions

comptables ont conduit à reclasser ces subventions en investissement. Ceci contribue

également à gonfler légèrement le niveau de l’investissement atteint en 2006 par

rapport à 2002 et inversement pour les dépenses de fonctionnement.

Quant à l’effort culturel, il a régressé d’un point entre 2002 et 2006. Alors que les

dépenses culturelles représentaient 9,1 % des dépenses totales en 2002, elles n’en

représentent plus que 8,1 % en 2006. La baisse est essentiellement observable en

fonctionnement, avec un ratio passant de 10,3 % en 2002 à 9,3 % en 2006, alors que

dans le même temps le ratio en investissement restait quasiment stable (6,0 % en 2002

et 5,7 % en 2006). On note qu’à l’inverse des départements et des régions, les

communes ont été assez peu concernées par les transferts de compétences liés à la loi

relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 : un accroissement

mécanique du volume du budget global, consécutif aux transferts, ne peut être retenu

comme facteur explicatif de la baisse du ratio en fonctionnement ; la montée en

puissance de l’intercommunalité culturelle demeure la principale explication.

Les dépenses culturelles par nature comptable

Les villes s’occupant du fonctionnement des services culturels de proximité, les dépenses

de fonctionnement qu’elles consacrent à la culture correspondent essentiellement à des

dépenses directes (charges de personnel et charges à caractère général). Celles-ci

représentent en effet plus des trois quarts (76 %) des dépenses culturelles en

fonctionnement. Les transferts effectués vers d’autres partenaires comme les

associations par exemple représentent 19 % des dépenses culturelles en fonctionnement

(voir repère méthodologique 3 et tableau 2).

Tableau 2 - Les dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants par

nature comptable et par secteur d’intervention en 2006



La nomenclature comptable des dépenses culturelles des communes et de leurs

groupements

La répartition des dépenses culturelles par domaine est disponible à partir de la

nomenclature budgétaire et comptable M14 appliquée par les communes qui distingue

neuf secteurs de l’intervention culturelle au sein de la fonction 3 – Culture :

• l’expression musicale, lyrique et chorégraphique (rubrique 311) ;

• les arts plastiques et autres activités artistiques (rubrique 312) ;

• les théâtres (rubrique 313) ;

• les cinémas et autres salles de spectacle (rubrique 314) ;

• les bibliothèques et médiathèques (rubrique 321) ;

• les musées (rubrique 322) ;

• les archives (rubrique 323),

• l’entretien du patrimoine culturel (rubrique 324) ;

• l’action culturelle (rubrique 33).

Une dixième rubrique permet d’enregistrer les opérations communes à l’ensemble de

ces secteurs d’intervention (services communs – rubrique 30).

Ces différents niveaux d’intervention sont regroupés en 3 grands domaines : l’expression

artistique (rubriques 311 à 314 ou sous-fonction 31), la conservation et diffusion des

patrimoines (rubriques 321 à 324 ou sous-fonction 32) et l’action culturelle (rubrique ou

sous-fonction 33).

L’expression artistique regroupe les actions en faveur de la création et de la diffusion des

œuvres artistiques et en faveur de la formation aux différentes pratiques artistiques. La

conservation et la diffusion des patrimoines correspond aux actions d’entretien, de

protection et d’ouverture au public du patrimoine culturel au sens large (monuments,

archives, bibliothèques, musées…). Enfin, l’action culturelle comprend les activités

d’animation culturelle dans lesquelles la production et l’enseignement artistique sont

secondaires (maison de la culture, organisation de festivals, centres d’animation

culturelle…).

Les dépenses de personnel regroupent un peu plus de la moitié (58 %) des dépenses de

fonctionnement culturelles. Elles s’établissent à environ 2 milliards d’euros, soit 68,3

euros par habitant. Ces charges concernent essentiellement le fonctionnement des

équipements culturels des communes (bibliothèques, médiathèques, musées) – 42 % des

dépenses de personnel –, ainsi que les actions menées en faveur de l’expression

musicale, lyrique et chorégraphique (enseignement compris) – 30 % des dépenses de

personnel.

Les charges à caractère général représentent 18 % des dépenses de fonctionnement

culturelles. Elles s’établissent à 623 millions d’euros (21,7 euros par habitant) et

bénéficient en grande partie à l’action culturelle (27 %), aux bibliothèques et

médiathèques (22 %) et aux musées (13 %). Un dixième des charges à caractère général


correspond à l’achat de livres, disques et cassettes pour les bibliothèques et

médiathèques.

Les autres charges de gestion courante totalisent 23 % des dépenses culturelles en

fonctionnement. Elles représentent une charge de 773 millions d’euros pour les

communes, soit 27,0 euros par habitant. Ces dépenses correspondent essentiellement

(82 %) aux subventions culturelles versées par les communes à des organismes publics

ou à des personnes de droit privé (associations par exemple).

En 2006, la répartition par nature des dépenses culturelles en fonctionnement est

sensiblement identique à celle observée en 2002 : les charges de personnel seraient

passées de 57 % des dépenses en 2002 à 58 % en 2006, les charges à caractère général

de 19 % en 2002 à 18 % en 2006 et les subventions de fonctionnement de 20 % à 19 %.

La quasi-totalité (96 %) des dépenses culturelles en investissement porte sur les

équipements des communes, pour un total de 931 millions d’euros, soit 32,5 euros par

habitant. 2,4 % de ces dépenses correspondent à l’achat d’œuvres d’art.

Les dépenses culturelles par secteur d’intervention

La répartition des dépenses culturelles de fonctionnement est relativement semblable à

la répartition des dépenses globales, seul l’entretien du patrimoine culturel diffère (2 %

au lieu de 6 % des dépenses globales).

Expression artistique

L’expression artistique représente sensiblement la même part des dépenses culturelles

des communes que la conservation et la diffusion des patrimoines (38 %). Ce domaine

d’intervention capte également près de 1,7 milliard d’euros (57,6 euros par habitant) et

correspond pour plus des quatre cinquièmes (83 %) à des dépenses de fonctionnement.

• Les interventions des communes dans le domaine de l’expression musicale, lyrique et

chorégraphique totalisent 879 millions d’euros en 2006 (30,7 euros par habitant). Elles

couvrent le fonctionnement des formations permanentes (orchestres, chorales…) ainsi que

les actions en faveur des activités musicales (conservatoires, écoles de musique…). Pour près

des neuf dixièmes (89 %), ces dépenses sont des dépenses de fonctionnement, dont les trois

quarts sont des charges de personnel.


Tableau 3 - Les dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants par

secteur d’intervention en 2006

Graphique 1 -Répartition des dépenses culturelles des communes par secteur

d’intervention en 2006

• Les communes ont consacré 387 millions d’euros aux théâtres (13,5 euros par habitant). La

part de fonctionnement de ces dépenses est relativement faible au regard des autres

secteurs d’intervention culturelle des communes car les dépenses d’investissement en

représentent plus du quart (28 %). De la même manière, contrairement aux autres domaines

d’intervention, les dépenses de fonctionnement dans le domaine du théâtre correspondent

pour une grande part au versement de subventions (42 %), les dépenses directes n’en

représentant que 33 %.


Cependant, cette structure des dépenses de fonctionnement consacrées par les villes aux

théâtres est perturbée par la pratique des budgets annexes. En effet, les budgets

annexes consacrés à ces établissements bénéficient d’importantes subventions du

budget principal : ces subventions, enregistrées dans les charges d’activité du budget

principal, masquent la nature réelle des dépenses engagées par les communes (charges

de personnel, charges à caractère général…). À titre indicatif, les subventions du budget

principal à destination des budgets annexes représentent au moins 26 % des dépenses

de fonctionnement enregistrées dans la fonction « théâtre » du budget principal pour les

148 villes ayant envoyé leur compte administratif et répondu au questionnaire de

l’enquête.

Graphique 2 - Les dépenses culturelles des communes par domaine en 2006

• Les cinémas et les autres salles de spectacle reçoivent 221 millions d’euros, soit 7,7 euros par

habitant. La structure de ces dépenses ressemble à celle des dépenses consacrées aux

théâtres : elles sont composées pour près d’un tiers (29 %) de dépenses d’investissement et

les dépenses de fonctionnement correspondent pour une bonne part à des subventions

versées (38 %) même si les dépenses directes restent majoritaires.

• Les arts plastiques et autres activités artistiques bénéficient de 162 millions d’euros de la

part des communes, ce qui représente 5,7 euros par habitant. Il s’agit pour plus des neuf

dixièmes (92 %) de dépenses de fonctionnement et plus particulièrement de dépenses de

personnel (70 %) et de charges à caractère général (10 %). Ce domaine enregistre les actions

en faveur de la formation aux arts plastiques mais également l’organisation d’expositions.

Conservation et diffusion des patrimoines

38 % des dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants sont

consacrées à la conservation et à la diffusion des patrimoines. Ce poste s’établit à près de

1,7 milliard d’euros, soit 58,1 euros par habitant. Il est composé pour un peu moins des

trois quarts (71 %) de dépenses de fonctionnement. Les dépenses d’investissement


consacrées à la conservation et à la diffusion des patrimoines représentent plus de la

moitié (51 %) des dépenses culturelles d’investissement des communes.

• 866 millions d’euros (30,2 euros par habitant) ont été engagés par les villes de plus de 10 000

habitants au titre de la gestion des bibliothèques et médiathèques. Ce montant correspond

essentiellement (80 %) à des dépenses de fonctionnement, celles-ci étant composées de

dépenses directes : charges de personnel (80 %) et charges à caractère général (20 %).

• Les musées ont bénéficié de 485 millions d’euros en 2006, soit 16,9 euros par habitant. La

structure de ces dépenses est assez proche de celles consacrées aux bibliothèques et

médiathèques, puisque les dépenses de fonctionnement en représentent une grande part

(74 %) et qu’elles sont surtout composées de charges de personnel (74 %) et de charges à

caractère général (22 %).

• L’entretien du patrimoine culturel totalise 240 millions d’euros (8,4 euros par habitant). C’est

le seul domaine d’intervention qui regroupe majoritairement des dépenses d’investissement

(73 % des dépenses). Elles correspondent aux interventions de restauration ou de

consolidation sur les monuments et objets classés, l’ouverture au public du patrimoine

culturel de la commune, les actions d’inventaire et de fouilles archéologiques…

• Enfin, les archives bénéficient d’une faible part des dépenses culturelles des communes. Ce

poste représente en effet 2,5 euros par habitant (72,5 millions d’euros), trois quarts de ce

montant correspondant à du fonctionnement (charges de personnel et charges à caractère

général essentiellement).


Les dépenses culturelles consolidées des collectivités locales : une première approche

Pourquoi et comment consolider ?

L’enquête menée sur les dépenses culturelles des collectivités locales en 2006 vise à donner une vision globale de l’engagement culturel de l’ensemble des collectivités ciblées par l’enquête (régions, départements, villes de plus de 10 000 habitants et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre). La simple addition des dépenses culturelles de chaque niveau de collectivité ne permet pas cette vision globale, sans doubles comptes. En effet, certaines interventions culturelles locales peuvent faire l’objet de financements multiples de la part de plusieurs collectivités et entraîner ainsi des doubles comptes. Si une région verse une subvention à une commune pour financer la construction d’une bibliothèque par exemple, la subvention est enregistrée comme une dépense de la région (et comme une recette de la commune) et la construction de la bibliothèque figure dans les dépenses de la commune pour son montant total (alors qu’une partie du financement est assurée par la région). Pour parvenir à une vision consolidée, il convient, dans un premier temps, d’identifier les flux croisés existant entre les différents niveaux de collectivités locales. Ainsi, pour toutes les collectivités, un travail d’identification des subventions versées[21] Le terme de subvention recouvre également les fonds... [21] , par catégorie de bénéficiaire, et des subventions reçues, en fonction de leur provenance, a été réalisé. Le versement de subvention n’est pas le seul type de flux croisé qui peut exister entre deux collectivités (il peut s’agir également de mises à disposition de personnel, de travaux pour compte de tiers…) mais certainement l’un des plus importants. Les subventions versées entre collectivités représentent 231 millions d’euros en 2006, soit 3,4 % des dépenses culturelles nettes des collectivités locales (tableau 14). Elles bénéficient essentiellement aux communes (75 %) et dans une moindre mesure aux groupements (20 %). Elles proviennent à parts quasi égales des régions et des départements (autour de 48 % des subventions versées par chacun de ces deux niveaux de collectivité). Tableau 14 - Subventions culturelles croisées entre les différents niveaux de collectivités locales en

2006


Tableau 15 - Consolidation des dépenses culturelles entre les différents niveaux de collectivités locales en 2006

Il s’agit pour près des trois quarts (70 %) de subventions d’investissement. Les subventions versées par les régions sont pour 83 % des subventions de fonctionnement alors que ce ratio n’est que de 62 % pour les départements. Dans un second temps, les flux croisés identifiés ont été neutralisés des dépenses des différents niveaux de collectivité locale : les dépenses culturelles de chaque type de collectivité ont été diminuées des subventions perçues d’autres collectivités locales au titre de la culture. Il en ressort que les doubles comptes entre collectivités représentent 3 % de leurs dépenses culturelles, ce pourcentage s’élevant à 9 % pour les seules dépenses d’investissement.

Principaux indicateurs

En 2006, les collectivités locales du champ ont dépensé 6,8 milliards d’euros dans le domaine culturel, ce qui correspond à 116,5 euros par habitant si l’on rapporte cette somme à la population nationale. Ce montant minore les dépenses réelles des collectivités locales en faveur de la culture qui intégreraient aussi les communes de moins de 10 000 habitants et les EPCI hors champ. Ce montant se compose pour les trois quarts (5,1 milliards d’euros, soit 87,4 euros par habitant) de dépenses de fonctionnement et pour un quart (1,9 milliard d’euros) d’investissements. La répartition de ces dépenses par niveau de collectivité montre la prédominance des communes : elles sont en effet responsables de 61 % des dépenses culturelles des collectivités locales (voir graphiques 10 et 11).

Graphique 10 -Répartition des dépenses culturelles par niveau de collectivité en 2006


Graphique 11 -Répartition des dépenses culturelles d’investissement par niveau de collectivité en

2006

En ne considérant que les dépenses d’investissement, la répartition des dépenses culturelles par niveau de collectivité est différente : régions, départements et groupements assurent un peu plus de la moitié des investissements culturels (50,5 %). Cette différence s’explique par une structure des dépenses culturelles différente selon les collectivités : les investissements représentent environ un tiers des dépenses des groupements, départements et régions (respectivement 36 %, 31 % et 30 %) contre un cinquième de celles des communes.

Dépenses par domaine d’intervention

Les dépenses culturelles des collectivités locales peuvent être classées dans deux grands domaines d’intervention : l’expression artistique et les activités culturelles d’une part, la conservation et la diffusion des patrimoines d’autre part. Ces grands domaines se retrouvent, tels quels ou par regroupement de sous-domaines, dans les différentes nomenclatures comptables appliquées dans le secteur public local en 2006 (M14 pour les communes et les groupements, M52 pour les départements et M71 pour les régions). Il faut noter, cependant, qu’une partie des dépenses culturelles ne peut pas être classée dans un de ces deux domaines, soit par manque d’information, soit parce qu’elles sont transversales à tous les domaines.


Graphique 12 -Répartition des dépenses consacrées à l’expression artistique et aux activités

culturelles par niveau de collectivité

L’expression artistique et les activités culturelles bénéficient de 3,6 milliards d’euros en 2006. Ces dépenses correspondent aux aides à la création et à la diffusion des œuvres artistiques, à l’enseignement des différentes disciplines artistiques, aux activités d’animation culturelle. Elles sont constituées pour plus des quatre cinquièmes de dépenses de fonctionnement. Ces dépenses sont majoritairement portées par les communes (65 %), les autres niveaux de collectivité en regroupant un peu plus d’un dixième chacun. Les dépenses de fonctionnement présentent une structure assez similaire mais il est à noter que les EPCI réalisent presque un cinquième des dépenses d’investissement. Graphique 13 -Répartition des dépenses consacrées à la diffusion et à la conservation des patrimoines

par niveau de collectivité

La conservation et la diffusion des patrimoines, c’est-à-dire l’ensemble des actions d’entretien, de protection et de fonctionnement du patrimoine culturel au sens large (bibliothèques et


médiathèques, archives, musées…), bénéficient de 2,6 milliards d’euros. 37 % de ces dépenses correspondent à des investissements. La dépense culturelle de l’État En 2006, les dépenses de la mission culture, inscrites au budget du ministère de la Culture et de la Communication, se sont élevées à 2 776,5 millions d’euros (y compris 143,7 millions d’euros au titre de la recherche culturelle et de la culture scientifique). Ces dépenses représentent 0,8 % des crédits budgétaires dépensés par l’État en 2006 auxquels il convient d’ajouter les crédits des comptes d’affectation spéciale (y sont collectés : les produits des taxes sur les recettes des sociétés de télévision, sur le prix des billets de cinéma, sur la commercialisation des vidéogrammes et celui de la taxe acquittée par les régies publicitaires des sociétés de radio et télévision) : 509,9 millions d’euros ont ainsi été dépensés dans ce cadre pour le soutien de l’industrie cinématographique et de l’industrie audiovisuelle ainsi que l’expression radiophonique locale[1] Source : loi de règlement pour 2006 [1] . Les dépenses culturelles des autres ministères étaient estimées à 3 839,0 millions d’euros, ce qui fait passer l’effort culturel de l’État à 2,5 % des crédits budgétaires, auxquels on ajoute traditionnellement le produit des taxes fiscales affectées (redevances sur l’édition et sur l’emploi de la reprographie, bénéficiant au Centre national du livre, cotisations des entreprises cinématographiques pour le Centre national de la cinématographie, taxe sur les spectacles au bénéfice du Centre national de la chanson, de la variété et du jazz et de l’association pour le soutien au théâtre privé ainsi que la redevance d’archéologie préventive à l’Institut national de recherches archéologiques préventives), pour un montant total de 106,9 millions d’euros[2] Source : annexe « jaune » au Projet de loi de finances... [2] . Il est ainsi possible d’estimer à 7 232,3 millions d’euros l’effort financier de l’État en matière culturelle, soit 2,2 % de ses dépenses totales (auxquelles on a ajouté celles des comptes d’affectation spéciale). Ces dépenses n’intègrent pas le montant de la redevance audiovisuelle, de l’ordre de 2,7 milliards d’euros ni l’estimation des dépenses fiscales (montant estimé à 608 millions d’euros dont 85 millions d’euros hors communication). Quel que soit le montant retenu, il convient de souligner que ce montant ne peut être agrégé aux montants de dépenses des collectivités locales, pas plus qu’il ne peut en principe leur être comparé. En effet, il faudrait pour cela disposer des montants des subventions culturelles accordées par l’État aux collectivités locales, pour les défalquer des dépenses culturelles de celles-ci afin d’éviter les doubles comptes. Une agrégation dans le but d’évaluer la dépense publique en faveur de la culture supposerait en outre de disposer de la totalité des dépenses des collectivités locales, ce qui n’est pas le cas.

REPERE METHODOLOGIQUE 9 Dépenses consolidées et dépenses nettes La consolidation des dépenses entre les différents niveaux de collectivité passe par la neutralisation des doubles comptes, constitués des transferts (subventions) entre ces niveaux. Une partie significative des dépenses culturelles engagées par les collectivités est en réalité financée non seulement par les subventions que celles-ci reçoivent de leurs différents partenaires (parmi lesquels devraient également être pris en compte l’État et l’Union européenne) mais aussi par d’autres recettes, directes, de fonctionnement et d’investissement (produit des services…).


Les subventions provenant d’autres niveaux de collectivités locales représentent en fait un peu plus du quart de l’ensemble des recettes perçues par les collectivités locales au titre de la culture. Pour des raisons méthodologiques, il n’est pas possible de parvenir à une estimation des dépenses culturelles nettes des collectivités locales, qui croiserait la consolidation et la prise en compte des autres recettes. Seuls quelques repères peuvent être proposés. Ainsi, à titre indicatif, la part des dépenses communales dans le domaine culturel couvertes par des recettes perçues au titre de la culture (où les subventions sont intégrées) s’établit en moyenne à 15,3 %. Ce pourcentage est beaucoup plus élevé en investissement qu’en fonctionnement : 27,4 % des investissements communaux dans le domaine culturel sont couverts par des recettes alors que ce ratio est de 11,9 % en fonctionnement. Pour les groupements, ce sont près du cinquième (18,7 %) des dépenses qui sont couvertes par les recettes spécifiques. Comme pour les communes, le ratio est particulièrement significatif en investissement puisqu’il s’établit à 26,7 %, contre seulement 13,8 % en fonctionnement. À l’inverse, la part des dépenses culturelles départementales couvertes par des recettes perçues au titre de la culture est assez faible puisqu’elle est de 5,4 %. Elle reste cependant plus significative pour les dépenses d’investissement (9,0 %) que pour les dépenses de fonctionnement (3,4 %). Enfin, la quasi-totalité des dépenses culturelles régionales est, en revanche, financée par les régions sans contrepartie. La part des dépenses régionales couvertes par des recettes est en effet très faible : elle s’établit à 1,5 %, ce pourcentage se retrouvant aussi bien en fonctionnement (1,6 %) qu’en investissement (1,5 %).

Dans ce domaine, ce sont les communes (60 %) et, dans une moindre mesure, les départements (24 %) qui engagent les plus fortes dépenses. En fonctionnement, les communes représentent près des trois quarts (71 %) des dépenses. En investissement, communes et départements en totalisent respectivement 42 % et 35 %.

Intérêt et limites de la consolidation des dépenses

La consolidation des dépenses n’ôte pas toute légitimité à l’analyse des dépenses brutes des différents niveaux de collectivités pris isolément. En effet, si l’on se représente par exemple un acteur culturel souhaitant obtenir une subvention d’une municipalité, il s’intéressera logiquement aux dépenses culturelles brutes des communes plutôt qu’à leurs dépenses consolidées. En revanche, cette vision consolidée est intéressante au titre d’une réflexion sur la dépense publique engagée en faveur de la culture sur le territoire national, même si elle reste incomplète. Si elle permet de connaître l’ensemble des dépenses culturelles engagées sur le territoire national par les collectivités locales du champ de l’enquête, elle exclut de facto les dépenses des communes de moins de 10 000 habitants ainsi que les EPCI hors champ ; surtout, elle ne donne pas le coût de ces dépenses effectivement supporté par les collectivités locales : en effet, celles-ci peuvent bénéficier de subventions en provenance d’autres institutions (État, Union européenne). L’intégration de celles-ci supposerait en outre une certaine convergence des normes comptables applicables à l’État dans le cadre de la Lolf avec celles s’appliquant aux collectivités locales (nomenclatures comptables).


Tableaux récapitulatifs

Tableau 16 - Dépenses et recettes culturelles redressées et extrapolées à l’ensemble des communes de plus de 10 000 habitants en 2006 (France métropolitaine)


Tableau 17 - Dépenses et recettes culturelles estimées des EPCI en 2006 (France métropolitaine)


Tableau 18 - Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des départements en 2006 (France métropolitaine)


Tableau 19 - Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des régions en 2006 (France métropolitaine)

Présentation de l’enquête L’enquête nationale sur les dépenses culturelles des collectivités locales a été menée en 2008 auprès de l’ensemble des départements et des régions de France métropolitaine ainsi qu’auprès d’un échantillon de communes de plus de 10 000 habitants et auprès de tous les établissements de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre comportant en leur sein au moins une commune de plus de 10 000 habitants et ayant déclaré la compétence culturelle, ainsi que l’intégralité des cinq syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) ayant déclaré la compétence culturelle.


L’enquête a été réalisée par le pôle Statistiques et finances locales (SFL) du Forum pour la gestion des villes en collaboration avec le DEPS. L’objectif de l’enquête est de déterminer le montant total des dépenses culturelles locales, de fonctionnement et d’investissement, en valeur absolue et en part du budget général, par type de collectivité, de connaître la part des secteurs culturels concernés et de disposer d’un aperçu des évolutions par rapport à l’enquête précédente portant sur l’exercice 2002. L’échantillon des villes est conçu pour être représentatif des dépenses culturelles des 850 communes de plus de 10 000 habitants (base recensement de 1999). Les données détaillées des comptes administratifs recueillies auprès des 162 communes répondantes ont permis de procéder à l’estimation des dépenses culturelles. Les 12 communes françaises de plus de 150 000 habitants figurent toutes dans cet échantillon stratifié suivant la taille et la situation urbaine des communes. 148 villes sur les 162 ont, outre la communication de leurs comptes administratifs, répondu au questionnaire. Si certaines ont réalisé un travail d’identification et de ventilation très fin, d’autres ont donné des réponses plus évasives, ce qui nuit à la précision du travail de redressement réalisé, dans des limites néanmoins acceptables. Les données des comptes administratifs 2006 pour ces 148 villes, corrigées selon les renseignements complémentaires fournis dans les questionnaires, ont été utilisées pour redresser les données des 14 villes n’ayant pas répondu au questionnaire (une démarche similaire a été appliquée aux 32 EPCI n’ayant pas répondu au questionnaire). Les données ainsi obtenues ont été extrapolées à l’ensemble de la population des communes de plus de 10 000 habitants. Pour les ratios en euros par habitant, les données du recensement de la population de 1999 ont été utilisées – seules données officielles disponibles pour les communes et les EPCI au moment où a été réalisée l’étude ; ces ratios sont donc tendanciellement minorés par rapport à la réalité, la population ayant globalement augmenté entre 1999 et 2006.

Bilan :

« Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements

de l’enseignement préélémentaire et élémentaire », dans le cas des communautés de communes.

S’agissant des communautés urbaines, dotées du statut nouveau issu de la loi du 12 juillet 1999,

aucun système de compétence optionnelle n’a été mis en place. La compétence « construction ou

aménagement, entretien, gestion et animation d’équipements, de réseaux d’équipements ou

d’établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu’ils sont d’intérêt

communautaire » est donc obligatoire. Les intercommunalités françaises avaient la possibilité de

retenir ou non l’option « création, aménagement, gestion et entretien d’équipements culturels et

sportifs d’intérêt communautaire1 » dans leurs compétences. Si le choix de la retenir est majoritaire,

quel que soit le type d’EPCI, le mouvement reste contrasté dans ses effets en termes de politique

culturelle. On observe ainsi une grande diversité des politiques culturelles territoriales, qui

demeurent encore majoritairement urbaines ou péri-urbaines. La question culturelle pour les

communautés d’agglomération Les trois quarts des EPCI sont désormais actifs en matière culturelle,

qu’ils aient adopté ou non la compétence culturelle (voir graphique 1). Lorsque les communautés

d’agglomération ont adopté la compétence culturelle, c’est plus souvent au titre de compétence

optionnelle (56 fois) que de compétence facultative (43 fois) mais 19 intercommunalités combinent

les deux. Souvent, le fait d’ajouter une compétence facultative permet d’accentuer un aspect


(secteur ou équipement) ou d’étendre l’éventail d’interventions communautaires. Seulement une

minorité d’EPCI sont nés d’anciennes structures intercommunales déjà actives en matière culturelle.

Il ne s’agit donc pas d’un mouvement de reconduction du statu quo antes. L’intercommunalité

culturelle n’est donc pas héritée mais choisie, et les répondants estiment majoritairement que

l’intervention culturelle communautaire constitue une innovation par rapport à l’existant. Pour 35 %

d’entre eux la compétence communautaire concerne des domaines qui n’existaient pas auparavant,

pour 39 % elle modifie l’action municipale antérieure et pour seulement 26 % elle reprend l’action

municipale antérieure. Les communautés qui n’interviennent pas en matière culturelle justifient en

général leur non-intervention par l’exigence manifestée par les communes de conserver cette

compétence. Il s’agit d’une revendication émanant plutôt des élus que des professionnels. Au sein

des agglomérations, la responsabilité de la culture est le plus souvent (79 % des cas) assumée par un

délégué unique à la culture, qui dans presque la moitié des cas est également responsable d’autres

secteurs (sport, jeunesse…). Dans 55 % des cas, l’élu communautaire n’a jamais été élu à la culture

auparavant. En grande majorité, l’élu à la culture est un maire. Dans deux agglomérations sur trois, il

existe une commission culture, généralement présidée par l’élu délégué à la culture. Le plus souvent

pourtant, les élus culturels communautaires ne sont pas des spécialistes du domaine. Le partenariat

avec les autres niveaux d’intervention publique L’État est le plus souvent cité (voir tableau 1) comme

partenaire des intercommunalités, sans préjuger des montants budgétaires mobilisés. Il est plus

présent dans l’accompagnement, notamment dans le cofinancement d’études, que les conseils

régionaux et généraux. Les montants budgétaires Une trop grande disparité budgétaire ne permet

pas de dégager de tendance dans l’intervention culturelle des EPCI. D’un côté, les établissements qui

n’y mettent que quelques subsides sans gérer aucun équipement sont assez peu nombreux. Tout

aussi peu nombreux, à l’opposé, ceux qui dépensent plus de 20 millions d’euros, montants qui

s’expliquent par le transfert de plusieurs équipements. Entre les deux, on trouve d’une part les

intercommunalités avec une seule compétence (exemple : un réseau de médiathèques, d’écoles de

musique), et d’autre part celles qui gèrent un équipement structurant et quelques subventions, le

plus souvent dans le domaine du spectacle vivant. Rapporté à la population, l’effort budgétaire le

plus important est consenti par des agglomérations de taille moyenne (Montpellier, Amiens, Évry,

Metz…), tandis que les agglomérations des plus grandes villes ont des budgets culturels relativement

faibles. En euro culturel par habitant, les fourchettes sont données par le graphique 2. Les domaines

d’intervention La lecture publique et les enseignements artistiques sont souvent considérés comme

les domaines par excellence d’une action communautaire parce que la variété et la distribution

territoriale de leurs équipements permettent de développer une logique d’aménagement culturel du

territoire. De fait, ils correspondent à l’essentiel des transferts de compétences, que ce soit en

termes d’investissement, de fonctionnement ou même en nombre d’équipements (voir graphiques 3

et 4). Cependant, la nouveauté relative par rapport aux études antérieures tient à la troisième

compétence : le spectacle vivant, qui regroupe autant d’agglomérations actives et mobilise un

volume d’investissements encore plus important que les deux premiers secteurs, pour un niveau de

dépenses de fonctionnement toutefois inférieur. Beaucoup d’EPCI investissent donc dans des lieux

de spectacles, ce qui devrait se traduire, à terme, par des dépenses de fonctionnement assez fortes.

Graphique 1 – Répartition des intercommunalités selon le choix de l’option culturelle Source :

DEPS/OPC Compétence et action 66 Compétence sans action 20 Ni action, ni compétence 5 Action

sans compétence 9 Source : DEPS/OPC Tableau 1 – L’accompagnement des autres niveaux : région,

département, État Aucune implication Participation Cofinancement Cofinancement réflexion

générale d’études d’équipements Conseils régionaux 29 27 23 63 Conseils généraux 22 39 26 40 État


28 41 37 58 en % en % Deps-CE-2008-5-V2:Mise en page 1 30/09/08 14:56 Page 8 2008-5 culture

études 9 Les équipements Sur les 330 équipements communautaires recensés dans cette étude (5,3

en moyenne par EPCI pour les EPCI qui en gèrent au moins un), 74 % concernent des équipements

transférés pour 13 % de créations (13 % de non-réponses). Des perspectives dynamiques Le

mouvement communautaire est encore en devenir pour les EPCI qui interviennent déjà dans le

champ culturel. 85 % d’entre eux prévoient une extension de leur intervention, en faisant passer

avant tout la création d’équipements nouveaux. Pour compléter le tableau des perspectives d’avenir,

il faut ajouter les communautés qui n’exercent pas encore de compétence culturelle et qui prévoient

de s’en doter à court terme (8 sur les 35 n’exerçant pas la compétence). Comme l’enquête

qualitative le montre, les enjeux politiques et professionnels déterminant les orientations en matière

culturelle ne sont pas foncièrement différents au sein des communautés de communes et dans les

agglomérations urbaines. Il en va de même de la question de la répartition des compétences entre

les différents niveaux de collectivités. Certes, la couverture en équipements des territoires ruraux est

moins dense, les budgets culturels moins élevés, le nombre de professionnels plus réduit et les

questions urbaines y ont, par définition, moins d’importance. Néanmoins, on trouve des points

communs quant à l’ampleur de l’intervention culturelle. Près de 72 % des répondants ont déclaré

que leur communauté intervenait dans ce domaine. C’est très proche des 75 % des EPCI urbains,

mais il faut introduire ici une nuance. L’intervention culturelle peut en effet relever d’une

compétence explicite en matière culturelle ou être effectuée au titre d’autres compétences plus ou

moins connexes. Si l’on adoptait le même éclairage pour les communautés urbaines, on aurait alors

80 % d’entre elles actives dans ce domaine. La proportion au sein de territoires ruraux

d’intercommunalités culturelles est donc un peu plus faible qu’en territoires urbains. Un deuxième

point commun concerne les secteurs prioritaires : lecture publique et enseignements artistiques.

Mais le troisième secteur prioritairement choisi diffère : les centres socioculturels pour les

communautés de communes tandis que les agglomérations optent pour le spectacle vivant. En

termes de dépenses budgétaires, si les écarts de situation sont beaucoup plus importants en milieu

rural qu’en milieu urbain (euro culturel de fonctionnement par habitant), on constate que la

moyenne des agglomérations (35 euros) n’est pas totalement disproportionnée par rapport à celle

des communautés de communes (26 euros), ce qui traduit un réel engagement de ces dernières pour

l’action culturelle. Ces convergences ont toutefois des limites : ainsi, par exemple, en milieu urbain,

on trouve plus fréquemment un service culturel d’agglomération et on observe un plus grand

nombre de transferts d’équipement, tandis que la subvention reste le mode majoritaire de

financement de la culture en milieu rural. Quant aux perspectives de l’intercommunalité culturelle en

territoires ruraux, pour les communautés déjà actives en matière culturelle, l’hypothèse d’une

extension de ce champ d’intervention est fort probable (69 %). En revanche, pour celles qui

n’interviennent pas actuellement en ce domaine, seul un tiers envisage d’étendre leurs

compétences. Toutefois, chez ces dernières, leurs représentants envisagent que des questions

culturelles puissent être abordées à l’avenir à travers d’autres compétences (comme le tourisme ou

les subventions aux associations). Graphique 2 – Répartition du nombre d’EPCI selon leurs dépenses

culturelles en euro par habitant (investissement + fonctionnement) Source : DEPS/OPC 10 10 8 17 16

11 Moins de 5 euros de 5 à 10 euros de 10 à 20 euros de 20 à 50 euros de 50 à 100 euros Plus de 100

euros 10 20 15 5 0 Nombre d'EPCI Graphique 3 – Répartition d’un budget culturel moyen par postes

de dépenses dans les intercommunalités urbaines Source : DEPS/OPC Lecture publique 28

Enseignement artistique 34 Spectacle vivant 12 Collections et expositions 10 Patrimoine 1 Service

culturel d'agglomération 12 Inter-domaines 3 Graphique 4 – Répartition des équipements par


domaines d’intervention dans les intercommunalités urbaines Source : DEPS/OPC Lieux de lecture

publique 44 Lieux d'enseignement artistique 17 Lieux de spectacle vivant 16 Collections et

expositions 9 Patrimoine 5 Divers (polyvalent) 5 Centres culturels 4 en % en % en % La culture dans

les communautés de communes Cette catégorie d’EPCI comprend essentiellement des territoires

ruraux, même si l’on en trouve aussi en zone péri-urbaine. Comme l’échantillon aléatoire retenu ne

distinguait pas les communautés de communes selon qu’elles aient ou non opté pour une

intervention culturelle, il est probable que les répondants étaient d’autant plus disposés à répondre

que leur EPCI avait développé des actions dans ce domaine. Il convient donc d’être prudent quant à

la représentativité des réponses. Enfin, sur certaines questions, le nombre de répondants ne pouvait

être que limité en raison de la taille et de l’implication très variables des communautés de

communes.

Une communauté de communes : pays de Mayenne Née en décembre 1993 avec 15 communes

membres, la communauté de communes du pays de Mayenne (CCPM) en compte aujourd’hui 19.

Elle rassemble, autour de la ville-centre, Mayenne (13 710 habitants), une population de plus de 26

000 habitants*. Il s’agit d’un espace rural à la population assez clairsemée et inégalement répartie.

En novembre 2002, à l’occasion de la modification des statuts de l’intercommunalité, les élus ont

approuvé un important transfert de compétences dans le domaine culturel. Ce transfert s’inscrit

dans le cadre d’une politique départementale, qui s’appuie volontiers sur les structures

intercommunales notamment dans le domaine culturel, et d’un partenariat entre la région et les

pays nés de la loi Voynet du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement

durable du territoire, contractualisé par des contrats régionaux de développement (CRD), la CCPM

étant elle-même, avec cinq autres communautés de communes et une commune isolée, partie inté-

grante du pays de Haute-Mayenne. En matière culturelle, les communes membres ont fait de l’EPCI

le partenaire unique du conseil général pour ses politiques en faveur de la lecture publique, de

l’enseignement de la musique et du développement du cinéma. Le transfert de la lecture publique a

accompagné le développement du réseau intercommunal de lecture (RIL), qui est passé de quatre à

onze lieux de lecture, dont la bibliothèque de Mayenne est tête de réseau. La Drac Pays-de-la-Loire a

joué un rôle important en conditionnant l’agrément de l’État à l’inter communalisation de l’école de

musique, qui a permis le recrutement d’un intervenant en milieu scolaire et l’installation de l’école

dans de nouveaux locaux pour pouvoir accueillir un plus grand nombre d’élèves. Enfin, l’inter-

communalisation a favorisé la programmation de séances de cinéma et autres spectacles à

destination des publics scolaires des communes de l’EPCI. Le schéma de l’ensemble de ces transferts

peut se résumer à la mutualisation des charges initialement supportées par la commune de Mayenne

et par l’accès aux services proposés pour les autres communes. C’est par une seconde délibération

en date du 12 juin 2006 qu’ont été précisées les compétences de la CCPM au regard de l’impératif

d’une définition de l’intérêt communautaire. Parmi les projets en cours, il faut citer le catalogage du

fonds intercommunal et la mise en service d’une médiathèque dont l’informatisation sera étendue à

l’ensemble des points de lecture du réseau intercommunal de lecture et facilitera l’échange

d’informations avec la bibliothèque départementale de prêt de la Mayenne. * Recensement Insee de

1999. CONCLUSION Le mouvement intercommunal est en devenir, en phase d’apprentissage, et les

négociations sur les périmètres et les transferts se poursuivent. L’émergence des intercommunalités

parmi les acteurs légitimes à agir dans le champ des politiques culturelles constitue un phénomène

majeur des recompositions territoriales : les entités intercommunales travaillent à obtenir la

reconnaissance des milieux culturels et, pour certaines, la culture pourrait constituer le domaine


majeur de la coopération intercommunale. Certains EPCI construisent leur position dans le champ

politique territorial à partir de leurs interventions culturelles et le passage à l’intercommunalité a eu

un effet positif dans certaines agglomérations où les ressources affectées à la culture ont augmenté.

En outre, la priorité accordée par le ministère de la Culture à l’éducation artistique et culturelle et

aux pratiques amateur, deux champs qui se situent au cœur des problématiques intercommunales,

pourrait être très propice à l’intercommunalité culturelle. Les intercommunalités peuvent constituer

un espace de renouvellement, d’innovation et d’invention en matière de politiques culturelles, que

l’État peut accompagner aux côtés des acteurs territoriaux. Les politiques culturelles

communautaires participent directement de la constitution ou du renforcement d’une identité

territoriale des habitants, jusque-là située entre identité urbaine et identité régionale ou

départementale. Les intercommunalités tendent à une plus grande transversalité des actions et à la

mise en œuvre de politiques plus territorialisées. Enfin, les réflexions présidant à l’élaboration des

lignes d’action à l’échelle communautaire sont en mesure d’intégrer les mutations récentes de la vie

culturelle : pour un échelon plus neuf, les marges de manœuvre semblent plus larges, au moins dans

le champ culturel. Le ministère de la Culture et de la Communication, par son expertise, peut inciter à

une meilleure prise en compte des dimensions culturelles dans la construction de territoires

cohérents et favoriser ainsi des périmètres d’intervention pertinents pour la mise en œuvre de

politiques culturelles locales. Une argumentation approfondie sur la double finalité de la culture

serait utile aux élus concernés par la mise en œuvre d’un projet intercommunal, qui cherchent à

promouvoir une intervention culturelle qui ne soit pas exclusivement conçue par rapport à des

objectifs non culturels tels que le développement économique, le tourisme ou l’image du terroir.

Enfin, régions et départements sont encore très inégaux dans leurs démarches de formalisation

partenariale avec les groupements de communes : le ministère de la Culture et de la Communication

peut soutenir les politiques de conventionnement voire de contractualisation des régions et des

départements avec les groupements de communes et valoriser les cas de bonnes pratiques mises en

œuvre par certaines collectivités. Deps-CE-2008-5-V2:Mise en page 1 30/09/08 14:56 Page 10 2008-5

culture études 11 RÉSUMÉ Le développement rapide du financement de la culture par les

groupements de communes a suscité une étude de l’Observatoire des politiques culturelles qui

illustre les nouvelles formes de la décentralisation culturelle. La variété des situations n’empêche pas

l’étude quantitative et qualitative de dégager des tendances qui reproduisent, tout en les bousculant

sur certains points, les normes de politique culturelle existantes. Ce mouvement de décentralisation

culturelle est encore en devenir, et l’étude se conclut sur quelques considérations prospectives.

ABSTRACT The rapid development of cultural funding by groupings of municipalities is the subject of

a Cultural Policy Observatory study which describes the new forms of cultural decentralisation.

Despite the variety of situations, the quantitative and qualitative study succeeds in identifying trends

that follow current cultural policy standards, but not always completely. The move towards cultural

decentralisation being an ongoing process, the study ends with a number of conjectures concerning

the future. Pour réaliser l’étude sur l’intercommunalité culturelle en France lancée en 2005,

l’Observatoire des politiques culturelles s’est rapproché de plusieurs partenaires nationaux. La

Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (Diact, ex-Datar) et

le ministère de la Culture et de la Communication (Département de l’action territoriale, DAT, et

Département des études, de la prospective et des statistiques, Deps) se sont aussitôt engagés à

soutenir ce travail. Ils ont été rejoints par Dexia-Crédit local et l’Assemblée des communautés de

France (AdCF), ainsi qu’au titre de membre du comité de pilotage par le ministère de l’Intérieur

(Direction générale des collectivités locales). Enfin, quatre agglomérations (Amiens, Annecy,


Clermont-Ferrand et Rennes) réunies au sein du Club des agglomérations pour la culture se sont

également associées à ce chantier. L’Observatoire a confié la direction scientifique à Emmanuel

Négrier (CNRS, Cepel, université de Montpellier) et à Philippe Teillet (Pacte, IEP de Grenoble).

L’équipe de recherche a été étoffée par l’implication de Julien Préau (Cepel, université de

Montpellier). La coordination scientifique et technique des travaux a été assurée par Cécile Martin,

Élisabeth Renau et Jean-Pierre Saez pour l’Observatoire des politiques culturelles. La recherche,

menée de 2005 à 2007, est constituée d’investigations quantitatives (traitement de près de 300

questionnaires) et quantitatives (enquêtes monographiques auprès de douze intercommunalités).

Pour la partie quantitative, les 184 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)

urbains existants au 1er janvier 2006 ont été interrogés, soit : 14 communautés urbaines, 164

communautés d’agglomération et 6 syndicats d’agglomération nouvelle. D’autre part, 163

communautés de communes sur près de 2 400 existantes ont été traitées. Pour la partie qualitative,

douze EPCI ont été étudiés par la méthode classique de l’examen des documents communautaires et

d’entretiens semi-directifs avec des acteurs : les communautés d’agglomération d’Amiens, de

Clermont-Ferrand, de Montbéliard, de Montpellier, de Rennes, d’Annecy, de Plaine Commune

(Seine-Saint-Denis) et de Saint-Quentin-en-Yvelines, ainsi que les communautés de communes de La

Casinca (Haute-Corse), de La Domitienne (Hérault), du Haut-Val-d’Oise et du pays de Mayenne.

L’interprétation des résultats de l’étude est présentée dans l’ouvrage publié sous la direction

d’Emmanuel Négrier, Julien Préau et Philippe Teillet, Intercommunalités : le temps de la culture,

Grenoble, Observatoire des politiques culturelles, 2008.

IV) TRAVAIL ARTISTIQUE ET ÉCONOMIE DE LA CRÉATION

Actes des 2es journées d’économie de la culture Paris, Ministère de la Culture et de la

Communication/DEPS, coll. « Questions de culture », octobre 2008. Les deuxièmes journées

d’économie de la culture, tenues en octobre 2007, poursuivaient plusieurs objectifs : réaliser un

diagnostic global des évolutions à l’œuvre et de la capacité du droit positif à les accompagner,

esquisser de nouvelles perspectives de régulation économique, sociale et juridique des relations liant

créateurs et investisseurs des filières culturelles, envisager et mettre en débat, avec les acteurs

concernés, les scénarios de régulation. La restitution de ces réflexions est destinée aux acteurs et

décideurs des différentes filières culturelles, et plus largement, à tous ceux, étudiants, formateurs,

responsables de politiques culturelles, qui s’intéressent au contexte économico-juridique de la

création dans les domaines culturels. Disponible à La Documentation française : http://actu-

promo.ladocumentationfrancaise.fr /rubrique.php3?id_rubrique=109.

Cette collection présente les synthèses des études et recherches réalisées par le département,

publiées ou non dans la collection « Questions de culture ». Elle succède ainsi à Développement

culturel*. Fidèle à sa vocation de service statistique ministériel, le DEPS présente dans cette

collection les résultats chiffrés, les informations statistiques issues de ses travaux. Cette nouvelle

collection prend la suite des anciennes (Notes de l’observatoire de l’emploi culturel, Notes

statistiques)*. Consacrée à l’investigation d’hypothèses, à des mises en relation originales et à des

travaux de prospective sur des champs connus comme sur des terrains plus expérimentaux, cette

collection est ouverte à des travaux réalisés au DEPS mais également à des travaux extérieurs


(recherches, thèses, etc.) afin de susciter le débat et les échanges au sein de la communauté

scientifique*. Cette collection met à la disposition du public des notes de méthodes dans les

domaines qui relèvent des compétences du département (économie, sociologie, statistiques, etc.).

CONCLUSION :

Le mouvement intercommunal est en devenir, en phase d’apprentissage, et les négociations sur les

périmètres et les transferts se poursuivent. L’émergence des intercommunalités parmi les acteurs

légitimes à agir dans le champ des politiques culturelles constitue un phénomène majeur des

recompositions territoriales : les entités intercommunales travaillent à obtenir la reconnaissance des

milieux culturels et, pour certaines, la culture pourrait constituer le domaine majeur de la

coopération intercommunale. Certains EPCI construisent leur position dans le champ politique

territorial à partir de leurs interventions culturelles et le passage à l’intercommunalité a eu un effet

positif dans certaines agglomérations où les ressources affectées à la culture ont augmenté. En

outre, la priorité accordée par le ministère de la Culture à l’éducation artistique et culturelle et aux

pratiques amateur, deux champs qui se situent au cœur des problématiques intercommunales,

pourrait être très propice à l’intercommunalité culturelle. Les intercommunalités peuvent constituer

un espace de renouvellement, d’innovation et d’invention en matière de politiques culturelles, que

l’État peut accompagner aux côtés des acteurs territoriaux. Les politiques culturelles

communautaires participent directement de la constitution ou du renforcement d’une identité

territoriale des habitants, jusque-là située entre identité urbaine et identité régionale ou

départementale. Les intercommunalités tendent à une plus grande transversalité des actions et à la

mise en œuvre de politiques plus territorialisées. Enfin, les réflexions présidant à l’élaboration des

lignes d’action à l’échelle communautaire sont en mesure d’intégrer les mutations récentes de la vie

culturelle : pour un échelon plus neuf, les marges de manœuvre semblent plus larges, au moins dans

le champ culturel. Le ministère de la Culture et de la Communication, par son expertise, peut inciter à

une meilleure prise en compte des dimensions culturelles dans la construction de territoires

cohérents et favoriser ainsi des périmètres d’intervention pertinents pour la mise en œuvre de

politiques culturelles locales. Une argumentation approfondie sur la double finalité de la culture

serait utile aux élus concernés par la mise en œuvre d’un projet intercommunal, qui cherchent à

promouvoir une intervention culturelle qui ne soit pas exclusivement conçue par rapport à des

objectifs non culturels tels que le développement économique, le tourisme ou l’image du terroir.

Enfin, régions et départements sont encore très inégaux dans leurs démarches de formalisation

partenariale avec les groupements de communes : le ministère de la Culture et de la Communication

peut soutenir les politiques de conventionnement voire de contractualisation des régions et des

départements avec les groupements de communes et valoriser les cas de bonnes pratiques mises en

œuvre par certaines collectivités.


RÉSUMÉ

Le développement rapide du financement de la culture par les groupements de

communes a suscité une étude de l’Observatoire des politiques culturelles qui

illustre les nouvelles formes de la décentralisation culturelle. La variété des

situations n’empêche pas l’étude quantitative et qualitative de dégager des

tendances qui reproduisent, tout en les bousculant sur certains points, les

normes de politique culturelle existantes. Ce mouvement de décentralisation

culturelle est encore en devenir, et l’étude se conclut sur quelques considérations

prospectives. Thomas Drucbert propose au regard de cette étude des pistes de

réflexions sur l’avenir de la culture au sein des intercommunalités.

« Territoire culturel remercie » :

Spécialement, l’auteur de ce livre blanc, Thomas Drucbert

L’Observatoire des politiques culturelles

La ville d’Amiens

Le ministère de la culture et de la communication

News & Politics

Livre blanc sur l'intercommunalité culturelle / Auteur : Thomas Drucbert