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CAHIERS DE MIGRATIONS INTERNATIONALES 37 QUOTAS D’IMMIGRATION: L’EXPÉRIENCE SUISSE Etienne Piguet et Hans Mahnig Forum suisse pour l’étude des migrations Service des migrations internationales BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL GENÈVE

QUOTAS D'IMMIGRATION: L'EXPÉRIENCE SUISSE

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  • CAHIERS DE MIGRATIONS INTERNATIONALES

    37

    QUOTAS DIMMIGRATION:LEXPRIENCE SUISSE

    Etienne Piguet et Hans MahnigForum suisse pour ltude des migrations

    Service des migrations internationales

    BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL GENVE

  • CAHIERS DE MIGRATIONSINTERNATIONALES

    37

    QUOTAS DIMMIGRATION:LEXPRIENCE SUISSE

    Etienne Piguet et Hans Mahnig

    Service des migrations internationales

    BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL GENVE

  • iii

    Table des matires

  • iv

  • iii

    Table des matires

    AVANT-PROPOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    V

    INTRODUCTION: PROBLMATIQUE ET MTHODE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    1

    1. PREMIRE PHASE: LA POLITIQUE DES ANNES CINQUANTE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    3

    2. DEUXIME PHASE: LES TENSIONS SOULEVES PAR LIMMIGRATION. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    5

    LE PLAFONNEMENT SIMPLE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

    LE DOUBLE PLAFONNEMENT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

    LA NAISSANCE DU SYSTME DE CONTINGENTEMENT GLOBAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

    3. TROISIME PHASE: LA POLITIQUE MIGRATOIRE DEPUIS 1970. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    12

    LE FONCTIONNEMENT DU NOUVEAU SYSTME DIMMIGRATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

    LES ANNES 1970 ET 1980, ENTRE CONFLITS ET DPOLITISATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

    4. LE SYSTME DE QUOTA MIS EN QUESTION: LES ANNES 1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    20

    LA STABILISATION DE LA POPULATION TRANGRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

    LA DIVERSIFICATION DES MOTIFS DIMMIGRATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

    LA TRANSFORMATION DE LENVIRONNEMENT POLITIQUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

    LA TENTATIVE DE CONTINGENTER TOUTES LES FORMES DIMMIGRATION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

    LA DISTANCE CULTURELLE COMME PRINCIPE DADMISSION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

    LA FIN DES QUOTAS ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

    CONCLUSIONS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

    32

    DES OBJECTIFS MULTIPLES ET CONTRADICTOIRES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

    DES CONTRAINTES EXTRIEURES CROISSANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

    BIBLIOGRAPHIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

    CAHIERS DE MIGRATIONS INTERNATIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

  • v

    Avant-propos

    Les conseils du BIT sont frquemment sollitics par les gouvernements qui dsirentformuler et appliquer une politique dimmigration de main-doeuvre, au sens large duterme. Vu la mondialisation croissante des relations conomiques, qui amne les pays intensifier toujours plus leurs changes de biens, de services et de personnes, il fautsattendre ce que les demandes daide de ce genre se multiplient. Cest ce qui a incitle BIT lancer ltude dun modle dimmigration, en loccurrence le systme des quotassuisse, suivi de lvaluation de ses consquences, peut-tre non prvisibles mais rellesaux plans politique, social et culturel. Il sagit de dgager un modle susceptibledorienter en connaissance de cause les choix dun autre pays confront des questions depolitique de mme nature.

    Ltude ci-aprs a t prpar par le Forum suisse pour ltude des migrations. Elleanalyse la politique suisse de contingentement de limmigration au cours des quarantedernires annes et value les enseignements qui peuvent tre tirs de lexpriencehelvtique. Le document sattache dgager, laube de lan 2001, les principesdirecteurs de cette politique en la mettant en relation avec un tat statistique actuel prcisde la situation et des types de migration en Suisse: quotas dimmigration saisonniers,proportion dtrangers dans la population, volution de la population trangre, chmageet population trangre.

    Cette analyse montre que la gestion du processus migratoire est complexe. Bien que dansles premires annes la politique suisse tait dicte par des considrations dordreconomique, il est devenu vident, au fil des annes, que les pressions concurrentiellesrduisaient les raisons quil y avait faire dpendre les contingentements annuels de ltatde lconomie.

    Cette tude ne prtend pas apporter une rponse dfinitive chaque situation mais indiquequun modle de quotas dimmigration totalement flexible, tel que celui adopt par laSuisse dans les annes soixante-dix, permet incontestablement lEtat daccueil dedisposer dun instrument supplmentaire de politique conjoncturelle, tout en gardant lecontrle sur leffectif total de la population trangre. Lexprience suisse montrecependant que le contexte international, les relations avec les pays dorigine ainsi que lapolitique intrieure permettent rarement datteindre pleinement ces objectifs long terme.

    M.I. Abella,Chef,

    Genve, novembre 2000 Service des migrations internationales

  • 1

    Introduction: problmatique et mthode

    Depuis le dbut des annes soixante, la Suisse a mis sur pied plusieurs systmes decontingentement de l'immigration de travailleurs annuels ou saisonniers. Ds les annesseptante des quotas prcis d'immigration ont t fixs chaque anne par le gouvernementdans le but de contrler d'une part l'effectif de la population trangre, de fournir d'autrepart certaines branches conomiques ou rgions la main-d'uvre ncessaire leurdveloppement conomique. Le but de la prsente recherche est d'analyser la politiquesuisse de contingentement de l'immigration au cours des dernires quarante annes etd'valuer quels enseignements peuvent tre tirs de l'exprience helvtique. Avant deprsenter les objectifs, il convient de la situer dans un cadre gnral danalyse despolitiques dimmigration qui permet d'en tracer les limites. Ce cadre gnral estschmatis ci-dessous (Figure 1).

    Figure 1

  • 2

    1 On peut, par exemple, aisment juger de l'impact d'un politique d'immigration en termes de nombre d'entres et d'accroissement de l'offre de travail, alors que le lien avec desphnomnes tels que l'intgration sociale est beaucoup moins direct.

    Trois tapes peuvent tre distingues en matire de politique de migration: la formulationdes politiques, le droulement concret et les consquences conomiques, sociales etculturelles. Ces diffrentes tapes interagissent entre elles et sont dtermines par denombreux facteurs extrieurs (considrations objectives mais aussi reprsentationssubjectives et climat politique du moment, alas de l'volution sociale et conomique,changements dans les rapports de forces entre les acteurs, contexte international. etc.).Deux politiques doivent en outre tre distingues: la politique d'accs au territoire(immigration policy) et la politique destine aux migrants une fois tablis ou en sjourdans le pays (immigrant policy). Si les liens entre ces politiques sont troits, leursobjectifs, leurs modes de mise en uvre et les critres pertinents d'valuation restent trsdiffrents 1.

    En regard de ce schma d'ensemble, trois questions correspondant aux flches continuesdans le schma - seront abordes dans le prsent rapport:

    1. Comment expliquer la mise sur pied par la Suisse d'une politique de quotas et lafixation de ceux-ci des niveaux plus ou moins levs ? Quel a t le contexte (social,politique, conomique) et les objectifs qui ont sous-tendu cette politique ?

    2. Quel a t l'impact de cette politique sur les flux d'immigration effectifs ?

    3. En regard des objectifs dfinis, de l'impact effectif sur les flux et de la raction desdiffrents acteurs, ces politiques ont-elles t juges satisfaisantes ou ont-elles faitl'objet de critiques et de rorientations au cours de la priode tudie ?

    Ces questions ne reprsentent ainsi qu'une partie de l'analyse d'ensemble desconsquences de l'immigration. Elles correspondent cependant des aspects centraux deces phnomnes et permettent de tirer des enseignements prsentant une certaine clart.

    Sur le plan mthodologique, cette analyse se basera sur les dcisions gouvernementales enmatire de quotas, sur les prises de position des diffrents milieux, sur les rsultats desconsultations populaires (votations), sur des indicateurs conjoncturels, ainsi que sur lesdonnes relatives aux flux effectifs d'immigration.

    Dans le cadre d'une tape ultrieure de la recherche, il serait particulirement intressantde rpondre la question du bilan objectif qui peut tre tir, avec le recul historique, desconsquences conomiques de limmigration en Suisse en termes de march du travail,d'inflation, de productivit et de transformations structurelles. Bien quun nombreimportant de recherches aient t effectues sur ces diffrents thmes depuis les annessoixante, on ne dispose pas en effet lheure actuelle dune synthse densemble.

  • 3

    La politique dimmigration suisse de laprs-guerre peut tre divise en trois phases

    distinctes. Dans limmdiat aprs-guerre, la Suisse dispose dun appareil de production

    intacte et connat une croissance conomique spectaculaire entranant une immigration

    massive. La politique de cette poque peut tre qualifie de librale dans la mesure o legouvernement opte pour une stratgie de laisser-faire, satisfaisant ainsi les intrts desmilieux conomiques. A la fin des annes cinquante, deux volutions provoquent ensuite

    des tensions: la surchauffe de lconomie ainsi que la faible modernisation de lappareil

    productif, dune part, la monte de la xnophobie populaire de lautre. Ces phnomnes

    sont responsables - dans une deuxime phase correspondant aux annes soixante dunetentative du gouvernement suisse de limiter limmigration par diffrents systmes de

    quotas. Elles dboucheront sur une troisime phase, ds 1970, avec le plafonnementglobal (Globalplafonnierung), une politique de quotas dimmigration encore en vigueuraujourdhui.

    La politique de quotas proprement dite, ne en 1970, est intressante pour plusieurs

    raisons: premirement, elle concerne des effectifs importants de travailleurs immigrs ;deuximement, les quotas concernent une proportion leve de la main-d'uvre totale enprovenance de l'tranger ; troisimement, cette politique s'est poursuivie durant unepriode suffisamment longue prs de 30 ans pour permettre de tirer un bilan ; enfin, lecontingentement par quotas reste l'heure actuelle au cur de la politique suissed'immigration.

    Ce rapport retracera donc lvolution historique de la politique dimmigration suisse de

    laprs-guerre jusqu aujourdhui afin de dcrire la logique de son dveloppement, de

    dmontrer les enjeux auxquels les autorits ont voulu rpondre et dexpliquer pourquoi le

    contingentement par quotas a t considr comme une solution.

    1. Premire phase: la politique des annes cinquante

    Au lendemain de la seconde guerre mondiale, la Suisse est confronte une pnurie de

    main-d'uvre: pargn, son appareil de production fait face une forte demande tant

    nationale qu'internationale. Avec l'accord de recrutement de main-d'uvre, pass entre les

    gouvernements suisse et italien en 1948, s'ouvre une priode d'immigration massive(Figure 2). La moiti environ des travailleurs entrant en Suisse chaque anne sont des

    saisonniers, autoriss sjourner durant une priode de 9 mois conscutifs (permis A),

    l'autre moiti est compose de personnes bnficiant d'un permis annuel renouvelable

    (permis B), voire d'un permis d'tablissement de longue dure (permis C).

  • 4

    Immigration annuelle de travailleurs 1949-1960

    Nombre d'entres annuelles

    Source : Secrtariat d'Etat l'Economie (ex-OFIAMT)

    1960

    1959

    1958

    1957

    1956

    1955

    1954

    1953

    1952

    1951

    1950

    1949

    180'000

    160'000

    140'000

    120'000

    100'000

    80'000

    60'000

    40'000

    20'000

    0

    Permis B et C

    Saisonniers

    Figure 2

    De 271000 personnes en 1950, soit 5,8% de la population totale, le nombre moyendtrangers rsidants passe 476000 en 1960, soit 9,1% (voir Figure 3 et Figure 5). A

    lpoque, l'hypothse centrale de la politique d'immigration est quil sagit dune

    immigration caractre temporaire. En effet, la lgislation suisse sur limmigration sefonde toujours sur lide dfendue ds 1924 par le Conseil fdral dans son message sur

    la future loi lgard des trangers de 1931 (Loi fdrale sur le sjour et ltablissement

    des trangers LSEE): il ny aura rien objecter lafflux des trangers, mais condition seulement que ceux-ci ne songent pas stablir 2. Laccord de recrutementde 1948 avec lItalie, en imposant un dlai de dix ans aux travailleurs italiens pour

    obtenir un permis dtablissement, est lexpression directe de cette conception3.

    Ds le dbut des annes soixante, cette politique dadmission librale, fonde sur lide

    dune rotation des travailleurs et sur lhypothse quune fois gagn un certain montantdargent ils retourneraient dans leur pays dorigine, commence crer des tensions. Les

    autorits interviennent alors pour restreindre limmigration. Trois facteurs principaux

    expliquent ce changement: le problme de la surchauffe de l'conomie, la pression de

    lItalie en vue dun meilleur statut pour ses ressortissants (raccourcissement du dlai

    dattente pour un permis dtablissement, regroupement familial facilit) et lmergencedun courant xnophobe dans l'opinion publique. Si c'est dans un premier temps surtout le

  • 5

    problme conomique qui proccupe les autorits, il est ensuite de plus en plus relay par

    la menace qu'exerce le courant xnophobe.

    Evolution de la population trangre

    Source: Office fdral de la statistique (pop. rsidante moyenne)

    19691967196519631961195919571955195319511949

    1'200'000

    1'000'000

    800'000

    600'000

    400'000

    200'000

    0

    Figure 3

    2. Deuxime phase: les tensions souleves par limmigration

    Au dbut des annes soixante, la surchauffe de lconomie commence proccuper

    srieusement les pouvoirs publics. Pourtant, comme le constate une des premiresrecherches menes sur la politique dimmigration de lpoque, l'Etat n'intervient pasencore, car auparavant, dans un pays o le libralisme est roi, toutes les solutions 'nondirigistes' doivent tre explores4. Linitiative est d'abord laisse aux forcesautorgulatrices du march. C'est en janvier 1962 que les organisations patronaleslancent un appel leurs membres en vue de stabiliser aussi bien les prix que le nombre deleurs employs. Or, cet appel est un chec: l'immigration ne diminue pas, l'expansion

    s'amplifie et les prix montent (Figure 4).

  • 6

    Immigration annuelle de travailleurs 1960-1970

    Source : Secrtariat d'Etat l'Economie (ex-OFIAMT)

    1969196619631960

    260'000

    240'000

    220'000

    200'000

    180'000

    160'000

    140'000

    120'000

    100'000

    80'000

    60'000

    40'000

    20'000

    0

    Permis B et C

    Saisonniers

    Figure 4

    Du point de vue conomique et avec le recul historique, cette priode est intressante pour

    plusieurs raisons: dans un contexte de forte croissance inflationniste, le gouvernement

    tente d'utiliser l'immigration non dans le sens d'un accroissement de l'offre de travailsusceptible de faire diminuer les salaires et les prix en rduisant les pnuries de main-

    d'uvre, mais au contraire dans le sens d'une rduction de l'offre de travail visant

    rduire la croissance. Il faut noter qu'au cours de cette priode un important dbat a lieu

    au sujet des consquences inflationnistes de la prsence de travailleurs trangers eux-

    mmes5.

    Le plafonnement simple

    Ce n'est qu'aprs lchec du premier appel des organisations patronales que l'Etatintervient en dictant l'arrt fdral du premier mars 1963. S'appuyant sur l'article 16,

    alina I de la LSEE de 1931 qui stipule que pour les autorisations, les autorits doiventtenir compte des intrts moraux et conomiques du pays, ainsi que du degr desurpopulation trangre, il ne dlivre d'autorisations de sjour des travailleurstrangers en 1963 que pour les entreprises dont l'effectif total demploys (Suisses ettrangers ) n'excdera pas de plus de 2%, aprs dlivrance des autorisations, l'effectif de

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    dcembre 1962. Il s'agit donc d'une tentative de stabiliser le nombre d'trangers pendant

    un an en imposant des limites sur le plan de l'entreprise. Une tentative qui vise en mme

    temps freiner la croissance6.

    Le rsultat de la mesure est dcevant: cinq mois plus tard, on enregistre 50'000

    travailleurs trangers de plus, c'est--dire une augmentation de 7%, ce qui incite le

    gouvernement dans son arrt du 21 fvrier 1964 prescrire cette fois une rduction de

    3% de l'effectif total du personnel. Mais, encore une fois, ces mesures n'ont pas l'effetespr: le nombre d'trangers s'accrot de 30'000 (4,5%) jusqu'en aot 1964. Cetteinefficacit du plafonnement s'explique par le nombre important de travailleurs suisses qui

    changent demploi au cours de cette priode du secteur secondaire vers le secteur tertiaire

    et sont ensuite remplacs par des trangers, ainsi que par le contrle souple de ces

    mesures et la possibilit pour les employeurs dobtenir des exceptions des autorits

    cantonales7. Le Conseil fdral est alors contraint d'imaginer d'autres solutions.

    En mme temps, le climat politique a chang sous l'impulsion d'un facteur extrieur : la

    pression qu'exerce l'Italie, dont les ressortissants sont plus de 400'000 en Suisse, afin de

    rviser l'accord de recrutement de 1948. Les ngociations, qui avaient commenc au dbut

    de 1961, durent dj depuis plus de trois ans et avaient t interrompues plusieurs fois cause de fortes divergences d'opinion entre les deux pays. L'Italie, qui veut que le dlai

    requis pour l'octroi de l'autorisation d'tablissement soit abaiss de 10 5 ans, que le

    regroupement des familles soit possible immdiatement et que l'assurance chmage et

    l'assurance maladie pour ses ressortissants soient amliores, se heurte au refus de la

    Suisse, et ce n'est qu'au dbut de 1964 qu'est trouv un compromis. L'accord entre laSuisse et l'Italie relatif l'migration de travailleurs italiens en Suisse, sign le 10 aot

    1964 Rome, contraint la Suisse inflchir sa politique l'gard des trangers,

    notamment dans trois domaines:

    les travailleurs rsidant en Suisse depuis au moins 5 ans, mme s'ils n'obtiennent pasl'autorisation d'tablissement, ont le droit de changer d'emploi ou d'activit

    professionnelle et obtiennent la garantie de sjour ;

    les travailleurs saisonniers qui, durant 5 ans conscutifs, ont travaill pendant aumoins 45 mois en Suisse, ont droit une autorisation de sjour non saisonnire ;

    le dlai d'attente pour le regroupement familial est rduit de 36 18 mois8.

    Si ces changements ne semblent pas spectaculaires, ils ne tardent nanmoins pas

    provoquer un vif moi dans l'opinion publique et dclencher une vritable bataille

    mdiatique. Le Conseil fdral joue aux yeux dune partie importante de lopinion le rle

    d'une marionnette qui dpend de la volont du gouvernement italien et l'accord conclu est

    peru comme une dcision qui augmente la menace de la pntration trangre(berfremdung). Le toll lgard de laccord sexplique par le fait quon assiste depuis

  • 8

    le dbut des annes soixante une monte de la xnophobie en Suisse qui sexprime dans

    la cration dorganisations et dassociations qui luttent contre la politique du

    gouvernement et pour un arrt de limmigration9.

    Face la mobilisation de ces milieux, le Conseil fdral lgitime laccord avec lItalie

    par le fait que le caractre durable de lexpansion conomique aurait provoqu un

    allongement de la dure de la prsence des trangers en Suisse: Il tait ds lorsindispensable de revoir le statut juridique et social de ces travailleurs, dont le sjouren Suisse se prolongeait et de l'adapter aux besoins actuels 10. Pour dissiper lescraintes d'une emprise trangre, il affirme que la limite suprieure de l'immigration est

    maintenant atteinte et qu'il veillera ce qu'aucun travailleur tranger supplmentaire ne

    puisse entrer en Suisse. Cependant, pour la premire fois le gouvernement suisse prend

    ses distances par rapport lide que limmigration nest que de nature temporaire:

    Nous devons nous rendre compte en dfinitive que les travailleurs trangers ne sontpas venus en Suisse uniquement cause d'une tension conjoncturelle momentane, maisqu'ils sont devenus un facteur indispensable de notre vie conomique. Notre politiqued'admission future ne pourra se borner freiner l'entre de nouveaux travailleurs; elledevra tendre dans une mesure accrue garder et assimiler la main-d'uvre qui a faitses preuves. La rglementation issue des ngociations avec l'Italie va dans cettedirection. 11 Le 17 mars 1965, l'Assemble fdrale approuve l'accord entre la Suisse etl'Italie.

    Le double plafonnement

    A la recherche dun moyen plus efficace pour freiner limmigration, le Conseil fdral se

    dcide dans son arrt du 9 fvrier 1965 pour un double plafonnement: il prescrit deramener le personnel tranger par entreprise 95% de l'effectif du 1er mars 1965 et il

    interdit en mme temps tout accroissement de l'effectif total. De plus, il rend le rgime desexceptions plus restrictif. Cet arrt est prcd d'un arrt du 19 janvier 1965 qui rend

    obligatoire une autorisation de sjour pour une prise d'emploi. Avec cet arrt les

    travailleurs trangers ne peuvent dsormais entrer en Suisse pour prendre un emploi que

    s'ils sont munis d'une assurance d'autorisation de sjour. Il ne suffit plus, pour venir

    travailler en Suisse, de produire une promesse d'engagement ou un contrat de travailcomme auparavant. En outre, des autorisations de sjour pour prise d'emploi ne sont plus

    accordes aux travailleurs trangers qui ont russi entrer en Suisse illgalement au

    mpris de ces dispositions12.

    Le double plafonnement produit cependant des effets pervers: parce qu'il limite le nombrede salaris, il freine le dveloppement des entreprises en expansion et protge les

    entreprises moins comptitives. Cette protection s'exerce encore davantage parce que la

    mobilit de la main-d'uvre reste limite, ce qui empche leur dbauchage par les

    entreprises plus comptitives. Il en rsulte un certain protectionnisme l'gard des

    secteurs faibles de l'conomie. Les autorits sont bien conscientes de ce problme, maisd'autres solutions ne semblent pas disponibles ce moment. La Suisse, seul pays tre

  • 9

    1 L'Office fdral des arts et mtiers et du travail (actuel SECO, secrtariat d'tat l'conomie) tait le principal organe gouvernemental impliqu dans la rgulation de l'immigrationet dans la politique conomique en gnral.2 L'initiative populaire permet de faire valoir des ides politiques sous forme de projets d'articles constitutionnels, qui sont soumis au vote du peuple. Pour qu'une initiativepopulaire fasse l'objet d'une votation populaire, elle doit aujourdhui recueillir en l'espace de 18 mois les signatures d'au moins 100000 lecteurs.

    confront l'poque au besoin de limiter l'immigration malgr une forte demande de

    lconomie, ne peut pas se rfrer aux expriences d'autres pays et se trouve ainsi dans un

    processus de trial and error13.

    En octobre 1965, une Commission d'experts cre par le Conseil fdral propose

    d'introduire, aprs une phase d'adaptation, un plafonnement global pour les trangers en

    1968, c'est--dire un seul plafonnement pour tout le pays, en mme temps qu'une

    libralisation de la mobilit. Ces propositions sont reprises par l'Office fdral des arts et

    mtiers et du travail (OFIAMT)1, ce qui dclenche tout de suite une vague de critiques:d'une part, des cantons conomiquement faibles qui prdisent un dsordre conomique

    complet et leur marginalisation, d'autre part, des organisations patronales qui profitent

    souvent du protectionnisme engendr par les plafonnements et qui annoncent le dclin de

    secteurs conomiques entiers. Seuls les syndicats, depuis longtemps dj partisans d'un

    plafonnement gnral, soutiennent l'OFIAMT14. Faute de consensus, les arrts du Conseilfdral du ler mars 1966 et du 10 fvrier 1967 continuent d'imposer des rductions de

    1'effectif des travailleurs trangers au niveau des entreprises, mais d'une manire ralentie

    (de 3%, respectivement de 2% par rapport l'anne prcdente).

    Bien que ds 1964 on observe bien une diminution puis une stabilisation du nombre denouvelles entres de travailleurs (Figure 4, p. 9), la proportion dtrangers au sein de la

    population continue saccrotre (Figure 5, p.13). La situation se complique avec

    l'apparition du courant xnophobe sur la scne politique: le 30 juin 1965 est dpose la

    premire initiative populaire2 contre la pntration trangre la chancellerie fdrale,

    appuye par 60'000 signatures. Lance par le Parti dmocratique du canton de Zurich,cette initiative demande la modification de la constitution par l'adoption d'un article 69

    quater avec le but de rduire le nombre des trangers tablis ou en sjour 10% de la

    population rsidante. Linitiative, s'inscrit dans le mouvement d'opinion qui a suivi

    l'accord entre la Suisse et l'Italie. Elle prvoit que pour prvenir le danger depntration trangre, le nombre de ressortissants trangers en sjour doit, dsl'entre en vigueur de la prsente disposition, tre abaiss de cinq pour cent au moinschaque anne, jusqu' ce que le maximum autoris soit atteint, et compte tenu desexigences humanitaires 15.

  • 10

    Proportion d'trangers dans la population

    Source : Office fdral de la statistique (pop. rsidante moyenne)

    19701967196419611958195519521949

    18%

    16%

    14%

    12%

    10%

    8%

    6%

    4%

    2%

    0%

    Figure 5

    Le Conseil fdral, s'il est d'accord avec le comit d'initiative que la forteaugmentation de l'effectif des trangers au cours de ces dernires annes constitue un grave danger de pntration trangre 16, juge que les mesures que demandel'initiative ne pourraient pas tre supportes par l'conomie nationale, parce qu'il faudrait

    rduire d'environ 260'000 personnes l'effectif des trangers, dont 200'000 exerant une

    activit lucrative. C'est pour cela quil considre l'initiative comme excessive et invite leslecteurs la rejeter tout en annonant qu'il prendra les mesures ncessaires pour rduire

    l'effectif des trangers. Conscient qu' cause des regroupements familiaux et de l'excdent

    de naissances le nombre des trangers s'accrotra encore, il insiste sur l'assouplissement

    des rgles de naturalisation pour les enfants d'trangers levs en Suisse.

    L'arrt du Conseil fdral sur la rduction des trangers du 28 fvrier 1968 s'inscrit dans

    la logique des arrts prcdents: il annonce une rduction de 3% pour la fin de 1968 et

    prvoit une rduction de 2% jusqu' la fin de 1969. Il fait cependant des concessions aux

    cantons en ce qui concerne le rgime des exceptions. En mars 1968, 1'initiative populaire

    est retire: apparemment le Conseil fdral a regagn la confiance du comit d'initiative.Mais l'arrt de 1968 est un chec: de la fin de 1967 la fin de 1968, le nombre

    d'trangers titulaires dun permis B ou C s'accrot de 891'000 933'000, soit une

  • 11

    1 Source: Office fdral des trangers

    augmentation de 4,8%1. Leur proportion dans l'ensemble de la population passe ainsi

    plus de 16% (Figure 5)17.

    La naissance du systme de contingentement global

    La nouvelle monte de la population trangre est perue par l'opinion comme de la

    responsabilit du Conseil fdral et la crise de confiance vis--vis des autorits s'aggrave

    de nouveau. Le 20 mai 1969 est dpose une deuxime initiative populaire contrel'emprise trangre par un comit compos de membres du parti Action Nationale contrela pntration trangre, appuye par 70'000 signatures. Cette nouvelle initiative,appele selon son instigateur initiative Schwarzenbach se veut encore plus restrictiveque la prcdente: dans aucun canton, le nombre des trangers ne doit tre suprieur

    10% ( l'exception de Genve o la limite est de 25%). En cas d'adoption de l'initiative,le Conseil fdral devrait veiller ce qu'aucun citoyen suisse ne soit congdi en raison

    de ces mesures de restriction, aussi longtemps que des trangers, de la mme catgorie

    professionnelle, travaillent dans la mme exploitation. Pour que l'initiative soit maintenue

    cette fois, le comit d'initiative renonce expressment la possibilit de la retirer avant le

    vote18.

    Rpondant linitiative, le Conseil fdral impute l'augmentation de la population

    trangre dans les deux annes prcdentes surtout laccroissement de naissances

    denfants trangers et la monte du nombre des trangers rsidant durablement en Suisse.

    L'effectif des trangers ne disposant que d'un permis de sjour, sest, en revanche,stabilis. Selon le Conseil fdral, les mesures demandes par les auteurs de l'initiative

    signifient, comme ctait dj le cas pour linitiative prcdente, une rduction de quelque

    200'000 travailleurs avec un permis de sjour. Elle risque ainsi de violer les accords

    bilatraux sur l'tablissement et de s'opposer aux principes de la convention europenne

    de sauvegarde des droits de l'homme en ce qui concerne le regroupement familial. Et legouvernement de conclure: Une modification aussi manifestement excessive de lasituation actuelle n'est pas supportable, car elle provoquerait des perturbationsconomiques graves et occasionnerait en particulier la fermeture de nombreusesentreprises, ce qui ne manquerait pas de lser les intrts de la main-d'uvre suisse.L'initiative contre l'emprise trangre, dont les effets iraient bien au-del de ceux de lapremire initiative, doit donc tre rejete.19

    Pour lutter contre l'excs de pntration trangre les autorits prconisent de nouveau

    une politique qui empche, d'une part, l'accroissement de l'effectif des trangers et qui

    assimile, d'autre part, ceux qui vivent dj en Suisse. Or la situation par rapport 1967/68 a chang: une large partie de 1'opinion publique soutient maintenant les objectifs

  • 12

    de l'initiative qui a ainsi des grandes chances d'tre vote. Les autorits, si elles ne

    veulent pas tre confrontes un dsaveu qui aurait des effets extraordinairement nfastes

    sur l'conomie, doivent agir trs vite et regagner la confiance de la population en leur

    politique. Cest alors que 1'OFIAMT propose aux cantons, aux organisations patronales etaux syndicats des mesures qui vont toutes dans la direction d'un plafonnement global.

    Malgr des critiques violentes de la part des deux premiers, l'OFIAMT tient son projet:

    celui-ci prvoit que sur la base d'une estimation du nombre des dparts un contingent de

    nouveaux travailleurs soit tabli chaque anne. Pour que dans l'avenir ce contingent puisse

    tre calcul le plus prcisment possible, un registre central des trangers devra tre crsous contrle de la police fdrale des trangers. LOFIAMT est conscient que le

    problme le plus dlicat sera la rpartition du contingent. Il prne le mcanisme du

    march: il faudra qu'aprs un an le travailleur tranger dispose de la libre mobilit. La

    rpartition pour la premire anne, nanmoins, doit tre ngocie entre les cantons (parce

    quune rpartition impose par la Confdration serait perue comme une atteinte aufdralisme)20.

    En fvrier 1970, le Conseil fdral cherche dans une confrence susciter une dernire

    fois un consensus entre les diffrents groupes, mais, les intrts tant toujours trop

    divergents, il choue. Il dcide alors, le 16 mars 1970 (3 mois avant le vote sur l'initiativepopulaire), d'imposer par arrt la conception de 1'OFIAMT en faisant nanmoins la

    concession aux cantons et aux employeurs de restreindre la mobilit des travailleurs

    pendant les trois premires annes. Dans une dclaration publique, il cherche en mme

    temps assurer l'opinion que sa dcision serait une garantie dans le sens d'une limitation

    des trangers et promet de poursuivre cette politique de stabilisation (Stabilisierungspolitik) mme si l'initiative chouait. C'est une dmarche exceptionnelledans le contexte politique helvtique21. Le vote du 7 juin 1970 est un des plus importants

    dans l'histoire rcente de la Suisse: 74% des lecteurs y participent, ce qui constitue un

    record. Le rsultat est d'une extrme justesse: l'initiative est rejete par 654'844 voix

    contre 557'517, soit 54% contre 46%; 6 cantons et 2 demi-cantons l'acceptent.

    Mme si une crise a pu tre vite, la politique mene entre 1960-1970 s'achve sur un

    bilan peu satisfaisant pour le gouvernement. La ncessit d'un nouveau systme s'impose.

    C'est ds cette priode qu'il devient vritablement possible de parler de quotas

    d'immigration dans la mesure o des maxima quantitatifs explicites vont tre fixschaque anne sur la base d'un systme de dcision complexe.

    3. Troisime phase: la politique migratoire depuis 1970

    La Suisse est donc frl une crise politique majeure. Certains observateurs

    considrent mme que le problme des travailleurs trangers a t le premier

  • 13

    dmontrer les limites du systme de concordance et du fdralisme suisse22. Malgr

    son chec, linitiative Schwarzenbach est une russite dans la mesure o elle a pouss

    le gouvernement adopter une politique de stabilisation qui peut tre analyse

    comme un compromis entre les intrts des milieux conomiques et les objectifs des

    mouvements xnophobes23. Sans vouloir nier que le gouvernement suisse disposait

    dune certaine autonomie dans sa prise de dcision, la politique de stabilisation

    en limitant limmigration, mais en rejetant galement la demande de rduire le

    nombre des immigrs est une dcision de compromis typique pour une dmocratie de

    consensus24. Larrt du Conseil fdral du 16 mars 1970 a en mme temps engendr

    un nouveau mcanisme de gestion de limmigration qui se maintiendra grosso modo

    jusqu aujourdhui. La politique de quotas dimmigration proprement dits est ne.

    Le fonctionnement du nouveau systme dimmigration

    Par larrt du 16 mars 1970 le Conseil fdral prvoit pour la premire fois de fixer

    tous les 12 mois un quota annuel pour ladmission de nouveaux travailleurs sur la base

    du nombre de ceux qui ont quitt la Suisse. En imposant un contingentement annuel

    le plafonnement global de la main-duvre trangre, lEtat intervient dans le libre

    jeu du march de travail. La politique de laisser-faire qui dominait les annes

    cinquante et soixante est abandonne au profit dune politique qui vise assurer un

    rapport quilibr entre leffectif de la population suisse et celui de la population

    trangre rsidante . Cette dfinition, issue de lOrdonnance limitant le nombre des

    trangers (OLE), publie chaque anne, reprend ainsi lide de larticle 16 de la

    LSEE de 1931. Pour apaiser lhostilit des reprsentants des branches conomiques

    moins comptitives, qui ont peur de perdre leur main-d'uvre au profit des secteurs

    plus dynamiques du fait de la limitation de limmigration, le Conseil fdral continue

    en 1970 restreindre les droits des immigrs: ils ne pourront changer de poste

    quaprs un an et nont le droit de travailler dans un autre canton ou dexercer une

    autre profession quaprs trois ans25. Certaines branches chappent par ailleurs au

    contingentement jusquen 197426, il sagit de la sant publique, de linstruction et de

    lagriculture.

    Cette nouvelle rgulation de limmigration a un effet indirect immdiat: il faut en

    effet disposer dun instrument qui mesure la diminution du nombre des trangers

    durant l'anne prcdente c'est--dire les retours, mais aussi les dcs et les

    naturalisations pour pouvoir calculer sur cette base le quota dadmission de

    nouveaux travailleurs. Cest pour cette raison que, depuis la fin de 1973, l'Office

    fdral des trangers (OFE) tient un registre central informatis comprenant la liste

    de tous les trangers bnficiant d'une autorisation de sjour saisonnire, d'une

    autorisation de sjour annuelle ou d'une autorisation d'tablissement. Les cantons et

  • 14

    les communes ainsi que les services fdraux sont tenus de communiquer

    rgulirement des donnes concernant l'identit et le statut juridique des trangers,

    les changements d'tat civil, de lieu de rsidence et de profession, ainsi que la

    branche conomique dactivit. La politique de stabilisation mne donc la cration

    dun instrument de contrle des trangers que lEtat suisse naurait pas les moyens

    lgaux de crer pour les citoyens suisses. Il est lpoque galement linstrument

    statistique le plus coteux dont la Confdration dispose27.

    Suite lintervention renforce de lEtat dans le processus dadmission, la demande

    de main-duvre trangre dpasse l'offre et la rpartition de cette offre rduite

    lintrieur du pays ne se fait plus par le march. Cest par un processus de

    ngociation avec les administrations cantonales, les entreprises et les partenaires

    sociaux que ladministration fdrale repartit les quotas annuels28. Ce processus

    d'articulation des intrts lis l'immigration, qui a t qualifi de nocorporatiste29,

    suit trois phases. Dans un premier temps, l'administration fdrale prpare un projet

    d'ordonnance qui sappuie sur l'article 18, alina 4 et l'article 25 alina 1 de la LSEE.

    Les multiples contacts informels qui ont lieu pendant cette phase avantagent

    linfluence des reprsentants des cantons et des organisations patronales au dpens

    des syndicats30. La deuxime phase est celle de la procdure de consultation,

    accessible un grand nombre d'acteurs : partis politiques et partenaires sociaux. Sur

    la base de leurs prises de position, l'ordonnance est encore une fois remanie, puis

    transmise au Conseil fdral, qui la prsente en gnral lors dune confrence de

    presse en octobre de chaque anne. Elle entre en vigueur partir du 1er novembre

    de la mme anne31.

  • 15

    Quotas d'immigration (permis annuels)

    Source: Ordonnance sur la limitation du nombre des trangers

    L'OLE n'a pas t publie en 1972

    1998

    1996

    1994

    1992

    1990

    1988

    1986

    1984

    1982

    1980

    1978

    1976

    1974

    1972

    1970

    30'000

    20'000

    10'000

    0

    Figure 6

    La mise en uvre de l'ordonnance se fait trois niveaux32: tout d'abord c'est

    l'OFIAMT qui accorde directement un contingent d'autorisations des entreprises et

    des cantons qui se trouvent dans une situation de pnurie et ont adress des

    demandes la Confdration. Un deuxime contingent est rparti entre les cantons

    qui les distribuent leur tour entre les entreprises. Parfois, les cantons transmettent

    cette comptence aux communes, par exemple lorsqu'il existe des grandes villes dans

    la rgion33. La distribution au niveau des cantons se fait souvent par des commissions

    tripartites (autorits cantonales, associations de salaris, organisations patronales)

    qui rendent leur tour une ordonnance34. La politique de stabilisation sappuie

    donc sur un systme qui distribue un petit nombre de travailleurs l'aide d'un

    appareil administratif assez complexe: dans les priodes 1970/1971 et 1971/1972 ont

    par exemple t rpartis quelque 20'000 nouveaux permis annuels35. Ces quotas

    savrent trs en de des chiffres dimmigration de travailleurs de la dcennie

    prcdente (Figure 6).

  • 16

    1 Cette constatation peut tre faite bien quune comparaison stricte des chiffres de limmigration effective dnombre par le Registre central des trangers avec les quotas prvus par lesordonnances annuelles ne soit pas possible, car ces derniers ne correspondent pas une anne civile et peuvent tre reports dune anne lautre.

    Les annes 1970 et 1980, entre conflits et dpolitisation

    En imposant des quotas annuels qui sont au-dessous du nombre des travailleurs

    souhaits par les entreprises, la politique de contingentement exerce clairement

    leffet escompt sur limmigration annuelle de travailleurs qui passe de 70'000 un

    peu plus de 50'000 entre 1970 et 1971 (Figure 7). Plusieurs problmes se posent

    cependant au dbut des annes septante en regard de lobjectif principal de la

    politique: stabiliser la population trangre totale:

    Au cours de la priode 1972 1973, le nombre de saisonniers, bien que soumis en

    principe un contingentement par branches (Art. 7 OLE), augmente.

    On constate que limmigration effective reste largement suprieure aux quotas1,

    ceci principalement en raison du regroupement familial, non soumis aux

    contingentement, des transformations dautorisations saisonnires en

    autorisations non saisonnires et du fait que certaines branches conomiques

    restent hors contingent.

    Pour les mmes raisons, mais aussi cause de nombreuses naissances, la

    population trangre vivant en Suisse continue saccrotre. Elle passe de 17%

    de la population rsidante moyenne en 1970 plus de 18% en 1973 (Figure 9).

  • 17

    Immigration de travailleurs 1970-1980

    Source : Office fdral des trangers - Registre central

    1979197619731970

    260'000

    240'000

    220'000

    200'000

    180'000

    160'000

    140'000

    120'000

    100'000

    80'000

    60'000

    40'000

    20'000

    0

    Permis B et C

    Saisonniers

    Figure 7

    Le premier conflit qui met la nouvelle rgulation en question concerne le statut des

    saisonniers. Les saisonniers sont certes pris en compte dans l'OLE de 1970 qui

    prvoit un plafond de 152'000, mais il ne semble pas quun rel contrle soit effectu

    lchelle cantonale. Certaines entreprises essayent ds lors d'en employer

    davantage et le nombre dentres annuelles reste suprieur 200000. Or, du fait de

    l'accord italo-suisse de 1964, les saisonniers ayant travaill durant 5 annes

    conscutives ont droit un permis de sjour d'un an. L'utilisation accrue de

    saisonniers menace donc de compromettre l'objectif de stabilisation du Conseil

    fdral. Celui-ci essaie alors d'ajourner la transformation du statut de saisonnier, ce

    qui est condamn par l'Italie, qui menace de mettre en cause l'accord de libre-

    change conomique entre la Suisse et la CEE. En juin 1972, la Suisse cde, confirme

    le principe de transformation et abaisse la dure minimale requise 36 mois. L'anne

    suivante, l'OLE soumet cependant les saisonniers au contingentement sur le mme

    modle que les permis annuels (Figure 8). Une diminution du nombre dentres se

  • 18

    manifeste aussitt. Cet pisode illustre cependant la difficult de mise sur pied dune

    politique stricte de contingentement chappant aux contraintes des relations

    internationales : laccord avec lItalie ouvre une brche dans le plafonnement des

    permis B par loctroi automatique du permis aprs quatre ans.

    Quotas d'immigration (saisonniers)

    Source: Ordonnance sur la limitation du nombre des trangers

    1998

    1996

    1994

    1992

    1990

    1988

    1986

    1984

    1982

    1980

    1978

    1976

    1974

    1972

    1970

    300'000

    200'000

    100'000

    0

    Figure 8

    Dj avant que ce nouveau compromis soit trouv, est dpose, en novembre 1972, la

    troisime initiative contre l'emprise trangre et le surpeuplement de la Suisse

    par l'Action nationale. Elle prvoit de rduire le nombre des trangers rsidant en

    Suisse 500000 avant la fin de 1977. A partir de 1973 cest donc de nouveau la

    question de l'berfremdung qui domine l'agenda36, contraignant toutes les forces

    politiques prendre position son gard. Face linitiative populaire de lAction

    nationale le gouvernement suit la mme stratgie que pour la prcdente initiative: il

    essaie de convaincre la population que sa politique de stabilisation du nombre des

    trangers est la seule option possible et que l'adoption de l'initiative aurait des effets

    catastrophiques aussi bien sur le plan conomique que sur le plan diplomatique. Lors

    de la votation du 20 octobre 1974, la participation de 70% des lecteurs est encore

  • 19

    une fois trs leve pour la Suisse. L'initiative est rejete clairement par deux tiers

    des votants et l'ensemble des cantons.

    L'chec de la troisime initiative contre la surpopulation trangre marque le dclin

    durable du mouvement xnophobe. Elle pourrait ce titre tre interprte comme

    une marque de russite pour la nouvelle politique de quotas dimmigration inaugure

    par le Conseil fdral au dbut des annes 70. Ds 1973 en effet on assiste un

    inflchissement marqu de limmigration et lobjectif de stabilisation de la population

    trangre semble atteint. Ds 1975, leffectif absolu des trangers diminue en Suisse

    pour la premire fois depuis laprs-guerre. Plus que la politique suivie, la crise

    conomique internationale apparat cependant comme la raison principale du dclin

    de la population trangre en Suisse. A partir du dbut de l'anne 1975, les

    consquences du premier choc ptrolier frappent la Suisse avec un certain retard sur

    les autres pays europens mais avec une grande force. Entre 1974 et 1977, 15.8% des

    emplois sont supprims dans l'industrie, environ 10% dans l'conomie nationale au

    total. La Suisse est ainsi le pays de l'OCDE qui perd la proportion d'emplois la plus

    leve37.

    Proportion d'trangers dans la population

    Source : Office fdral de la statistique (pop. rsidante moyenne)

    198019781976197419721970

    20%

    18%

    16%

    14%

    12%

    10%

    8%

    6%

    4%

    2%

    0%

  • 20

    Figure 9

    Grce sa lgislation restrictive sur le sjour des trangers, la Suisse russit

    utiliser les travailleurs immigrs comme amortisseurs conjoncturels: au milieu des

    annes septante, une grande partie des trangers vivant en Suisse ne disposent en

    effet que d'un permis de travail annuel. En ne renouvelant pas les permis de ceux qui

    perdent leur travail, l'administration permet aux branches touches par la crise de

    rduire leurs effectifs sans pour autant accrotre directement le chmage

    lintrieur du pays. Dans une certaine mesure la Suisse parvient donc exporter

    son chmage au cours de cette priode 38. Mme si les quotas dentres sont

    massivement rduits, ce nest pas en premier lieu cette mesure qui assure le

    succs de la politique mais la possibilit quont les autorits de ne pas renouveler

    les permis annuels des personnes dj prsentes dans le pays.

    Selon les statistiques de l'OFIAMT, la perte totale de 340.000 emplois concerne

    surtout les travailleurs immigrs: 228.000, c'est--dire 67% des salaris licencis sont

    des trangers. De trs nombreux travailleurs, principalement italiens, repartent dans

    leurs pays d'origine (Figure 10). Leffectif des travailleurs annuels diminue de 86000

    entre 1974 et 1976. Le nombre de saisonniers autoriss venir travailler en Suisse

    diminue lui de 98'00039. Une raison supplmentaire de ces dparts est certainement le

    fait qu' l'poque, l'assurance chmage n'tait pas encore obligatoire en Suisse et

    que de nombreux travailleurs trangers n'en ont pas dispose40. En l'espace de cinq

    ans, le pourcentage des trangers dans la population totale descend de plus de 18%,

    moins de 16% (Figure 9, p. 21), une volution l'oppos des autres pays europens o

    la fermeture des frontires fait augmenter la population trangre parce qu'elle

    incite les immigrs faire venir leurs familles. Une fois la crise passe, les quotas

    annuels seront modestement relevs: celui des saisonniers fluctuera autour de

    150.000 personnes par an pendant les annes huitante (Figure 8, p.20). Le quotas de

    nouveaux travailleurs lanne restera en revanche infrieur 10'000 jusqu la fin

    des annes huitante (Figure 6, p.17).

  • 21

    Solde migratoire des trangers

    Source : OFS - ESPOP

    1985

    1984

    1983

    1982

    1981

    1980

    1979

    1978

    1977

    1976

    1975

    1974

    1973

    1972

    1971

    40'000

    20'000

    0

    -20'000

    -40'000

    -60'000

    -80'000

    Figure 10

    La politique du gouvernement ayant en partie ralis les objectifs du mouvement

    xnophobe, celui-ci n'est dsormais plus capable d'occuper l'agenda national avec le

    thme de l'berfremdung. Il continue de lancer des initiatives xnophobes pendant

    les annes septante et huitante, mais celles-ci n'ont plus de chances d'tre adoptes

    et ne contraignent plus les autres acteurs politiques formuler des rponses

    alternatives. Au dbut des annes huitante, la politique dadmission est cependant

    aussi mise en question par les mouvements de solidarit avec les immigrs: en 1977,

    l'initiative Etre solidaires en faveur d'une nouvelle politique l'gard des

    trangers (Mitenand-Initiative) est dpos. Elle prvoit de poursuivre la politique

    de stabilisation , mais les trangers, une fois admis, doivent tre placs sur un pied

    d'galit avec les Suisses (sauf en ce qui concerne les droits politiques)41. La raison

    pour laquelle l'initiative suscite un conflit assez important entre les acteurs de la

    politique migratoire est cependant moins sa vise intgrative que son projet de

    supprimer le statut de saisonnier . En effet, le statut de saisonnier force les

  • 22

    personnes concernes retourner dans leur pays d'origine aprs neuf mois de travail

    en Suisse et leur interdit d'amener leur famille pendant trois ans conscutifs. Les

    milieux conomiques, dont l'activit s'appuie sur cette catgorie de travailleurs

    trangers principalement la restauration, le btiment et lagriculture considrent

    l'initiative comme une menace grave et s'y opposent fortement. Le gouvernement

    dfend une position similaire: il considre que l'abolition du statut de saisonnier

    menace de nombreuses branches conomiques, et que le droit au regroupement

    familial immdiat que l'initiative prvoit galement met en cause sa politique destabilisation . Le droit au renouvellement de l'autorisation de sjour ds le dbut

    compromet, selon lui, la protection de la main-d'uvre indigne contre la concurrence

    des travailleurs trangers. Il recommande de rejeter l'initiative en considrant que

    son propre projet de rforme de la Loi sur le sjour et ltablissement des trangers,

    commenc par une procdure de consultation en 1976, constitue une solution de

    rechange l'initiative42.

    Le 5 avril 1981, le vote sur Etre solidaires a lieu: l'initiative est rejete

    massivement. Avec une faible participation de 39,9%, 84% des votants et tous les

    cantons s'expriment contre. Le 6 juin 1982, la nouvelle loi sur les trangers

    proposes par le gouvernement est elle aussi rejete par 50,4% de la population et

    13 cantons et 4 demi-cantons. L'chec, cette fois, s'explique galement par l'attitude

    d'une partie de l'lectorat de gauche qui juge la loi trop restrictive.

    4. Le systme de quota mis en question: les annes 1990

    Au dbut des annes huitante, les tentatives damlioration des conditions de sjour

    des trangers et de suppression du statut de saisonnier ont t stoppes par les votes

    populaires et lexprience de 1975-76 montre que la politique des quotas permet de

    rpondre de manire souple la conjoncture. Sur cette base, il nest pas tonnant

    que la logique de la politique dadmission du gouvernement suisse reste inchange

    jusquaux annes nonante.

    Trois volutions importantes se produisent cependant au cours de la priode et vont

    grandement compromettre lefficacit de cette politique:

    La stabilisation progressive de la population trangre

    La diversification des motifs dimmigration

    La transformation du contexte politique

    La stabilisation de la population trangre

    En premier lieu, les conditions favorables de transformation automatique des permis

    annuels en permis dtablissement sont gnralises de nombreux autres pays que

  • 23

    lItalie dans le cadre dune diversification gnrale des origines de limmigration en

    Suisse. La part de lEspagne, du Portugal et de la Yougoslavie dans limmigration

    lemporte en effet progressivement sur lItalie (Figure 11 et Figure 12).

    Entres de saisonniers selon l'origine

    Source: Office fdral des trangers - Registre central

    19961993199019871984198119781975

    60'000

    50'000

    40'000

    30'000

    20'000

    10'000

    0

    Espagne

    Ex-Yougoslavie

    Italie

    Portugal

    Figure 11

    Les candidats la migration sont par ailleurs de moins en moins nombreux dans lespays traditionnels de recrutement et ces derniers sont en mesures dexiger desamliorations des conditions de sjour de leurs ressortissants. En 1989, le conseillerfdral Koller fait baisser pour les ressortissants dEspagne le temps requis pourobtenir le permis de sjour de dix cinq ans, suivant ainsi sa promesse donne aupremier ministre espagnol Felipe Gonzalez lors de sa visite en Suisse en 198843. Enavril 1990, la mme chose est dcide par un accord bilatral avec le Portugal.

  • 24

    Immigration selon l'origine

    Permis B et C

    Source: Office fdral des tranges - Registre central

    1998

    1995

    1992

    1989

    1986

    1983

    1980

    1977

    1974

    1971

    1968

    70'000

    60'000

    50'000

    40'000

    30'000

    20'000

    10'000

    0

    Espagne

    Ex-Yougoslavie

    Italie

    Portugal

    Figure 12

    En consquence de ces transformations mais aussi des dures de sjour croissantesdes trangers en Suisse (Tableau 1), on peut parler dune progressive stabilisation dela population trangre. Le rsultat concret en est la diminution progressive despermis annuels au profit des permis dtablissement. Alors quen 1970 on comptait70% de permis annuels au sein de la population active rsidante permanente, laproportion tombe 41% en 1975 puis 25% en 1980. La marge de manuvre dugouvernement pour ajuster la population trangre la conjoncture conomique, lie la possibilit de ne pas renouveler certains permis, disparat donc progressivement.

    Dure moyenne de rsidence en Suisse en annes, selon la nationalit

  • 25

    Tableau 1 (source: Registre central des trangers)

    La diversification des motifs dimmigration

    Une seconde volution de limmigration en Suisse durant la priode a trait aux motifsdimmigration, lesquels chappent de plus en plus aux quotas fixs annuellement. Alorsquau dbut des annes septante, la majorit des immigrants non saisonniers taient desactifs soumis au contingentement, la proportion des non-actifs - rentiers mais surtoutpersonnes issues du regroupement familial - va saccrotre lentement au cours de lapriode. Dans les annes huitante, le nombre des transformations automatiques de permisA en permis B (considre comme une immigration permanente) va lui aussi prendre unecertaine ampleur. Par la suite, dans la perspective du rapprochement avec lEurope, lenombre de saisonniers va massivement chuter (Figure 13). Ces diffrentes volutionsengendrent une diminution progressive de limpact des quotas sur le volume total delimmigration.

    Une nouvelle catgorie dimmigrants, non contingents prend par ailleurs de plus en plusdampleur: les requrants dasile. De quelques milliers par an au dbut des anneshuitante, le nombre de requtes dasile passe plus de 35'000 en 1990, 41'000 en 1991.La forte monte du nombre des demandeurs d'asile partir du dbut des annes huitante ne

  • 26

    trouve pas de rponses cohrentes de la part des autorits et mne une perte delgitimit de la politique dasile et dimmigration en gnral dans lopinion publique.Malgr une succession de rformes restrictives, la question de laccueil de rfugis sepolitise progressivement et devient vers la fin de la dcennie lenjeu central dans lechamp migratoire, entranant une politisation de limmigration en gnral.

    Immigration annuelle de travailleurs 1980-1998

    Source : Secrtariat d'Etat l'Economie (ex-OFIAMT)

    199719951993199119891987198519831981

    180'000

    160'000

    140'000

    120'000

    100'000

    80'000

    60'000

    40'000

    20'000

    0

    Permis B et C

    Saisonniers

    Figure 13

    La transformation de lenvironnement politique

    A partir du milieu des annes huitante, lenvironnement politique dans lequel sinsre le

    rapport de force entre les acteurs de la politique migratoire suisse change lui aussi44.

    Lisolement de la Suisse au sein du processus dintgration europenne commence en

    particulier tre peru comme un enjeu majeur par une partie de llite politiquenationale. Selon ces acteurs, la Suisse doit essayer de sapprocher de lUnion europenne

    (UE) et, afin de pouvoir participer dans diffrents domaines de la politique

    communautaire, elle doit accepter un accord de principe sur la libre circulation des

    personnes avec l'UE. La relation avec lUE devient une des questions les plus polarises

    de la politique intrieure suisse pendant les annes nonante, et dans laffrontement entrepartisans et opposants dun rapprochement, limmigration occupe une place centrale. Au

    dbut des annes nonante, cause de lapproche du vote sur lintgration de la Suisse

  • 27

    dans lEspace conomique europen (EEE), une association entre lUE et lAELE, les

    diffrents acteurs prennent progressivement conscience que lUE revendiquera un meilleur

    statut social et juridique de ses ressortissants, et que lEspagne et le Portugal sengageront

    pour labandon du statut de saisonnier.45 En 1989 dj, le directeur de lOFIAMT avaitconstat que le rapprochement invitable de la Suisse avec lUE rendait le maintien du

    statut de saisonnier impossible. Si ladhsion lEEE est surtout perue comme un enjeu

    de politique dadmission, cest avant tout cause de la peur que la libre circulation,

    prvue terme dans les accords sur lEEE, mne un afflux trop fort dimmigrs. Des

    spcialistes dmentent ce scnario46. mais celui-ci influence quand mme fortement ledbat politique. En effet, au dbut des annes nonante des signes montrent que les attitudes

    xnophobes dans la population se renforcent et que les mouvements xnophobes

    recommencent se mobiliser. Ce dveloppement mnera le Conseil fdral, dans un

    rapport sur lextrmisme en Suisse de 1992, constater que les trangers deviennent de

    plus en plus les boucs missaires pour des problmes conomiques et sociaux. Il imputeracependant la xnophobie aussi limmigration non matrise47.

    Composition de l'immigration

    Ensemble de la Suisse

    Source : Registre central des trangers

    1997

    1995

    1993

    1991

    1989

    1987

    1985

    1983

    1981

    1979

    1977

    1975

    1973

    1971

    1969

    160'000

    140'000

    120'000

    100'000

    80'000

    60'000

    40'000

    20'000

    0

    Permis

    B et C non actifs

    Transformations

    Permis A en B ou C

    B et C actifs

  • 28

    Figure 14

    Les trois volutions que nous venons de retracer ne permettent plus la politique de

    contingentement de satisfaire les objectifs de stabilisation de la population trangre

    dune part, de flexibilit conomique dautre part. Les permis de sjour annuels chappent

    de plus en plus au contingentement tandis que le statut de saisonnier est menac et nepermet plus une aussi grande souplesse dutilisation que dans le pass. En rponse ces

    dfis, plusieurs tentatives dadaptation de la politique de quotas vont tre effectues.

    La tentative de contingenter toutes les formes dimmigration

    Ds le milieu des annes huitante, en raction lafflux considrable de demandeurs

    dasile, plusieurs acteurs font des propositions qui visent sortir de la logique sectorielle

    sparant politique de lasile et politique migratoire. En 1987, la conseillre fdrale

    Elisabeth Kopp, cre un groupe de rflexion sous la direction de Peter Arbenz, le dlguaux rfugis, pour la mise en uvre dune stratgie en matire de rfugis et dasile. En

    janvier 1989, ce groupe publie sous le titre Strategie fr eine Flchtlings- und

    Asylpolitik der 90er Jahre (Stratgie pour une politique des rfugis et de lasile des

    annes nonante) un rapport qui repose sur lide centrale que les raisons des migrations

    sont devenues trop complexes pour que lon puisse encore distinguer entre des motifsconomiques et politiques. Il part galement de la conviction que la migration vers

    lEurope saccrotra encore dans lavenir48. De ce fait, les auteurs pensent quil est

    ncessaire dadopter une perspective globale allant au-del des conceptions

    sectorielles, tout en tenant en mme temps compte de la capacit daccueil limite de la

    Suisse.

    A partir de ces rflexions, les auteurs proposent dutiliser une notion gnrale de

    ltranger (umfassender Auslnderbegriff) et de fonder une nouvelle politique sur leconcept dun solde migratoire (Migrationssaldo) global. Selon eux, le Conseil fdraldoit, tous les deux ans, dfinir le nombre dtrangers quil souhaite voir vivre en Suisse une date future et en fonction de cet objectif calculer un quota dimmigration. Ce quota

    devra ensuite tre rparti entre les diffrentes catgories dimmigrs49. Bien que les

    auteurs se dfendent ultrieurement davoir voulu mettre les travailleurs immigrs et les

    demandeurs dasile dans la mme catgorie, cest bien ce mcanisme qui se trouve au

    fond de leur conception pour une nouvelle politique migratoire suisse. Or lopposition auxpropositions du rapport est farouche, non seulement au sein des partis politiques, des

    groupes dintrts et des associations mais aussi lintrieur de ladministration fdrale,

    notamment de lOFIAMT, de lOFE et de la Commission fdrale des trangers (CFE)50.

    Ce large front de contestation conduit lchec de la tentative de construire une

    politique migratoire globale , mme si lide ne disparat pas compltement. Une autreconception simposera, celle du modle des trois cercles .

    La distance culturelle comme principe dadmission

  • 29

    Pendant que ces dbats sur une nouvelle approche politique de limmigration ont lieu, la

    politique elle-mme ne change pas: le gouvernement poursuit sa stratgie dite de

    stabilisation en appliquant la politique de quotas annuels sans grandes modifications.

    Selon la conjoncture, on peut observer des lgers inflchissements de ladmission de telleou telle catgorie de travailleurs (Figure 6, p.17 & Figure 8, p.20), mais, grosso modo,les autorits continuent leur politique de compromis entre les diffrents intrts en jeu. Au

    cours des annes 1980, la presque totalit des quotas octroys par les autorits se trouvent

    utiliss chaque anne (Figure 15). Seules les annes de ralentissement conomique 81

    84 correspondent une sous-utilisation des quotas. Au cours de cette priode, lecontingentement continue donc avoir un certain effet de freinage sur laccroissement de

    la population trangre.

    Utilisation des quotas de permis annuels

    Source: Office fdral des trangers

    19981997

    19961995

    19941993

    19921991

    19901989

    19881987

    19861985

    19841983

    19821981

    1980

    18'000

    16'000

    14'000

    12'000

    10'000

    8'000

    6'000

    4'000

    Quotas

    Octroys

    Utiliss

    Figure 15

    La meilleure preuve de cette stratgie dquilibre est la critique rituelle laquelle selivrent chaque anne lors de la publication de lOrdonnance sur la limitation des trangers

    (OLE) les reprsentants des organisations patronales, dune part, qui dplorent toujours

  • 30

    les mesures, selon eux, trop restrictives et inflexibles, les syndicats, dautre part, qui

    accusent le gouvernement de cder trop facilement aux intrts des milieux conomiques51.

    Leffet de la politique sur la flexibilit du march du travail observ au dbut des annes

    septante est par contre perdu: dune part les quotas nont pas tre diminus pour quelimmigration se ralentisse durant la crise de 81-84 (Figure 15), dautre part, on observe

    peu de dparts de travailleurs trangers au cours de cette priode malgr une hausse du

    chmage. Contrairement aux annes septante, le solde migratoire reste positif (

    Figure 16). Il faut noter quentre temps, lassurance chmage est devenue obligatoire pour

    tous.

    A la fin des annes huitante, la bonne conjoncture saffirme et le Conseil fdral cdeprogressivement la pression des milieux conomiques: en 1989 par exemple, il libredj le 1er avril le contingent entier pour toutes les catgories. La politique dimmigrationmne donc un accroissement constant du nombre des trangers en Suisse: en 1988, lapopulation trangre dpasse nettement, pour la premire fois depuis 1975, le million.

    Solde migratoire des trangers

    Source : Registre central des trangers

    1998199519921989198619831980

    70000

    60000

    50000

    40000

    30000

    20000

    10000

    0

    -10000

    -20000

    Figure 16

    Dans cette situation, mais aussi en rponse aux fortes critiques du rapport de 1989 (voir

    plus haut), le Conseil fdral charge une nouvelle commission dlaborer un rapport sur la

  • 31

    politique dimmigration. Il la place sous la responsabilit de lOFIAMT qui, avec lOFE,

    prsente en avril le Rapport sur la conception et les priorits de la politique suisse destrangers pour les annes 90. Pour ses auteurs, ce nest pas la politique de lasile qui setrouve au centre, mais le rapprochement avec lUE. Le problme-cl auquel ils veulentrpondre est la question Comment la Suisse peut-elle se rapprocher de lUE compte tenu

    de la peur de lberfremdung dune grande partie de la population suisse ? 52. Larponse est le modle des trois cercles. Ce concept repose sur lide que ce nest pas

    seulement le nombre dimmigrs qui est responsable de la peur de lberfremdung, maisaussi la distance culturelle de ceux-ci. Pour gagner une marge de manuvre parrapport lUE, cest--dire pour pouvoir admettre plus de citoyens de lUE,

    lhtrognit des immigrs vivant en Suisse doit donc tre la moins forte possible. Les

    auteurs du rapport veulent atteindre cet objectif par la distinction de diffrents cercles

    do peuvent venir les candidats limmigration53. Par rapport un premier cercle

    intrieur englobant lUE et lAELE, il sagit darriver, terme, la libre circulation.Suivent ensuite un cercle mdian , o se trouvent les Etats-Unis le Canada et les pays

    de lEurope de lEst, et un cercle extrieur englobant tous les autres Etats dont les

    ressortissants ne peuvent tre admis qu titre exceptionnel. Un des critres pour dlimiter

    le deuxime cercle par rapport au troisime est lappartenance de ces pays une culture

    proche de celle de la Suisse 54.

  • 32

    Evolution de la population trangre

    Source : Office fdral de la statistique / FSM

    1997

    1995

    1993

    1991

    1989

    1987

    1985

    1983

    1981

    1979

    1977

    1975

    1973

    1971

    1'500'000

    1'250'000

    1'000'000

    750'000

    500'000

    250'000

    0

    Figure 17

    Les propositions du rapport sont reprises par le Conseil fdral qui prsente le modle

    des trois cercles le 15 mai 1991 au parlement dans son Rapport sur la politique l'garddes trangers et des rfugis. Lors de la confrence de presse, le conseiller fdralKoller explique quil sagit de dfinir une politique des trangers conforme avec lEEE55.

    Le modle des trois cercles ne reprsente, cependant, pas un nouveau choix politique.

    Il ne fait que formaliser la politique de recrutement suivie jusque l et toujours dirige

    vers certains pays particuliers. Trs vite, cependant, le modle des trois cercles a un

    impact sur la politique du gouvernement: en septembre 1991, le Conseil fdral relgueles travailleurs immigrs yougoslaves du deuxime au troisime cercle. Les Yougoslaves

    seront donc exclus du recrutement en tant que saisonniers, dcision qui concerne environ

    44000 personnes. La dcision rencontre cependant une forte opposition de la part des

    syndicats et des milieux conomiques de lhtellerie et du btiment et le conseiller fdral

  • 33

    Koller est contraint de prciser, que ce nest quaprs un temps dattente que cette mesure

    entrera en vigueur. Le gouvernement demande cependant aux employeurs de ne plus

    recruter de saisonniers en Yougoslavie56.

    Lors de la campagne concernant la votation pour lentre de la Suisse dans lEEE, quiprvoit entre autre labolition du statut de saisonnier et la libre-circulation57, la question

    de limmigration domine le dbat. Les adversaires utilisent amplement largument que la

    Suisse connatra un afflux important dtrangers la recherche dun travail, alors que le

    Conseil fdral et les partisans du oui rfutent ce danger et renvoient au dlai de

    passage de cinq ans prvu pour atteindre la libre circulation ainsi qu la clause desauvegarde ngocie par le gouvernement. Des rapports de lOffice fdral de la

    statistique montrent en outre que la libre circulation aurait un impact positif pour

    lconomie Suisse.

    Bien que le 6 dcembre 1992, le peuple refuse lentre dans lEEE, lobjectif derapprochement avec lUE reste sur lagenda politique suisse et ce vote naura que peu de

    consquences sur la politique dimmigration. Durant les annes qui suivent, force est de

    constater que ce ne sont plus les quotas qui dterminent la croissance de la population

    trangre. Au cours des annes 1990, en effet, ces derniers ne sont plus utiliss en totalit

    mme si la population trangre continue de crotre (Figure 17, p.32). La forte rcessionqui touche par ailleurs le pays ds 1994 dmontre nouveau que la politique des quotas

    ne parvient plus fonctionner comme instrument anti-cyclique: limmigration diminue

    certes, mais le solde migratoire reste positif. Le taux de chmage au sein de la population

    trangre saccrot par ailleurs de manire particulirement forte.

    La politique des trois cercles dj fortement critique lors de sa mise en place, se voit

    de nouveau au centre du dbat lors de la cration de la Commission fdrale contre le

    racisme (CFR)en 1995 qui suit ladhsion de la Suisse la Convention internationalecontre la discrimination raciale. La CFR attaque la politique du gouvernement commeune politique racialement discriminatoire, accusation que le gouvernement rejette58.Nanmoins, la politique dimmigration se trouve maintenant aussi de plus en plus

    critique par des acteurs conomiques, surtout ceux dsirant avoir accs une main-

    duvre bien qualifie, qui mettent en question une politique qui, selon eux, favorise les

    intrts des branches ncessitant une main-duvre peu qualifie. Leur argumentation est

    dautant plus coute dans le contexte daccroissement du chmage59. Elle est relaye parplusieurs tudes scientifiques selon lesquelles limportation dune main-duvre

    faiblement qualifie nuit, long terme, lintrt conomique national60. La difficult

    dutiliser la politique de quota dimmigration dans un but de soutien slectif certaines

    branches conomiques des rgions priphriques est par ailleurs souligne. Les

    travailleurs recruts pour ces rgions se dplacent en effet rapidement vers les zonescentrales61.

  • 34

    La fin des quotas ?

    Face ces nouveaux enjeux le Conseil fdral charge de nouveau une commission

    dexperts dlaborer des propositions pour une future politique dimmigration suisse. Son

    rapport est publi en aot 1997. Partant de lide que la libre circulation entre la Suisse et

    lUE se ralisera dans les annes venir, il recommande de supprimer le modle des

    trois cercles et propose lintroduction dun systme de points comme instrument de

    slection pour une politique dadmission62. Selon ce systme qui sinspire de lexemple

    de lAustralie et du Canada ce nest plus lorigine qui est prise en compte, mais lesqualifications individuelles des personnes dsirant immigrer. Celles-ci pourront tre

    candidates limmigration sur la base dun certain nombre de points qui leur serontattribus en fonction de leur degr de formation, de leur exprience professionnelle, de

    leur ge, de leurs connaissances linguistiques et de leur adaptabilit professionnelle63.

    Cest en 1998 que le gouvernement accepte la proposition de la commission et abandonne

    le modle des trois cercles sans toutefois adopter dans un premier temps le systme

    de points . De fait la situation est ds lors celle dun modle deux cercles dont le butprincipal est de prparer un rapprochement avec lEurope. Pour prparer le terrain dune

    telle solution, le gouvernement abaisse progressivement durant les annes nonante le

    nombre de saisonniers, de plus de 160'000 en 1990 88'000 en 1998, puisque ce statut

    devra tre abandonn une fois la libre circulation instaure. Le quota de permis annuels

    est augment lgrement en compensation (Figure 15, p. 30).

    Avec la mise sur pied explicite dun modle deux cercles, le vieux dilemme de la

    politique dimmigration suisse limiter la pression xnophobe tout en rpondant aux

    besoins de lconomie - est donc tranch par une nouvelle solution : les besoins de

    lconomie ne seront plus entravs par des quotas mais restreints quelques exceptionsprs - la seule main-duvre europenne. Lhypothse implicite du nouveau systme est

    que cette dernire ne gnrera pas ou plus - dans lopinion helvtique de ractions

    hostiles.

    Les accords avec lEurope, approuvs par la population en mai 2000, dterminent lesgrandes lignes de la refonte de la politique dimmigration suisse. Elle amnera

    certainement un changement profond de la politique dadmission. Si pendant une priode

    transitoire, dfinie dans les accords bilatraux, les quotas annuels pour les personnes

    venant de lUE joueront encore un rle, ils seront abandonns au moment de la mise en

    place de la libre circulation entre lUE et la Suisse. Le systme des quotas sera-t-il cemoment-l utilis pour rgler ladmission dimmigrs venant dautres pays que lUE ? Un

    systme de points sappliquera-t-il leur slection ? Les annes venir montreront

    quelles dcisions seront prises par le gouvernement suisse, mais il est dj clair que le

    systme des quotas, tels que nous lavons dcrit dans ces pages, aura disparu dans

    quelques annes.

  • 35

    Conclusions

    Loctroi de quotas de travailleurs migrants est actuellement lordre du jour dans de

    nombreux pays, que ce soit pour les travailleurs hautement qualifis principalement dans

    linformatique - ou pour les travailleurs peu qualifis principalement dans lagriculture.Cest ce quillustre lexemple des permis H-1B et H-2A aux Etats-Unis, des Greencard et des Blue card en Allemagne mais aussi de nombreux travailleurs dans lespays du Sud. Bien que le degr de comparabilit entre lexprience suisse et celle

    dautres pays dimmigration soit variable, le but de ce rapport a t de retracer

    lmergence de la politique de contingentement suisse afin de montrer quels ont t lesenjeux auxquels les autorits ont voulu rpondre, quelles on t les conditions pour que le

    systme reste stable pendant plus de trois dcennies et enfin, quelles ont t les

    consquences effectives de la politique en termes de flux dimmigration et de population

    trangre.

    Il faut tout dabord insister sur le fait que les quotas ont t une solution issue dun

    processus de trial and error: il ne sagit pas dune dcision prise de manirerelativement autonome au sein de lEtat, mais dune solution impose par les

    circonstances. Avec la Grande Bretagne64, la Suisse est le seul pays europen qui a limit

    limmigration avant la crise conomique internationale de 1973/74, non pas pour desraisons conomiques, mais en rponse des pousses xnophobes. Le systme des quotas,

    ngocis annuellement, compte la fois rpondre aux demandes des milieux conomiques

    pour une main-duvre bon march et abondante et calmer les mouvements xnophobes en

    affichant une politique de stabilisation . Il est donc inextricablement li linfluence de

    certains groupes de pression, dont les plus puissants ont t pendant longtemps les milieuxconomiques reprsentant les moyennes et petites entreprises surtout orientes vers le

    march intrieur65. Quels sont les principaux enseignements du parcours historique qui

    vient dtre effectu et quel bilan d'ensemble peut-on tirer de ces expriences ?

    Des objectifs multiples et contradictoires

    Dans la littrature, lvocation dune politique de quotas destine des travailleurs

    migrants renvoie le plus souvent des objectifs dordre conomique visant augmenter

    loffre de travail au bnfice de lconomie en gnral ou dun secteur donn. Dans le casde la Suisse, il ressort clairement de notre tude que lobjectif dune action pro-active surloffre de travail na jamais t au centre de la politique de contingentement. Cest bien

    plus la volont de stabilisation de la population trangre totale qui a t dterminante,

    sous la pression constante des mouvements xnophobes et de leur utilisation de la

    dmocratie directe. Si des objectifs conomiques sont prsents cest surtout dans uneperspective ractive de rduction de loffre de travail visant viter linflation (au cours

  • 36

    des annes 1960), dexportation du chmage (au cours des annes 1970). Lobjectif de

    fournir une main-duvre abondante et bon march certains secteurs conomiques et

    certaines rgions priphriques du pays est aussi prsent, mais dcoule plus dune

    adaptation ad-hoc aux exigences de certains secteurs que dune politique cohrente. Enrsum et ceci vaut pour lensemble de la priode, le but du gouvernement suisse peut tre

    caractris ainsi Limiter autant que possible la population trangre sans pour autant

    prtriter certains groupes dintrts dune part, lconomie dans son ensemble dautre

    part .

    Chmage et population trangre

    1971-1980

    Taux de chmage

    .8%.6%.4%.2%0.0%-.2%

    Var

    iatio

    n de

    la p

    opul

    atio

    n t

    rang

    re

    8%

    6%

    4%

    2%

    0%

    -2%

    -4%

    -6%

    -8%

    19801979

    1978

    1977

    1976

    1975

    1973

    1972

    1974

    1971

    Figure 18

    Lexprience montre nanmoins que seul un concours de circonstances particulirement

    favorable permet datteindre simultanment ces diffrents objectifs. Ce fut le cas au cours

    des annes septante lorsque les quotas dimmigration et le non renouvellement des permis

    de travail induisent le retour dans leur pays dorigine de plusieurs dizaines de milliers detravailleurs trangers licencis et, par la mme occasion, la diminution massive de la

    population trangre. Durant cette priode, lvolution de la population trangre sadapte

    la conjoncture conomique et correspond ainsi aux attentes des autorits. Cest ce que

  • 37

    1 La variation de la population trangre est calcule par rapport lanne prcdente. Mme sil reste trs faible en raison du recensement des seules personnes assures contre lechmage, le taux de chmage est ici un bon indicateur de la dgradation conjoncturelle subie par la Suisse ds 1974.

    confirme, par exemple, la corrlation entre la variation de la population trangre et le

    taux de chmage1 (Figure 18).

    Nous avons cependant mis en vidence le fait que cet apparent succs tait d plus lafragilit des titres de sjour qu lexistence de quotas proprement dits. Un tel concours

    de circonstances ne sest plus reproduit par la suite, en raison du nombre croissant de

    contraintes dans lesquelles a d voluer la politique dimmigration suisse. Mme en

    regard du seul objectif damortisseur conjoncturel anti-cyclique, la politique

    dimmigration a par ailleurs perdu de son efficacit. Au cours des annes 1980 et 1990,des taux de chmages levs ne correspondent quune seule fois, en 1984, une

    diminution effective de la population trangre (Figure 19).

    Chmage et population trangre

    1981-1997

    Taux de chmage

    6%5%4%3%2%1%0%

    Var

    iatio

    n de

    la p

    opul

    atio

    n t

    rang

    re

    8%

    6%

    4%

    2%

    0%

    -2%

    -4%

    -6%

    -8%

    1997

    1995 1994

    1993

    19921991

    19891988

    1987

    198619811996

    1984

    1985

    19831982

    1990

    Figure 19

    Des contraintes extrieures croissantes

  • 38

    En plus de la difficult de concilier des objectifs souvent contradictoires, la politique de

    contingentement a subi une perte defficacit progressive qui sexplique en grande

    partie par la rvision du systme de quotas mis en place en 1970 dans un sens qui lui a fait

    perdre sa souplesse.

    Des contraintes de politique extrieure ont oblig le gouvernement suisse accepter le

    regroupement familial et la transformation automatique des permis annuels en permis de

    longue dure et des permis de saisonniers en permis annuels. Ce fut dabord le cas dans le

    cadre des relations bilatrales avec les pays traditionnels de recrutement, lItalie,

    lEspagne et le Portugal, puis en parallle la volont de rapprochement avec lUnion

    europenne. De manire gnrale, la politique de quotas de travailleurs migrants a du

    prendre en compte le fait que lhypothse dune courte dure de sjour dun systme de

    Gastarbeiter/Guestworkers est souvent dmentie par les ralits et que par le biais du

    regroupement familial, un important effet multiplicateur est associ lentre de chaque

    travailleur. Sur un autre plan, des critres humanitaires et de respect des conventions

    internationales dbouchrent sur louverture dune nouvelle voie dimmigration, non

    contingente, lie lasile. Enfin la politique des trois cercles fut mise en chec par son

    caractre discriminatoire.

    Des contraintes de politique intrieure obligrent par ailleurs le gouvernement une

    politique de compromis entre les milieux de dfense des travailleurs trangers, les

    mouvements xnophobes et les diffrentes branches de lconomie. Ces compromis se

    firent toujours dans une perspective de court terme afin de rpondre soit aux craintes de la

    population, soit aux besoins immdiats de lconomie. Lillusion quune part importante

    des travailleurs trangers navait quun objectif de sjour temporaire a ainsi conduit

    sous-estimer grandement les consquences long terme de limmigration. A aucun

    moment, la politique ne fut mme danticiper les consquences de limmigration que ce

    soit dans une perspective dmographique ou de march du travail.

    En guise de synthse, on peut souligner le fait quun modle de quotas dimmigration

    totalement flexible, tel celui adopt par la Suisse dans les annes septante, permet

    incontestablement lEtat daccueil de disposer dun instrument supplmentaire de

    politique conjoncturelle, tout en gardant le contrle sur leffectif total de la population

    trangre. Lexprience suisse montre cependant que le contexte international, les

  • 39

    relations avec les pays dorigine ainsi que la politique intrieure permettent rarement

    datteindre rellement ces objectifs long terme.

  • Bibliographie

    Message du Conseil fdral lAssemble fdrale du 2 juin 1924 concernant la rglementation du

    sjour et de ltablissement des trangers par le droit fdral, Feuille fdrale, 1924, II, p. 517.3. Mauro CERUTTI, Un secolo di emigrazione italiana in Svizzera (1870-1970), attraverso le fonti

    dellArchivio federale, Studi e Fonti, Nr. 20, 1994, p. 49.4. Hermann-Michel HAGMANN, Les travailleurs trangers, chance et tourment de la Suisse:

    problme conomique, social, politique, phnomne sociologique, Lausanne, Payot, 1966, p. 985. Jean-Christian LAMBELET et al., On the importance of an elastic supply of foreign labor and

    capital: simulation results for the Swiss economy , Zrich, Schulthess Polygraphischer Verl., 1973 ; A.

    ROSSI, and Thomas LEIGHTON, Inflation in the post-war Swiss economy: an econometric study of the

    interaction between immigration and the labour market., Revue suisse d'conomie politique et de

    statistique, Anne 107, no 4, 1971, p. 761-790.6. Hermann-Michel HAGMANN, ibid., p. 987. Rapport du Conseil fdral la commission largie des affaires trangres du Conseil national sur la

    limitation et la rduction de l'effectif des travailleurs trangers du 9 fvrier 1965, Feuille fdrale, 1965,

    I, p. 339-343.8. Message du Conseil fdral l'Assemble fdrale concernant l'approbation de l'accord entre la

    Suisse et l'Italie relatif l'migration de travailleurs italiens en Suisse du 4 novembre 1964, Feuille

    fdrale, 1964, II, p. 1037-1060.9. Roland MISTELI, Andreas GISLER, berfremdung - Karriere und Diffusion eines fremdenfeindlichen Deutungsmusters von 1960-1970, in Kurt Imhof et al.,

    Krieg zur Kulturrevolution, Zrich, Seismo-Verlag, 1999, p.95-120.10. Message du Conseil fdral lAssemble fdrale concernant lapprobation de laccord entre la

    Suisse et lItalie relatif lmigration de travailleurs italiens en Suisse du 4 novembre 1964, op. cit., p.

    1038-1039.11. Ibid., p. 1059-1060.12. Rapport du Conseil fdral la commission largie des affaires trangres du Conseil national sur la

    limitation et la rduction de l'effectif des travailleurs trangers du 9 fvrier 1965, Feuille fdrale,

    1965, II, p. 344-345.13. Josef Martin NIEDERBERGER, Die politisch-administrative Regelung von Einwanderung und

    Aufenthalt von Auslndern in der Schweiz - Strukturen, Prozesse, Wirkungen in Hans-Joachim

    Hoffmann-Nowotny und Karl-Otto Hondrich (Hg.), Auslnder in der Bundesrepublik Deutschland

    und in der Schweiz, Frankfurt a. M., Campus, 1982, p. 60.14. Ibid., p. 73-74.15. Cit selon le Rapport du Conseil fdral l'Assemble fdrale sur l'initiative populaire contre la

    pntration trangre du 29 juin 1967, Feuille fdrale, 1967, II, p. 69.16. Ibid., p. 109.17. Rapport du Conseil fdral l'Assemble fdrale sur la seconde initiative populaire contre

    l'emprise trangre du 22 septembre 1969, Feuille fdrale, 1969, Il, p. 1054-1055.18. Ibid., p. 1051.19. Ibid., p. 1072.20. Josef Martin NIEDERBERGER, op. cit., p. 86.21. Ibid., p. 87-89.22. Voir par exemple Wolf LINDER, Politische Entscheidung und Gesetzesvollzug in der Schweiz,

    Bern, Verlag Paul Haupt, 1987, p. 18.23. Nous dfendons cette hypothse dans Hans MAHNIG, Between Economic Demands and Popular Xenophobia: the Swiss System of Immigration

    Regulation in Anita Bcker et al. (Eds.), Regulation of Migration: Internatioal Experiences, Amsterdam, Het Spinhuis, 1998, p. 174-190;

  • certains auteurs considrent, tort selon nous, que le systme dadmission suisse reflte un consensus

    (voir par exemple Barbara SCHMITTER HEISLER, From conflict to accomodation: the Foreigners

    Question in Switzerland , European Journal of Politi