Dossier de synthèse

Réforme territoriale :l'impact sur la cultureTour d'horizon des propositions de partenariat entre le ministère de la Cultureet les collectivités territoriales. PAR JEAN-CLAUDE WALLACH

L a loi n02Oio-is63 du 16 décembre 2010de réforme des collectivités territorialescontient des dispositions dont l'impact sur

les politiques publiques de la culture est poten-tiellement important. Il dépendra de la façon dontles élus locaux se saisiront des nouveaux instru-ments de coopération mis à leur disposition et,dans une moindre mesure des suites que le minis-tère de la Culture donnera aux «21 propositionspour relancer le partenariat entre l'État et les col-lectivités territoriales dans le domaine culturel»présentées par Jérôme Bouët dans un rapport datéd'octobre 2Oio(1).

Le renforcement de la coopérationintercommunale

Une coopération rendue obligatoireLa carte de l'intercommunalité à fiscalité propredevra être achevée le i" juin 2013. Les préfets dedépartement sont chargés d'élaborer un «schémadépartemental de coopération intercommunale»et de le «présenter» avant le 31 décembre 2011à la Commission départementale de coopérationintercommunale (CDCI). Elle pourra être un es-pace de concertation, mais son avis ne s'imposerapas au représentant de l'État. En tout état de cause,toutes les communes qui ne l'ont pas encorefait devront se prononcer en 2012 sur leur adhé-sion à un établissement public de coopérationintercommunale (EPCI) à fiscalité propre.Si nécessaire, le préfet imposera cette adhésion.Le schéma sera élaboré «au vu d'une évaluationde la cohérence des périmètres et de l'exercicedes compétences des groupements existants»,ce qui laisse la possibilité de modifier cet existant.

Les instruments de coopérationPrésentée initialement comme une démarche desimplification et de réduction du «mille-feuille»territorial, la loi crée deux nouveaux instruments

qui viennent s'ajouter à l'existant.La «métropole» est un nouvel EPCI disposantde compétences obligatoires plus importantesque celles des communautés urbaines actuelles.Elle peut être créée12' sur un territoire de plus de500 ooo habitants (sauf transformation d'unecommunauté urbaine existante dans les cas où ceseuil n'est pas atteint) par tout moyen (ex nihilo,par transformation d'un EPCI, par fusiond'EPCI). La loi prévoit qu'elle exerce de pleindroit sur son territoire des compétences retiréesaux Départements (transports scolaires, gestiondes routes notamment). Elle peut aussi exercerfacultativement (par convention) d'autres compé-tences départementales (action sociale, collèges,tourisme, développement économique). En règlegénérale, l'exercice de ces compétences ne néces-site pas de débat conduisant à la reconnaissancepréalable d'un «intérêt métropolitain», mais cettedéclaration demeure nécessaire pour les équipe-ments culturels, socioculturels et sportifs. Instru-ment destiné à positionner les agglomérationsfrançaises dans le jeu concurrentiel européenet mondial, la métropole exerce aussi de pleindroit les compétences relatives à la promotionà l'étranger du territoire (compétence antérieure-ment régionale). Elle peut aussi exercer facultati-vement (par convention) d'autres compétencesrégionales (lycées, développement économique)et demander à bénéficier du transfert d'équipe-ments et d'infrastructures de l'État (des muséesnationaux, par exemple).La «métropole» peut donc devenir à terme unlevier puissant d'intégration et réduire le champd'action de toutes les autres collectivités territo-riales, avec ce que cela implique en termes derisque de déséquilibres (notamment les rupturesd'équité dans l'accès des citoyens aux servicespublics) par concentration de moyens et de pou-voirs. Processus engagé au niveau local, la créationd'une «métropole» dépend in fine du pouvoir

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central : elle intervient par décret et non par arrêtépréfectoral comme pour les autres EPCI. Elle peutintervenir ex nihilo, par fusion de communautésexistantes ou par transformation d'un EPCI,y compris en intégrant des communes contre l'avisde leurs conseils municipaux. La consultationpréalable (avis simple) du (des) Département(s)et de la (des) Région(s) concernés est obligatoire.Dans son rapport, Jérôme Bouët suggère de créer«une nouvelle catégorie de convention avec lesfutures métropoles [pour] globaliser des créditsdu ministère, le périmètre de cette globalisationfaisant lui-même l'objet de la négociation».Cette hypothèse a été diversement interprétée,certains la percevant comme visant à une formede transfert de compétence et donc de repli del'État (cf. le cas de la Corse).Le «pôle métropolitain» vise des territoires de plusde 300 ooo habitants dont un EPCI de 150 ooohabitants au moins. Dispositif peu coercitif, iln'exercera que des compétences dont le transfertsera décidé par les EPCI membres dans un nombrerestreint de domaines (développement écono-mique, aménagement de l'espace par la coordina-tion des SCOT3) du périmètre retenu, développe-ment des infrastructures de transports, promotionde l'innovation, de la recherche, de l'enseignementsupérieur et de la culture. Un «pôle métropolitain»ne peut réunir que des EPCI. Il est créé pardécision préfectorale (arrêté) après consultation(avis simple) du (des) Département(s) et de la (des)Région(s) concernés.

Les perspectives et enjeuxD'une manière générale, l'ensemble de ce proces-sus conduira à un nouvel examen des modalitéset des objectifs de la coopération intercommunale.Il y a d'autant moins de raisons que la culturesoit écartée de cette réflexion que le mouvementd'intégration territoriale dont la loi est l'expressionincitera à rechercher des cohérences globaleset des mutualisations, surtout dans le contextede régression des moyens budgétaires que le Gou-vernement a imposé en faisant voter une réformede la fiscalité locale destinée non seulement à ré-duire les recettes des collectivités territoriales,mais aussi d'agir significativement sur leur évo-lution en leur retirant la capacité de fixer le tauxd'imposition des entreprises.

En cherchant à réformer et à sécuriser au regarddu droit communautaire les dispositifs de mutua-lisation de services et de moyens, la loi ouvre enfinde nouvelles perspectives puisqu'elle permet d'agirensemble sans subir le couperet du transfertde compétences à un EPCI auquel nombre decommunes ont été réticentes. Pour partager leursmoyens tout en conservant de réelles capacitésstratégiques puisque ces procédures sont contrac-tuelles, les communes peuvent désormais mettrepartiellement les services concernés à la disposi-tion de l'EPCI dont elles sont membres (miseà disposition dite «ascendante» dont Bruxellescontestait la conformité aux dispositions relativesaux marchés publics). Dans le sens «descendant»(tel ou tel service communautaire est mis à dispo-sition des communes membres), le droit resteinchangé, cette pratique étant considérée commeconforme à la jurisprudence communautaire ditedu «in house»u). La liberté contractuelle ainsiobtenue permet aux communes et aux EPCI dedéfinir ensemble des politiques (au sens de stra-tégies et de programmes d'action). On peut doncespérer dépasser le cadre réducteur de la rédactionde la loi Chevènement qui vise la réalisation et/oula gestion d'équipements d'intérêt communautaire.Il est également désormais possible de créer desservices communs entre Régions, Départements,EPCI ou syndicats (les communes sont doncexclues de ce dispositif). Cette voie contractuellepeut permettre aux collectivités et établissementspublics concernés de s'associer pour exercer unemission de service public sans créer une nouvellestructure (syndicat, EPCC ou société publiquelocale). Il n'en demeure pas moins obligatoire

«EPCI» et «groupementsde collectivités locales», définitions :• la catégorie des «établissements publics de coo-pération intercommunale» (EPCI) rassemble lessyndicats de communes, les communautés decommunes, d'agglomération ou urbaines et les nou-velles «métropoles»,• d'une portée plus large, l'expression «groupe-ments de collectivités locales» englobe ces EPCIet toutes les autres formes de coopération : syn-dicats mixtes, nouveaux «pôles métropolitains»,organismes interdépartementaux, ententes inter-régionales, etc.

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Dossier de synthèsede soumettre aux dispositions du Code des mar-chés publics, les conventions dont l'objet est d'as-surer des prestations de service.L'ensemble de ces dispositions peut donc avoir,à terme, un impact important sur les politiquesculturelles conduites localement. Elles modifieronten tout état de cause les conditions du dialogueentre acteurs de la vie culturelle et artistiqueet pouvoirs publics locaux, notamment en milieuurbain. La logique générale du texte est celled'une incitation à une intégration territoriale plusforte que celle que nous connaissons actuellementà laquelle il est reproché d'être génératrice decharges budgétaires inutiles (ce qui reste à démon-trer), d'émiettement des niveaux de décision etd'illisibilité. Ce mouvement de concentrationdes pouvoirs peut avoir des effets négatifs (dimi-nution du nombre des instances de décision, doncdu débat collectif), comme il peut conduire à unrenouvellement positif de la réflexion sur l'amé-nagement du territoire (pourquoi ne pas introduirela culture et ses équipements dans les SCOTà l'occasion des changements d'échelle induitspar la loi ?) et, par ce biais, sur les stratégiesconduites. Les enjeux sont considérables aussibien en matière de lecture publique que de miseen réseau des équipements et de structuration duspectacle vivant. La question des modalités del'élaboration et de la mise en œuvre des politiquespubliques Oe débat sur la «co-construction» ouvertpar nombre d'acteurs culturels) demeure donc unequestion majeure.

Les dispositions relativesaux Départements et aux Régions

Une compétence partagée pour la cultureL'Assemblée nationale ayant imposé son pointde vue, les Régions et les Départements ne dispo-seront plus de la clause générale de compétenceà partir du 1er janvier 2015. Dans sa version pro-mulguée, la loi contient deux clauses qui permet-tent de contourner cette disposition restrictive :• la culture, le sport et le tourisme sont qualifiésde compétences «partagées»,• les conseils régionaux ou les conseils générauxpourront se saisir «par délibération spécialementmotivée» de toute question relevant de l'intérêtrégional ou départemental «pour lequel la loin'a donné compétence à aucune autre personnepublique».Avec de telles restrictions, cette dernière disposi-tion risque d'être difficile à utiliser. On ne peutpas non plus exclure qu'elle soit source de conten-tieux, notamment à l'initiative du préfet compétentqui pourra utiliser l'arme du déféré pour demanderau juge administratif de se prononcer sur le faitde savoir si la motivation avancée est suffisammentprécise et si la question soulevée ne relève effec-tivement pas d'une compétence attribuée à uneautre collectivité. En tout cas, cette faculté permetd'échapper, au moins formellement, à l'une descritiques adressées au projet gouvernementalinitial : réduire la capacité juridique des Départe-ments et des Régions à celles d'établissements

«Clause générale de compétence» et «

La «clause générale de compétence» permetà l'assemblée délibérante d'une collectivité de seprononcer sur toute question relevant de «l'intérêtpublic local» (communal, départemental ou régionalselon les cas), dès lors que cette délibérationn'excède pas les pouvoirs de la collectivité concernéecomme subventionner un culte, porter atteinteà la liberté du commerce et de l'industrie, se pro-noncer sur une question relevant d'une compétenceexpressément attribuée par la loi à une autre collec-tivité.A contrario, le «principe de spécialité» régit les éta-blissements publics. Ceux-ci ne peuvent agir que dansles domaines définis par la loi et/ou leurs statuts[d'où l'expression «principe de spécialité»).

principe de spécialité», comparaison :

Les collectivités territoriales s'administrent librementet aucune ne peut exercer de tutelle sur une autre.Les établissements publics ne disposent pas decette liberté. On peut regrouper les établissementspublics en deux catégories principales :• les EPCI : leurs compétences sont issues de trans-ferts obligatoires, optionnels ou facultatifs de res-ponsabilités antérieurement communales ; ellesfigurent dans les statuts adoptés par les communesmembres ;• les établissements publics créés pour gérer telou tel service public ; ils sont «rattachés» à la per-sonne publique qui a pris l'initiative de leur créationet qui a rédigé leurs statuts, donc défini leur(s)compétence(s)151.

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publics en enfermant les assemblées délibérantesdans des compétences définies de façon rigide.Pour autant, la critique demeurera pertinente pourles Régions (en particulier) dont le budget seraalimenté en quasi-totalité par des dotations del'État, sans marge de manœuvre par la fiscalité.

L'encadrement des financements croisésLe fait de considérer que la culture fait partie descompétences «partagées» permettra de préserverles «financements croisés» dont la base juridiqueétait la défunte clause de compétence générale(pour les Régions et les Départements ; les com-munes conservent cette pleine et entière facultéd'adaptation de leur action à l'intérêt local). Cettesolution heureuse a néanmoins un effet pervers :la loi ayant subordonné les cumuls de subventionsdans les domaines non partagés à l'adoption deschémas d'organisation des compétences et demutualisation des services entre les Régions etchaque Département, la culture peut échapperà cette obligation. On peut le regretter, car cettenotion de schéma ouvre la voie à une réflexionstratégique d'ensemble conduite par des collecti-vités ayant vocation à assumer des missions desolidarité (le Département) et de structuration(la Région). Quoi qu'il en soit, ces cofinancementsseront strictement encadrés : 20% des financementspublics devront rester à la charge du maître d'ou-vrage, seuls les travaux concernant des monu-ments historiques protégés étant susceptibles debénéficier d'une dérogation accordée par le préfet.

Un contexte pour le moins mouvantII faudra donc parier sur le volontariat et l'intelli-gence collective pour tenter de mettre en œuvrela proposition pertinente de Jérôme Bouet visantà inventer des modèles de partenariat entre leministère chargé de la Culture et les collectivitésterritoriales adaptés à chaque territoire régional.La question sera d'autant plus complexe à traiterque la loi autorise toutes les formes possiblesd'adaptation des collectivités et de leurs modalitésd'intervention : si la voie contractuelle suffira pourpermettre à une collectivité de déléguer à une autrela mise en œuvre de l'une de ses compétences,la sagesse du Sénat a imposé le recours au réfé-rendum'6' comme étape indispensable à la fusionde Départements (mais seulement au sein d'une

même Région, sauf accord préalable de la Région«de départ») ou de Régions. La même contraintes'imposera pour la création d'une collectivitéunique (un processus de cette nature est d'oreset déjà engagé en Alsace). En tout état de cause,ces modifications ne pourront prendre effet quepar décision du Gouvernement (décret en Conseild'État).Il est d'autant plus difficile de prévoir ce que lesélus concernés feront de ces dispositions. Et rienne dit qu'elles survivront toutes à une éventuellealternance politique nationale en 2012. L'opposi-tion a d'ores et déjà annoncé son intention derevenir sur l'une des transformations majeuresde la loi, à savoir l'élection dans des circonscrip-tions de type cantonal d'un «conseiller territorial»appelé à siéger au sein du conseil général et duconseil régional dont elle n'a pas pu obtenir la cen-sure par le Conseil constitutionnel. Mais quels quesoient les résultats des élections de 2012 (prési-dentielle, législatives), la période 2012-2014 serapolitiquement - mais aussi administrativement -«intense». L'année 2013 sera celle de l'achève-ment, volontaire ou contraint, de la carte de l'in-tercommunalité et 2014 verra le renouvellementdes conseils municipaux et l'élection des fameux«conseillers territoriaux», donc le renouvellementcomplet des assemblées délibérantes des dépar-tements et des régions. Tous ces nouveaux élus nedisposeront que de quelques mois pour mettre enplace les schémas d'organisation des compétenceset de mutualisation des moyens et/ou les déléga-tions, car tout cela devra être achevé pour entreren application le i'T janvier 2015. Et dans le mêmetemps, il faudra finir de s'adapter à la nouvelledonne budgétaire car les mesures fiscales et le geldes dotations de l'État auront eu le temps deproduire tous leurs effets... Aux acteurs de la vieartistique et culturelle des territoires de surnagerdans ce contexte pour le moins mouvant.

(1) Rapport en ligne sur www.lagazettedescommunes.com,rubriques S'informer/Actualités/France/02 février2011.(2) Sauf en Ile-de-France, région concernée par les textesen préparation relatifs au Grand Paris.<3I Schémas de cohérence territoriale.(4) Lire Le Jurisculture, n°715, février 2009.I5i Lire Le Jurisculture n°138, mars 2011.(6) «Majorité absolue des suffrages exprimés,correspondant à un nombre de voix au moins égalau quart des électeurs inscrits».

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