Droit communautaire institutionnel - Cours IPAG

8/14/2019 Droit communautaire institutionnel - Cours IPAG

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DROIT COMMUNAUTAIRE INSTITUTIONNEL

INTRODUCTION

Le droit constitutionnel de l'Union europenne ne rsulte pas d'un instrument juridique

unique. La cration de la premire Communaut, la CECA, a marqu le point de dpart d'un

mouvement qui reste encore inachev et qui a entran l'addition de couches successives aux

textes originaux.

Cette accumulation de traits imposait de raliser un effort de simplification. Le trait

tablissant une Constitution pour lEurope poursuivait cette ambition puisquil entendait

abroger les traits antrieurs pour mieux les refondre dans un texte unique. Sur ce point, le trait

simplifi qui est actuellement en cours de ngociation apparatra comme une rgression

puisquil devrait laisser coexister 2 traits.

Lautre facteur de complexification tient llargissement impressionnant de lUnion

europenne. Conue lorigine pour 6 Etats, la construction europenne en "fdre"

aujourdhui 27 et lextension nest toujours pas acheve !

La construction communautaire est porte par une dynamique dextension continue (R.Mehdi), dynamique qui nous prsenterons dans un premier temps (I).

Nous verrons ensuite, dans un deuxime temps de lintroduction, quaprs plus de 50 ans de

construction communautaire il est toujours impossible de qualifier, de dterminer la nature

juridique de lUnion europenne (II).

Enfin, nous dirons quelques mots de la mthode qui a permis le dveloppement de la

Communaut europenne. Ce sera loccasion de souligner le dynamisme communautaire (III).

I. Une dynamique dextension continue

Ce phnomne dexpansion est autant qualitatif, travers lapprofondissement de luvre

commune (A), cest--dire la mise en commun de toujours plus de comptences, que

quantitatif, compte tenu de limpressionnant largissement qua connu lEurope des 6 (B).

A. De la Communaut lUnion : lapprofondissement de la constructioneuropenne

1. Les prmices : la cration de la Communaut europenne du charbon etde lacier

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Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la construction europenne sest impose afin :

- dassurer la reconstruction conomique et de gommer les terribles traces laisses par le

conflit dun point de vue matriel ou conomique ;

- daffirmer lattachement des Etats europens, au moins de lEurope occidentale, la

dmocratie et den proclamer les valeurs ;

- et, enfin, dinstitutionnaliser une solidarit militaire dans le contexte de la Guerre froide.

Lappel lanc en faveur dune Union librement consentie des Etats europens par le Congrs de

La Haye en 1948 portera ses fruits. En effet, on voit apparatre nombre dorganisations ayant

pour but de pacifier le continent europen et dassurer la relance conomique :

- lOECE (organisation europenne pour la coopration conomique) est la premireorganisation voir le jour. Elle est devenue lOCDE en 1962 (organisation pour la

coopration et le dveloppement conomique). Elle nest donc plus une organisation

strictement europenne puisquelle stend galement aux Etats-Unis, au Canada et au

Japon ;

- afin de garantir la scurit du continent, deux organisations militaires voient le jour :

lUnion de lEurope occidentale en 1948, suivie en 1949 par lOTAN qui sera beaucoup

plus fructueuse.

Ds lorigine, la construction europenne sest dmarque des organisations internationales

classiques. Compare lOTAN ou lOECE, la CECA repose indniablement sur une logique

diffrente. La CECA poursuit des objectifs apparemment beaucoup plus modestes que les

autres organisations internationales. Elle tend en effet uniquement mettre en commun les

productions franaises et allemandes de charbon et dacier. On pourrait presque reprocher aux

concepteurs de cette communaut de manquer dambition ! Oui mais voil, Jean Monnet a vu

juste en choisissant, dans un premier temps, de consacrer tous ses efforts ces matriauxextrmement sensibles que sont le charbon et lacier. Noublions pas qu lpoque le charbon

reprsentait encore la principale source dnergie. Dans ces conditions, la mise en commun des

ressources de charbon et dacier doit permettre aux deux parties de connatre en

permanence ltat de la production de ses partenaires. La CECA doit, en quelque sorte,

jouer le rle dun mcanisme dalerte prcoce. Lacier tant indispensable la fabrication

darmement, les mcanismes envisags sont censs permettre la France de suivre en

permanence ltat de la production allemande. La France sera donc avertie en casdaugmentation importante de la production dacier. En dpit de son caractre dorganisation

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sectorielle, de son caractre trs cibl, la CECA atteint, par consquent, bien le "nerf de la

guerre".

Jean Monnet a su convaincre Robert Schuman du bien-fond de sa dmarche. Pour la petite

histoire, ce nest pas un hasard si Monnet sest tourn vers Schuman. Ce dernier prsentait

lincomparable avantage dtre ministre des affaires trangres et surtout dtre strasbourgeois

dorigine. Il tait donc, plus que tout autre, concern par la rsolution du "problme allemand".

La dmarche de Monnet est empreinte de ce que les politistes (cest--dire les spcialistes de

science politique) ont qualifi de fonctionnalisme. Pour prendre une image plus parlante, il

sagit de la fameuse "politique des petits pas". Celle-ci sera exprime par Robert Schuman lors

de la clbre dclaration du 9 mai 1950 : lEurope ne se fera pas d'un coup, ni dans une

construction d'ensemble : elle se fera des ralisations concrtes crant d'abord une solidaritde fait. Le rassemblement des nations europennes exige que l'opposition sculaire de la France

et de l'Allemagne soit limine. L'action entreprise doit toucher au premier chef la France et

l'Allemagne. Dans ce but, le gouvernement franais propose immdiatement l'action sur un

point limit mais dcisif. Le gouvernement franais propose de placer l'ensemble de la

production franco-allemande du charbon et de l'acier sous une Haute Autorit commune,

dans une organisation ouverte la participation des autres pays d'Europe . Notons

que le 9 mai, date o cette dclaration cruciale a t prononce, a t rig en fte de lEurope.

La CECA nest donc pas une fin en soi. Elle nest que le dbut dun engrenage que les Pres de

lEurope esprent infernal ! La mise en commun du charbon et de lacier constitue les prmices

dune union beaucoup plus vaste, appele s'tendre progressivement d'autres domaines. La

CECA na dautre but que de poser les jalons dune union politique. Le professeur Lontin-Jean

Constantinesco a ainsi pu dire que L'intgration europenne n'est pas un tre mais un

devenir ; elle n'est pas une situation acquise, mais un processus ; elle n'est pas un rsultat,

mais l'action devant mener ce rsultat.

Cette ambition leve contraste donc avec un champ dapplication pour le moins restreint. Pour

y parvenir, les concepteurs de la CECA ont tabli une structure profondment originale. En

effet, la diffrence des organisations classiques, lessentiel du pouvoir appartient, dans la

CECA, une Haute autorit indpendante des tats. Aux cts de cette Haute Autorit,

interviennent galement un Conseil spcial des ministres, compos de reprsentants des tats

membres, une Cour de justice et une assemble, compose de reprsentants des Parlementsnationaux. Avec la CECA, est cre la premire organisation supranationale. Ce

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qualificatif signifie que laction de la Communaut peut tre impose un Etat membre grce

lintroduction du vote la majorit qualifie.

Le trait CECA est entr en vigueur entre six tats (Allemagne, Belgique, France, Italie,

Luxembourg, Pays-Bas), le Royaume-Uni ayant choisi de demeurer l'cart. Conclu pour une

dure de cinquante ans, le trait CECA a expir le 23 juillet 2002. Le charbon et l'acier ont alors

t soumis aux dispositions gnrales du trait instituant la Communaut europenne.

2. Lchec de la Communaut europenne de dfense et la cration de laCEE et de la CEEA

Un excs de prcipitation est lorigine du premier et certainement du plus retentissant chec

de la construction communautaire : la Communaut europenne de dfense (CED) et lacoopration politique europenne (CPE). Ce trait ft sign Paris le 27 mai 1952.

Lobjet de cette Communaut europenne de dfense tait videmment de rarmer lAllemagne.

Le contexte tait ultra sensible, et ce pour deux raisons :

- tout dabord, le souvenir des atrocits commises par larme allemande pendant la

Seconde Guerre mondiale marque encore les esprits ;

- en outre, la guerre de Core qui a dbut le 25 juin 1950 place le monde sous tension.

Dans ce contexte de Guerre froide exacerbe, il devient crucial que lEurope de

lOuest parvienne assurer seule sa dfense. Les Etats-Unis se sont, en effet,

fortement impliqus en Core et dsirent puiser dans les contingents stationns en

Europe. La diplomatie amricaine sest alors vertue convaincre ses partenaires

europens de limprieuse ncessit dautoriser le rarmement de l'Allemagne de

l'Ouest.

La France tait franchement hostile la reconstitution d'une arme allemande indpendante.

Rappelons-nous qu cette poque une grande partie de l'arme franaise tait engage enIndochine. Le risque de voir lAllemagne profiter de linstitution de la Communaut

europenne de dfense pour rtablir sa mainmise militaire sur lEurope tait trs prsent dans

les esprits franais.

Devant le caractre inluctable du rarmement allemand, lide a t avance de procder

au rarmement allemand dans un cadre europen. Tel est lobjet du Plan Pleven qui

consiste autoriser la participation allemande la dfense atlantique, sans pour autant permettre

la renaissance de la Wehrmacht. En dautres termes, les franais sont prts accepter laprsence de rgiments allemands dans une arme europenne, mais refusent catgoriquement

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la renaissance de larme allemande. Cette arme commune serait place sous l'autorit d'un

ministre europen de la dfense, nomm par les gouvernements des tats adhrents, sous le

contrle d'une assemble europenne et dote d'un budget commun.

Alors mme que le Plan Pleven correspondait une initiative franaise, lAssemble nationale

franaise refusera de le ratifier le 30 aot 1954. A lhostilit de principe, sajoute, en 1954,

une profonde mutation du contexte international. La guerre de Core a pris fin, Staline est

mort. Ces deux vnements laissaient auguraient lavnement dune re de dtente. Lurgence du

rarmement allemand ne parut plus alors aussi prgnante. Ainsi que la fort bien crit M. Gerbet,

sagissant non plus de charbon et d'acier, mais de ce qui reprsente l'essence mme de la

souverainet nationale, c'est--dire la dfense et l'arme , le dbat a eu tendance se placer

de plus en plus sur un terrain motionnel, or le sentiment national tait plus fort que le

sentiment europen .

Ce refus franais de ratifier le plan Pleven est regrettable pour deux raisons :

- en premier lieu, lopposition au rarmement allemand est demeure vaine, ce

rarmement ayant eu lieu dans le cadre de lOTAN.

- en second lieu, ce rejet a eu pour effet de renvoyer aux calendes grecques la ralisation

dune Union politique et l'laboration d'une politique extrieure commune.

Alors que la construction communautaire tait bien moribonde en 1954, la relance est

intervenue loccasion de la confrence de Messine en 1955. Lide est lance de rflchir

la cration de deux nouvelles communauts :

- lune sectorielle, linstar de la CECA, concernerait latome, autrement dit le

nuclaire civil : EURATOM ou CEEA ;

- lautre est cense couvrir l'ensemble du domaine conomique : la Communaut co-

nomique europenne.

Ces traits furent signs Rome le 25 mars 1957 et entrrent en vigueur le 14 janvier 1958.

Ils ont t conclus pour une dure illimite. La finalit assigne la CEE tait

l'tablissement d'un march intrieur sans frontires dans lequel la libre circulation des

personnes, des marchandises, des services et des capitaux devait tre garantie. Cet objectif

central tait complt par la mise en place de certaines politiques communes, dont la plus

importante pour la France tait la politique agricole commune.

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Ces deux communauts sinspirent du modle fourni par la CECA. On retrouve certes les quatre

institutions principales. Ces deux communauts paraissent nanmoins quelque peu en retrait

par rapport la CECA. La Commission, qui succde la Haute Autorit, perd lexclusivit du

pouvoir de dcision. On observe ainsi un retour de l'intergouvernementalisme.

3. LActe unique europen

Ce trait est qualifi d'unique parce quil est le premier aborder tout la fois la rforme des

institutions et l'extension des comptences communautaires mais aussi la coopration politique

europenne (CPE).

La ratification de lActe unique europen marque indiscutablement lun des temps

forts de la construction communautaire. Progressivement, la ncessit d'une nouvellerelance stait faite sentir. Lachvement du march intrieur sur la base des traits existants

paraissait chaque jour moins probable en raison du recours lunanimit au sein du Conseil.

Cette mode de votation ralentissait, en effet, considrablement lharmonisation des lgislations

nationales. En outre, alors que les dysfonctionnements du Conseil devenaient criants, le

Parlement europen a adopt en 1984 un projet de trait sur l'Union europenne. Ce projet,

baptis "projet Spinelli" du nom de son principal inspirateur, soulignait la ncessit d'une rvi-

sion fondamentale du dispositif institutionnel et en proposait les moyens.

L'Acte unique europen a t un succs parce qu'il se rapportait un objectif concret :

la ralisation du march intrieur pour le 1er janvier 1993. La priode qui suivit l'entre en

vigueur de l'Acte unique sera marque par un intense travail lgislatif afin de venir bout

des barrires physiques et des obstacles non tarifaires cloisonnant l'espace europen (adoption

de centaines de directives).

LAUE a sensiblement tendu les comptences de la Communaut. Celle-ci peut

dsormais intervenir en matire sociale, de protection de lenvironnement, de recherche et

de dveloppement technologique. Le trait instaure galement une politique de cohsion qui

est destine permettre aux nouveaux Etats membres de rattraper leur retard dans les

domaines conomiques et sociaux (Irlande, Grce, Espagne et Portugal).

Enfin, sur le plan institutionnel, lActe unique accentue le recours au vote la majorit

qualifie au sein du Conseil et renforce limplication du Parlement europen dans le

processus dcisionnel. Ce faisant, le trait dynamise le processus dcisionnel tout en

augmentant simultanment le lgitimit dmocratique de la construction europenne.

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LActe unique consacre galement la pratique de la coopration politique et reconnat

officiellement l'existence du Conseil europen. C'est le premier pas vers une construction qui

ne soit pas exclusivement conomique.

4. Le trait sur lUnion europenne

Le trait de Maastricht sefforce de tirer les consquences de la runification allemande

conscutive la chute du Mur de Berlin. Ce trait ralise un nouvel approfondissement de la

construction europenne. Il dote galement lUnion europenne dune structure originale.

a. La structure de lUnion europenne

Le trait sur l'Union europenne a t sign le 7 fvrier 1992. Il est entr en vigueur le 1er

novembre 1993. Ce trait introduit ce que certains auteurs qualifient parfois de "pillarisation"

de lUnion. Lide est simple. Elle consiste comparer lUnion europenne un difice qui

reposerait sur trois piliers dingale importance :

- les trois communauts ;

- la PESC ;

- et enfin, la coopration dans le domaine de la justice et des affaires intrieures.

Le socle commun rassemble les dispositions qui sont applicables la fois aux domainesrelevant du droit communautaire classique tel quil sest dvelopp depuis le trait de Paris

instituant la CECA, dune part, et les domaines couverts par le trait sur lUnion europenne.

La politique trangre et de scurit commune et la coopration policire et judiciaire en

matire pnale se singularisent en effet du droit communautaire par la place importante

quelles laissent au vote lunanimit. Le Parlement europen est pratiquement court-

circuit, la Commission est amoindrie. Quant la Cour de justice, son rle est pour le moins

limit.

La construction europenne perd alors une partie de son originalit. Alors quelle sappuyait

jusque-l sur des institutions supranationales, elle fait dsormais place des institutions

intergouvernementales.

b. Le renforcement de laction communautaire

La Communaut conomique europenne devient la Communaut europenne tout court.

Cette nouvelle dnomination est cense exprimer le passage dun projet purement

conomique un projet dont la dimension politique est enfin assume.

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Laction communautaire sort renforce du trait de Maastricht grce plusieurs

innovations :

- de nouvelles politiques sont mises en uvre dans les domaines de lducation, de la

culture, de la coopration au dveloppement), dautres sont amplifies, telle que la

politique de cohsion ;

- le principe de subsidiarit est consacr ;

- lintroduction dune procdure de codcision qui a pratiquement pour effet de placer

le Parlement europen sur un pied dgalit avec le Conseil accrot indniablement la

lgitimit dmocratique de la Communaut ;

- le Parlement europen acquiert galement un droit de regard dans la dsignation de

la Commission ;

- enfin, un protocole tend les comptences communautaires en matire sociale.

Le Royaume-Uni obtient de ne pas participer la politique sociale (opting out). Il choisit

galement de rester en marge de la politique conomique et montaire.

Quelle que soit limportance des points dj mentionns, les deux principales innovations

du trait de Maastricht sont le lancement dune vritable politique conomique et montaire

et lintroduction de la citoyennet europenne.

1). LUnion conomique et montaire

Cration la plus visible de la construction europenne, lUnion conomique et montaire se

concrtise par la dcision prise, en mai 1998, d'instaurer une monnaie unique (l'Euro).

LUnion montaire regroupe aujourdhui 13 des 27 Etats membres de lUnion

europenne, certains Etats ayant refus dadopter leuro (Royaume-Uni et Sude). Pour les

autres Etats, labsence de participation la monnaie unique sexplique plus prosaquement par

le fait quils ne remplissent pas les fameux critres de convergence. A cet gard, bien que letrait prvoie un contrle des dficits publics excessifs, cette procdure a t largement

neutralise par la Cour de justice.

2). La citoyennet europenne

Lapparition dune citoyennet europenne constitue lune des avances les plus

spectaculaires de la construction europenne. La citoyennet europenne confre

lindividu un statut politique et conduit ne plus lapprhender uniquement en tantquagent conomique.

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) La notion de citoyen europenConformment larticle 17 CE, Est citoyen de lUnion toute personne ayant la

nationalit dun tat membre. La citoyennet de lUnion complte la citoyennet nationale

et ne la remplace pas . Linstauration dune citoyennet europenne naffecte donc en rien

les prrogatives des Etats membres en matire dattribution de la nationalit. La citoyennet

europenne nest quune citoyennet de superposition qui bnficie automatiquement au

national dun Etat membre.

La citoyennet europenne sinscrit parfaitement dans la dmarche fonctionnaliste chre

Jean Monnet. On peut, en effet, soutenir que la citoyennet europenne recle le ferment

dune citoyennet europenne fdrale. Bien sr, une telle issue demanderait beaucoup de

temps. Cependant, lexemple de la Suisse montre que la citoyennet de lEtat fdral peut se

construire partir de la citoyennet des Etats fdrs. La Constitution helvtique de 1848

indiquait ainsi que tout citoyen dun canton avait la qualit de citoyen suisse.

) Les droits du citoyen de lUnionLes droits du citoyen europen sont noncs aux articles 18 21 du trait CE. Prcisons

demble que ltendue de ces droits nest pas fige. En outre, les droits mentionns dansces dispositions ne sont pas tous lapanage des citoyens europens.

Le premier droit du citoyen europen peut paratre redondant dans la mesure o il sagit

du droit de circulation et de sjour. Or, ce droit rsultait dj dautres dispositions du trait

pour les travailleurs et de directives communautaires de 1990 pour les inactifs (tudiants,

retraits, touristes). Ce droit nest pas absolu puisquil doit sexercer dans les limites et

conditions prvues par le trait et le droit driv. Alors que ce droit paraissait largement

redondant, la Cour de justice lui fait produire des consquences importantes notamment en le

reliant au principe de non-discrimination. Dans un arrt au nom absolument imprononable

Grzelczyk du 20 septembre 2001, la Cour a ainsi indiqu que le statut de citoyen de

lUnion a vocation tre le statut fondamental des ressortissants des Etats membres

permettant ceux parmi ces derniers qui se trouvent dans la mme situation dobtenir,

indpendamment de leur nationalit et sans prjudice des exceptions expressment prvues cet

gard, le mme traitement juridique .

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Le deuxime droit dcoulant de la citoyennet europenne prend la forme dun droit de

vote et dligibilit des citoyens europens aux lections municipales et aux lections

europennes dans lEtat daccueil. Le droit de vote aux lections europennes est une

illustration clatante de la citoyennet europenne ds lors quil permet tout citoyen de

lUnion de participer aux lections au Parlement europen. Cest ainsi que lancien pilote

automobile finlandais, Ari Vatanen, a t lu eurodput dans la rgion Provence Alpes

Ct dAzur ; de mme Daniel Cohn-Bendit, figure emblmatique du Parlement europen, est

lu en France.

La porte symbolique du droit de vote et dligibilit aux lections municipales est, en

revanche, plus limite. Il sagit davantage de parfaire lintgration du citoyen europen dans

son Etat daccueil.

Le droit de vote et dligibilit aux lections municipales parat avoir vocation tre

tendu aux ressortissants de pays tiers ainsi que cela existe dores et dj dans un certain

nombre dEtats membres. Au sein de lUnion europenne les voix qui rclament un

remplacement de la condition de nationalit par un critre fond sur la rsidence stable

sont de plus en plus nombreuses1.

La citoyennet europenne confre encore :

- un droit de ptition devant le Parlement europen ;- le droit de saisirle mdiateur europen ;

- le droit de sadresser aux institutions ou organes de lUnion dans la langue

officielle de son choix et dobtenir une rponse dans la mme langue.

Ces trois droits ont en commun de ne pas bnficier exclusivement aux citoyens europens.

Enfin, la citoyennet europenne comporte le droit une protection diplomatique et

consulaire dans tout Etat tiers o lEtat membre dont le citoyen a la nationalit nest pas

reprsent. Mentionner le livre vert sur la protection diplomatique .

La citoyennet europenne a favoris le dveloppement de la protection des droits

fondamentaux de la personne (cf. CJCE, 2003, Chen, propos du droit la libre circulation).

D'abord au profit des citoyens europens. Mais, galement, par effet de contagion, au

bnfice des ressortissants des pays tiers car il s'avre de plus en plus difficile de justifier1 C. B L U M A N N , C i toyenne t eu ropenne e t d ro i t s fondamentaux de l Union europenne :e n t r e c o n c u r r e n ce e t c o m p l m e n t a ri t , i n Liberts, Justice, Tolrance. Mlanges en hommage au

Doyen Grard Cohen-Jonathan, Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 265 ; L. DUBOUIS, Citoyennet europenne etdroit fondamentaux de la personne, in Lintgration europenne au XXIe sicle. En hommage JacquesBourrinet, Paris, La documentation franaise, 2004, p. 87.

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certaines discriminations entre ces deux catgories de non nationaux mme si la solidarit

spcifique qui lie les tats membres de l'Union rend difficile leur complte assimilation2.

5. Le trait dAmsterdam

Sign le 2 octobre 1997, le trait d'Amsterdam est entr en vigueur le 1er mai 1999.

Conues l'origine pour six tats, les institutions de lUnion ntaient plus adaptes pour une

Union Quinze qui tait de surcrot encore appele slargir. La volont de faire taire la

critique rcurrente du dficit dmocratique mais aussi de garantir l'efficacit du systme

imposait une rvision denvergure.

Le trait d'Amsterdam a du parce que les ngociateurs ne sont pas parvenus tablir les

conditions de fonctionnement efficace dune Union voue sagrandir. Aussi a-t-on d avoir

recours une "clause de rendez-vous". Un protocole prvoit la convocation dune nouvelle

confrence intergouvernementale laquelle est laiss le soin de rgler les questions restes

en suspens. Le rglement des questions les plus sensibles, telles que la composition de la

Commission et la pondration des votes au sein du Conseil, est ainsi diffr .

Les progrs introduits par le trait dAmsterdam sont nanmoins tangibles. On mentionnera

notamment :

- la cration d'une politique communautaire de l'emploi ;- la "communautarisation", cest--dire le transfert du troisime au premier pilier des

questions relatives limmigration, la politique des visas et au franchissement des

frontires. Seule la coopration policire et judiciaire en matire pnale demeure dans

le champ de la coopration intergouvernementale ;

- lintroduction les cooprations renforces ;

- laccroissement des pouvoirs du Parlement ;

- llargissement des cas de vote la majorit qualifie au Conseil ;- la cration de la fonction de haut reprsentant de l'Union pour la PESC ;

- enfin, le trait renvoie, pour la premire fois, de manire expresse aux principes de la

libert, de la dmocratie, du respect des droits de l'homme et des liberts fondamentales,

ainsi que de l'tat de droit (art. 6 1 TUE3). L'adhsion de nouveaux membres est

2 L. DUBOUIS, Citoyennet europenne et droit fondamentaux de la personne, in Lintgration europenne auXXIe sicle. En hommage Jacques Bourrinet, Paris, La documentation franaise, 2004, p. 87.3 1. L'Union est fonde sur les principes de la libert, de la dmocratie, du respect des droits de l'homme etdes liberts fondamentales, ainsi que de l'tat de droit, principes qui sont communs aux tats membres.

2. L'Union respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la convention europenne desauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, signe Rome le 4 novembre 1950, et tels qu'ilsrsultent des traditions constitutionnelles communes aux tats membres, en tant que principes gnraux du droit

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elle-mme subordonne au respect de ces valeurs tandis qu'un mcanisme de

sanction est instaur contre les tats membres qui ne les respecteraient pas (art. 7

TUE, art. 309 CE).

Comme Maastricht, certains de ces progrs n'ont pu tre atteints qu'au prix d'exemptions

au profit du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark.

6. Le trait de Nice

Sign le 26 fvrier 2001, le trait de Nice est entr en vigueur le 1 erfvrier 2003.

Initialement, le trait de Nice navait dautre ambition que de rgler le reliquat

dAmsterdam, cest--dire les trois questions cruciales qui navaient pas pu trouver de

rponses Amsterdam. Il sagit de la composition de la Commission, de la pondration desvoix au sein du Conseil et de llargissement des cas de vote la majorit qualifie .

Dautres questions se sont cependant invites dans les ngociations, telles que la rforme du

systme de coopration renforce ou celle de la juridiction communautaire. Le trait

de Nice facilite (encore insuffisamment toutefois) le recours aux cooprations renforces et

leur champ dapplication. Le trait de Nice modifie la pondration des voix au Conseil afin de

garantir que toute dcision recueille l'appui d'tats membres qui reprsentent une large

majorit de la population. Il dtermine la composition future de la Commission. Le trait fixe lenombre maximum de parlementaires 732 et rpartit les siges entre les tats membres. Enfin, il

largit les cas de recours la majorit qualifie. Il largit le champ de la procdure de

codcision.

Le trait de Nice a t trs dnigr. Cela tient lpret des dbats et aux rsultats

modestes obtenus. Ce bilan ngatif sexplique galement pour partie par lirruption

paradoxale du dbat sur la Constitution europenne pendant ds le dbut de la

ngociation du trait de Nice.

Enfin, pendant les ngociations du trait de Nice, la Charte des droits fondamentaux de

l'Union europenne a t adopte par une convention compose de reprsentants des

chefs dEtat ou de gouvernement, de parlementaires europens et nationaux et d'un membre

de la Commission. La charte a t signe Nice, le 7 dcembre 2000, par les prsidents du

Parlement europen, du Conseil et de la Commission.

communautaire .

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7. Le trait tablissant une Constitution pour lEurope

La confrence intergouvernementale runie pour ngocier le trait de Nice a adopt une dclaration

sur l'avenir de l'Union dans laquelle elle envisageait les progrs ultrieurs et notamment la

tenue d'une nouvelle confrence intergouvernementale en 2004. Un dbat large et approfondidevait tre engag en 2001 sur l'avenir de l'Union avec le concours de toutes les parties

intresses au premier rang desquelles la socit civile et en consultation avec les pays

candidats.

Le Conseil europen de Laeken des 14 et 15 dcembre 2001 invitait apporter une solution aux

problmes lancinants tenant la rpartition des comptences entre l'Union et ses tats

membres, la simplification des instruments, la rforme des institutions. Les

conclusions de ce Conseil europen fixaient galement la voie suivre pour tablir uneconstitution.

La procdure choisie pour poursuivre les travaux s'inspire de celle qui avait t retenue pour

l'laboration de la Charte des droits fondamentaux des citoyens de l'Union europenne, c'est-

-dire la mise en place d'une convention spciale. Cette convention sur l'avenir de

l'Europe tait compose de quinze reprsentants des chefs d'tat ou de gouvernements, de

trente parlementaires nationaux (deux par tat membre), de seize membres du Parlement

europen et de deux membres de la Commission. Des reprsentants des pays candidats

participaient aux discussions, mais ils ne pouvaient empcher la formation du consensus. Un

prsidium compos du prsident de la convention, M. Valry Giscard d'Estaing assurait la

direction des travaux.

Le Conseil europen de Thessalonique a qualifi le projet de trait constitutionnel de

bonne base de dpart pour la confrence intergouvernementale. Les discussions ont

une nouvelle fois achopp sur les points de friction qui staient manifests Nice. Le

rsultat n'est toutefois pas trs loign de celui atteint par la convention. La fusion des

traits ainsi que de la Communaut et de l'Union, la simplification des comptences

et des actes, l'intgration de la Charte des droits fondamentaux ont t retenues . La

procdure budgtaire a t rquilibre dans un sens plus favorable au Conseil. La

rduction du nombre de membres de la Commission a t reporte en 2014 . La

philosophie du systme de vote au Conseil, fonde sur une majorit d'tats et de la

population a t reprise, mais les seuils ont t ports 55 % des tats et 65 % de la

population. L'unanimit a t conserve pour la fiscalit et la scurit sociale, mais des

clauses passerelles prvoient la possibilit de passer la majorit qualifie sur dcision

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unanime du Conseil europen sans rvision des traits. La constitution se substitue au trait

sur l'Union europenne et au trait instituant la Communaut europenne qu'elle

abroge.

La ngociation ultime a t marque par le complexe de Lilliput (J.-P. Jacqu), c'est-

-dire les craintes des petits tats qui craignaient que leur place ne soit rduite tant dans

les institutions que dans le processus de dcision. Cette crainte surprend tant lexprience

prouve que la prtendue opposition entre grands et petits ne joue pas dans la vie

quotidienne de l'Union. On comprend nanmoins que les petits tats, qui venaient tout

juste de recouvrer, grand-peine, leur souverainet, aient souhait contrebalancer une

infriorit dmographique par certaines garanties juridiques.

8. Le projet de trait simplifi

Les rfrendums ngatifs franais et hollandais ont embarrass toutes les autorits politiques

de lUnion europenne. Diffrentes thses ont alors t prsentes pour surmonter la crise.

a. Les errements relatifs lavenir du trait tablissant une Constitution pourlEurope

Position du Parlement europen

Le Parlement tait partisan du statu quo. Il considrait que les votes ngatifs franais etnerlandais ne condamnaient pas le trait tablissant une Constitution pour lEurope. Le

Parlement europen estime que les rfrendums nont pas sign son acte de dcs .

Vision bien trop nave, politiquement inacceptable.

Position exprime par le Parlement europen en sance (le Parlement europen a procd unvote au sujet de la question du devenir du trait tablissant une Constitution pour lEurope) :Le Parlement refuse denterrer le trait constitutionnel.

Tous les amendements proposant de rengocier ce texte ont t massivement rejets.La proposition allemande tendant annexer la Constitution un protocole social pour

les Franais et un protocole sur la subsidiarit pour les Nerlandais est [juge] simpliste :

linquitude de ces peuples [tant] bien plus profonde que cela .

Les eurodputs des 13 Etats membres qui ont dj ratifi la Constitution sopposent

la rouverture dun compromis difficilement obtenu. Surtout, ils jugent que leur oui

vaut autant que le non franco-nerlandais.

Position de la prsidence autrichienne exprime par le Chancelier Wolfang Schssel enjanvier 2006 :

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Le chancelier autrichien, prsident en exercice de lUnion europenne, a dclar que La

Constitution nest pas morte [] . Il estime quil faut poursuivre le processus de

ratification du trait tablissant une Constitution pour lEurope. Lintrt est de savoir

combien dEtats sopposent finalement ce trait. La solution apporter ne sera pas la

mme selon que la France et les Pays-Bas restent isols ou selon quils sont rejoints par

dautres Etats.

Problme : le Premier ministre conservateur polonais Kazimierz Marcinkiewicz et le

Prsident tchque Vaclav Klaus avaient estim inutile de ranimer le dbat sur la

Constitution.

Position allemande

LAllemagne, lAutriche et la Finlande sopposent une rengociation de la Constitution .Elle considre, linstar du prsident de la Commission europenne, quil faut amliorer le

contexte davantage que le texte lui-mme de la Constitution.

Pour Jo Lainen (eurodput SPD) : Rengocier, cest ouvrir la bote de Pandore et

autoriser chaque Etat faire valoir ses revendications. La situation risque dempirer.

LAllemagne suggre dannexer la Constitution un protocole social pour les Franais et

un protocole sur la subsidiarit pour les Nerlandais .

Position de la France

La position franaise consiste rester dans le cadre des traits existants et tenter

dappliquer les meilleures parties du trait tablissant une Constitution pour lEurope.

J. Chirac plaide contre un statu quo institutionnel pour lUE. Pour sortir de la crise, le

prsident franais a relanc lide de "groupes pionniers", laquelle pourrait se concrtiser par

une coopration renforce entre les 12 Etats membres de lUE4. Pour rconcilier les citoyens

avec lEurope, il faut lancer des projets concrets dans lnergie, la recherche ou la dfense.

A court terme, M. Chirac voudrait mettre en uvre les dispositions de la Constitution

qui peuvent ltre trait constant. Il se heurte, sur ce point lAllemagne, qui craint

quune mise en uvre partielle du texte ne conduise labandon de ses autres

dispositions. Nous ne souhaitons pas entrer dans un dbat sur le texte. Nous souhaitons

pour linstant le conserver dans son intgralit. Il y a des raisons beaucoup plus profondes

que les problmes institutionnels qui ont conduit au non franais et nerlandais.

Amliorons le contexte avant de revenir sur le trait (Angela Merkel).

4 Position exprime par le Prsident Chirac lors des crmonies de vux dbut janvier 2006.

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Position exprime par VGE, fin fvrier 2006 :

VGE rclame une deuxime chance pour le trait tablissant une Constitution pour

lEurope. Il faudrait un nouveau referendum qui ne porterait que sur les premire et deuxime

partie de la Constitution. Celui-ci serait organis aprs les lections prsidentielles en 2007.

La troisime partie du trait, la plus dcrie, passerait par la voie parlementaire.

Positions plus radicales : pour Robert Badinter, Le projet de Constitution en sa versionactuelle est mort ; pour Pierre Lequillier, prsident de la dlgation de lAssemblenationale pour lUnion europenne, Il est impensable de revenir devant les franais avec lemme texte .

Position britannique

Les rgles actuelles issues du trait de Nice ne sont pas adaptes. Tony Blair est partisandune modification du trait constitutionnel.

Le processus de ratification a t report dans 6 Etats (Danemark, Irlande, Pologne,

Portugal, Rpublique tchque et Sude) tandis quil est suspendu au Royaume-Uni.

Position de la Commission europenne : la Commission demande du temps pour rgler

le problme et estime, comme lAllemagne, quil est plus important damliorer le

contexte plutt que dtre obsd par le texte. Autrement dit, il faut que lUnion

europenne cre de la croissance et de lemploi.

b. La substance du trait simplifi5

Le succdan de relance que constitue le trait simplifi est mettre au crdit de la

chancelire allemande Angela Merkel et du nouveau prsident franais. La diplomatie de

l"homme press" a indiscutablement secou les chancelleries (D. Simon). Cette union des

forces, ce regain du couple franco-allemand a permis de dbloquer la situation dans laquellese trouvait l'Europe depuis les rfrendums ngatifs franais et nerlandais.

Le sommet europen s'est en effet accord sur un document de travail - le mandat- pour une

future confrence intergouvernementale. On relvera que la formule de la convention na pas

t retenue. La CIG a dbut ses travaux le 23 juillet et devrait les achever dici octobre.

Lobjectif est que le prochain trait soit ratifi avant les lections au Parlement europen de

juin 2009.

5 C. BLUMANN, La relance de l'Europe : le trait simplifi,JCP G 11 juillet 2007, act. 317.

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Le rsultat attendu parat trs modeste par rapport au trait tablissant une Constitution pour

l'Europe. Lobjectif consistant refonder les traits dans un texte unique est abandonn.

Le trait simplifi procdera seulement une rvision des traits existants.

Ce nouveau texte, qui nest encore qu ltat de projet, sest dores et dj attir les foudres

de nombres observateurs. Certains ont parl d'un trait des trois R (recycler, renommer,

reprendre). Le Prsident luxembourgeois Jean-Claude Juncker la qualifi de trait simplifi

trs compliqu . Le futur trait se borne rviser point par point les traits existants

sans en changer ou presque la structure d'ensemble. Sur le fond le mandat imparti par le

Conseil europen la CIG 2007 vise principalement abandonner la texture

constitutionnelle (1), tout en prservant nanmoins certaines avances de ce projet (2). Il

contient cependant des germes d'importants reculs (3).

1). Labandon de la perspective constitutionnelle

Le processus constitutionnel semble devoir tre la victime expiatoire du nouveau projet .

On peut tre surpris de labandon aussi brutal de toute rfrence la dimension

constitutionnelle. En effet, en France comme aux Pays-Bas, les causes de l'chec tiennent

beaucoup plus des questions de droit matriel (social, concurrence, march intrieur,

immigration) qu' la rfrence constitutionnelle. Cest donc avec une rapidit stupfiante que

les rfrences aux symboles constitutionnels (drapeau, hymne, devise et mention selon

laquelle la monnaie de l'Union est l'euro) ont t condamnes. Le professeur Simon condamne

fermement cette attitude : une fois de plus, crit-il, les responsables politiques prfrent

lEurope qui aurait honte delle-mme une Europe fire de saffirmer. On doit cependant

mentionner que cette rfrence constitutionnelle navait pas les faveurs de certains Etats

membres qui ne staient pas encore prononcs sur le TECE.

Exit galement les termes lois et lois-cadres europennes, remplacs par les classiques

rglements et directives. Le ministre des Affaires trangres redevient "Haut-reprsentant del'Union pour les affaires trangres et la politique de scurit". Il devrait toutefois conserver

ses nouvelles fonctions de vice-prsident de la Commission.

La rfrence la primaut du droit de lUnion disparatra du nouveau trait. Seule une

dclaration annexe au futur mentionnera la primaut du droit de lUnion6. Son utilit parat

proche du nant dans la mesure o ce type de dclaration na pas de valeur juridique.

6 Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'UE, les traits et le droit adopt par l'Union surla base des traits priment le droit des tats membres, dans les conditions dfinies par cette jurisprudence .

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Le dfaut majeur rside dans l'abandon de lobjectif de fusion des traits. Deux traits

subsisteront en effet. Le trait sur l'Union europenne conservera son appellation. Quant au

trait instituant la Communaut europenne, il sera rebaptis trait sur le fonctionnement de

l'Union europenne. La Communaut europenne disparatra et l'Union s'y substituera

intgralement.

2). Les avances prserves

La structure en piliers s'efface, ce qui n'est pas ngligeable. La nouvelle Union possdera,

seule, la personnalit juridique.

L'article du trait relatif aux droits fondamentaux fera rfrence la Charte en lui

reconnaissant une valeur juridiquement contraignante . Le Royaume-Uni a toutefois

obtenu un "opting out" en ce domaine. Selon un protocole additionnel, le Royaume-Uni sera

thoriquement tenu par les dispositions de la charte. Cependant, ni les juridictions

britanniques ni la Cour de justice ne pourront confronter le droit britannique aux dispositions

de la Charte. Cette obligation pourrait, par consquent, fort bien demeurer purement

thorique. La Charte ne sera donc daucune utilit pour les justiciables britanniques.

Sur le terrain de la garantie des droits de lhomme, le trait simplifi confirme le principe

d'une adhsion obligatoire la Convention europenne des droits de l'homme. Cette

adhsion devra s'oprer l'unanimit du Conseil.

Sur le terrain institutionnel, les principales innovations du trait constitutionnel

demeurent inchanges :

- un prsident du Conseil europen lu pour une dure de deux ans et demi renouvelable

une fois ;

- Commission resserre (les deux tiers des tats membres) ; les pouvoirs de son

Prsident tant renforcs ;

- le systme de la double majorit au Conseil, qui avait provoqu la fronde de laPologne, est maintenu. Son application est toutefois reporte 2014.

En outre, entre 2014 et 2017, un tat pourra encore demander le vote selon le systme actuel depondration issu du trait de Nice. De plus, un systme proche de l'ancien compromis de Ioannina envertu duquel si, au cours d'un vote une minorit importante se dgage, le Conseil devra continuer ngocier de faon rallier le maximum d'opposants.

Les innovations de la Constitution en ce qui concerne l'nergie et les services d'intrt conomique gnralsembles prserves.

3). Le risque de rgression

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On sent poindre une volont de s'opposer toute avance nouvelle, voire denvisager des

reculs sous forme de renationalisation. Le principe de la comptence d'attribution se voit

raffirm avec force plusieurs endroits. En matire de comptence partage, le futur trait

consacrera un principe de rversibilit. Ce principe permettra le retour dans le giron tatique

dune comptence jusqu'alors exerce par l'Union. Il pourra en aller ainsi en cas d'abrogation

d'un acte lgislatif de l'Union, mais aussi afin de mieux garantir l'application des principes de

subsidiarit et de proportionnalit. Des tats membres pourront mme prendre l'initiative

d'une saisine du Conseil en vue de l'abrogation d'un acte lgislatif de l'Union.

Sagissant du mcanisme de contrle politique du principe de subsidiarit, le trait

constitutionnel avait mis en place un mcanisme dit d'alerte prcoce en vertu duquel si un

tiers des parlements nationaux s'opposaient un projet lgislatif, la Commission se devait de

le rexaminer. Le trait simplifi va plus loin et offre, dans certaines conditions, aux

parlements nationaux la possibilit dinterrompre la procdure lgislative, donc de neutraliser

une initiative de la Commission. La Commission ne sera donc plus seulement tenue de

rexaminer sa copie ; elle pourra ventuellement tre contrainte dabandonner un projet7.

Dans le mme sens, une rvision des traits pourra intervenir afin de rduire les

comptences de lUnion. L'hypothse dun retour en arrire est donc clairement envisage.

Jusqu prsent, jamais une telle hypothse n'avait t officiellement prsente.En outre, le droit de retrait est maintenu. Quant aux revendications tendant durcir les

conditions de l'largissement de lUnion, elles nont pas t satisfaites. Selon le professeur

Blumann, force est de reconnatre que les vingt-sept tats membres ont pris acte d'un

certain dsenchantement actuel et fait la part belle aux sirnes du renoncement. Le trait

simplifi marquera ainsi la prfrence pour une Europe de la modestie [au dtriment d]

une Europe de l'ambition . Pour le professeur Simon, Le plus trange est sans doute que

ce repltrage minimaliste ait pu tre prsent comme un succs

8

.

B. Llargissement de lUnion europenne : de lEurope des 6 uneEurope plus de 30

7 Si une majorit simple de parlements nationaux fait objection, et dans l'hypothse o la commission maintientson projet initial, le lgislateur communautaire se verra saisi tant des objections nationales que des motifs de laCommission. Aprs un premier examen du texte, si une majorit de 55 % des membres du Conseil ou unemajorit des voix exprimes au Parlement europen, estime que le projet enfreint le principe de subsidiarit, la

procdure lgislative sera interrompue.8 D. SIMON, Mini-trait , trait simplifi ou trait mutil : l'Europe entre le possible et le souhaitable,Europe juillet 2007, repre 7.

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Dun strict point de vue juridique, un largissement sanalyse comme une adhsion de

nouveaux Etats membres. Or, la concrtisation de cette adhsion suppose une rvision des

traits. Il convient donc de sintresser, dans un premier temps, aux conditions de la rvision

des traits. Celles-ci sont nonces larticle 48 TUE : Le gouvernement de tout tat

membre, ou la Commission, peut soumettre au Conseil des projets tendant la rvision des

traits sur lesquels est fonde l'Union.

Si le Conseil, aprs avoir consult le Parlement europen et, le cas chant, la Commission,

met un avis favorable la runion d'une confrence des reprsentants des gouvernements

des tats membres, celle-ci est convoque par le prsident du Conseil en vue d'arrter d'un

commun accord les modifications apporter auxdits traits. Dans le cas de modifications

institutionnelles dans le domaine montaire, le conseil de la Banque centrale europenne est

galement consult.

Les amendements entreront en vigueur aprs avoir t ratifis par tous les tats membres

conformment leurs rgles constitutionnelles respectives . Evoquer ici larticle 88-5 dela Constitution franaise issu de la rvision constitutionnelle de mars 2005.

Les conditions de la rvision des traits ayant t mentionnes, on peut dsormais en venir

aux conditions requises par ladhsion proprement dite.

1. Les conditions de ladhsion

Llargissement considrable, certains diront inconsidr, que vient de connatre rcemment

lUnion europenne conduit sinterroger sur la nature de lUnion : sagit-il dune Union

runissant des Etats unis par un lien dordre gographique ou territorial ou dun ensemble qui

rassemble des Etats qui partagent un ensemble de valeurs communes (1).

Ces dveloppements se diviseront donc en trois temps :

- les enjeux de llargissement ;

- les critres de llargissement ;

- la question de savoir si lUnion est un communaut de valeurs ou une communaut de

territoriale.

a. Les enjeux de llargissement

Llargissement de lUnion europenne prsente deux avantages et saccompagne dun risque.

1er avantage : la runification pacifique du continent

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La force symbolique de llargissement de lUnion europenne aux pays dEurope centrale et

orientale explique la volont des "anciens" membres de mener bien ce processus.

Lirrversibilit du processus dlargissement9 atteste du souci de refermer une des pages

les plus sombres de lhistoire europenne, celle de la Seconde Guerre mondiale et du partage

artificiel de lEurope qui la suivie. LEurope va enfin, sans effusion de sang, devenir une

grande famille (dclaration de Laeken sur lavenir de lUnion europenne, 14 et 15

dcembre 2001). Cette mutation dmocratique doit permettre tout le continent de profiter de

lapport majeur de la construction europenne : linstauration dune paix durable.

Cette perspective de stabilisation du continent conduit rechercher un largissement continu

de lUnion et donc en tendre au maximum les frontires (cf. leffet de modle qui conduit

reproduire lexpression dans les Balkans).

2me avantage : ladhsion, une rcompense politique

Admettre que les PECO deviennent membres de lUnion revient leur dcerner un satisfecit

en matire de respect des droits de lhomme, de la dmocratie et de protection des minorits.

Ils sont galement rputs disposer dinstitutions stables, dune conomie de march viable

ainsi que de la capacit de faire face la pression concurrentielle.

Le retard de dveloppement des PECO est tel que les avis de la Commission les dclarant aptes adhrer lUnion semblent irralistes. Comment peut-on concevoir que les rformes suffisantes ont t accomplies et que

les mentalits ont radicalement chang en lespace de dix ans peine ? Lhritage communiste y est si prgnantque lon peut, tout le moins, douter de leffectivit des rformes rcemment adoptes. Le Conseil europen deLaeken a pourtant approuv lanalyse de la Commission.Lenthousiasme suscit par la perspective dunification du continent pacifi a

probablement incit les dirigeants des Quinze ne pas se montrer trop stricts quant au

respect des critres de Copenhague.Pour la premire fois, lUnion accueillera des pays

qui taient situs de lautre ct du rideau de fer. Llargissement tout crin de lUnion

europenne nest cependant pas sans risques.

Il est indniable que la symbolique prdomine dans ce processus dlargissement. Il ny a

qu voquer llargissement la Bulgarie et la Roumanie. Ces deux Etats ont intgr

lUnion avec lobligation de faire leur preuve, notamment dans le domaine de la rforme de la

justice et de ladministration (ncessit de lutter contre la corruption).

A trop privilgier la symbolique au dtriment de la ralit conomique et politique, le

risque est dassister une dilution de lintgration. LUnion europenne compte dsormais

trop de membres pour quils puissent continuer avancer ensemble au mme rythme.

Llargissement augure dune amplification trs importante de la diffrenciation. De

9 Dj souligne lors du Conseil europen de Luxembourg en dcembre 1997.

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plus en plus, lUnion europenne deviendra une Europe la carte dans laquelle chaque Etat

participera aux politiques de son choix en fonction non pas de ses capacits mais de sa

volont et de ses intrts propres. Cette volution existe depuis dj une dizaine dannes, un

exemple tant le refus de certains Etats membres dadopter la monnaie unique alors quils

remplissent les critres de convergence, comme le Royaume-Uni, le Danemark ou plus

rcemment la Sude. On soriente alors inluctablement vers lavnement dune avant-

garde europenne, rassemblant les Etats les plus dynamiques et ouverte ceux qui

dsireraient les rejoindre. Cette attitude pourrait nanmoins susciter chez les nouveaux

membres un sentiment dexclusion puisque, sitt admis, ils seraient relgus au rang de

membres secondaires.

b. Les critres de llargissement

1) Les critres classiques

Les critres de Copenhague (Conseil europen de 1993) sont :

- les critres politiques qui ont t repris larticle 6 1 UE : prsence dinstitutions

stables garantissant la dmocratie, la primaut du droit, les droits de lhomme, le

respect des minorits et leur protection) ;

- les critres conomiques : lexistence dune conomie de march viable et la capacit

de faire face la pression concurrentielle et aux forces du march l'intrieur de

l'Union ;

- le critre de la reprise de lacquis communautaire (capacit des pays candidats

assumer les obligations de lUE et notamment souscrire aux objectifs de lUnion

politique, conomique et montaire).

Le critre politique a acquis ultrieurement un statut part en ce quil est devenu un

pralable louverture de ngociations, alors que les critres conomiques et de reprise

de lacquis sont des pralables ladhsion.

Le critre politique est donc un pralable louverture des ngociations dadhsion tandis que

le critre conomique et celui tir de la reprise de lacquis communautaire sont, quant eux,

les pralables ladhsion. Ces deux derniers critres font prcisment lobjet de ces

ngociations.

1. Conclusion dun accord de stabilisation et dassociation (ASA) (envisag comme le

point de dpart dun processus devant conduire ladhsion) ;

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2. Contrle politique (cest--dire le respect de la dmocratie, des droits de lhomme et

de lEtat de droit) ; Les deux premiers critres sont interchangeables.3. Dcision du Conseil europen douvrir les ngociations ;

4. Contrle conomique et reprise de lacquis (screening et monitoring) ;5. Adhsion.

2) La rsurrection (ou la ractivation) du critre tir de la capacit dintgration delUnion europenne

Jusqu ladhsion rcente de la Bulgarie et de la Roumanie, nul na tenu compte du prtendu

critre tir de la capacit dabsorption ou dintgration de lUnion europenne. Cependant,

afin de rfrner lardeur des pays candidats ladhsion, de nombreuses dclarations des

institutions de lUnion europenne insistent sur deux points : tout dabord, le principefondamental selon lequel chaque pays doit progresser sur la voie de ladhsion en fonction de

ses propres mrites ; ensuite, lide selon laquelle llargissement ne doit pas enrayer le

dynamisme de lUnion europenne.

La capacit dintgration se mesure la facult de lUE daccueillir de nouveaux

membres un moment donn ou dans un priode donne, sans mettre en pril les

objectifs politiques tablis par les traits. C'est donc avant tout une notion fonctionnelle.

L'UE a finalement refus driger la capacit dintgration en un nouveau critre dadhsion.

Mme si elle ne constituera donc pas, lavenir, un critre indpendant, la capacit

dintgration de lUnion devra nanmoins tre prise en considration. Or, ce critre recle

deux inconvnients, si lon se place du ct des pays candidats :

- en premier lieu, il sagit dun critre fonctionnel. Autrement dit, les institutions de

lUnion europenne pourra le manipuler leur guise et en tirer les consquences

quelles souhaitent ;

- en second lieu et surtout, ce critre introduit pour la premire fois un paramtre

indpendant de la performance des pays candidats. Mme si le pays en question arrive

conclure les ngociations d'adhsion et appliquer avec vigueur tout l'acquis

communautaire, la perspective d'adhsion devient alatoire. Le processus d'adhsion

change donc de nature. L'introduction de ce critre d'absorption sera certainement

nuisible au lien entre les rformes domestiques et la perspective d'adhsion. Aussi

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sera-t-il beaucoup plus difficile pour la classe politique des pays candidats de former

une coalition nationale autour d'un projet d'adhsion devenu bien plus incertain10.

c. LUnion europenne : communaut territoriale ou communaut de valeurs ?

Une lecture du trait parat fournir un lment de rponse cette pineuse question. Lancien

article 237 CEE disposait que Tout Etat europen peut demander devenir membre de la

Communaut .

Lactuel article 49 TUE prvoit, quant lui, que Tout Etat europen qui respecte les

principes noncs larticle 6, paragraphe 1, peut demander devenir membre de lUnion .

Il faut donc en dernier lieu se tourner vers larticle 6, 1, UE. Selon cette disposition,

LUnion est fonde sur les principes de la libert, de la dmocratie, du respect des droits de

lhomme et des liberts fondamentales, ainsi que de lEtat de droit, principes qui sont

communs aux Etats membres .

La comparaison de ces dispositions suggre que la Communaut europenne tait une

communaut territoriale tandis que lUnion serait une union dEtats partageant les mmes

valeurs. Cette vision manichenne cadre mal avec la ralit dans la mesure notamment o les

articles 237 CEE et 49 TUE se rfrent, lun comme lautre, la notion d Etat europen .

Il est donc crucial de dfinir cette notion d Etat europen . Pour cela, il faut se demander

ce quest lEurope ou, plus exactement, quelles sont les frontires de lEurope.

Les frontires gographiques de lEurope sont malaises et fluctuantes . Cest un fait

indiscutable. Lembarras prouv par les gographes dsireux de dlimiter lEurope tient ce

quil nexiste pas de continent europen proprement parler. Un continent tant une vaste

tendue de terre quon peut parcourir sans traverser la mer, lEurope ne correspond pas

cette dfinition. Il ne sagit donc pas dun continent mais dune presqule. Cette donne

gographique complique singulirement la dlimitation du territoire europen lest. Les

10Dans ce cas-l, ce n'est qu'aprs la clture des ngociations techniques, l'tape de la conclusion du Traitd'adhsion que le critre d'absorption entrera en jeu.Ce n'est qu' ce stade que l'Union sera en mesure de dire si elle est prte pour un autre largissement ou non ;alors que le pays candidat a dj fait le travail ncessaire pour s'aligner dans tous les domaines avec l'UE.Comment dire non a un pays qui a su remplir toutes les conditions qui lui sont imposes par le processusd'adhsion ? Quel sera le cot politique d'un non si tardif tant pour le pays en question que pour l'Europe ?Il est par consquent opportun de se demander si le moment choisi pour l'application de ce critre n'est pasquelque peu erron. Ne serait-il pas plus facile, plus commode et certainement plus correct que d'appliquer cecritre avant le dbut au lieu de la fin des ngociations, et de ne dbuter les ngociations qu'aprs avoir eu la

certitude que le critre d'absorption ne posera pas problme ? Aprs tout, n'est-ce pas le cas pour les critres politiques de Copenhague que les pays candidats sont tenus de remplir avant mme l'ouverture desngociations ?

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difficults se focalisent sur les limites orientales de lEurope en labsence de frontire

"naturelle".

Cest lhistorien et gographe de lempereur Pierre Le Grand, Vassili Tatichtchev, qui a

propos lOural comme limite de lEurope. Ce choix est loin dtre dict par la gographie

puisque le franchissement de lOural ne pose aucune difficult. Ce projet lgitime cependant

la volont politique de Pierre Le Grand deuropaniser lEmpire. En repoussant plus lest les

frontires de lEurope, Moscou cesse dtre la priphrie de cet espace. La cration de Saint-

Ptersbourg en 1703 et sa conscration lorsquelle devient capitale de lEmpire illustrent cette

volont affirme deuropaniser la Russie. Bien que factice ou arbitraire, cette frontire de

lEurope est encore admise et continue tre enseigne.

Les dfaillances de la gographie conduisent apprhender lUnioneuropenne comme un espace politique. Llargissement de lUnion europenne replace au

premier plan la question de la dfinition des frontires de lEurope et rvle le caractre

politique du choix de cette frontire. Il est vident que la gographie ne dtermine rien

de faon absolue (J.-B. Duroselle). Les critres dadhsion lUnion, dgags lors du

Conseil europen de Copenhague en juin 1993, insistent dailleurs davantage sur des

conditions dordre politique et idologique, telle que lobligation de respecter les droits de

lhomme et la dmocratie, que sur des donnes gographiques. On en oublierait presque queladhsion suppose aussi davoir la qualit dEtat europen ! Evoquer le rejet de la

candidature du Maroc en 1987.

LUE apparat ainsi comme le club des dmocraties europennes garantes de la paix

perptuelle. Cest la raison pour laquelle, forte de son exprience, elle souhaite slargir

de nouveaux Etats. Le problme est que les candidatures manent dsormais de pays dont

lappartenance lEurope est de plus en plus sujette caution.

Le Conseil europen de Helsinki de dcembre 1999 a ainsi reconnu la Turquie le statutofficiel de candidat bien que 97 % de son territoire se situe en Asie . La Turquie est

cependant prsente depuis le milieu du 14me sicle en Europe et occupa les Balkans pendant

plus de quatre sicles. En prenant cette dcision, les Quinze confirmaient la perspective

ouverte par laccord dassociation de 1963 aux termes duquel lappui accord par la

Communaut conomique europenne aux efforts du peuple turc pour amliorer son niveau

de vie facilitera ultrieurement ladhsion de la Turquie la Communaut .

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LUnion europenne : une organisation vocation universelle ? Ds lors que lon considre que le but, oudu moins lune des vertus principales, de lUnion europenne est de garantir la paix du continent, il est lgitimede chercher en repousser le plus loin possible les frontires.LUnion europenne a dj mis en place un processus de stabilisation et dassociation dans les Balkans. Ceprocessus est la fois bilatral et rgional. Il sagit de crer un climat de confiance entre les Rpubliques de lex-Yougoslavie qui sera seul mme de stabiliser la rgion et de leur apporter la croissance conomique. La

perspective de rejoindre terme la grande famille des dmocraties europennes est une source de motivationsupplmentaire.

2. La dlicate question du retrait de lUnion europenne

a. La suspension des droits dun Etat membre

Le respect des droits fondamentaux est dsormais une condition, expressment prvue par le

trait, ladmission dans lUnion europenne. Il est galement devenu une condition

dappartenance lUnion. La violation des engagements pris par les Etats en la matire est

en effet susceptible dtre sanctionne.

Article 7 TUE

1. Sur proposition motive d'un tiers des tats membres, du Parlement europen ou de la Commission,le Conseil, statuant la majorit des quatre cinquimes de ses membres aprs avis conforme duParlement europen, peut constater qu'il existe un risque clair de violation grave par un tat membrede principes noncs l'article 6, paragraphe 1, et lui adresser des recommandations appropries.Avant de procder cette constatation, le Conseil entend l'tat membre en question et peut, statuantselon la mme procdure, demander des personnalits indpendantes de prsenter dans un dlai

raisonnable un rapport sur la situation dans l'tat membre en question.Le Conseil vrifie rgulirement si les motifs qui ont conduit une telle constatation restent valables.2. Le Conseil, runi au niveau des chefs d'tat ou de gouvernement et statuant l'unanimit sur

proposition d'un tiers des tats membres ou de la Commission et aprs avis conforme du Parlementeuropen, peut constater l'existence d'une violation grave et persistante par un tat membre de

principes noncs l'article 6, paragraphe 1, aprs avoir invit le gouvernement de cet tat membre prsenter toute observation en la matire.3. Lorsque la constatation vise au paragraphe 2 a t faite, le Conseil, statuant la majoritqualifie, peut dcider de suspendre certains des droits dcoulant de l'application du prsent trait l'tat membre en question, y compris les droits de vote du reprsentant du gouvernement de cet tatmembre au sein du Conseil. Ce faisant, le Conseil tient compte des consquences ventuelles d'unetelle suspension sur les droits et obligations des personnes physiques et morales.

Les obligations qui incombent l'tat membre en question au titre du prsent trait restent en tout tatde cause contraignantes pour cet tat.4. Le Conseil, statuant la majorit qualifie, peut dcider par la suite de modifier les mesures qu'il a

prises au titre du paragraphe 3 ou d'y mettre fin pour rpondre des changements de la situation qui l'aconduit imposer ces mesures.5. Aux fins du prsent article, le Conseil statue sans tenir compte du vote du reprsentant dugouvernement de l'tat membre en question. Les abstentions des membres prsents ou reprsents nefont pas obstacle l'adoption des dcisions vises au paragraphe 2. La majorit qualifie est dfiniecomme la mme proportion des voix pondres des membres du Conseil concerns que celle fixe l'article 205, paragraphe 2, du trait instituant la Communaut europenne.Le prsent paragraphe est galement applicable en cas de suspension des droits de vote conformmentau paragraphe 3.

6. Aux fins des paragraphes 1 et 2, le Parlement europen statue la majorit des deux tiers des voixexprimes, reprsentant une majorit de ses membres.

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Larticle 7 TUE prvoit la possibilit de suspendre certains des droits qui dcoulent pour

un Etat membre de sa participation lorganisation en cas de violation grave et

persistante des principes noncs larticle 6, paragraphe 1, TUE. Ces principes sont

ceux de la libert, de la dmocratie, du respect des droits de lhomme et des liberts

fondamentales, ainsi que de lEtat de droit.

Larticle 7 TUE na donc vocation tre mis en uvre quen prsence de crises

"constitutionnelles" graves, de drapages importants au niveau des principes

dmocratiques. A priori, ce dispositif ne devrait pas sappliquer des cas isols de

violations de droits individuels.

Cest pour cette raison que lenclenchement de la procdure est soumis un triple verrouillage :

- le Conseil doit tre saisi dune proposition manant dun tiers au moins des Etats membres ou de laCommission ;- le Conseil, exceptionnellement compos des chefs dEtat ou de gouvernement, se prononce,

lunanimit, sur lexistence dune violation grave et persistante ;- le Parlement europen doit ensuite mettre un avis conforme, adopt la majorit des deux tiers des

voix exprimes reprsentant une majorit de ses membres.

Lexigence dune violation grave et persistante est tonnante. La persistance de la

violation renvoie son caractre rptitif, son inscription dans le temps. Or, une

violation grave mriterait dtre sanctionne rapidement, sans quil soit ncessaire dobserver une

rcidive et une certaine dure.Le trait prvoit la suspension du droit de vote du reprsentant du gouvernement dun

Etat membre au Conseil. Il sagit l indniablement dun instrument de dissuasion, voire

de sanction. La formulation employe exclut que lEtat soit priv de sa reprsentation

dans les autres institutions. LEtat ne perd pas son commissaire au sein de la

Commission, ni ses eurodputs au Parlement europen. Cette suspension de droits devra

viter des sanctions qui pnaliseraient davantage la population concerne que ltat

coupable de violations. Le Conseil doit imprativement tenir compte des consquencesventuelles dune telle suspension sur les droits et obligations des personnes physiques et

morales.

Dans une analyse optimiste, ce mcanisme peut tre considr comme un progrs sur la

voie de la Communaut de droit. Il est en effet la preuve du caractre volu de

lorganisation, capable de se doter des moyens de faire respecter les valeurs fondamentales

sur lesquelles elle repose.

Dans une vision plus pessimiste, la clause de suspension des droits, du simple fait de soninsertion dans les traits, est un motif dinquitude. Il nexistait pas, dans les traits

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originaires, de clause de suspension des droits en cas de violation par un Etat partie des

liberts fondamentales. Cela tient, au moins en partie, ce quune telle disposition na pas

t juge ncessaire ce moment-l. Linsertion dune clause de suspension des droits dun

Etat membre signifie que lhypothse dune violation massive des droits fondamentaux par

un Etat membre est dsormais envisage. Introduit l'aube de l'entre dans l'organisation

de nouveaux Etats membres, issus majoritairement d'Europe de lEst, larticle 7 TUE est un

signal clair leur intention.

Le trait de Nice a innov en introduisant un mcanisme dalerte prcoce. Les institutions de

lUnion disposent dsormais dun outil permettant expressment une intervention rapide et

prcoce, la fois prventive et dissuasive. Il est louable quune raction collective puisse

sorganiser en amont, ds la survenance du risque clair de violation grave par un tatmembre .

b. Le retrait dun Etat membre

1) Le droit positif

Peut-on dduire de la clause de non-limitation de la dure des traits l'absence de droit de

retrait ? Certainement pas car ce serait confondre deux questions bien distinctes qui sont, d'une

part, la prdtermination ou non d'une dure de fonctionnement et, d'autre part, le droit pour un

tat de mettre fin sa participation. Ainsi, le fait qu'on choisisse de ne pas limiter la dure de

fonctionnement d'un trait ne signifie pas l'impossibilit de s'en retirer pendant cette priode de

fonctionnement. Il y a l diffrence entre la volont de crer des institutions permanentes et

l'obligation d'y rester.

Par consquent, le droit de retrait ne peut en aucun cas tre considr comme incompatible avec un

trait dure illimite.

En ce qui concerne les pratiques d'un droit de retrait, les lments sont encore plus significatifs

car ces pratiques, actives ou d'abstention, rvlent la conviction de chacun des membres

lorsqu'est revendiqu un tel droit. La premire fois qu'un tat membre amorce une procdure de

retrait intervient en 1975. Le parti travailliste britannique btit son succs aux lections

lgislatives de 1974 sur une dnonciation des conditions d'adhsion du Royaume-Uni

l'Europe communautaire. Pris au pige des promesses de rengociation faites aux lecteurs et se

heurtant, une fois les lections gagnes, au refus catgorique de ses partenaires europens, le

gouvernement travailliste dcide d'organiser un rfrendum offrant aux lecteurs soit de confirmer

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l'adhsion, soit de l'abroger et de dcider le retrait du Royaume-Uni. Le 5 juin 1975, 67,2 % des

votants se prononcent positivement et le Royaume-Uni reste membre de l'Europe

communautaire. Il n'y a donc pas de retrait britannique.

Sur le plan juridique, le seul fait d'organiser un tel rfrendum, offrant un choix de retrait

implique ncessairement la conviction de la part du Royaume-Uni qu'il lui est possible de dcider

de se retirer. De mme, il nest pas ngligeable qu'aucun des autres tats membres ni

aucun des organes communautaires nait contest lexercice rfrendaire britannique. Pas une

voix ne slve pour affirmer que le retrait est interdit du point de vue du droit communautaire.

En coulisse, chaque administration se prpare aux deux issues. []La pratique de l'ensemble des

acteurs de l'Europe communautaire rvle donc une acceptation du processus de retrait entrepris

par un tat membre. Chacun reconnat ainsi qu'il existe un droit unilatral de dcider de rvoquer

son appartenance l'ensemble communautaire mme si aucune disposition n'y fait explicitement

rfrence dans les traits communautaires.

Le retrait dun Etat est voqu une seconde fois dans l'histoire de l'Europe communautaire lorsque

le Danemark, en 1992, tire les consquences de l'chec du premier rfrendum relatif la

ratification du Trait de Maastricht. Est publi le 9 octobre un Livre blanc dans lequel le

gouvernement danois prsente les huit options qu'il envisage la suite du rfrendum ngatif

. Or, l'une de ces options est le retrait du Danemark, sans qu'il soit prcis que cette solution

ncessite l'accord des autres tats membres. Il est en effet envisag que le Danemark quitte la

Communaut et adhre au Trait instituant l'EEE pour permettre au Trait sur l'Union europenne

d'entrer en vigueur entre les onze autres tats membres.

Face cette position, et comme en 1975, il est significatif qu'aucun tat membre ni aucun

organe de l'Europe communautaire n'ait exclu cette option de retrait. Elle intervient certes dans

un contexte particulier mais signifie une fois de plus que la sortie unilatrale de l'Europe

communautaire n'est pas perue comme interdite.

2) Le dispositif prvu par le trait tablissant une Constitution pour lEurope

Article I-60Le retrait volontaire de l'Union

1. Tout tat membre peut dcider, conformment ses rgles constitutionnelles, de se retirer de l'Union.2. L'tat membre qui dcide de se retirer notifie son intention au Conseil europen. la lumire desorientations du Conseil europen, l'Union ngocie et conclut avec cet tat un accord fixant les modalitsde son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l'Union. Cet accord est ngociconformment l'article III-325, paragraphe 3. Il est conclu au nom de l'Union par le Conseil, statuant lamajorit qualifie, aprs approbation du Parlement europen.

3. La Constitution cesse d'tre applicable l'tat concern partir de la date d'entre en vigueur del'accord de retrait ou, dfaut, deux ans aprs la notification vise au paragraphe 2, sauf si le Conseil

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europen, en accord avec l'tat membre concern, dcide l'unanimit de proroger ce dlai.4. Aux fins des paragraphes 2 et 3, le membre du Conseil europen et du Conseil reprsentant l'tatmembre qui se retire ne participe ni aux dlibrations ni aux dcisions europennes du Conseil europen etdu Conseil qui le concernent.La majorit qualifie se dfinit comme tant gale au moins 72 % des membres du Conseil reprsentantles tats membres participants, runissant au moins 65 % de la population de ces tats.5. Si l'tat qui s'est retir de l'Union demande adhrer nouveau, sa demande est soumise la procdurevise l'article I-58.

Au moment o l'on opre un saut qualitatif vers une Constitution, on organise les

scessions ! .

La clause de retrait a t dfendue la fois par des europhiles et des eurosceptiques. Dans le

premier camp, l'un des objectifs poursuivis par l'insertion de cette clause tait de contrer les

seconds en affirmant que l'Union europenne n'est pas une prison. Pour les europhiles, cette

clause ne constituait qu'une reconnaissance formelle, qui ntait pas destine recevoir

dapplication, d'o les propositions visant entourer le droit de retrait de conditions strictes. Les

eurosceptiques taient, en revanche, attachs cette clause dans l'espoir de pouvoir la faire jouer le

moment venu. Enfin, dautres dfenseurs de la clause estimaient quil ne s'agissait que de la

formalisation d'un droit existant dj.

S'ils souhaitaient majoritairement permettre un droit de retrait, les conventionnels

entendaient empcher tout retrait unilatral. Ce souhait est toutefois quelque peu battu en

brche par l'article 60, alina 3, du trait tablissant une Constitution pour lEurope : La

Constitution cesse d'tre applicable l'Etat concern partir de la date d'entre en vigueur

de l'accord de retrait ou, dfaut, deux ans aprs la notification vise au paragraphe 2 .

Autrement dit, un retrait mme en cas d'chec des ngociations entre l'Etat qui souhaite se

retirer de l'Union, ce qui ressemble donc fort un retrait unilatral, semble possible.

Le droit de retrait est inhrent la nature de l'intgration communautaire. la fois Europe des

tats et Europe des peuples, l'Union europenne ne peut se transformer en union force et ses

organes auraient bien du mal dnier ce droit.

Les retraits sont donc possibles mais ni probables ni souhaitables.

II. LUnion europenne en qute de qualification

A. La nature des traits11

11 Marianne DONY, De Rome Rome : du trait la Constitution ?, in E. Bribosia et M. Dony (d.),Commentaire de la Constitution de lUnion europenne, 2005, p. 431, spc. p. 440 444.

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Les traits instituant les Communauts europennes sont demeurs dauthentiques traits. Ils

ne sauraient tre assimils une vritable constitution, et ce quelle que soit leur

dnomination. Le trait tablissant une Constitution pour lEurope continuait donc, lui aussi,

dtre un simple trait international.

La rfrence constitutionnelle entendait cependant associer la construction europenne un

vocable traditionnellement rserv lEtat. Cette rfrence visait galement souligner le

degr lev d'intgration auquel parvient lUnion europenne. Dordinaire, on considre, en

effet, quun trait rgit une organisation internationale tandis quune Constitution organise une

communaut politique. La formule "trait tablissant une Constitution pour l'Europe" tait ainsi

cense reflter l'originalit de l'entreprise europenne.

Lide a t avance que le trait pourrait tre le procd technique permettant de passer

un systme dot dune vritable constitution. Une fois conclu, le trait se serait effac pour

faire place la constitution qu'il vhiculait. Bien que sduisante, cette proposition doit

nanmoins tre carte dans la mesure o le trait ne peut pas tre assimil une vritable

constitution. Il est, en effet, incontestable que les Etats demeurent les matres du trait. Leur

ratification unanime continue dtre exige pour qu'une rvision devienne effective.

LUnion ne dispose par consquent toujours pas dune procdure de rvision autonome,

cest--dire dune possibilit de rvision des traits qui ne requerrait pas laccord unanime

des Etats. Or, une entit disposant dune constitution digne de ce nom a la facult de

modifier sa loi fondamentale par ses propres moyens. Cette capacit fait actuellement

dfaut lUnion europenne.

Le trait tablissant une Constitution pour lEurope restait un projet hybride, car ce

texte tait le fruit d'un compromis entre des visions opposes de la finalit de la

construction europenne.

B. Linsaisissabilit de la nature juridique de lUnion europenne

12

La question de la nature juridique de lUnion est un des ponts aux nes du droit

communautaire, une sorte de puits sans fond pour la doctrine. Cette recherche de qualification

de la nature de lUnion nest cependant pas dnue dintrt. En effet, si lon tait capable de

rpondre cette question, on disposerait dun modle de rfrence pour lanalyse et il serait

possible de lutiliser pour faire voluer le systme et en combler les lacunes.

Jusqu prsent, la dfinition de la nature juridique de lUnion est obscurcie par le fait que

12 J.-P. JACQU, Back to Philadelphia,Revue du March commun et de lUnion europenne, n 463, dcembre2002, p. 661 ;Droit institutionnel de lUnion europenne, Paris, Dalloz, 3me d., 2004, p. 92-99.

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lUnion est un ensemble qui comporte la fois un pilier communautaire ou intgr et deux

piliers intergouvernementaux. Or, si les Communauts ont une personnalit propre, lUnion,

en tant que telle, parat en tre prive. La fusion de lUnion et de la Communaut opre par

la constitution apportait cet gard une clarification utile. Cette avance sera dailleurs

conserve par le trait simplifi.

Depuis les dbuts du processus dintgration europenne, le dbat sur lavenir de celle-ci a

oppos fdralistes et anti-fdralistes. Le succs de la dnomination dUnion europenne

tient prcisment son caractre neutre. Lexpression est suffisamment vague pour permettre

dobtenir un consensus sans trancher au fond le dbat sur la nature de lUnion. On peut

dailleurs se demander sil ny a pas ici un problme de mthode. Faut-il demeurer dans le

flou pour que le projet europen conserve les faveurs de tous ? Ne vaudrait-il pas mieux

sentendre une bonne fois pour toute sur le rsultat auquel on souhaite parvenir afin den

dduire notamment les consquences institutionnelles qui simposent. Une fois de plus, on a

limpression que lUnion europenne ne procde pas de faon rationnelle, comme cela a dj

t le cas lorsque llargissement a prcd lapprofondissement.

Les responsables politiques vitent autant que possible dutiliser les termes de fdration et

confdration. Cela leur permet de retarder lchance, cest--dire le moment o il faudra

dterminer o doit se situer le point dancrage de la souverainet dans lUnion. Les Etatsmembres demeureront-ils souverains ou bien transfreront-ils leur souverainet un pouvoir

central ? Ce dbat trouve sa source dans une vision traditionnelle, selon laquelle la

souverainet serait une et indivisible et ne pourrait se situer quau niveau central ou au sein

des tats membres. Il en rsulte quune dcision sur lavenir de lUnion devrait oprer un

choix entre fdration et confdration puisquil nexisterait pas de position intermdiaire. Or

la ralit semble contredire largement cette vue. LUnion nest certes pas un tat fdral, mais

elle prsente nanmoins des caractristiques qui vont bien au-del de la confdration. Laralit a donc dpass les constructions doctrinales qui refusent toute formule autre que la

fdration et la confdration.

Cette vision doctrinale classique de la souverainet une et indivisible parat dsormais

inadapte. Les analyses contemporaines reposent sur des formes acheves de construction

fdrale, cest--dire sur des Etats fdraux parvenus maturit. Or, ces formes ont t

prcdes de priodes de ttonnement et ont volu au gr de lhistoire de chaque peuple. La

construction de lUnion se situe prcisment, lheure actuelle, dans une phase volutive.

Elle est en mouvement constant, ainsi quen attestent la rcurrence des rvisions des traits. Il

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est donc maladroit de comparer lUnion aux tats fdraux actuels. La comparaison prend, en

revanche, tout son sens en amont. Il faut donc comparer le stade actuel de dveloppement de

lUnion avec les Etats fdraux tels quils taient au moment de llaboration des

constitutions fdrales. On serait surpris de constater quau moment de la constitution de

lAllemagne ou des Etats-Unis, des thses favorables des formules intermdiaires ont t

dveloppes. Ces thses se focalisaient sur lide du partage de souverainet. Dans son oeuvre

de construction de concepts abstraits, la doctrine a parfois tendance purer la ralit quelle

tudie et oublier que les situations juridiques se construisent et se consolident lentement. Or,

aujourdhui, limpossibilit de trouver un accord, sur un plan politique, sur une solution

fdrale ou confdrale a conduit certains se prononcer en faveur dune formule interm-

diaire sous la forme dun nouveau concept, celui de fdration dtats-nations.

On peut se montrer sceptique lgard dune telle qualification en estimant quelle ne fait que

contourner la difficult sans rgler le problme de fonc. On peut cependant essayer de voir si

cette terminologie permet de traduire fidlement lune des visions possibles du futur de

lUnion.

Si lon se rapporte aux travaux de la Convention de Philadelphie, on constate que le problme

auquel avaient faire face les pres fondateurs est le mme que celui qui se trouve

aujourdhui au cour du dbat sur lavenir de lUnion. Comment construire un systme qui

prserve la souverainet des tats tout en instituant un gouvernement central efficace ?

Si les Etats-Unis constituent aujourdhui un Etat fdral, le compromis fondateur tait bien

plus ambigu et laissait une large place des volutions. A lorigine, les tats-Unis taient

conus comme un rgime mixte reposant sur un partage de souverainet entre les tats

membres et le gouvernement national. La Constitution ne fait dailleurs pas rfrence la

notion dtat pour qualifier lensem

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Droit communautaire institutionnel - Cours IPAG