2009 · affaires intÉrieures: asile et migration, gestion intÉgrÉe des frontières, système judiciaire et police. dans le contexte d’un environnement politique et organisationnel

2009

ISSN

183

1-08

50

QJ-A

B-09-012-FR

-C

COUR DES COMPTES EUROPÉENNEEFFICACITÉ DES PROJETS DE lA COMMISSION DANS lE DOMAINE DE lA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES POUR lES BAlkANS OCCIDENTAUx

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

Rapp

ort s

péci

al n

o 12

DANS CE RAPPORT, lA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE ANAlySE

l’EFFICACITÉ DES PROJETS DE lA COMMISSION DANS lE DOMAINE

DE lA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES POUR lES BAlkANS

OCCIDENTAUx. lE RAPPORT COUvRE lES PROJETS D’INvESTISSEMENT

ET DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS INSTITUTIONNEllES DANS

lES QUATRE SOUS-DOMAINES DU SECTEUR DE lA JUSTICE ET DES

AFFAIRES INTÉRIEURES: ASIlE ET MIgRATION, gESTION INTÉgRÉE

DES FRONTIèRES, SySTèME JUDICIAIRE ET POlICE.

D A N S l E C O N T E x T E D ’ U N E N v I R O N N E M E N T P O l I T I Q U E E T

ORgANISATIONNEl DIFFICIlE, lA gESTION, PAR lA COMMISSION,

DES PROJETS DANS lE DOMAINE DE lA JUSTICE ET DES AFFAIRES

INTÉRIEURES, S’EST AvÉRÉE EN gRANDE PARTIE EFFICACE. TOUTEFOIS,

l A CO U R A R E l E v É D E S FA I B l E S S E S, N OTAM M E N T E N C E Q U I

CONCERNE l’APPROPRIATION ET lA DURABIlITÉ DES RÉSUlTATS.

lE RAPPORT PRÉSENTE DES RECOMMANDATIONS SUSCEPTIBlES

D’AIDER lA COMMISSION à RENFORCER l’EFFICIENCE ET l’EFFICACITÉ

DE SON ASSISTANCE.

FR

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Efficacité dEs projEts dE la commissiondans lE domainE dE la justicE Et dEs affairEs intériEurEspour lEs Balkans occidEntaux

rapport spécial no 12 2009

(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité cE)

cour dEs comptEs EuropéEnnE

cour dEs comptEs EuropéEnnE 12, rue alcide de Gasperi 1615 luxembourg luxEmBourG

tél. +352 4398-45410 fax +352 4398-46410 courriel: [email protected] internet: http://www.eca.europa.eu

rapport spécial no 12 2009

de nombreuses autres informations sur l’union européenne sont disponibles sur l’internet

via le serveur Europa (http://europa.eu).

une fiche bibliographique figure à la fin de l’ouvrage.

luxembourg: office des publications de l’union européenne, 2009

isBn 978-92-9207-456-2

doi:10.2865/80557

© communautés européennes, 2009

reproduction autorisée, moyennant mention de la source

Printed in Luxembourg

3

taBlE dEs matiÈrEs

Points

ABRÉVIATIONS, ACRONYMES ET SIGLES

I–V SYNTHÈSE

1–5 INTRODUCTION

6–10 ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

11–55 OBSERVATIONS

11–28 AIDE À L’INVESTISSEMENT DE L’UE LA PLUPART DU TEMPS EFFICACE, MAIS RISQUES EN CE QUI CONCERNE LA DURABILITÉ

12–15 lEs normEs EuropéEnnEs Et l’état dE délaBrEmEnt dEs infrastructurEs rEndEnt lEs inVEstissEmEnts indispEnsaBlEs

16–19 résultats mitiGés pour unE catéGoriE importantE dE projEts d’inVEstissEmEnt: GEstion Et sécurité dEs frontiÈrEs

20–23 Harmonisation dEs priorités nationalEs Et communautairEs commE condition préalaBlE nécEssairE À la réussitE

24–26 risQuE pour l’incidEncE Et la duraBilité dEs projEts d’inVEstissEmEnt27–28 lEs capacités institutionnEllEs n’étaiEnt pas À la mEsurE dEs inVEstissEmEnts

29–49 BESOINS IMPORTANTS EN MATIÈRE DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS INSTITUTIONNELLES, MAIS CHANGEMENTS LIMITÉS SUITE AUX DÉPENSES DE L’UE

30–35 GEstion dEs cHanGEmEnts Et rEnforcEmEnt dEs capacités institutionnEllEs: caractÈrE limité Et insuffisancEs En matiÈrE dE mEsurE

36–39 lE taux dE rotation du pErsonnEl clé Et la corruption compromEttEnt la duraBilité du rEnforcEmEnt dEs capacités institutionnEllEs

40–45 formation – plus dE réalisations QuE dE résultats 46–49 l’appropriation sur lE plan local: un factEur clé pour réussir À rEnforcEr l’état dE droit

50–55 MODES DE GESTION ET COORDINATION ENTRE LES DONATEURS51–52 aucunE différEncE siGnificatiVE EntrE lEs modEs dE GEstion53–55 aucunE amélioration sur lE plan dE la coordination EntrE lEs donatEurs misE En placE par lEs

BénéficiairEs

56–58 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

ANNEXE I — PROJETS CARDS AUDITÉS DANS LE DOMAINE DE LA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES ET ÉVALUATION DE LEUR EFFICACITÉ ANNEXE II — MÉTHODOLOGIE ET ÉCHANTILLON D’AUDIT ANNEXE III — TOTAL DE L’AIDE OCTROYÉE AU COURS DE LA PÉRIODE 2006-2008 (4 240 MILLIONS D’EUROS), PAR SOURCE ANNEXE IV — NIVEAU DE CORRUPTION ESTIMÉE DANS LES BALKANS OCCIDENTAUX ANNEXE V — LA STRUCTURE DE GESTION MISE EN PLACE PAR LA COMMISSION DANS LES BALKANS OCCIDENTAUX ANNEXE VI — TOTAL DES SUBVENTIONS ET DES PRÊTS ACCORDÉS AU COURS DE LA PÉRIODE 2006-2008

(10 488 MILLIONS D’EUROS), PAR SOURCE

RÉPONSES DE LA COMMISSION

rapport spécial no 12/2009 — Efficacité des projets de la commission dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour les Balkans occidentaux

5


AER: agence européenne pour la reconstruction

BEI: Banque européenne d’investissement

BERD: Banque européenne pour la reconstruction et le développement

CARDS: assistance communautaire à la reconstruction, au développement et à la stabilisation (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)

CCG: chambre des crimes de guerre

CDH: commission des droits de l’homme

CFJ: centre de formation judiciaire

DG ÉLARG: direction générale de l’élargissement

EUPOL-Proxima: mission de police de l’union européenne dans l’ancienne république you-goslave de macédoine

GIF: gestion intégrée des frontières

JAI: justice et affaires intérieures

PAMECA: mission d’assistance de la communauté européenne à la police albanaise (Police assistance mission of the European Community to Albania)

PPF: point de passage frontalier

RS: rapport spécial de la cour des comptes européenne

SC: services centraux

UE: union européenne

aBréViations, acronYmEs Et siGlEs

6

rapport spécial no 12/2009 — Efficacité des projets de la commission dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour les Balkans occidentaux rapport spécial no 12/2009 — Efficacité des projets de la commission dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour les Balkans occidentaux

I .i l est de l’intérêt stratégique de l’union euro-péenne d’instaurer la démocratie, la sécurité et la stabilité à long terme dans les Balkans occidentaux. les Balkans ont jadis souffert de l’insécurité et de la violence. l’environnement politique et économique demeure fragile. la justice et les affaires intérieures (jai) consti-t u e n t d è s l o r s u n d o m a i n e d ’ u n e gr a n d e importance pour l ’uE. la perspective d’une adhésion à l ’union européenne a contribué à faire de cette dernière la par tie prenante externe la plus importante et la plus influente de la région. Entre 2001 et 2006, la commis-sion a affecté près de 500 millions d’euros aux projets dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour les Balkans occiden-taux. l’aide fournie par la commission visait à permettre aux pays des Balkans occidentaux de s’aligner sur les normes de l’uE, par la mise en place de structures administratives, judi-ciaires et répressives appropriées.

I I .l’audit de la cour a permis d’évaluer dans quelle mesure:

a) les besoins dans le domaine de la jus-t ice et des affaires intér ieures avaient été correctement déterminés, et s i les projets ont permis de répondre à ces besoins;

b) les réalisations prévues ont été concré -tisées, et si les résultats escomptés ont été atteints et présentent un caractère durable.

sYntHÈsE

I I I .l’audit de la cour a porté sur les projets d’in-vestissement et de renforcement des capaci-tés institutionnelles dans les quatre sous-do-maines du secteur de la justice et des affaires intérieures: asile et migration, gestion inté -grée des frontières, système judiciaire et po-lice. la cour a constaté que1:

a) c o n t r a i r e m e n t a u x p r o g r a m m e s d ’adhésion antér ieurs, la commission a accordé la pr ior i té au sec teur de la j u s t i ce e t d e s a f f a i re s i nté r i e u re s , e t s ’e s t e f fo rcé e d ’a b o rd e r l e s ré fo r m e s structurelles importantes plus tôt dans le processus d’élargissement;

b) dans le contex te d ’un environnement politique et organisationnel difficile, la gestion, par la commission, des projets dans le domaine de la justice et des af-faires intérieures, s’est avérée en grande partie efficace, bien que la cour ait rele-vé quelques faiblesses, notamment en ce qui concerne la durabilité des résultats;

c) l ’analyse des besoins a par fois été in-suffisante de même que la coordination entre les donateurs;

1 le graphique 1 synthétise les constatations relatives aux projets.

S Y N T H È S E D E S CO N S TATAT I O N S R E L AT I V E S AU X P R O J E T S AU D I T É SG R A P H I Q U E 1

0 %

20 %

40 %

60 %

80 %

100 %

Besoins: pertinence

Besoins: évaluation

Résultats: atteints

Résultats: durables

Besoins: pertinence

Besoins: évaluation

Résultats: atteints

Résultats: durables

Investissements Renforcement des capacités institutionnelles

Non satisfaisant

Partiellement satisfaisant

Satisfaisant


77


d) même si tous les projets d’investissement n’ont pas atteint des résultats pleine -ment satisfaisants et s i leur durabil i té était incertaine, les aides à l ’investisse-ment f inancées par la commission ont néanmoins permis de contribuer de fa-çon importante et utile à l’établissement des infrastruc tures et des inst itut ions nationales;

e) par ai l leurs, les résultats obtenus dans le cadre des projets de renforcement des capacités institutionnelles n’ont été que partiellement satisfaisants et qu’ils ne seraient probablement pas durables. cela est dû à la constante fragilité de la situation polit ique et au manque d’en-gagement (appropriation) de la part des bénéficiaires, dès lors que la plupart des in i t iat ives de réfor me n’ém an e nt p as d ’ac teurs de la région, mais plutôt de la commission européenne ou d’autres parties prenantes externes;

f ) s ’a g i s s a n t d e l e u r d e gré d e ré u s s i te , a u c u n e d i f fé re n c e s i g n i f i c a t i ve n’e s t apparue entre les projets gérés par les délégations et ceux gérés par l ’agence européenne pour la reconstruction.

IV.sur la base de ces observations, la cour for-mule des recommandat ions suscept ib les d ’a ider la commiss ion à fournir une a ide plus efficiente et efficace. les résultats ob-tenus dans le cadre des projets pourraient être améliorés si:

a) lors de la conception des projets dans le domaine de la justice et des affaires inté-rieures, le soutien communautaire était conforme aux objectifs du programme annuel (par exemple, les futurs points de passage frontaliers communs devraient être pr ior i ta i res parce qu’i ls favor ise -raient la coopération régionale);

sYntHÈsE

b) l e s p r o j e t s d ’i n v e s t i s s e m e n t é t a i e n t mieux adaptés aux projets de renforce-ment des capacités institutionnelles;

c) la coordination entre tous les donateurs actifs dans la région, y compris la com-mission en tant que donateur principal, était meilleure (un donateur pourrait par exemple financer ou cofinancer un pro-jet conçu par un autre donateur);

d) la communauté des donateurs revoyait la procédure de passation des marchés d’équipements. i l conviendrait d’envisa-ger, le cas échéant, des pools d ’inves-tissements conjoints, gérés par les pays bénéficiaires.

V.la durabilité des projets pourrait être accrue si:

a) les bénéficiaires s’impliquaient davan-tage;

b) aucun projet n’était lancé sans un plan de maintenance;

c) l a co m m i s s i o n a s s u ra i t u n s u i v i p l u s strict de la répartition des équipements ainsi que des infrastructures financés par l ’uE et en évaluait l ’utilisation;

d) l ’assistance technique fournie était ju-dicieusement complétée par la volonté d ’encourager ac t ivement les réformes institutionnelles.

8


2 cards est l’acronyme pour

«assistance communautaire à la

reconstruction, au développement et à

la stabilisation»; le programme portait

sur la période allant de 2000 à 2006.

3 ce montant représente environ

10 % du budget total alloué au

programme cards. la plupart des

dépenses au titre du programme

cards ont été effectuées au cours

des premières années du programme

et visaient à faire face aux besoins

urgents de la population des Balkans

occidentaux après le conflit.

4 s’agissant du dernier

élargissement en 2007, la Bulgarie

et la roumanie ont encore des

progrès à réaliser dans le secteur de

la justice et des affaires intérieures.

l’uE a décidé de mettre en place un

mécanisme spécial de coopération

et de vérification, afin d’aider ces

nouveaux états membres à pallier les

insuffisances qui subsistent.

introduction

1 . l’élargissement ser t les intérêts stratégiques de l ’uE en matière de stabi l i té, de sécurité et de prévention des confl its. le programme d ’é l a rg i s s e m e n t a c t u e l co n ce r n e l e s B a l k a n s o cc i d e n t a u x , a u x -quels s’of f re la perspec t ive d ’adhérer à l ’union lorsqu’i l s auront rempl i les condit ions requises.

2 . l’a u d i t d u s e c te u r d e l a j u s t i ce e t d e s a f f a i re s i n té r i e u re s ( j a i ) pour les Balk ans occidentaux por te sur un domaine d’une grande i m p o r t a n ce p o l i t i q u e. ce s e c te u r co n s t i t u e l ’ u n d e s p r i n c i p a u x domaines de coopérat ion entre l ’ union européenne et les pays des Balk ans occidentaux, et peut être subdivisé en quatre sous-domaines: asi le et migration, gestion intégrée des frontières, sys-tème judiciaire et pol ice. le montant correspondant aux marchés relat i fs au domaine de la just ice et des affaires intér ieures passés dans le cadre du programme de la commiss ion pour les Balk ans occidentaux (cards 2) s’élève à quelque 470 mil l ions d’euros pour la pér iode a l lant de 2001 à 2006 3.

3 . av a n t d e c o m m e n c e r l ’a u d i t , l a c o u r a r e c e n s é l e s p r i n c i p a u x r isques pour la bonne gest ion f inancière :

a) l e s p ro j e t s d a n s l e d o m a i n e d e l a j u s t i ce e t d e s a f f a i re s i n -té r i e u re s s o n t m i s e n œ u v re d a n s u n co n te x te p o l i t i q u e e t économique dél icat ; par conséquent, l ’a ide de la commission pourrait ne pas permettre d ’atteindre les objecti fs pol it iques f ixés, et s ’avérer non durable ;

b) le pays bénéf ic ia i re et les bénéf ic ia i res f inals jouent un rôle fondamental dans l ’about issement des projets en ra ison du fait que la commission ne dispose que de pouvoirs l imités en matière de renforcement des compétences, du professionna-l isme et de l ’indépendance des inst i tut ions dans le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures ;

c ) l a c o m m u n a u t é e s t p r e s s é e d ’o b t e n i r d e s t a u x é l e v é s d e p a r t i c i p a t i o n e t l e s c o n t r a i n t e s b u d g é t a i r e s , p o l i t i q u e s e t de procédures auxquel les les bénéf ic ia i res sont soumis sont par fois ignorées. cette s i tuat ion pourra i t por ter préjudice à l ’e f f icaci té des réal isat ions, notamment lorsqu’e l les v isent à renforcer les capacités administrat ives ;

d) l e re s p e c t d e s c r i tè re s d a n s l e d o m a i n e d e l a j u s t i ce e t d e s af fa i res intér ieures s’avère, à la lumière des expér iences an-tér ieures, l ’une des quest ions les plus dél icates, voire la plus dél icate, qui se pose dans le cadre de l ’é largissement 4.


9


4 . les programmes de la commiss ion v isa ient à :

a) renforcer l ’état de droit , le respec t des droits de l ’homme et les re lat ions avec la société c iv i le ;

b) soutenir la réforme judic ia i re et l ’harmonisat ion de la légis-lat ion nat ionale avec les ex igences de l ’uE;

c) réformer la pol ice dans son ensemble et la pol ice des frontiè -res en par t icul ier, a ins i qu’à assurer l ’ordre publ ic ;

d) lutter contre la corruption, l ’immigration clandestine, le cr ime organisé et le terror isme;

e) f a c i l i te r l e d é ve l o p p e m e nt , l e s re l at i o n s co m m e rc i a l e s e t l a c i rculat ion des biens et des personnes ;

f ) re n fo rce r l e s c a p a c i té s i n s t i t u t i o n n e l l e s e t o p é rat i o n n e l l e s , p a r e xe m p l e e n m a t i è re d ’a s i l e e t d e m i g r a t i o n , d e v i s a s e t de gest ion intégrée des f ront ières.

5 . d a n s l e d o m a i n e d e l a j u s t i c e e t d e s a f f a i r e s i n t é r i e u r e s , l ’a i d e c o m m u n a u t a i r e e s t m i s e e n œ u v r e s o i t p a r l e f i n a n c e m e n t d e s investissements d ’infrastructures et d ’équipements, soit au moyen d e p ro j e t s d e re n fo rc e m e n t d e s c a p a c i t é s i n s t i t u t i o n n e l l e s . le s i nve s t i s s e m e nt s p re n n e nt l a fo r m e d e m a rc h é s d e t rava u x o u d e four ni tures. le renforcement des capaci tés inst i tut ionnel les , par l ’assistance technique 5 ou le jumelage 6, contr ibue à établir les nor-mes et les règles de base en matière de ser vice publ ic , comme les lo is et les st ratégies en y associant les formations nécessaires.

5 nombre de projets et de

programmes en matière de

développement de tous types font

appel à l’assistance technique.

celle-ci consiste à «engager des experts

pour transmettre un savoir-faire et

des compétences et pour mettre en

place et renforcer des institutions».

Voir le rapport spécial de la cour

n° 6/2007 relatif à l’efficacité de

l’assistance technique dans le cadre

du renforcement des capacités

(jo c 312 du 21.12.2007, p. 3).

6 lancé en 1998 pour les aides

d’adhésion, le jumelage fournit un

cadre destiné à l’administration et

aux organismes paraétatiques dans

les pays bénéficiaires afin de leur

permettre de travailler avec leurs

homologues des états membres.

10


6 . l’union européenne appor te son a ide aux pays des Balk ans occi -dentaux essentiel lement au moyen de programmes spécif iques et d ’ass is tance four nie dans le cadre de p roje ts . l’audi t de la cour v i s a i t à é v a l u e r l ’e f f i c a c i t é d e s p ro j e t s d e l a co m m i s s i o n e u ro -péenne dans le domaine de la just ice et des a f fa i res intér ieures pour les Balkans occidentaux. l’audit a por té sur un échanti l lon de 33 projets dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, à s avo i r 3 0 p ro j e t s a u n i ve a u n a t i o n a l e t t ro i s a u n i ve a u ré g i o -nal, relevant des programmes annuels 2001-20057. les deux types d’aide ( investissements et renforcement des capacités institution-nel les ) éta ient représentés de man i è re é g ale dan s l ’é ch ant i l lon . la l i s te des projets contrôlés, accompagnée des résultats et des constatat ions de la cour, f igure à l ’ a n n e xe I . la méthodologie et l ’échant i l lon d ’audit sont présentés en détai l à l ’ a n n e xe I I .

7 . les principaux objectifs de l ’audit étaient d’évaluer la mesure dans laquel le :

a) les besoins dans le domaine de la just ice et des af fa i res inté -r ieures avaient été correc tement déterminés, et s i les projets ont permis de répondre à ces besoins 8;

b) les réal isations prévues ont été concrétisées, et s i les résultats escomptés ont été atte ints et présentent un carac tère dura-ble 9.

8 . dans les Balkans occidentaux, la commission a uti l isé deux appro -ches fondamentales en matière de gest ion: la gest ion déconcen-t ré e e t l a g e s t i o n ce nt ra l i s é e i n d i re c te. s ’a gi s s a nt d e l a g e s t i o n d é co n ce nt ré e, l e s d é l é g at i o n s d e l a co m m i s s i o n e n a l b a n i e , e n B osnie - et-Her zégovine et en croat ie sont responsables de l ’é la-b o r a t i o n d e s p ro j e t s , d e l a p a s s a t i o n d e s c o n t r a t s a i n s i q u e d e l a m i s e e n œ u v re f i n a n c i è re e t te c h n i q u e d e s p ro j e t s . E n ce q u i concerne le mode de gestion central isée indirecte, l ’agence euro -péenne pour la reconstruc t ion (aEr) a géré, jusque f in 2008, les p r o g r a m m e s d a n s l ’a n c i e n n e r é p u b l i q u e y o u g o s l a v e d e m a c é -doine, au kosovo (au t i t re de la résolut ion 1244/99 du consei l de sécurité des nations unies) , au monténégro et en serbie. l’examen de la cour a por té sur l ’existence d’éléments attestant que l ’un des modes de gest ion éta i t p lus ef f icace que l ’autre pour les projets dans le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures 10.

7 comme le prévoit le règlement

cards, le programme annuel, établi

pour chaque pays bénéficiant de

l’aide communautaire, comprend une

liste des projets à financer et spécifie

les montants correspondants. le

comité de gestion, composé de

représentants des états membres

et présidé par la commission, se

prononce sur les crédits annuels.

8 l’audit a permis d’évaluer la

mesure dans laquelle les projets

dans le domaine de la justice et des

affaires intérieures étaient justifiés

en fonction de l’étendue et de la

définition des besoins, et si d’autres

approches avaient été envisagées et

analysées correctement. En outre, il

a permis d’apprécier si les objectifs

étaient conformes aux priorités

définies dans les documents de

stratégie de la commission, du

conseil et du pays concerné.

9 l’audit a permis d’évaluer la

mesure dans laquelle le bénéficiaire

a utilisé efficacement l’aide financée

par l’uE qui lui a été octroyée

(par exemple les équipements,

l’infrastructure et les formations), et

si les résultats obtenus dans le cadre

des projets étaient durables sur les

plans financier et opérationnel.

10 cet élément supplémentaire a été

inclus dans l’audit à la demande du

parlement européen. Voir résolution

du parlement européen du 22 avril

2008 contenant les observations

qui font partie intégrante de la

décision concernant la décharge sur

l’exécution du budget général de

l’union européenne pour l’exercice

2006, section iii — commission.

étEnduE Et approcHE dE l’audit


11


9 . sur le p lan f inancier, la commiss ion européenne est le pr incipal donateur dans les Balk ans occidentaux. plus de la moit ié des sub -vent ions oc troyées à cette région proviennent du budget de l ’uE ( a n n e xe I I I ) . dans ce contex te, l ’audit a por té sur la quest ion de savoir dans quel le mesure le gouvernement du pays bénéf ic ia i re avait t i ré par t i de la coordinat ion entre les donateurs.

10. le rappor t est st ruc turé selon les formes d ’a ide, à savoir projets d ’i nve s t i s s e m e nt o u p ro j e t s d e re n fo rce m e nt d e s c a p a c i té s i n s -t i t u t i o n n e l l e s , e t e n p ré s e n t e l e s fo rc e s e t f a i b l e s s e s re l a t i ve s . les quest ions hor izonta les con ce r n ant l e m od e d e g e s t i on e t l a coordination entre les donateurs sont traitées dans une trois ième par t ie.

C A R T E D E S B A L K A N S O CC I D E N TAU X

S o u r ce : commission européenne.

12


AIDE À L’ INVESTISSEMENT DE L’UE L A PLUPART DU TEMPS EFFIC ACE, MAIS RISQUES EN CE QUI CONCERNE L A DUR ABILITÉ

11. c e t t e p a r t i e d u r a p p o r t t r a i t e d ’a b o r d d u c a r a c t è r e a p p r o p r i é d e s p ro j e t s d ’i nve s t i s s e m e nt e t d e s é va l u at i o n s d e s b e s o i n s s u r l e s q u e l l e s l e s p ro j e t s o n t é t é fo n d é s . E l l e p ré s e n t e e n s u i t e l e s co n s t a t a t i o n s re l a t i ve s a u x ré s u l t a t s o b te n u s e t à l a n é ce s s a i re h a r m o n i s at i o n d e s p r i o r i té s n at i o n a l e s e t co m m u n a u t a i re s ; e l l e se poursuit avec la quest ion de la durabi l i té, qui compor te deux p a r t i e s : l ’ u n e s u r l ’ i m p o r t a n ce d e l a m a i nte n a n ce, l ’a u t re s u r l a n é ce s s i té d e d i s p o s e r d e c a p a c i té s i n s t i t u t i o n n e l l e s s u f f i s a nte s pour garant i r la durabi l i té.

LES NORMES EUROPÉENNES E T L’É TAT DE DÉL ABREMENT DES INFR ASTRUC TURES RENDENT LES INVESTISSEMENTS INDISPENSABLES

12. suite à des années de sous-investissement et de changements géo-pol i t iques 11, les besoins d ’invest issements nécessai res à la mise à niveau des infrastructures avec les normes européennes sont consi-dérables dans les Balk ans occidentaux et dépassent dans la plupar t des cas les ressources des budgets nat ionaux. les besoins en ma-t ière d ’invest issements résultent de deux fac teurs pr incipaux:

11 l’émergence de six nouveaux états

suite à l’éclatement de l’ancienne

Yougoslavie a créé plus de

5 000 kilomètres de nouvelles

frontières internationales dans cette

région, qui doivent être contrôlées de

manière appropriée.

oBsErVations

E X E M P L E S D E P R O J E T S D ’ I N V E S T I S S E M E N T S T R AT É G I Q U E S E T N O N S T R AT É G I Q U E S

E N C A D R É 1

Cas n° 1: projet répondant aux objectifs stratégiques

En albanie, le système pénitentiaire est en deçà des normes internationales. dans les prisons et les centres de détention provisoire, la surpopulation atteint des proportions démesurées. au moment où le contrôle a été effectué, on enregistrait dans les prisons albanaises une population carcérale s’élevant à 3 049 détenus, pour une capacité limitée à 1 510 individus. cela représente une surpopulation évaluée à 102 %. c’est pourquoi la construction de la prison de fushe kruja, destinée à accueillir 312 détenus, pourrait être considérée comme une priorité majeure à prendre en considération.

Cas n° 2: projet en marge du programme annuel

En ancienne république yougoslave de macédoine, les documents relatifs au projet en matière d’asile qui avait été approuvé allouaient une enveloppe budgétaire de 2 millions d’euros à des activités liées au renforcement des capacités institutionnelles telles que l’élaboration d’une légis-lation, de stratégies et d’un plan d’action national. cela n’a pas été fait. au lieu de cela, un centre d’accueil pour demandeurs d’asile a été construit.


13


a) l e s n o r m e s e u ro p é e n n e s p o u r d e s i n s t i t u t i o n s e n t i è re m e n t nouvel les 12 doivent être respec tées. ces normes ex igent par exemple un ser vice professionnel de sur vei l lance des frontiè -res. comme les f ront ières éta ient jusqu’i l y a peu pr incipale -ment contrôlées par des conscrits 13, cette exigence représente un déf i . En outre, les nouvel les f rontières devront être ouver -tes à la l ibre c i rculat ion des personnes et des biens, tout en étant sécur isées et contrôlées ;

b) les infrastructures dans le domaine de la justice et des affaires intér ieures sont délabrées. dans les Balk ans occidentaux, les inf rast ruc tures ac tuel les sont insat is fa isantes et inadaptées. par exemple, lorsqu’en 2004-2005, des évaluateurs 14 ex ternes ont v is i té 38 tr ibunaux en albanie, i l s n’ont généralement pas été en mesure de dist inguer les juges des personnes poursui-v ies, du publ ic ou des procureurs ; en outre, cer ta ines af fa i res éta ient t ra i tées dans les couloirs .

13. l’a u d i t a p e r m i s d e c o n s t a t e r q u e , d a n s e n v i r o n 7 0 % d e s c a s , les projets d ’invest issement dans le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures répondaient g lobalement aux objec t i fs s t ra -té gi q u e s 1 5, à s avo i r i n s t a u re r l a s t a b i l i té e t l a s é c u r i té a i n s i q u e renforcer l ’associat ion avec l ’ uE. les autres projets se sont avérés non confor mes, ou seulement par t ie l lement confor mes, aux ob-jec t i fs décr i ts dans le programme annuel ( e n ca d r é 1 ) .

14. l’audit a montré que l ’a ide a été accordée sans qu’aucune étude d e f a i s a b i l i t é a d é q u a t e , p e r m e t t a n t d e d é f i n i r l a p o r t é e e t l e s spécif ications des projets, n’ait été menée. la réal isat ion d’études est une tâche exigeante, faute pour les inst i tut ions bénéf ic ia i res d e d i s p o s e r d e s t raté gi e s o u d e p l a n s d ’a c t i o n a u n i ve a u n at i o -nal b ien é laborés qui auraient déf in i les pr ior i tés. sur 17 projets d ’i nve s t i s s e m e n t co n t rô l é s , s e u l e s d e u x é t u d e s s e s o n t avé ré e s t rès sat is fa isantes et compor taient une descr ipt ion préalable de l ’impor tance du projet sé lec t ionné ( e n ca d r é 2 ) .

12 par exemple, en Bosnie-et-

Herzégovine, la police des frontières

est la plus ancienne des institutions

mises en place au niveau de l’état.

Elle n’atteint toutefois toujours pas

dix années d’existence en 2009.

13 par exemple, en serbie, l’armée a

contrôlé les frontières jusqu’en 2007.

14 «plan directeur pour

l’infrastructure judiciaire» — étude

réalisée par des consultants externes

entre janvier 2004 et avril 2005.

15 dans son rapport spécial n° 5/2007

relatif à la gestion du programme

cards par la commission

(jo c 285 du 27.11.2007, p. 1),

la cour est parvenue à la conclusion

que l’orientation stratégique de

la commission était formulée de

manière très générale. Elle était

appropriée pour la phase de

reconstruction, mais non pour

les objectifs de renforcement

institutionnel, plus ambitieux.

E X E M P L E D ’ U N E A N A LYS E D E B E S O I N S T R È S S AT I S FA I S A N T EE N C A D R É 2

la construction de deux cours d’appel en albanie, l’une à korça et l’autre à Vlora, constituait les deux priorités principales de l’étude sur le «plan directeur relatif à l’infrastructure judiciaire». cette étude portait sur l’ensemble des cours d’appel et des tribunaux de district en albanie et en analysait la situation et les perspectives. le plan directeur avait été bien préparé et était précis.

14


15. au stade de la planif ication, des faiblesses imputables tant au pays bénéf ic ia i re que, dans cer ta ins cas, à la commiss ion ont conduit à une répar t i t ion et à une ut i l i sat ion inef f ic ientes et inef f icaces des équipements f inancés par l ’uE ( e n ca d r é 3 ) .

RÉSULTATS MITIGÉS POUR UNE C ATÉGORIE IMPORTANTE DE PROJE TS D ’INVESTISSEMENT: GESTION E T SÉCURITÉ DES FRONTIÈRES

16. À l ’occasion du sommet uE-Balkans occidentaux de thessalonique de juin 2003, il a été souligné que l ’insécurité aux frontières est l ’un des réels obstacles à l ’état de droit et constitue une priorité majeure pour l ’union. la commission s’est largement investie dans le secteur de la gestion intégrée des frontières, qui a représenté une grande part du financement affecté au domaine de la justice et des affaires intérieu-res (37 %). ce secteur se compose de deux éléments: la gestion et la sécurité des frontières. la cour a contrôlé huit projets d’investisse-ment dans le domaine de la gestion intégrée des frontières, y compris l ’installation de plusieurs points de passage frontaliers. les résultats obtenus dans le cadre de ces investissements se sont avérés en règle générale plus sat isfaisants lorsque ces derniers étaient associés à des mesures de renforcement des capacités institutionnelles tel les que l ’élaboration de stratégies nationales en matière de gestion in-tégrée des frontières16. un système efficace de gestion des frontières requiert un équilibre entre ouverture et sécurité des frontières17. la serbie, par exemple, a atteint cet équilibre (encadré 4) .

16 la stratégie nationale en

matière de gestion intégrée des

frontières a été adoptée en albanie

en novembre 2006, en Bosnie-et-

Herzégovine en juillet 2005, dans

l’ancienne république yougoslave

de macédoine en octobre 2005, au

monténégro en février 2006 et en

serbie en janvier 2006.

17 il convient de souligner que ni

l’acquis communautaire de l’uE ni

les normes schengen ou le code

des douanes communautaire ne

fournissent un modèle unique

et universel pour la gestion des

frontières. ces normes exigent

toutefois que le système soit

efficace et adapté aux risques.

E X E M P L E S D E R É PA R T I T I O N E T D ’ U T I L I S AT I O N I N E F F I C I E N T E S E T I N E F F I C AC E S D ’ É Q U I P E M E N T S F I N A N C É S PA R L’ U E

E N C A D R É 3

En ancienne république yougoslave de macédoine, certains des motocycles financés par l’uE, mis à la disposition de la police des frontières dans le courant de l’été 2005, n’ont pratiquement pas été utilisés durant les 18 premiers mois, étant donné que le gouvernement n’avait pas fourni à la police l’équipement de protection nécessaire, comme il avait été convenu. il manquait encore des éléments d’équipement en 2007. le gouvernement a lancé un appel d’offres pour de l’équipe-ment complémentaire en septembre 2008 et la signature du contrat était prévue pour le premier trimestre de 2009.

dans le même pays, l’ouverture du centre pour demandeurs d’asile a également été repoussée d’une année parce que le gouvernement n’a pas fourni l’équipement nécessaire.

les ordinateurs livrés à la police albanaise n’avaient toujours pas été sortis de leurs cartons huit mois après la signature du contrat, dans l’attente de la décision des autorités quant à l’attribution des ordinateurs aux bénéficiaires finals.


15


E X E M P L E I L LU S T R A N T L A M A N I È R E D O N T L E R E CO U R S À D E S É Q U I P E M E N T S M O D E R N E S R E N F O R C E L E S CO N T R Ô L E S F R O N TA L I E R S TO U T E N É CO U R TA N T L E S D É L A I S D ’AT T E N T E D E S V OYAG E U R S

E N C A D R É 4

En serbie, les nouvelles infrastructures et les équipements neufs au point de passage frontalier de Batrovci se démarquent du passé (photo 1). le projet a permis d’accroître le nombre de contrôles effectués et d’écourter les délais d’attente. ceux-ci sont passés de plusieurs heures à 30 minutes pour les camions, et de 12 heures à quelque 20 minutes pour le trafic des voyageurs pendant la haute saison.

le point de passage frontalier a également été doté d’équipements modernes afin de permettre aux gardes-frontières de détecter les documents falsifiés, même ceux qui l’ont été de façon par-ticulièrement sophistiquée. le dispositif de contrôle «docubox» a été utilisé en moyenne 100 fois par jour et, depuis sa mise en service, les autorités ont découvert pratiquement un document falsifié par jour.

Le p oint de passage frontal ier de B atrovci , f inancé par l ’UE, sur l ’autoroute B elgrade -z agreb a p ermis d ’écour ter considérablement les délais d ’attente des voyageurs.

P H O T O 1

S o u r ce : cour des comptes européenne.

16


17. la doctr ine moderne en matière de sécurité des frontières se fonde s u r q u a t r e é l é m e n t s : l a m o b i l i t é , l a c o m m u n i c a t i o n , l e r e n s e i -gnement et la puissance de feu. l’a ide fournie par la commiss ion por te sur l ’ensemble de ces éléments, à l ’exception de l ’armement. E n al b a n i e, l e s vé h i c u l e s to u t- te r ra i n d e l a p o l i ce d e s f ro nt i è re s de shkodra ont per mis à ce l le - c i d ’a mél io rer, d e f a ço n év id ente, les patroui l les aux f ront ières terrestres du nord du terr i to i re, qui é t a i e n t a u p a r av a n t e f fe c t u é e s à p i e d. E n o u t re , l a f ro n t i è re t e r -re s t re d e l ’a n c i e n n e r é p u b l i q u e yo u g o s l ave d e m a c é d o i n e ave c l a G r è c e e t l a f r o n t i è r e m a r i t i m e d e l ’a l b a n i e a v e c l ’ i t a l i e s o n t aujourd ’hui mieux contrô lées (voi r p h o t o s 2 et 3 ) . le nombre de tentat ives de f ranchissement i l légal des f ront ières de l ’anc ienne républ ique yougoslave de macédoine a sensiblement diminué de 2005 (date à laquel le les véhicules ont été fournis ) à 2008.

18. B ien que le tableau global reste relat ivement posit i f, des fa iblesses ont été re levées dans ce domaine, qui sont non seulement l iées au manque de volonté pol it ique et de moyens jur idiques dans les pays bénéf ic ia ires (voir points 36 à 39) , mais également à cer taines déf i -c iences spéci f iques af fec tant la gest ion assurée par la commiss ion ( e n ca d r é 5 ) .

E X E M P L E D E N O N - M I S E E N œ U V R E D ’ U N P R O J E T CO N C E R N A N T U N P O I N T D E PA S S AG E F R O N TA L I E R

E N C A D R É 5

le point de passage frontalier de Gorica en Bosnie-et-Herzégovine est situé sur l’axe routier in-ternational très fréquenté reliant mostar (Bosnie-et-Herzégovine) à split (croatie). les autorités croates avaient déjà installé leur point de passage frontalier, à l’inverse de la partie bosniaque qui ne disposait pas d’une infrastructure appropriée. la commission a signé un contrat de travaux pour une valeur de 3 millions d’euros sans vérifier que la procédure relative à l’expropriation foncière avait été menée à son terme. En raison de litiges portant sur l’estimation du terrain, le projet n’a jamais vu le jour et le contrat a expiré en décembre 200618.

il en résulte qu’une entité juridique privée administre un «terminal douanier» du côté bosniaque et perçoit 70 % des frais d’accès à celui-ci (ce qui correspond à environ 20 euros par camion). le gouvernement n’envisage pas de reprendre ces infrastructures.

18 comme la commission ne pouvait honorer le contrat, le contractant a introduit une demande correspondant à plus de 550 000 euros

pour pertes et préjudices. au moment de l’audit, une procédure de règlement à l’amiable était en cours.


17


19. l’éclatement de l ’ancienne Yougoslavie a généré plus de 5 000 k ilo-mètres de nouvel les f ront ières internat ionales dans la région. le moyen le plus eff ic ient de contrôler ces f rontières aurait consisté à m e t t re e n p l a ce d e s p o i n t s d e p a s s a g e f ro n t a l i e r s ( p p f ) co m -m u n s. l a co m m i s s i o n c o n t i n u e c e p e n d a n t d e f i n a n c e r l e s p ro -jets de points de passage frontal iers sur des dotat ions nat ionales p lutôt que sur une dotat ion régionale. cette approche n’est pas favorable au développement de la coopérat ion régionale.

Tous les projets, à l ’exception d ’un, ont fait l ’objet d ’un contrôle sur place. Ci- dessous, des agents de la Cour des comptes pro cèdent à l ’insp ec tion du véhicule tout-terrain f inancé par l ’UE, à G evgeli ja, à la frontière de l ’ancienne République yougoslave de M acédoine avec la G rèce.

P H O T O 2

Résultat du renforcement des contrôles aux frontières marit imes en Albanie. Hors-b ord confisqué ayant ser vi au cr ime organisé p our faire entrer c landestinement des p ersonnes dans l ’UE.

P H O T O 3



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E X E M P L E D ’U N I N V E S T I S S E M E N T V I S A N T À I N S TAU R E R L’É TAT D E D R O I TE N C A D R É 6

Construction de la Cour d’appel de Vlora en Albanie

la commission a investi 770 000 euros dans la construction de la cour d’appel de Vlora, en albanie. À court terme, ce projet a débouché sur un résultat positif. dans la nouvelle enceinte, le nombre moyen d’affaires jugées au cours de la première année d’activité (2007) a plus que doublé par comparaison à celles jugées dans l’ancien bâtiment. pour la première fois aussi, la cour d’appel disposait de salles d’audience idoines. la transparence des procédures s’en est trouvée améliorée et le sens de la «réalité de la justice» s’est généralement renforcé.

toutefois, au moment de l’audit, l’alimentation en électricité n’était pas assurée par le réseau de distribution électrique national et le budget annuel alloué au fioul lourd destiné aux générateurs avait déjà été épuisé quatre mois avant la fin de l’année. c’est pourquoi il n’a pas été possible d’uti-liser les ordinateurs, ce qui a réduit le volume des affaires traitées et mis à mal l’efficacité globale de l’investissement.

HARMONISATION DES PRIORITÉS NATIONALES E T COMMUNAUTAIRES COMME CONDITION PRÉAL ABLE NÉCESSAIRE À L A RÉUSSITE

20. les réformes dans le sec teur de la just ice et des af fa i res intér ieu-re s , q u’e l l e s co n ce r n e nt l e s i nve s t i s s e m e nt s o u l e re n fo rce m e nt des capacités inst i tut ionnel les , const i tuent une entrepr ise com-plexe et de grande ampleur. les budgets nationaux ne permettent toutefois pas d ’affecter des ressources f inancières suff isantes aux objec t i fs pr ior i ta i res dans le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures, en par t icul ier dans les pays des Balk ans occidentaux économiquement moins développés 19.

21. même s i la commission est le pr incipal donateur dans les Balk ans occ identaux, les f inancements de l ’uE ne suf f i sent pas à couvr i r l ’e n s e m b l e d e s b e s o i n s d ’i nv e s t i s s e m e n t s . E n g é n é r a l , l a co m -m i s s i o n a d o n c f i n a n c é d e s p r o j e t s p i l o t e s d e f a ç o n à m o n t r e r a u b é n é f i c i a i r e l e s a v a n t a g e s q u’a p p o r t e l a m i s e à n i v e a u d e s infrastruc tures. le bât iment moderne de la cour d ’appel à Vlora , f inancé par l ’uE et qui a permis d ’amél iorer la t ransparence de la just ice, i l lustre ce t ype d ’ass istance ( e n ca d r é 6 ) .

22. le niveau du f inancement nat ional a considérablement var ié se -l o n l e s p ays co n ce r n é s . l’a u d i t a p e r m i s d e re l e ve r u n c a s o ù l a dépendance à l ’égard du donateur avait disparu. En serbie, les dé -penses relat ives aux projets de rénovation des tr ibunaux f inancés par l ’uE ont représenté environ 5 % du budget total de la serbie co n ce r n a n t l a j u s t i ce e t l e s a f f a i re s i n té r i e u re s p o u r l a p é r i o d e a l lant de 2003 à 2007 ( e n ca d r é 7 ) .

19 dans l’ancienne république

yougoslave de macédoine,

l’académie chargée de former les

juges et les procureurs est en partie

financée par le budget de l’état selon

les dispositions d’une loi spécifique,

garantissant l’indépendance de son

enseignement. En 2008, 63 % du

financement total de l’académie

provenaient toutefois de donateurs

internationaux. un cadre financier

plus équilibré est donc indispensable

pour assurer l’indépendance

opérationnelle de l’institution.


19


EXEMPLE D’UN ENGAGEMENT BUDGÉTAIRE SUFFISANT AU NIVEAU NATIONAL E N C A D R É 7

Rénovation du plus grand tribunal de Serbie

après l’assassinat du premier ministre serbe Zoran djindjic en mars 2003, les autorités ont procédé à l’arrestation d’un grand nombre de personnes suspectées d’activités criminelles. cependant, les autorités serbes ne disposaient pas d’installations appropriées, susceptibles de leur permettre de juger de manière digne et sûre des affaires très médiatisées. les travaux de rénovation financés à la charge du budget communautaire ont par exemple pourvu le tribunal de district de Belgrade d’une salle d’audience moderne. depuis l’ouverture de celle-ci en juin 2006, 35 procès s’y sont déroulés en 2006 et 40 en 2007 — la plupart concernaient le crime organisé à grande échelle et les crimes de guerre. depuis lors, le gouvernement serbe a affecté des ressources considérables à la reconstruction de tribunaux sur tout le territoire.

Le nouveau bâtiment, davantage sécurisé, de la Cour d ’app el de Vlora en Albanie a été f inancé par l ’Union europ éenne. Les travaux ont été achevés en 2006.

P H O T O 4

S o u r ce : délégation de la commission européenne à tirana.

20


E X E M P L E D ’ U N P R O J E T D ’ I N F R A S T R U C T U R E S D O N T L’ I N C I D E N C E E S T I N S U F F I S A N T E

E N C A D R É 8

la commission a investi plus de 3 millions d’euros pour que le point de passage frontalier (ppf) de kamensko en Bosnie-et-Herzégovine puisse être élevé au niveau d’un ppf de «première catégorie», c’est-à-dire un ppf par lequel tous les types de produits peuvent entrer dans le pays et en sortir. depuis l’achèvement du projet de l’uE, le gouvernement a cependant revu sa décision et déclassé le ppf de kamensko. En raison de cette décision, plusieurs types de produits (par exemple l’essence) ne peuvent plus y être déclarés. le trafic a diminué en intensité, bien qu’il s’agisse de l’axe routier le plus pratique pour relier split en croatie au centre-ouest et au nord de la Bosnie-et-Herzégovine. la commission n’avait pas eu connaissance de ce changement.

23. l’a b s e n c e d ’ h a r m o n i s a t i o n d e s p r i o r i t é s n a t i o n a l e s e t c o m m u -nautaires rend ineff icace l ’ass istance fournie. la commission, par e xe m p l e , r e c o u r t a u x a c c o r d s d e s t a b i l i s a t i o n e t d ’a s s o c i a t i o n (asa) pour contraindre les pays des Balk ans occidentaux à mettre e n œ u v re l e s d i s p o s i t i o n s d e s a c c o rd s d e ré a d m i s s i o n 2 0. to u t e -fois, ces disposit ions n’ont pas pu être appl iquées avec succès du fa i t que les pays bénéf ic ia i res n’ont pas réser vé suff isamment de ressources f inancières dans leurs budgets nat ionaux. En albanie par exemple, le manque de personnel dans le ser vice de la pol ice nat ionale chargé des contrôles aux f rontières et de l ’immigrat ion a mis en pér i l la capacité du pays à rempl i r ses obl igat ions inhé -rentes à l ’accord. même lorsque la commiss ion a f inancé la st ra-tégie nat ionale en mat ière de migrat ion et de réadmiss ion pour l ’a l b a n i e e t q u’e l l e a m i s l ’a cce nt s u r l e s co n d i t i o n s f i xé e s d a n s l ’accord lors des réunions des comités de haut niveau, les progrès sont restés lents.

RISQUE POUR L’ INCIDENCE E T L A DUR ABILITÉ DES PROJE TS D ’INVESTISSEMENT

24. s ix des 16 projets d ’investissement audités ont connu des problè -mes af fec tant leur durabi l i té. B ien que les pays v is i tés a ient dans une cer taine mesure assuré la maintenance des infrastruc tures et des équipements mis en place, cel le -ci n’était pas d’un niveau suf -f isant pour garantir la durabi l i té des invest issements. au moment de l ’audit , le bénéf ic ia ire n’était pas tenu de fournir des éléments a t t e s t a n t l ’e x i s t e n c e d ’ u n p l a n d e m a i n t e n a n c e e t d ’ u n b u d g e t adéquats avant de pouvoir bénéf ic ier d ’un f inancement de l ’uE.

20 les pays des Balkans occidentaux

et l’union européenne ont conclu

un accord de réadmission dans le

cadre des accords de stabilisation

et d’association. l’accord en cause

prévoit que les pays des Balkans

occidentaux et les états membres

de l’uE acceptent le retour de

ressortissants entrés ou séjournant

illégalement sur le territoire de tout

autre pays, ainsi que les immigrants

clandestins ressortissants de pays

tiers ou les apatrides arrivés sur le

territoire de l’un des pays par le

territoire de l’autre. l’accord contraint

essentiellement les pays des Balkans

occidentaux à partager avec l’union

européenne la responsabilité pour la

sécurité de cette dernière.


21


25. les délégat ions n’éta ient pas toujours au courant de la s i tuat ion sur le terra in , étant donné que l ’ut i l i sat ion des infrastruc tures et des équipements ne faisait l ’objet d ’aucun suivi . En conséquence, la commission n’a pu fournir aucune assurance concernant l ’inci -dence et la durabi l i té des projets d ’invest issement ( e n ca d r é 8 ) .

26. En mat ière de passat ion des marchés, les règles appl icables per-m e t te nt d e p re n d re e n co m p te l e s s e r v i ce s a p rè s -ve n te d a n s l e cadre de la procédure; cependant, cette disposit ion n’est pas suf -f i s a m m e n t a p p l i q u é e. l a d é l é g a t i o n e n a l b a n i e a fo u r n i q u a t re véhicules tout-terrain à la police des frontières, alors qu’el le savait que des problèmes d’entretien de l ’équipement 21 se poseraient. En outre, les inst i tut ions bénéf ic ia i res chargées de la maintenance ne sont pas systémat iquement inv i tées à par t ic iper aux comités d ’é v a l u a t i o n d e s o f f re s e n q u a l i té d e m e m b re s vo t a n t s e t n’o n t pas été suff isamment impl iquées dans les premières étapes de la procédure d ’appel d ’of f res.

LES C APACITÉS INSTITUTIONNELLES N’É TAIENT PAS À L A MESURE DES INVESTISSEMENTS

27. dans de nombreux cas, la s i tuat ion sur le ter ra in s’est amél iorée grâce à l ’ass istance fournie par l ’uE en ce qui concerne les équipe-ments et les infrastructures. les investissements seuls ne permet-t ront toutefois pas d ’atte indre les objec t i fs généraux d ’une ins-t i tut ion c ible. par exemple, mettre en place un point de passage frontal ier moderne ne suff it pas: les méthodes de travai l de la po-l ice des f ront ières doivent également évoluer en conséquence.

28. les projets informatiques sont un autre exemple d’investissements pour lesquels les capacités inst i tut ionnel les nécessaires n’étaient pas à la hauteur. même lorsque l ’équipement fourni éta i t adapté au travai l de la pol ice ou au système judic ia i re, et qu’i l répondait aux besoins ac tuels et futurs, le degré d ’eff icacité potentiel le des projets n’a pas encore pu être ple inement atte int en ra ison:

a) d u f a i b l e n o m b r e d e p o s t e s d e p o l i c e d e s f r o n t i è r e s e t d e tr ibunaux connec tés au réseau informatique. par exemple, au monténégro, seulement 3 des 26 points de passage frontal iers éta ient re l iés entre eux;

21 l’entretien du véhicule tout-terrain

de la délégation n’est pas effectué à

tirana, mais dans un pays voisin.

22


b) du fait que, pour être durables, les projets relatifs aux systèmes d’in-formation des autorités publiques doivent s’appuyer sur un cadre juridique solide et sur des politiques de sécurité adéquates, dès lors que des données confidentiel les sont échangées. au moment de l ’audit, aucun pays ne disposait d’une loi sur la protection des don-nées entièrement alignée sur l ’acquis communautaire. s’agissant de la Bosnie-et-Herzégovine, une loi sur la protection des données avait été adoptée en 2006. toutefois, elle doit encore faire l ’objet d’une actualisation afin de répondre aux exigences communautaires;

c) du fait qu’aucun des trois projets audités relatifs à des logiciels in-formatiques ne comportait des instructions écrites concernant les contrôles d’accès. le contrôle d’accès est un processus fondamen-tal qui permet de vérifier et de l imiter l ’accès aux ressources d’un système informatique; i l devrait être conçu de manière à protéger ce dernier contre les intrusions ou les util isations non autorisées.

BESOINS IMPORTANTS EN MATIÈRE DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS INSTITUTIONNELLES, MAIS CHANGEMENTS LIMITÉS SUITE AUX DÉPENSES DE L’UE

29. cette section porte, tout d’abord, sur les raisons du caractère limité des réalisations liées aux projets en matière de renforcement des capacités institutionnelles, ainsi que sur le défaut de mesure des réalisations. les sous-sections ci-après passent en revue les facteurs déterminants pour la durabilité: la stabilité des membres clés du personnel et un environ-nement sans corruption, des facteurs spécifiques relatifs aux projets de formation et l ’appropriation des projets au niveau des bénéficiaires.

GESTION DES CHANGEMENTS E T RENFORCEMENT DES C APACITÉS INSTITUTIONNELLES: C AR AC TÈRE LIMITÉ E T INSUFFISANCES EN MATIÈRE DE MESURE

30. dans le domaine de la justice et des affaires intér ieures, un projet peut être qualifié de potentiellement efficace s’il permet de répondre à des besoins avérés et de remédier à des lacunes, s’i l procure les avantages escomptés, s’i l repose sur l ’engagement du bénéficiaire à assurer la durabil ité et s’i l s’intègre dans une stratégie coordonnée visant à contribuer au renforcement des capacités institutionnelles.

31. les projets de la commission ont donné des résultats qui ont permis d’améliorer la situation des bénéficiaires. cela était par ticulièrement manifeste pour les marchés de fournitures et de travaux; mais le plus grand défi restait d’assurer la durabil ité des projets de renforcement des capacités institutionnelles.


23


32. la cour a mis en évidence trois raisons majeures pour lesquelles les projets de renforcement des capacités inst itutionnel les n’ont pas atteint leurs objectifs:

a) l ’instabil ité sur le plan administratif dans la région, par exem-ple un renouvellement impor tant du personnel après les élec-tions;

b) le fa i t que la format ion a donné des résultats infér ieurs aux prévisions;

c) le manque d’appropriation de la réforme par le pays.

33. l’audit a également montré que le contraire est possible: lorsque la fonc t ion publ ique jouit d ’une cer taine stabi l i té, que la forma-tion est bien ciblée et que les dir igeants du pays bénéficiaire sont déterminés à emprunter la voie du changement, des progrès sont accomplis. En albanie par exemple, le gouvernement est résolu à faire aboutir ses efforts de déminage; en Bosnie -et-Herzégovine, la cour constitutionnelle est venue à bout de l ’arriéré des affaires en cours relatives aux droits de l ’homme; la cour de sremska mitrovica en serbie est devenue une cour modèle faisant usage de logiciels de gestion des affaires judiciaires.

34. dans ce domaine, la commission a mis en place quelques indicateurs spécifiques liés à la gestion par activités. dans diverses déclarations d’activité, la commission obser ve que des progrès ont été réalisés dans le secteur de la justice, de la l iberté et de la sécurité dans les Balkans occidentaux, compte tenu du fait, d’une part, que les juges et les procureurs ont bénéficié d’une formation et, d’autre part, que la police et les procureurs ont amélioré leur collaboration. toutefois, la manière dont la commission évalue l ’incidence de ces activités n’apparaît pas clairement.

35. la commission avait l ’habitude de mesurer le succès de son assis-tance uniquement à l ’aune du taux de passation de contrats et du taux de décaissement. En 2002, la commission a commencé à viser le renforcement durable des capacités institutionnelles, qui est plus diff ici le à mesurer. les pays des Balkans occidentaux se préparent à la mise en place d’un système décentral isé de mise en œuvre de l ’a ide, ce qui est un élément posit i f, puisque la délégat ion de la gestion montre que les capacités en la matière sont suffisantes. ce -pendant, la commission n’a pas encore pleinement intégré la mesure du renforcement des capacités dans la procédure d’agrément des autorités bénéficiaires22.

22 la première étape de la procédure

de mise en œuvre décentralisée

consiste dans l’agrément national

des autorités bénéficiaires sur la base

de l’évaluation des capacités. l’étape

suivante porte sur la délégation de la

gestion par la commission au pays.

24


LE TAUX DE ROTATION DU PERSONNEL CLÉ E T L A CORRUPTION COMPROME T TENT L A DUR ABILITÉ DU RENFORCEMENT DES C APACITÉS INSTITUTIONNELLES

36. seuls deux projets de renforcement des capacités inst i tut ionnel les sur un total de 15 ont donné des résultats satisfaisants en matière de durabilité. l’effet déstabilisateur induit par les changements affectant le personnel du bénéf ic ia i re est une carac tér ist ique commune aux projets de renforcement des capacités institutionnelles audités. les résultats posit i fs des projets de formation dans ce domaine précis ont pratiquement toujours été amoindris du fait du taux de rotation du personnel occupant des postes clés (encadré 9 ) .

37. s ’a gi s s a n t d e l ’a cc ro i s s e m e n t d e s c a p a c i té s , l ’a u d i t a é g a l e m e n t permis de relever quelques exemples posit i fs, qui ont entraîné des a m é l i o rat i o n s s u r l e p l a n o p é rat i o n n e l ( e n c a d r é 1 0 ) . E n d é p i t d e la rotation impor tante du personnel, les objectifs stratégiques, qui consistent à assurer la sécurité et la stabil ité et à veil ler au maintien de l ’ordre public, ont été atteints. cela n’a été possible que grâce à une assistance continue de l ’uE.

S I T UAT I O N I N S TA B L E E N M AT I È R E D ’A F F E C TAT I O N D U P E R S O N N E L D A N S L’A D M I N I S T R AT I O N P U B L I Q U E E N A L B A N I E E T D A N S L’A N C I E N N E R É P U B L I Q U E YO U G O S L AV E D E M AC É D O I N E

E N C A D R É 9

En albanie, 3 des 8 projets audités dans le domaine de la justice et des affaires intérieures com-prenaient un volet formation. des résultats positifs ont été obtenus, mais les changements de personnel, par exemple dans le secteur de l’immigration, n’ont pas cessé d’entraver le renforcement des capacités et de retarder la prise de décision. immédiatement après les élections parlementaires qui se sont tenues en albanie en 2005, les 20 personnes employées dans les bureaux régionaux de l’emploi en charge des questions liées à l’immigration ont toutes été remplacées.

au sein de la police de l’ancienne république yougoslave de macédoine, 30 postes de direction clés ont été répertoriés. dans les mois qui ont suivi les élections de 2006, 28 de ces postes ont fait l’objet de changements d’affectation, ce qui représente un taux de rotation du personnel de 93 %.


25


38. l’audit a permis de constater que la coopérat ion entre les agen-ces chargées de fa i re appl iquer la lo i n’éta i t pas sat is fa isante, ce qui a eu une incidence sur la durabi l i té des projets. par exemple, le maté r ie l de s ur ve i l lan ce e t le s ystè me d e re conn aissa nce des e m p r e i n t e s d i g i t a l e s m i s à d i s p o s i t i o n p r é s e n t a i e n t u n i n t é r ê t pour les pol ic iers bosniaques et devaient permettre de résoudre un plus grand nombre d ’af fa i res cr iminel les ; cependant , i l s n’ont pas été exploités de façon opt imale en ra ison du manque de co -opérat ion pol ic ière 23.

39. la lutte contre la corruption peut renforcer l ’intégrité des inst itu-t ions en charge de la just ice et des af fa i res intér ieures. plus ieurs é léments attestent une légère amél iorat ion de la s i tuat ion dans les pays audités, bien que les progrès accomplis restent précaires. un indicateur global susceptible de rendre compte de l ’ef f icacité des dépenses de l ’uE est l ’indice de percept ion de la corrupt ion établ i par l ’organisat ion transparenc y internat ional . l’ a n n e xe I V montre que l ’évaluation (classement et notation) s’est légèrement amél iorée depuis 2004.

23 il convient de reconnaître que

la Bosnie-et-Herzégovine compte

13 forces de police différentes

(deux au niveau national et dix dans

les cantons, en plus de la police

autonome du district de Brcko).

E X E M P L E S D E R E N F O R C E M E N T D E L A C A PAC I T É O P É R AT I O N N E L L EE N C A D R É 1 0

dans l’ancienne république yougoslave de macédoine, des unités de police spécialisées ont pro-grammé, mis en œuvre et terminé l’opération «mountain storm» (tempête en montagne) en novem-bre 2007. au cours de celle-ci, une importante cache d’armes contenant de quoi équiper 650 soldats ainsi que des armes antiaériennes a été mise au jour. il s’est avéré qu’elle appartenait à ce qui a été qualifié dans un premier temps de «groupe criminel organisé», puis de cellule terroriste. l’opération a été menée sans causer de pertes civiles. selon les observateurs internationaux interrogés par la cour, une opération d’une telle ampleur aurait été inconcevable il y a quelques années.

En juillet 2008, à l’issue du procès de «mountain storm», 17 personnes ont été condamnées à un total de 192 années d’emprisonnement. selon l’arrêt rendu, le groupe visait à instaurer un climat d’insécurité au sein de la population et à nuire à l’ordre constitutionnel du pays.

En albanie, l’uE aide la police à renforcer la capacité des autorités à faire appliquer les lois depuis 1997. l’appui à la police se poursuivra jusque 2011 au moins.

26


FORMATION — PLUS DE RÉALISATIONS QUE DE RÉSULTATS

40. un élément clé du processus de réforme et de changement consiste à d i s p e n s e r d e s fo r m a t i o n s a u x f o n c t i o n n a i r e s ( e n c a d r é 1 1 ) . l a commiss ion en a fa i t une pr ior i té m aje ure. par exe m ple, le s t ro i s projets régionaux 24, dotés d ’un budget total de 10 mil l ions d ’euros, ont tous compor té un volet formation. les réal isat ions induites par la formation (séminaires, ate l iers et conférences) se sont révélées sat is fa isantes, mais leur inc idence a été l imitée ( e n ca d r é 1 1 ) .

41. assurément, le fa i t de réunir à la même table des fonc t ionnaires provenant de dif férents pays des Balk ans occidentaux pour suivre une formation const i tue en soi un objec t i f louable, compte tenu de l ’h istoire récente de cette région. toutefois , les objec t i fs spé -ci f iques l iés aux projets de la commission étaient plus ambit ieux, par exemple le développement de stratégies régionales en matière d’asi le, de migration et de visas, sur la base d’un ensemble de nor-mes techniques et de pr incipes de l ’uE généralement acceptés.

24 En raison des conflits passés, la

coopération régionale a représenté

un défi dans les Balkans occidentaux.

c’est pourquoi le programme

régional de la commission a

principalement visé à améliorer les

relations entre les états dans cette

région. l’uE a clairement indiqué

que la coopération régionale est

une condition préalable à toute

avancée sur la voie de l’adhésion.

Quelque 10 % des crédits du

programme cards ont été consacrés

à la réalisation de cet objectif et le

programme régional a toujours été

axé sur l’état de droit ainsi que sur les

questions relevant de la justice et des

affaires intérieures.

E X E M P L E S D E C E N T R E S D E F O R M AT I O N J U D I C I A I R E ( C FJ )E N C A D R É 1 1

la cour a contrôlé deux instituts de formation judiciaire. l’objectif global des cfj était le même, c’est-à-dire devenir des instituts de formation à part entière, respectant les meilleures pratiques européennes et dispensant des formations ciblées et de haute qualité à un public constitué de juges, de procureurs, d’agents des tribunaux et d’avocats.

dans l’ancienne république yougoslave de macédoine, l’avis des experts de l’uE n’a pas été pris en considération lorsque l’institution a été établie. le ministère n’a convié aucun des experts interna-tionaux à prendre part à l’élaboration du projet de loi relatif aux cfj, lequel a ensuite suscité des critiques véhémentes de la part des donateurs, compte tenu du fait qu’il n’était pas conforme aux normes européennes. En outre, le programme de la formation, qui s’étendait au départ sur vingt-quatre mois, a été ramené à quinze mois, ce qui risque de réduire l’incidence de la formation.

En serbie, il manquait à l’institut de formation pour les juges une orientation définie et une base juridique claire. de surcroît, le programme de formation de formateurs proposait le recours à des méthodes d’enseignement modernes, telles que, par exemple, la constitution de petits groupes pro-pices aux interactions multiples. En réalité, c’est une formation ex cathedra qui a été dispensée.


27


42. i l e s t e n s o i d i f f i c i l e d e d é f i n i r d e s o b j e c t i f s c o m m u n s d a n s l e c a d r e d e p r o j e t s d e fo r m a t i o n r é g i o n a u x , c o m p t e t e n u d e s d i f -fé re n t s s t a d e s d ’a v a n c e m e n t d e c h a c u n d e s p a y s c o n c e r n é s . E n l ’o c c u r re n c e, l a c ro a t i e é t a i t g é n é r a l e m e n t b i e n p l u s e n av a n c e que les autres pays. la commiss ion a est imé, à juste t i t re, que la d imension régionale devai t êt re explo i tée af in de per mettre aux autres pays bénéf ic ia i res de t i rer par t i des acquis, sur le plan des connaissances, du système national le plus développé. cependant, la commission a rarement évalué dans quel le mesure la formation entraînait des changements dans les polit iques ou dans les métho -des de travai l , en dépit du fa i t que cette démarche const i tuât une bonne approche prat ique pour la mise aux normes européennes.

43. la commiss ion n’a établ i aucun système lui permettant de mesu-rer la per formance du projet de coopérat ion judic ia i re régionale, même après avoir fait l ’objet de cr it iques de la par t de ses propres contrôleurs 25. les indicateurs n’ont pas permis d ’apprécier l ’inc i -d e n ce d è s l o r s q u’i l s é t a i e nt a xé s s u r l e s a c t i v i té s e t re vê t a i e n t u n c a r a c t è re fo r m e l p l u t ô t q u e d e re p o s e r s u r l ’é v a l u a t i o n , p a r exemple le nombre de réunions ou de conférences. les objec t i fs éta ient également vagues et peu c la i rs : par exemple amél iorer le d ia logue régional , fac i l i ter la coopérat ion sur le plan opérat ion -nel. la réal isat ion de ces objec t i fs n’a par conséquent pas pu être évaluée, ceux- c i n’étant pas di rec tement l iés aux ac t iv i tés.

44. au niveau national également, les projets de formation de la com-miss ion n’ont pas ple inement atte int leurs objec t i fs , étant donné q u’i l s o n t é t é m i s e n œ u v r e s a n s l ’a d h é s i o n d e l ’e n c a d r e m e n t supér ieur. À cet égard, deux format ions spécia l isées s’inscr ivant d a n s l e c a d re d u p ro j e t d e p o l i ce a l b a n a i s ( pa m E c a i i ) p e u ve n t être mentionnées. des «cours de commandement stratégique» ont é t é d i s p e n s é s à 6 0 o f f i c i e r s s u b a l t e r n e s e t s u p é r i e u r s . lo r s q u e l e s o f f i c i e r s d e p o l i c e fo r m é s s o n t re t o u r n é s à l e u r p o s t e p o u r appl iquer les pr incipes théor iques, i l s ont été confrontés à la ré -s i s t a n c e d e l e u r s s u p é r i e u r s . a f i n d ’a t t é n u e r l e r i s q u e q u e l e s cours en quest ion a ient peu d ’i n c i de n ce, un «p rogramme con ç u pour les hauts responsables» a dû être lancé, avec la par t icipation d e 3 4 d e s p l u s h a u t s re s p o n s a b l e s d e s s e r v i c e s d e p o l i c e . B i e n que la commiss ion puisse être fé l ic i tée d ’avoir pr is cette mesure cor rec tr ice, i l eût été préférable de s ’assurer d ’abord de l ’adhé -s ion de la d i rec t ion avant de proposer la formation au personnel d ’encadrement intermédiai re.

25 la commission a confié

l’évaluation de la mise en œuvre des

projets à des contrôleurs externes.

28


45. l’apprent issage par la prat ique et la for mat ion sur p lace const i -tuent des moyens ef f icaces pour développer une administrat ion moderne et eff ic iente. le transfer t de responsabi l i tés administra-t ives est envisageable aussi longtemps que le taux de rotat ion du personnel n’est pas excessif (encadré 12 ) . l’adoption de projets de jumelage avec des états membres et l ’établ issement de conven-t ions de subvent ion avec des organisat ions internat ionales sont p l u s f ré q u e nt s d e p u i s q u e l e p ro gra m m e c a r d s a é té ré o r i e nté pour passer du statut de programme reposant sur la reconstruc-t ion à celui de programme axé sur les réformes.

E X E M P L E S D E P R O J E T S D ’A P P R E N T I S S AG E PA R L A P R AT I Q U E E N B O S N I E - E T - H E R z É G O V I N E

E N C A D R É 1 2

Cas 1: transfert complet des responsabilités au bénéficiaire — Commission des droits de l’homme

En 2004, la commission a signé une convention de subvention avec la cour constitutionnelle de Bosnie-et-Herzégovine afin de mettre en place une instance judiciaire spéciale au sein de celle-ci, à savoir la commission des droits de l’homme (cdH), en vue de résorber l’arriéré de quelque 9 000 affaires en souffrance relatives aux droits de l’homme26. au cours de sa première année d’existence, la commission des droits de l’homme en a résolu plus de 3 000. au départ, la cdH fonc-tionnait avec du personnel international, mais, depuis 2005, elle se compose uniquement d’agents nationaux. pendant la durée du projet, ceux-ci appliquaient quotidiennement la convention euro-péenne des droits de l’homme et d’autres instruments internationaux. le projet a réussi, car 9 des 10 agents occupant un poste clé sont restés à la cour constitutionnelle. En juin 2007, les affaires en souffrance avaient toutes été traitées. selon le bénéficiaire, le projet a contribué de façon significative à la sensibilisation aux normes relatives aux droits de l’homme en Bosnie-et-Herzégovine.

Cas 2: transfert incomplet des responsabilités au bénéficiaire — Chambre des crimes de guerre

la chambre des crimes de guerre (ccG) en Bosnie-et-Herzégovine est la première instance publi-que, permanente et spécialisée chargée de connaître des violations graves du droit humanitaire international; elle s’inscrit dans le cadre de la stratégie d’achèvement des travaux du tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie27. selon les estimations, le nombre de personnes suspectées de crimes de guerre en Bosnie-et-Herzégovine s’élève à plusieurs milliers. au moment de l’audit, le passage de témoin entre experts internationaux et experts nationaux avait été repoussé. le nom-bre réel de procès en cours dépassait celui initialement prévu, point positif en soi, mais le volume de travail auquel la cour était confrontée excédait largement ses capacités. cette situation a été aggravée par le renouvellement des juges internationaux.

26 on distingue quatre types principaux de cas de violation des droits de l’homme en Bosnie-et-Herzégovine. ils concernent l’égalité

devant la loi, le droit de propriété, le droit au travail et à l’éducation et les personnes disparues, à savoir les affaires dites de «srebrenica».

27 référence à la résolution 1503 du conseil de sécurité des nations unies.


29


L’APPROPRIATION SUR LE PL AN LOC AL: UN FAC TEUR CLÉ POUR RÉUSSIR À RENFORCER L’É TAT DE DROIT

46. l’un des objectifs stratégiques les plus courants des projets audités consistait à renforcer l ’état de droit dans les Balk ans occidentaux. la not ion d ’état de droit , te l le qu’el le prévaut en Europe occiden -ta le, est en substance fondée sur le pr incipe en ver tu duquel nul n’est au-dessus des lois. la consolidation de l ’état de droit dans les Balk ans occidentaux est essent ie l le pour la stabi l i té et la sécur i té en Europe. malgré cer tains progrès, l ’état de droit dans les Balk ans occidentaux demeure f ragi le ( e n ca d r é 1 3 ) .

47. dans un grand nombre de ses rappor ts d ’avancement , la commis-sion a exprimé son mécontentement face à la lenteur des réformes. l’approche adoptée par la commiss ion en matière de projets a ses l imites. i l ne s’agit pas d ’une «panacée universel le» . le succès des projets de la commission dans le domaine de la justice et des affaires intérieures est subordonné à un changement d’attitude de la part des autor ités nationales et à la pérennité des structures gouvernemen-tales. ces facteurs ne relèvent pas directement de la compétence de la commission et i l ne faut pas en sous-estimer l ’incidence négative, notamment sur le renforcement des capacités institutionnelles.

P R É C A R I T É D E L’ É TAT D E D R O I T D A N S L E S B A L K A N S O CC I D E N TAU XE N C A D R É 1 3

dans la région, l’état de droit est précaire, et la confiance dans le gouvernement et les institutions est faible. les citoyens affichent une certaine méfiance à l’égard du système juridique; ils ont le sen-timent que seules certaines catégories sociales en tirent avantage. À la question «certains individus sont-ils au-dessus des lois dans ce pays?», le pourcentage de réponses positives s’élevait à28:

69 % pour le monténégro, 81 % pour la serbie, 85 % pour l’ancienne république yougoslave de macédoine.

il convient d’observer que les personnes qui ressentent le plus fortement le caractère inéquitable de la société et l’inégalité des individus devant la loi sont celles qui sont le plus éduquées et le mieux informées sur le plan politique.

28 Voir l’étude réalisée par alina mungui-pippidi: Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe

(déconstruction des particularismes dans les Balkans, le capital social ambigu de l’Europe du sud-Est), 2005.

30


48. cependant, la commission a t iré les enseignements des expériences du passé. par rappor t à l ’ancien programme de préadhésion de la commiss ion (phare) , la quest ion des réformes struc turel les impor-tantes dans le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures est désormais abordée plus tôt dans le processus d ’é largissement.

49. À ce jour, la plupar t des init iat ives de réforme ont été pr ises par la commiss ion européenne et par d ’autres agents ex ternes 29, p lutôt q u e d e p u i s e r l e u r s o u r c e à l ’ i n t é r i e u r d e l a r é g i o n . le m a n q u e d ’appropr iat ion qui s ’ensuit au niveau local f ragi l i se les résultats à l o n g te r m e d e s p ro j e t s . l a p re m i è re i n i t i at i ve s é r i e u s e d a n s l a région, lancée en févr ier 2008, est le consei l de coopération régio-nale, qui a succédé au pac te de stabi l i té pour l ’Europe du sud-Est . les t ravaux du consei l de coopérat ion por teront essent ie l lement sur s ix domaines pr ior i ta i res. l’un d ’eux concerne la just ice et les af fa i res intér ieures. près de deux décennies après l ’e f fondrement d e l ’a n c i e n n e s t r u c t u re d e s é c u r i té e t d e s t a b i l i té e n Eu ro p e d u s u d - E s t , ce t te n o u ve l l e i n s t i t u t i o n , d o nt l e s i è g e e s t à s a ra j e vo, a m b i t i o n n e d e d e v e n i r l e p r e m i e r fo r u m r é g i o n a l e n s o n g e n r e grâce à un cadre de coopérat ion pr is en charge et géré au niveau régional , venant également en appui à l ’intégrat ion européenne.

MODES DE GESTION E T COORDINATION ENTRE LES DONATEURS

50. cette sec t ion présente les résultats de l ’audit en ce qui concerne deux quest ions hor izontales por tant sur les deux types de projet : la comparaison entre les deux modes de gest ion appl iqués par la commiss ion , d ’une par t , e t la coordi n at i on e ntre le s don ate urs , d ’autre par t .

AUCUNE DIFFÉRENCE SIGNIFIC ATIVE ENTRE LES MODES DE GESTION

51. dans les Balkans occidentaux, la commission a adopté deux appro -ches fondamentales en matière de gest ion (voir a n n e xe V ) — par l ’ i n t e r m é d i a i re d e l ’ag e n c e e u ro p é e n n e p o u r l a re c o n s t r u c t i o n (aEr) ou des délégat ions de la commiss ion. la cour a analysé les résultats de l ’audit des projets af in de déterminer s i des éléments p ro b a n t s p e r m e t t a i e n t d ’a f f i r m e r q u’ u n m o d e d e g e s t i o n é t a i t p lus ef f icace que l ’autre.

29 référence à delevic, milica,

«regional cooperation in the

western Balkans» (coopération

régionale dans les Balkans

occidentaux), Eu-iss chaillot,

document n° 104, juillet 2007.


31


52. s u r l e s 3 0 p ro j e t s d a n s l e d o m a i n e d e l a j u s t i c e e t d e s a f f a i re s i n t é r i e u re s a u d i t é s d a n s l e s p ay s b é n é f i c i a i re s , l e s d é l é g a t i o n s o n t a s s u ré l a g e s t i o n d e 1 8 p ro j e t s e t l ’a E r d e s 1 2 a u t re s ( vo i r a n n e xe I ) . a lors que la per for mance globale des projets audités éta i t contrastée, aucune di f férence notable n’a été re levée en ce q u i c o n c e r n e l e d e gré d e ré u s s i te d e s p ro j e t s g é ré s p a r l e s d é -légat ions par rappor t à ceux gérés par l ’aEr. un des points for ts d ’une délégat ion déconcentrée rés ide dans le l ien étro i t qu’e l le p e r m e t d ’é t a b l i r e n t re l e d i a l o g u e p o l i t i q u e e t l e p ro c e s s u s d e p lani f icat ion annuel le . Q uant aux ser v ices centraux de l ’a Er , i l s ont par t ic ipé au d ia logue en fa isant bénéf ic ier l ’ensemble de la région d ’une exper t ise complémentaire.

AU C U N E A M É L I O R AT I O N S U R L E P L A N D E L A CO O R D I N AT I O N E N T R E L E S D O N AT E U R S M I S E E N P L AC E PA R L E S B É N É F I C I A I R E S

53. la commission s’est engagée à contr ibuer ac t ivement au renforce -ment de la coordinat ion entre les donateurs dans les Balk ans occi-dentaux. cel le - c i const i tue l ’un des pr incipes mis en avant dans la déclaration de paris de 2005 sur l ’eff icacité de l ’a ide et dans le code de conduite de l ’uE sur la division du travail auxquels la commission a souscrit . la cour a toutefois constaté que la commission éprouvait des d i f f icul tés à mettre en prat ique le pr inc ipe de la coordinat ion entre les donateurs sur le terrain.

54. la justice et les affaires intérieures constituent un secteur où tous les donateurs trouvent un intérêt . la commission, les inst itut ions f inancières internationales, les états membres et les donateurs des pays t iers jouent tous un rôle ac t i f dans les Balk ans occidentaux (a nnexe VI ) . toutefois, comme la capacité opérationnelle des pays bénéf ic ia i res éta i t encore balbut iante, le pr incipe selon lequel i l incombait à ceux- c i de d i r ige r l e p roce s s u s d e coord i n at i on e n -tre les donateurs n’a pu être appl iqué. En outre, les bénéf ic ia i res n’ont pas reçu le sout ien suf f i sant qui leur aura i t per mis d ’amé -l iorer leurs capacités à assurer la gest ion de la coordination entre les donateurs. même lorsque les bénéf ic ia i res avaient une v is ion claire de la façon dont i l convenait de mettre en œuvre la solution qu’i l s pr iv i légia ient , i l s se sont heur tés au manque de coordina-t ion des ac t iv i tés impl iquant plus ieurs donateurs ( e n ca d r é 1 4 ) .

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E X E M P L E D E M A N Q U E D E CO O R D I N AT I O N P O U R U N P R O J E T D ’ I N V E S T I S S E M E N T I M P L I Q UA N T P LU S I E U R S D O N AT E U R S

E N C A D R É 1 4

un des principes sur lesquels repose l’harmonisation de l’aide concerne, d’une part, la mise en adé-quation de celle-ci et, d’autre part, la question de l’aide non liée. toutefois, compte tenu du manque de coordination des activités impliquant plusieurs donateurs, qui tous ont fourni des voitures, camions et camionnettes en provenance de leur pays respectif, la police de l’ancienne république yougoslave de macédoine dispose de plus de 40 types de véhicules. il est par conséquent impossible de gérer ce parc automobile au moindre coût. la police entend ne recourir qu’à 12 types de véhicules à l’avenir.

55. le manque de coordinat ion entre les donateurs n’a pas seulement a f fe c té l e s p ro j e t s d ’i nve s t i s s e m e nt . s ’a gi s s a nt d u re n fo rce m e nt des capacités institutionnelles, les recommandations formulées par di f férents opérateurs européens ont créé un sent iment de confu-s ion chez les bénéf ic ia i res. l’ancienne républ ique yougoslave de m a cé d o i n e a é té e x p o s é e, d e l a m a n i è re l a p l u s é v i d e n te, à u n e mult i tude de consei ls contradic toires. En 2004-2005, c inq ent i tés européennes dist inc tes ( la délégat ion de la commiss ion, l ’aEr, le représentant spécia l de l ’uE, Eupol-proxima et la miss ion de sur-vei l lance de l ’uE) jouaient un rôle acti f dans le domaine du renfor-cement de la pol ice. En outre, l ’organisat ion pour la sécur i té et la coopérat ion en Europe, le programme d ’ass istance internat ionale à la format ion aux enquêtes cr iminel les (projet re lat i f à la pol ice f i n a n c é p a r l e s é t a t s - u n i s d ’a m é r i q u e ) e t u n c e r t a i n n o m b re d e programmes bi latéraux mis en place par les états membres de l ’uE opéraient s imultanément dans cette région. les consei ls de nature contradic toire ont eu un ef fet par t icul ièrement préjudic iable.


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conclusions Et rEcommandations

56. l’intérêt que suscite l ’adhésion à l ’uE a contribué à faire de celle -ci la par t ie prenante la plus impor tante et la plus inf luente dans les Balk ans occidentaux. contrai rement aux programmes d ’adhésion a n t é r i e u r s , l a co m m i s s i o n a a c c o rd é l a p r i o r i t é a u d o m a i n e d e l a j u s t i c e e t d e s a f f a i re s i n t é r i e u re s e t s ’e s t e f fo rc é e d ’a b o rd e r c e s ré fo r m e s s t r u c t u re l l e s m a j e u re s p l u s t ô t d a n s l e p ro c e s s u s d’élargissement. la commission assure la gestion des projets dans le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures dans un envi-ronnement pol i t ique et organisat ionnel d i f f ic i le . En dépit de ce contex te défavorable, cette gest ion s’est avérée en grande par t ie e f f icace. toutefo is , les auditeurs de la cour ont re levé quelques faiblesses imputables à la gest ion de la commission. si des mesu-res correc tr ices avaient été pr ises, le taux de réuss i te des projets a u r a i t é t é e n c o re p l u s é l e vé, n o t a m m e n t e n c e q u i c o n c e r n e l a durabi l i té de leurs résultats .

57. l a co u r c o n c l u t q u e l e s a n a l y s e s d e s b e s o i n s n’o n t p a r fo i s p a s é t é v a l a b l e s e t q u e l a c o o r d i n a t i o n e n t r e l e s d o n a t e u r s n’é t a i t pas suff isante. tous les projets d ’invest issement n’ont pas atteint des résultats p le inement sat is fa isants et leur durabi l i té éta i t in-c e r t a i n e ; c e p e n d a n t , l e s a i d e s à l ’ i nve s t i s s e m e n t f i n a n c é e s p a r la commiss ion ont contr ibué, de manière impor tante et ut i le, au développement des infrastruc tures et des inst itut ions nationales. par a i l leurs, la cour a constaté que les résultats obtenus dans le cadre des projets de renforcement des capaci tés inst i tut ionnel -les n’ont été que par t ie l lement sat is fa isants et qu’i l s ne sera ient probablement pas durables. cela t ient à la constante f ragi l i té de la s ituation polit ique et au manque d’engagement (appropriation) de la par t des bénéfic ia ires, dès lors que la plupar t des init iat ives de réforme n’émanent pas d’acteurs de la région, mais plutôt de la commiss ion européenne ou d ’autres par t ies prenantes ex ternes.

CO N C LU S I O N S P R I N C I PA L E S CO N C E R N A N T L E S P R O J E TS D ’I N V E S T I S S E M E N T E T D E R E N F O R C E M E N T D E S C A PAC I T É S I N S T I T U T I O N N E L L E S

TA B L E A U 1

Question d’audit Besoins Réalisations des projets

Résultats

Type d’assistance Pertinence Évaluation Atteints Durables

Investissements S PS S S / PS S / PS

Renforcement des capacités institutionnelles

S S S PS NS

Appréciation: S = satisfaisant, PS = partiellement satisfaisant et NS = non satisfaisant;S / PS indique que l’appréciation se situe à la limite entre satisfaisant et partiellement satisfaisant.

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les raisons qui ont conduit la commission à centrer ses travaux sur le domaine de la jus t ice et des af f a ires intér ieures dans les Balk ans occidentaux sont claires , mais les résultats des projets seraient encore p lus prob ant s s i :

a ) l o r s d e l a c o n c e p t i o n d e s p r o j e t s d a n s l e d o m a i n e d e l a just ice et des af fa i res intér ieures, la commiss ion accordait l ’impor tance voulue aux objec t i fs de ces derniers et vei l la it à la mise en place d ’indicateurs d ’impac t par ac t iv i tés pour lesdits projets ;

b) l ’adéquat ion entre les projets d ’invest issement et les pro -jets de renforcement des capaci tés inst i tut ionnel les éta i t mieux assurée;

c) la coordinat ion entre tous les donateurs ac t i fs dans la ré -gion, y compr is la commiss ion en tant que donateur pr in-c i p a l , é t a i t m e i l l e u re ; u n d o n ate u r p o u r ra i t , p a r e xe m p l e, f inancer ou cof inan cer un projet conçu par un autre ;

d) la communauté des donateurs revoyait la procédure de pas-sation des marchés d’équipements. i l conviendrait d ’envisa-ger, le cas échéant , des pools d ’invest issements conjoints, gérés par les pays bénéf ic ia i res , b ien que la procédure de p a s s a t i o n d e s m a rc h é s d o i ve to u j o u r s ê t re s u i v i e d e p rè s par les organisat ions bénéf ic ia i res.

58. a lors que la per for mance des p roje ts audi té s é ta i t g lob ale me nt co nt ra s té e, l e m o d e d e g e s t i o n c h o i s i n’e s t à l ’o r i g i n e d ’a u c u n e var iat ion signif icative du degré de réussite entre les projets gérés par les délégat ions et ceux gérés par l ’agence européenne pour la reconstruc t ion.

R E C O M M A N D AT I O N 1


35


l a durabi l i té des projet s p ourrai t être accrue s i :

a ) l e s b é n é f i c i a i r e s s ’ i m p l i q u a i e n t d a v a n t a g e , p a r e x e m p l e dans la procédure de passat ion des marchés ;

b) aucun projet n’éta i t lancé sans un plan de maintenance;

c) la commission assurait un suiv i plus str ic t de la répar t i t ion des équipements a insi que des infrastruc tures f inancés par l ’uE, en évaluait l ’uti l isation et adoptait , le cas échéant, des mesures correc tr ices ;

d) la commiss ion ut i l i sa i t des indicateurs d ’impac t pour me -surer les résultats ;

e) l ’a s s i s t a n c e t e c h n i q u e fo u r n i e é t a i t j u d i c i e u s e m e n t c o m -plétée par la volonté d ’encourager ac t ivement les réformes inst i tut ionnel les.

l’asp e c t ré gi o nal s e r a i t re nf o rcé s i l es inte r ve nt i o ns re lat i ves a u x i n f r a s t r u c t u r e s d a n s l e d o m a i n e d e l a g e s t i o n i n t é g r é e d e s f r o nt i è r e s é t a i e nt co n ç u e s e t m i s e s e n œ u v r e d e f a ço n à encourager la co op érat ion ré gionale . ainsi , les p oint s de p as-s age f ront al ier s communs , f inancés sur la dot at ion ré gionale, dev raient être pr ior i t a i res .

le présent rapport a été adopté par la cour des comptes à luxembourg en sa réunion des 15 et 16 jui l let 2009.

Pa r l a Co u r d e s co m p te s

Vítor manuel da silva caldeira Pr é si d e nt



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P R O J E T S C A R D S AU D I T É S D A N S L E D O M A I N E D E L A J U S T I C E E T D E S A F FA I R E S I N T É R I E U R E S E T É VA LUAT I O N D E L E U R E F F I C AC I T É

A N N E X E I

BESOINS RÉALISATIONS ACHEVÉES

RÉSULTATS

PERTINENCE ÉVALUATION ATTEINTS DURABLES

DESCRIPTION DU PROJETCARDS

Programme annuel

MONTANT EN EUROS(contrats)

ACHÈVEMENT DU PROJET GESTION ASSURÉE PAR

Satisfaisant (S), Partiellement satisfaisant (PS),

Non satisfaisant (NS)

Oui / En partie /Non S, PS, NS Satisfaisant /

Non satisfaisant

Investissements

Albanie Matériel de bureau destiné aux postes de police 2001 419 093 Septembre 2005 Délégation NS NS Oui NS Non satisfaisant

Albanie Construction de la prison de Fushe Kruja 2001 2 874 708 Mars 2007 Délégation S NS En partie PS Non satisfaisant

Albanie Cours d’appel à Korça et Vlora 2003 1 636 375 Mai 2006 Délégation S S Oui S Non satisfaisant

Albanie Contrôle aux frontières et gestion de la frontière verte 2003 2 127 106 Février 2006 Délégation S NS Oui PS Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Surveillance et installation du PPF de Kamensko 2001 3 349 597 Octobre 2005 Délégation S S Oui PS Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Installation du PPF de Gorica 2002 2 971 834 Jamais commencé Délégation S S Non s.o. s.o.

Bosnie-et-herzégovineSurveillance et réhabilitation des locaux des autorités judiciaires de Bosnie-et-herzégovine

2002 2 310 367 Décembre 2004 Délégation S PS Oui S Satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Équipement destiné aux forces de police 2003 1 576 604 Juillet 2005 Délégation S S Oui S Satisfaisant

Bosnie-et-herzégovineSurveillance et construction du siège de la police des frontières de Bosnie-et-herzégovine

2003 2 589 621 Juillet 2008 Délégation PS PS Oui PS Satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Fourniture d’un système informatique de télécommunications 2003 2 597 772 Décembre 2006 Délégation S S Oui S Satisfaisant

Ancienne République yougoslave de Macédoine

Fourniture de véhicules destinés à la police des frontières 2003 2 799 813 Juin 2005 AER S PS Oui PS Non satisfaisant


Construction d’un centre d’accueil pour les demandeurs d’asile 2002 1 419 580 Novembre 2006 AER PS S Oui S Satisfaisant

Monténégro Installation des points de passage frontaliers D. Brijeg et S. Polje 2001 3 685 662 Juillet 2005 AER PS S En partie PS Satisfaisant

Monténégro Équipements informatiques et spéciaux destinés à la police des frontières 2003 1 683 038 Mars 2005 AER S S Oui S Satisfaisant

Serbie Installation et surveillance du point de passage frontalier de Batrovci 2002-2003 5 134 209 Août 2006 AER S S En partie PS Satisfaisant

Serbie Rénovation et entretien du plus grand tribunal à Belgrade 2003 1 196 963 Mai 2005 AER PS S Oui S Satisfaisant

Serbie Fournitures destinées à la police des frontières 2003 2 782 209 Mai 2005 AER S NS Oui S Satisfaisant

Sous-total 41 154 551


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RÉSULTATS



Programme annuel






Non satisfaisant

Investissements

Albanie Matériel de bureau destiné aux postes de police 2001 419 093 Septembre 2005 Délégation NS NS Oui NS Non satisfaisant

Albanie Construction de la prison de Fushe Kruja 2001 2 874 708 Mars 2007 Délégation S NS En partie PS Non satisfaisant

Albanie Cours d’appel à Korça et Vlora 2003 1 636 375 Mai 2006 Délégation S S Oui S Non satisfaisant

Albanie Contrôle aux frontières et gestion de la frontière verte 2003 2 127 106 Février 2006 Délégation S NS Oui PS Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Surveillance et installation du PPF de Kamensko 2001 3 349 597 Octobre 2005 Délégation S S Oui PS Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Installation du PPF de Gorica 2002 2 971 834 Jamais commencé Délégation S S Non s.o. s.o.

Bosnie-et-herzégovineSurveillance et réhabilitation des locaux des autorités judiciaires de Bosnie-et-herzégovine

2002 2 310 367 Décembre 2004 Délégation S PS Oui S Satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Équipement destiné aux forces de police 2003 1 576 604 Juillet 2005 Délégation S S Oui S Satisfaisant

Bosnie-et-herzégovineSurveillance et construction du siège de la police des frontières de Bosnie-et-herzégovine

2003 2 589 621 Juillet 2008 Délégation PS PS Oui PS Satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Fourniture d’un système informatique de télécommunications 2003 2 597 772 Décembre 2006 Délégation S S Oui S Satisfaisant


Fourniture de véhicules destinés à la police des frontières 2003 2 799 813 Juin 2005 AER S PS Oui PS Non satisfaisant


Construction d’un centre d’accueil pour les demandeurs d’asile 2002 1 419 580 Novembre 2006 AER PS S Oui S Satisfaisant

Monténégro Installation des points de passage frontaliers D. Brijeg et S. Polje 2001 3 685 662 Juillet 2005 AER PS S En partie PS Satisfaisant

Monténégro Équipements informatiques et spéciaux destinés à la police des frontières 2003 1 683 038 Mars 2005 AER S S Oui S Satisfaisant

Serbie Installation et surveillance du point de passage frontalier de Batrovci 2002-2003 5 134 209 Août 2006 AER S S En partie PS Satisfaisant

Serbie Rénovation et entretien du plus grand tribunal à Belgrade 2003 1 196 963 Mai 2005 AER PS S Oui S Satisfaisant

Serbie Fournitures destinées à la police des frontières 2003 2 782 209 Mai 2005 AER S NS Oui S Satisfaisant


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RÉSULTATS



Programme annuel






Non satisfaisant


Albanie Stratégie nationale en matière de migration 2001 1 000 000 Janvier 2005 Délégation S S Oui NS Non satisfaisant

Albanie Programme albanais en matière de lutte contre les mines 2002 2 000 000 Mai 2006 Délégation S S Oui S Satisfaisant

Albanie Filtrage des demandeurs d’asile et des migrants 2003 2 000 000 Février 2006 Délégation S S Oui PS Non satisfaisant

Albanie Mission de police PAMECA II 2004-2005 6 314 404 Décembre 2007 Délégation S PS Oui PS Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Soutien au parquet en Bosnie-et-herzégovine 2002 916 668 Mai 2005 Délégation S PS Oui PS Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Soutien à la Commission des droits de l’homme 2003 645 705 Mars 2005 Délégation S S Oui S Satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Soutien au conseil supérieur des juges et des procureurs 2004 3 120 986 Janvier 2006 Délégation S S Oui S Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Soutien au bureau des crimes de guerre en Bosnie-et-herzégovine 2004 3 500 000 Janvier 2008 Délégation S S Oui S Non satisfaisant


Institut de formation des instances judiciaires 2001 1 188 405 Octobre 2005 AER S S Oui S Non satisfaisant


Soutien à la stratégie de réforme de la police nationale 2001 1 457 533 Septembre 2005 AER S PS Oui PS Non satisfaisant

Serbie Centre de formation judiciaire 2004 2 499 175 Octobre 2007 AER S PS En partie NS Non satisfaisant

Serbie Renforcement des capacités institutionnelles du ministère de la justice 2004 1 491 029 Septembre 2007 AER S S En partie PS Non satisfaisant

Régional Établissement d’un cadre compatible avec les règles de l’UE en matière d’asile, de migration et de visas

2002 2 922 700 Décembre 2005 DG ÉLARG SC S S Oui PS Non satisfaisant

Régional Soutien et coordination des stratégies intégrées de gestion des frontières dans les Balkans occidentaux

2002-2003 1 999 984 Mars 2007 DG ÉLARG SC S S Oui PS Non satisfaisant

Régional Établissement d’un système judiciaire indépendant, fiable et opérationnel et amélioration de la coopération judiciaire

2003 5 499 579 Avril 2007 DG ÉLARG SC S NS Oui PS Non satisfaisant


Investissements et renforcement des capacités institutionnelles

SerbieSoutien informatique à l’administration du tribunal et à la gestion des affaires judiciaires

2004 3 232 093 Novembre 2005 AER S S Oui PS Satisfaisant

TOTAL 80 942 812

Critères d’audit relatifs à la pertinence: les objectifs du projet correspondaient aux priorités établies par la JAI pour le pays.Critères d’audit relatifs à l’évaluation des besoins: les projets étaient justifiés et des approches alternatives avaient été ou non considérées. Critères d’audit relatifs aux réalisations: les activités achevées ont produit les réalisations escomptées. Critères d’audit relatifs aux résultats obtenus: l’aide financée par l’UE a été utilisée de façon efficace. Critères d’audit relatifs à la durabilité: les projets ont induit des résultats durables sur le plan financier et opérationnel.s.o.: sans objet.


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RÉSULTATS



Programme annuel






Non satisfaisant


Albanie Stratégie nationale en matière de migration 2001 1 000 000 Janvier 2005 Délégation S S Oui NS Non satisfaisant

Albanie Programme albanais en matière de lutte contre les mines 2002 2 000 000 Mai 2006 Délégation S S Oui S Satisfaisant

Albanie Filtrage des demandeurs d’asile et des migrants 2003 2 000 000 Février 2006 Délégation S S Oui PS Non satisfaisant

Albanie Mission de police PAMECA II 2004-2005 6 314 404 Décembre 2007 Délégation S PS Oui PS Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Soutien au parquet en Bosnie-et-herzégovine 2002 916 668 Mai 2005 Délégation S PS Oui PS Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Soutien à la Commission des droits de l’homme 2003 645 705 Mars 2005 Délégation S S Oui S Satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Soutien au conseil supérieur des juges et des procureurs 2004 3 120 986 Janvier 2006 Délégation S S Oui S Non satisfaisant

Bosnie-et-herzégovine Soutien au bureau des crimes de guerre en Bosnie-et-herzégovine 2004 3 500 000 Janvier 2008 Délégation S S Oui S Non satisfaisant


Institut de formation des instances judiciaires 2001 1 188 405 Octobre 2005 AER S S Oui S Non satisfaisant


Soutien à la stratégie de réforme de la police nationale 2001 1 457 533 Septembre 2005 AER S PS Oui PS Non satisfaisant

Serbie Centre de formation judiciaire 2004 2 499 175 Octobre 2007 AER S PS En partie NS Non satisfaisant

Serbie Renforcement des capacités institutionnelles du ministère de la justice 2004 1 491 029 Septembre 2007 AER S S En partie PS Non satisfaisant

Régional Établissement d’un cadre compatible avec les règles de l’UE en matière d’asile, de migration et de visas

2002 2 922 700 Décembre 2005 DG ÉLARG SC S S Oui PS Non satisfaisant

Régional Soutien et coordination des stratégies intégrées de gestion des frontières dans les Balkans occidentaux

2002-2003 1 999 984 Mars 2007 DG ÉLARG SC S S Oui PS Non satisfaisant

Régional Établissement d’un système judiciaire indépendant, fiable et opérationnel et amélioration de la coopération judiciaire

2003 5 499 579 Avril 2007 DG ÉLARG SC S NS Oui PS Non satisfaisant


Investissements et renforcement des capacités institutionnelles

SerbieSoutien informatique à l’administration du tribunal et à la gestion des affaires judiciaires

2004 3 232 093 Novembre 2005 AER S S Oui PS Satisfaisant

TOTAL 80 942 812

Critères d’audit relatifs à la pertinence: les objectifs du projet correspondaient aux priorités établies par la JAI pour le pays.Critères d’audit relatifs à l’évaluation des besoins: les projets étaient justifiés et des approches alternatives avaient été ou non considérées. Critères d’audit relatifs aux réalisations: les activités achevées ont produit les réalisations escomptées. Critères d’audit relatifs aux résultats obtenus: l’aide financée par l’UE a été utilisée de façon efficace. Critères d’audit relatifs à la durabilité: les projets ont induit des résultats durables sur le plan financier et opérationnel.s.o.: sans objet.

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M É T H O D O LO G I E E T É C H A N T I L LO N D ’AU D I TA N N E X E I I

1 . dans le cadre de ses t ravaux d ’audit , la cour a examiné les docu-ments de stratégie et de plani f icat ion, comme les documents de stratégie par pays, les programmes indicat i fs p lur iannuels et les documents relatifs au par tenariat européen, ainsi que les rappor ts de suiv i et d ’évaluat ion. un échanti l lon de 30 projets s’inscr ivant dans le cadre des programmes annuels couvrant la pér iode al lant de 2001 à 2005 a fa i t l ’objet d ’un contrôle dans les pays des Bal -k ans occidentaux suivants : l ’albanie, l ’ancienne républ ique you-goslave de macédoine, la Bosnie - et-Her zégovine, le monténégro et la s er bie. l’agence europée n n e p our la re con s truc t i on ou le s délégat ions de la commiss ion européenne en assura ient la ges-tion 1. trois autres projets régionaux, gérés par la dG élargissement (dG élarG) à Bruxel les, ont auss i fa i t l ’objet d ’un contrôle.

2 . des contrats avois inant au total une valeur de 81 mil l ions d ’euros o n t é t é a u d i t é s ; i l s c o u v r a i e n t 1 7 % d e s e n g a g e m e n t s d a n s l e d o m a i n e d e l a j a i d a n s l e c a d r e d u p r o g r a m m e c a r d s p o u r l a p é r i o d e a l l a n t d e 2 0 0 1 à 2 0 0 6 . l a s é l e c t i o n d e s p r o j e t s a e u l ie u su r l a ba s e de s c r i tè re s s u i va nt s : i ) l ’i m p o r t a n ce f i n an ci è re, i i ) la couver ture de tous les sous-secteurs du domaine de la jai et i i i ) la pr ise en considérat ion de tous les t ypes de contrats, c ’est-à- dire les subventions, les ser vices, les fournitures et les t ravaux. afin de pouvoir formuler des obser vations valables concernant les réa l i sat ions, les résul tats et la durabi l i té des projets , 29 projets nat ionaux sur 30 ont fa i t l ’objet d ’un contrôle sur place.

1 l’aEr a cessé ses activités

à la fin de 2008. Elle avait des

centres opérationnels établis en

ancienne république yougoslave

de macédoine, au monténégro et

en serbie. les délégations de la

commission européenne mettent en

œuvre des programmes en albanie et

en Bosnie-et-Herzégovine. l’aEr avait

également un centre opérationnel

au kosovo et il existe une délégation

en croatie; toutefois, ils n’ont pas fait

l’objet d’un contrôle.

TA B L E AU 1: N O M B R E D E P R O J E T S É L I G I B L E S PA R PAYS E N AV R I L 2007

Pays Nombre de projets Montant en millions d’euros

Albanie 21 38

Bosnie-et-herzégovine 30 48

Ancienne République yougoslave de Macédoine 12 15

Programme régional 6 15

Serbie et Monténégro 14 21

Total 83 137

Objet d’un contrôle 33 81

Couverture 40 % 59 %


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3 . l’a u d i t a p o r té p r i n c i p a l e m e n t s u r d e s p ro j e t s ay a n t a t t e i n t l e u r phase de matur i té sans être t rop anciens, et les contrôles se sont donc l imités aux projets commencés, au plus tôt, 48 mois et, au plus tard, 18 mois avant le début de l ’audit . sur la base de ces cr i tères, l e m o n t a n t e n g a g é d a n s l e s p ays a u d i té s s ’é l e v a i t à 1 3 7 m i l l i o n s d’euros, et l ’audit a por té sur 59 % dudit montant. Hormis un projet qui n’a jamais été mis en œuvre (en l ’occurrence celui concernant le point de passage frontal ier de Gorica en Bosnie - et-Herzégovine) , les autres étaient terminés. i l y avait par conséquent suff isamment de mat ière pour déter miner et analyser les pr inc ipaux problèmes l iés à l ’e f f icaci té.

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NIVEAU DE CORRUPTION ESTIMÉE DANS LES BALK ANS OCCIDENTAUX A N N E X E I V

2008 2007 2006 2005 2004

Classement IPC Classement IPC Classement IPC Classement IPC Classement IPC

Albanie 85 3,4 105 2,9 111 2,6 126 2,4 108 2,5

Bosnie-et-Herzégovine 92 3,2 84 3,3 93 2,9 88 2,9 82 3,1


72 3,6 84 3,3 105 2,7 103 2,7 97 2,7

Monténégro 85 3,4 84 3,3 s.o. 97 2,8 97 2,7

Serbie 85 3,4 79 3,4 90 3,0

L’indice de perception de la corruption (IPC) est calculé pour 180 pays; le pays perçu comme le moins corrompu est classé premier, et l’État perçu comme le plus corrompu occupe la 180e position. L’IPC s’échelonne de 0 à 10 et exprime le niveau de corruption estimée; en d’autres termes, plus la note est basse, plus le niveau de corruption estimée est élevé.

S o u r ce : transparency international (http://www.transparency.org).

TOTA L D E L’A I D E O C T R OY É E AU CO U R S D E L A P É R I O D E 2006 - 2008 ( 4 240 M I L L I O N S D ’ E U R O S ) , PA R S O U R C E

A N N E X E I I I

Commissioneuropéenne

56 %

Autres24 %

États membres de l’UE20 %

S o u r c e: Bureau commun de la commission européenne et de la Banque mondiale pour l’Europe du sud-Est.


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l a m i s e e n œ u v re d u p ro gra m m e c a r d s re l è ve e s s e nt i e l l e m e nt d e d e u x s t r u c t u re s d e g e s t i o n d i s t i n c te s s u r u n to t a l d e q u a t re (voir d i a g ra m m e 1 ) :

a ) l e s d é l é g a t i o n s d e l a c o m m i s s i o n e n a l b a n i e , e n B o s n i e - e t - Herzégovine et en croatie gèrent les projets, depuis leur identi-f icat ion et leur é laborat ion jusqu’à leur mise en œuvre et leur é v a l u a t i o n , e n p a s s a n t p a r l e s a p p e l s d ’o f f re s e t l e s a d j u d i c a -t ions 1;

b) l ’agence européenne pour la reconstruction (aEr) 2, une agence indépendante de l ’uE, est chargée de la gestion du programme en serbie et au monténégro, y compris au kosovo et dans l ’an-c i e n n e r é p u b l i q u e yo u g o s l a ve d e m a c é d o i n e . E l l e f u t c ré é e p o u r ré p o n d re à l a n é ce s s i té d ’ u n e a c t i o n ra p i d e e t e f f i c a ce, permettant de fa i re face aux besoins urgents de la populat ion du kosovo, après le conf l i t , au lendemain de la cr ise de 1999;

c) l a d G é l a rg i s s e m e n t ( e t a u p a r av a n t E u ro p e a i d ) g è re l e s p ro -grammes régionaux direc tement depuis les ser v ices centraux;

d) les organismes de mise en œuvre des pays bénéf ic ia i res sont responsables de la gestion des programmes de développement d e s c o l l e c t i v i t é s l o c a l e s e n a l b a n i e e t d ’ u n e p a r t i e d u p ro -gramme cards 2002 en croat ie de manière décentra l isée.

L A S T R U C T U R E D E G E S T I O N M I S E E N P L AC E PA R L A CO M M I S S I O N D A N S L E S B A L K A N S O CC I D E N TAU X

A N N E X E V

1 le processus de décentralisation a

commencé en Bosnie-et-Herzégovine

en 1998 afin d’améliorer et d’accroître

le rythme d’octroi de l’aide extérieure

de la commission, ainsi que de

garantir la solidité des procédures

financières.

2 l’aEr a été créée en février 2000.

Elle avait été précédée par la

task-force pour le kosovo, qui avait

déjà commencé ses activités en 1999.

En 2001, le mandat de l’agence a été

étendu à la serbie et au monténégro

et, en 2002, à l’ancienne république

yougoslave de macédoine.

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D I AG R A M M E 1: CO M I T É D E G E S T I O N C A R D S

Kosovo

Comité de gestion CARDS

MonténégroSerbie

Services centraux (Thessalonique)

Conseil de direction

Agence européenne pour la reconstruction Services centraux de la Commission

Délégations

Albanie Bosnie-et-Herzégovine Croatie

Mise en œuvre décentralisée

Fonds de dévelop-pement albanais

Unité centrale de �nancement et de

passation des contrats

Ancienne République yougoslave

de Macédoine


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TOTAL DES SUBVENTIONS E T DES PRÊ TS ACCORDÉS AU COURS DE L A PÉRIODE 2006-2008 (10 488 MILLIONS D ’EUROS), PAR SOURCE

A N N E X E V I

BEI 22 %

Commission européenne

22 %

BERD20 %

Banque mondiale14 %

États-Unis 8 %

Autres 14 %

S o u r ce : Bureau commun de la commission européenne et de la Banque mondiale pour l’Europe du sud-Est.

46


réponsEs dE la commissionSYNTHÈSE

I.le d o m a i n e d e l a j u s t i c e e t d e s a f f a i r e s i n t é r i e u re s ( j a i ) e s t d e m e u ré p r i o r i t a i re d a n s l e c a d r e d e l a p r o g r a m m a t i o n d e l ’instrument d ’a ide de préadhésion ( iap) . le montant tota l a l loué aux projets re le -vant de ce domaine s’est é levé à 58,6 mi l -l i o n s d ’e u r o s e n 2 0 0 7 e t à 7 5 , 5 m i l l i o n s d ’euros en 2008.

I I I . a) l a co m m i s s i o n a t o u j o u r s a c c o rd é u n

h a u t d e g ré d e p r i o r i t é a u f a i t d ’a i d e r les pays concernés à sat is fa i re aux exi -gences f ixées au t i t re des cr i tères pol i -t i q u e s, n o t a m m e nt e n m at i è re d e j u s -t ice et d ’affaires intér ieures, comme en témoignent les programmes précédents (phare, avec la fac i l i té de transit ion, et c a r d s ) . l e d o m a i n e d e l a j u s t i c e e t des affaires intér ieures reste prior itaire dans le cadre de l ’ iap.

b) l a d u r a b i l i t é d ’ u n p r o j e t d é p e n d e s -sentiel lement de l ’engagement du pays bénéf ic ia i re et des ressources a l louées au projet une fois celui- c i achevé. pour pouvoir offr ir des garanties à cet égard, la commission soumet les projets à cer-t a i n e s co n d i t i o n s e t i m p o s e l e u r co f i -nancement par les bénéf ic ia i res.

c ) d’une manière générale, les besoins ont é té dé te r m i né s dans le c adre de s rap -por ts d ’avancement, lesquels dressent u n b i l a n d e s a v a n c é e s r é a l i s é e s d a n s le domaine de la just ice et des af fa i res intérieures par les pays candidats et les pays candidats potent ie ls .

e) l a c o m m i s s i o n c o n v i e n t q u e c ’e s t l o r s q u’i l e s t a p p u yé p a r u n e fo r t e vo -lonté pol i t ique de réforme que le ren-forcement des capacités institutionnel-les est le plus ef f icace.

f ) l’a g e n c e e u ro p é e n n e p o u r l a re c o n s -t r u c t i o n s ’e s t r é v é l é e u n i n s t r u m e n t e f f i c a c e d a n s l e d o m a i n e p o u r l e q u e l e l l e a é t é c o n ç u e, g r â c e à s a r a p i d i t é d ’exécut ion, qui a été essent ie l le dans la phase de reconstruc t ion.


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b) a f i n d e r e n f o r c e r l a d u r a b i l i t é d e s p ro j e t s re l e va nt d e s p ro gra m m e s i a p 2007 et 2008 et de fa i re en sor te que leurs bénéf ic ia i res se les appropr ient davantage, les f iches de projets f ixent d e s c o n d i t i o n s s p é c i f i q u e s e n c e q u i c o n c e r n e l a m a i n t e n a n c e d e s i n f r a -struc tures.

c ) En mars 2009, la commiss ion s’est en- g a g é e d a n s u n p r o j e t d ’ a s s i s t a n c e f i n a n c i è r e r é g i o n a l e , d a n s l e b u t d ’amél iorer le suiv i de l ’ef f icacité tant de l ’action des autorités que de l ’assis-tance f inancière dans le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures.

d) l’assistance f inancière est complémen-tai re du processus pol i t ique de stabi-l i sat ion et d ’associat ion. les rappor ts d’avancement et les par tenariats euro-p é e n s co nt i e n n e nt d e s re co m m a n d a -t i o n s s p é c i f i q u e s q u a n t a u x c h a n g e -ments inst i tut ionnels requis . cer ta ins projets soutiennent aussi direc tement les réformes dans le domaine de la jus-t i c e e t d e s a f f a i r e s i n t é r i e u r e s . d a n s le cadre de la programmation de l ’ iap 2 0 0 9 , d e s d i s c u s s i o n s o n t n o t a m -ment l ieu avec les bénéf ic ia i res, pour v o i r c o m m e n t m e t t r e e n œ u v r e d e mei l leurs programmes, qui répondent à leurs besoins dans le domaine de la j u s t i c e e t d e s a f f a i re s i n t é r i e u re s , e t ce dans une perspec t ive d ’intégrat ion régionale avec l ’uE et en l ia ison avec l e s d o c u m e n t s d e s t r a té gi e p a r p ays , l e s r a p p o r t s p a r p a y s e t l e s p a r t e n a -r iats européens/pour l ’adhésion.

IV. b) E n r è g l e g é n é r a l e , l a c o m m i s s i o n

c o m b i n e i n v e s t i s s e m e n t s d a n s l e s é q u i p e m e n t s e t l e s i n f r a s t r u c t u r e s e t re n fo rc e m e n t d e s c a p a c i t é s i n s t i -t u t i o n n e l l e s . l a fo u r n i t u re d ’é q u i p e -m e nt s e t d ’i n f ra s t r u c t u re s va d e p a i r a v e c u n e a i d e à l a f o r m a t i o n e t a u x réformes organisat ionnel les.

c ) dans le cadre de l ’ iap, la commission a mis davantage l ’accent sur l ’e f f icaci té d e l ’a i d e e t e l l e e s t fe r m e m e n t ré s o -lue à assurer une coordination eff icace des donateurs sur le terrain . cette vo -lonté s ’est t raduite par l ’organisat ion de plusieurs conférences de coordina-t ion des donateurs depuis 2007 et , sur l e te r r a i n , p a r d e s i n i t i a t i ve s co n c rè -te s d e co o rd i n a t i o n a u n i ve a u s e c to -r iel , y compris l ’é laborat ion de projets conjoints avec d ’autres donateurs.

d) l e r è g l e m e n t f i n a n c i e r a u t o r i s a n t l a commiss ion à mettre en œuvre des ac -t i o n s e x t é r i e u r e s c o n j o i n t e m e n t a v e c d ’autres ac teurs, ce t ype d ’ac t ions sera envisagé lorsqu’i l sera jugé appl icable.

V. a) l e s b é n é f i c i a i r e s s o n t à p r é s e n t a s -

s o c i é s a u p ro ce s s u s d e p a s s at i o n d e s marchés depuis l ’é laborat ion des pro -jets jusqu’à l ’évaluat ion des offres (où e s t to u j o u r s p ré s e nt u n re p ré s e nt a nt d u b é n é f i c i a i r e , e n t a n t q u e m e m -b r e v o t a n t ) . p l u s g é n é r a l e m e n t , d e s r é u n i o n s d e c o o r d i n a t i o n r é g i o n a l e s o n t ré g u l i è re m e n t o r g a n i s é e s e n t re l a co m m i s s i o n , l e s d é l é g at i o n s e t l e s bénéf ic ia i res, a f in d ’impl iquer davan-t a g e c e s d e r n i e r s , q u i s o n t d ’a i l l e u r s consultés t rès tôt sur le document in-d i c at i f d e p l a n i f i c at i o n p l u r i a n n u e l l e et les f iches de projets.

réponsEs dE la commission

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OBSERVATIONS

13. d a n s l a m i s e e n œ u v r e d e s p r o j e t s a n -n u e l s , l a c o m m i s s i o n a d û c o m p o s e r a v e c d e s c i rc o n s t a n c e s m o u v a n t e s , t o u t e n v e i l l a n t à r e s t e r d a n s l e s l i m i t e s d e s grands objec t i fs st ratégiques déf in is .

Encadré 1 — Exemples de projets d’investissement stratégiques et non stratégiquesCas nº 2: projet en marge du programme annuell a n é c e s s i t é d e r e n f o r c e r l e s c a p a c i t é s dans le domaine de l ’as i le a été ident i f iée a u n i v e a u d e s p o l i t i q u e s . le r a p p o r t r é -g u l i e r p u b l i é p a r l a co m m i s s i o n e n 2 0 0 2 invitait le pays à «améliorer [ses] capacités d e t r a i t e m e n t d e s d e m a n d e s d ’a s i l e » , e t la première miss ion d ’évaluat ion conduite d a n s l e d o m a i n e d e l a j u s t i c e e t d e s a f -fa i res intér ieures, ef fec tuée en ju in 2002, concluait par la recommandation selon la-quelle «des structures d’accueil adéquates devraient être construites pour les deman-deurs d ’as i le» .

14.lorsque des projets sont f inancés, le cadre st ratégique est toujours pr is en considé -rat ion.

l a co m m i s s i o n n’a e u d e c e s s e d ’e n c o u -r a g e r l e s m i n i s t è r e s d e l a j u s t i c e e t d e l ’i nté r i e u r à a m é l i o re r l e u r p ro cé d u re d e sélec t ion.

Encadré 3 — Exemples de répartition et d’utilisation inefficientes et inefficaces d’équipements financés par l’UE le s m o t o s l i v r é e s d a n s l e c a d r e d u p r o -gramme cards ont été répar t ies entre les b u r e a u x d e l a p o l i c e d e s f r o n t i è r e s a u x f i n s d e p a t r o u i l l e s à l a f r o n t i è r e v e r t e . le ministère de l ’intér ieur s ’est engagé à fournir l ’équipement de protection néces-saire. un appel d ’offres a été lancé, et une of f re a été retenue début 2009.

INTRODUCTION

2. après cards, le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures est demeuré pr io -r i ta i re dans le cadre de la programmation de l ’ iap.

c o n f o r m é m e n t a u x l i g n e s d i r e c t r i c e s p o u r l e s p r o g r a m m e s d ’ a c t i o n a n n u e l s , les montants à a l louer au t i t re d e s cr i tè -res pol i t iques, y compris pour les projets j a i r e l e v a n t d e l a c o m p o s a n t e « a s s i s -t a n c e t e c h n i q u e » e t « r e n f o r c e m e n t d e s capacités inst i tut ionnel les» de l ’ iap, doi -vent représenter de 30 à 35 % du total . le montant total a l loué aux projets re levant de ce domaine s’est é levé à 58 ,6 mi l l ions d ’euros en 2007 et à 75,5 mi l l ions d ’euros en 2008.

3.a) l’é v a l u a t i o n d e s r i s q u e s à l a q u e l l e l a

c o m m i s s i o n a p r o c é d é c o n f i r m e l e constat dressé par la cour. cependant, l e s r i s q u e s l i é s l a d u r a b i l i té d e s p ro -jets relevant des programmes iap 2007 et 2008 et à leur appropr iat ion par les b é n é f i c i a i r e s s e t r o u v e n t d é s o r m a i s atténués par les conditions et mesures que ces projets prévoient, par exemple leur cof inancement.

c ) l a c o m m i s s i o n a p p l i q u e l e s p r i n c i -p es d ’u n e g es t i on f i n a nc i ère sa i n e e t e f f i c a ce e t e l l e a p p ré c i e l e n i ve a u d e r i sque l ié à chaque projet . le contrat n’est pas signé, ou peut être suspendu, s i e l le n’a pas l ’assurance ra isonnable q u e l e s c o n d i t i o n s n é c e s s a i r e s à l a b o n n e m i s e e n œ u v re d u p ro j e t s o n t rempl ies.



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l’a d m i n i s t r a t i o n d e l a f i s c a l i t é i n d i re c t e de Bosnie - et-Herzégovine (« indirect taxa-t ion administrat ion» , c i -après « ita») pro -j e t te d e co n s t r u i re u n te r m i n a l d o u a n i e r intér ieur à mostar ( relevant de son centre régional de mostar) , dont e l le sera i t pro -p r i é t a i re . l’ i ta s e ra i t a l o r s e n m e s u re d e percevoir 100 % des recettes l iées à l ’ut i -l isation du terminal douanier. la construc-tion de terminaux douaniers intérieurs est é g a l e m e nt m e nt i o n n é e d a n s l a s t raté gi e d e g e s t i o n i n t é g ré e d e s f ro n t i è re s d e l a B o s n i e - e t - H e r z é g o v i n e ( d a n s s a v e r s i o n r é v i s é e a d o p t é e e n j u i l l e t 2 0 0 8 ) . l’ i ta e nv i s a g e a i n s i d e c o n s t r u i r e q u a t r e t e r -m i n a u x s u r l e t e r r i t o i re d e l a B o s n i e - e t - H e r z é g o v i n e, q u i re l è ve r a i e n t d e q u a t re d e s e s c e n t r e s r é g i o n a u x ( m o s t a r, s a r a -jevo, Banja luk a et tuzla) .

19. la décis ion de mettre en place ou non un p o i nt d e p a s s a g e f ro nt a l i e r co m m u n d é -pend d ’un cer ta in nombre de fac teurs, le coût n’étant que l ’un d ’entre eux. i l existe e n o u t re ce r t a i n s e xe m p l e s d e p o i nt s d e p a s s a g e f ro n t a l i e r s co m m u n s e n t re p ays d e s B a l k a n s o c c i d e n t a u x ( o u e n t r e c e s p a y s e t l e u r s v o i s i n s ) b é n é f i c i a n t d e f i -n a n c e m e n t s d e l ’ u n i o n e u ro p é e n n e. s ’i l est vra i qu’un point de passage f rontal ier c o m m u n p e u t a s s u r é m e n t r e n f o r c e r l a co o p é r a t i o n e n t re l e s d e u x p ays co n ce r-n é s , i l e x i s t e a u s s i d ’ a u t r e s m o y e n s d e développer la coopérat ion bi latéra le aux f ront ières.

l a c o m m i s s i o n é t u d i e a c t u e l l e m e n t l a q u e s t i o n d e s avo i r s i , a u x p o i nt s d e p a s -s a g e f ro nt a l i e r s co m m u n s e nt re l e s p ays des Balk ans occ identaux et leurs vois ins, l e s d i s p o s i t i o n s d e l ’a cq u i s d e s c h e n g e n doivent s’appl iquer dans le cas d ’une de -mande d’asi le déposée par un demandeur d ’as i le sur le terr i toire du pays t iers (mais physiquement au point de passage fronta-l ier commun). la perspec t ive européenne des pays des Balk ans occidentaux impose de teni r compte de te l les cons idérat ions i nte r n e s à l ’ u n i o n e u ro p é e n n e l o r s d e l a formulation de toute recommandation po -l i t ique en re lat ion avec ces pays.

l’a c h at d e l ’é q u i p e m e nt re l e va i t i n i t i a l e -ment de la responsabi l i té du ministère du t ravai l et de la pol i t ique socia le. la com-m i s s i o n e t l e H a u t - co m m i s s a r i a t d e s n a -tions unies pour les réfugiés ont tous deux soulevé le problème auprès du gouverne -ment. une par tie de l ’équipement avait été instal lée dans le centre en avr i l 2008, et le reste l ’a été à la f in de l ’été 2008.

la commiss ion a , depuis lors , renforcé sa s u r v e i l l a n c e g l o b a l e , p a r d e s v i s i t e s s u r place dir igées par le personnel de la délé -gation, des rappor ts réguliers sur l ’uti l isa-t ion des biens et une étroite collaboration avec la pol ice a lbanaise.

Encadré 5 — Exemple de non-mise en œuvre d’un projet concernant un point de passage frontalierl a co m m i s s i o n a s i gn é l e co nt rat d e t ra -vaux por tant sur la construc t ion du point d e p a s s a g e f r o n t a l i e r d e G o r i c a , p o u r u n m o n t a n t d e 2 , 9 m i l l i o n s d ’e u r o s , e n o c t o b r e 2 0 0 4 , s u r l a b a s e d ’ u n e n g a g e -ment ferme du consei l des ministres de la B o s n i e - e t - H e r z é g o v i n e e t d e l a m u n i c i -pal i té de Grude, selon lequel le processus d ’ex p ro p r i at i o n s e ra i t a c h e vé p o u r l a f i n du mois de septembre 2004 au plus tard. é t a n t d o n n é l e s i n c e r t i t u d e s j u r i d i q u e s l iées au t ransfer t de compétences en ma-t ière douanière et f rontal ière des ent i tés à l ’ é t a t d e B o s n i e - e t - H e r z é g o v i n e , c e l a n’avait r ien d’inhabituel. En outre, le point de passage f ronta l ier de G or ica avai t été d é s i g n é c o m m e à c o n s t r u i r e e n p r i o r i t é par le ministère fédéral des t ranspor ts de Bosnie - et-Herzégovine. dans ce cas par t i -cul ier, la commiss ion s’est heur tée à une rés istance inattendue des autor i tés loca-les contre l ’expropr iat ion en ra ison de la valeur attr ibuée au terrain, rés istance qui n’a pu être surmontée par l ’état .

af in de garant i r la durabi l i té des projets relevant des programmes iap 2007 et 2008 et leur appropriation par les bénéficiaires, les f iches de projets incluent des mesures d e s t i n é e s à p ré ve n i r to u te d i f f i c u l té l i é e aux permis de construire et à la propr iété foncière.


50


24.d e p u i s l o r s , l a s i t u a t i o n s ’e s t a m é l i o ré e : a f i n d e g a ra nt i r l a d u ra b i l i té d e s p ro j e t s relevant des programmes iap 2007 et 2008 et leur appropriation par les bénéficiaires, les f iches de projets f ixent des condit ions spécif iques en ce qui concerne la mainte -nance des infrastruc tures.

25.la commission a conscience du fait qu’un mei l leur suiv i des ac t i fs pourra i t avoir un e f fe t p o s i t i f s u r l ’ i m p a c t e t l a d u r a b i l i t é des projets d ’invest issement.

Encadré 8 — Exemple d’un projet d’infrastructures dont l’incidence est insuffisanteles opérat ions au point de passage f ron-ta l ier concer né sont ac tuel lement régies par l ’instruc t ion dél ivrée par le d i rec teur de l ’ ita. s e lon les autor i tés compétentes d e l a B o s n i e - e t - H e r z é g o v i n e , c e t t e i n s -t r u c t i o n n e re p ré s e nte p a s u n d o c u m e nt v a l a b l e p o u r l e r e c l a s s e m e n t ( d é c l a s s e -m e n t ) o f f i c i e l d u p o i n t d e p a s s a g e f ro n -t a l i e r, p a rc e q u e, p o u r ê t re v a l a b l e , u n e te l le décis ion devrait être ar rêtée par les i n s t i t u t i o n s n a t i o n a l e s c o m p é t e n t e s e t être publ iée au journal off ic ie l , ce qui n’a pas été le cas. de leur point de vue, cette i n s t r u c t i o n d u d i re c te u r d e l ’ i ta n e p e u t être considérée comme une décis ion off i -c ie l le de reclassement, quand bien même el le régit le régime appl iqué au point de passage f rontal ier.

26.les bénéf ic ia i res sont à présent assoc iés a u p r o c e s s u s d e p a s s a t i o n d e s m a r c h é s d e p u i s l ’é l a b o r a t i o n d e s p r o j e t s j u s q u’à l ’é v a l u a t i o n d e s o f f r e s ( o ù e s t t o u j o u r s p ré s e nt u n re p ré s e nt a nt d u b é n é f i c i a i re , en tant que membre votant) .

Encadré 6 — Exemple d’un investissement visant à instaurer l’État de droitCo n s t r u c t i o n d e l a Co u r d ’a p p e l d e V l o ra e n A l b a n i edepuis l ’audit , l ’approvis ionnement éner -gét ique s ’est cons idérablement amél ioré d a n s to u t l e p ays e t , e n co n s é q u e n ce, l a f ré q u e n ce d e s co u p u re s d ’é l e c t r i c i té s u r l e r é s e a u a t r è s n e t t e m e n t d i m i n u é. pa -r a l l è l e m e n t , l e m i n i s t è re d e l a j u s t i c e a , d é b u t 2 0 0 9 , re n fo rcé l e b u d g e t d e fo n c -t i o n n e m e nt e t d ’e nt re t i e n d e l ’e n s e m b l e de l ’apparei l judic ia i re.

i l convient à cet égard de noter que, dans l e s i n s t i t u t i o n s j u d i c i a i re s , l ’a d m i n i s t r a -t i o n d u b u d g e t d e v i e n t d e p l u s e n p l u s t ransparente et normal isée.

23. l’a l b a n i e a c o n c l u a v e c l a c o m m u n a u t é u n a c c o r d d e r é a d m i s s i o n q u i e s t e n t r é e n v i g u e u r l e 1 e r m a i 2 0 0 6 ; l a B o s n i e - e t -H e r z é g o v i n e , l e m o n t é n é g r o , l a s e r b i e e t l ’a n c i e n n e r é p u b l i q u e yo u g o s l ave d e m a c é d o i n e o n t , e u x a u s s i , t o u s c o n c l u d e s e m b l a b l e s a c c o r d s , q u i s o n t e n t r é s en v igueur le 1 er janvier 2008. chacun de ces accords prévoit que la mise en œuvre d e s e s d i s p o s i t i o n s e s t c o n t rô l é e p a r u n c o m i t é d e r é a d m i s s i o n m i x t e , c o m p o s é d e re p ré s e n t a n t s t a n t d e l a co m m i s s i o n que des autor i tés nat ionales. ces comités d e ré a d m i s s i o n m i x te s t i e n n e nt d e s ré u -n i o n s ré g u l i è re s , a u xq u e l l e s p a r t i c i p e n t é g a l e m e n t d e s r e p r é s e n t a n t s d e s é t a t s membres. la levée de l ’obl igat ion de v isa p o u r l e s d é p l a c e m e n t s à d e s t i n a t i o n d e l ’uE est subordonnée à la mise en œuvre correcte de ces accords. or les évaluations ef fec tuées dans ce contex te ont conf i rmé que ceux-ci sont mis en œuvre de manière correc te et en temps voulu.



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b) dans les autres pays des Balk ans occi -dentaux, de nouvelles lois relatives à la protec t ion des données ont été adop -tées entre -temps 1. dans cer ta ins pays, l ’adoption de disposit ions légis lat ives e t a d m i n i s t r a t i v e s s u p p l é m e n t a i r e s re s t e c e p e n d a n t n é c e s s a i re p o u r q u e soit instaurée une protection suffisante des données à carac tère personnel .

c ) l a d é l i v r a n c e d ’ i n s t r u c t i o n s é c r i t e s r e l a t i v e s a u x c o n t r ô l e s d ’a c c è s r e l è -ve d e l a re s p o n s a b i l i t é d e s a u t o r i t é s n a t i o n a l e s . to u t e fo i s , l a co m m i s s i o n sout ient également la mise en œuvre de procédures en la mat ière, par l ’as-s istance technique ou le jumelage.

34. les stratégies de réforme, dans les matiè -r e s r e l e v a n t d e l a j u s t i c e e t d e s a f f a i r e s i n té r i e u re s , co n t i e n n e n t d e s i n d i c a te u r s d e p e r fo r m a n ce. d e s n o te s d ’o r i e nt at i o n o n t é t é é l a b o ré e s , q u i v i s e n t à s e r v i r d e g u i d e p o u r l a p r o g r a m m a t i o n e t q u a n t a u x ré s u l t a t s q u e l ’a s s i s t a n c e f i n a n c i è re doi t per mettre d ’at te indre. d es examens par les pairs sont ef fec tués, dans le cadre d e s q u e l s d e s ex p e r t s d e s ét at s m e m b re s apprécient la s i tuat ion globale et formu-lent des recommandations sur ce que l ’as-s i s t a n c e d e v r a i t à l ’a v e n i r p e r m e t t r e d e ré a l i s e r. En outre, le s rap p or ts d ’avan ce -ment annuels contiennent une évaluation du degré auquel les valeurs de l iber té, de sécur i té et de just ice (par exemple, l ’état de droit et les droits fondamentaux) sont obser vées dans chacun des pays des Bal-k ans occidentaux.

1 En 2007 (croatie) et en 2008 (albanie, serbie, monténégro et

ancienne république yougoslave de macédoine).

les services après-vente ne sont pas quanti-f iables au moment du lancement de l ’appel d ’offres et débordent généralement la pé -riode de mise en œuvre des programmes de la commission. selon la pratique usuelle, la prestation de tels services est une exigence i m p o s é e d a n s l e s m a rc h é s d e fo u r n i t u re s passés par la commiss ion, mais le contrat y af férent doit être négocié par le bénéf i -ciaire et n’est pas financé par la commission.

Le s ca p a c i t é s i n s t i t u t i o n n e l l e s n’é t a i e n t p a s à l a m e s u r e d e s i nve s t i s s e m e n t s

27.En règle générale, la commission combine invest issements dans les équipements et les infrastructures et renforcement des ca-pacités institutionnelles. dans le domaine de la gest ion des f ront ières, la fourniture d ’équipements et d ’inf rast ruc tures va de pair avec une aide à la formation de la po-l ice des frontières et aux réformes organi-sat ionnel les. les objecti fs globaux définis pour chaque pays reposent sur une straté -gie de gest ion intégrée des f ront ières.

28.ce projet est une étape dans une stratégie à plus long terme. le matériel informatique fourni a permis une très nette amélioration des méthodes de travai l et un transfer t im-m é d i a t d e d o n n é e s e n t r e l e s b u r e a u x d e p o l i c e c o n n e c t é s e t l ’ u n i t é i n fo r m a t i q u e centrale du ministère, puis leur traitement par les ser v ices de pol ice compétents. te l éta i t l ’objec t i f immédiatement v isé par le p ro j e t . pa r l a s u i te , i l e s t p ré v u d ’é te n d re le réseau en plus ieurs phases.

a) a u m o n t é n é g r o, s e p t p o i n t s d e p a s -sage frontal iers (couvrant 85 % du tra-f ic) sont désormais connectés à la base d e d o n n é e s c e n t r a l e e t à l a b a s e d e d o n n é e s d ’ i n t e r p o l . u n h u i t i è m e d e -vait l ’être pour ju in 2009 au plus tard. dans le cadre du dialogue en cours sur l a l i b é r a l i s a t i o n d u ré gi m e d e s v i s a s , le m onténégro a déclaré que tous les points de passage f rontal iers sera ient co n n e c té s à l a b a s e d e d o n n é e s ce n -trale d’ici à f in 2009 et que ces travaux sera ient f inancés par des fonds d ’or i -gine nat ionale.


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38. même si la commission encourage les dif -fé re nt s s e r v i ce s à co o p é re r, l e b o n fo n c -t i o n n e m e n t d e s i n s t i t u t i o n s e t l a m i s e e n p l a c e d e s t r u c t u r e s a d m i n i s t r a t i v e s fonc t ionnant mieux et p lus ef f icacement sont empêchés, essent ie l lement , par des tensions internes et un manque de cohé -rence et de coordinat ion dans la pr ise de d é c i s i o n e n t r e l ’ é t a t e t l e s e n t i t é s d e l a B o s n i e - e t - H e r z é g o v i n e . i n é v i t a b l e m e n t , l ’absence de consensus pol i t ique quant à la pr incipale direc t ion à donner au pays a a u s s i d e s ré p e rc u s s i o n s s u r l e s ré s u l t a t s de l ’ass istance f inancière.

Encadré 11 — Exemples de centres de formation judiciaire (CFJ) au d é p a r t , l e m i n i s t è r e d e l a j u s t i c e n’a convié aucun des exper ts inter nat ionaux du projet à par t ic iper à l ’é laboration de la l o i d e va nt ré gi r l ’a c a d é m i e d e fo r m at i o n des juges et procureurs. À la suite de pres-s i o n s d e l a c o m m u n a u t é d e s d o n a t e u r s , ces exper ts ont été f inalement consultés, e t c e r t a i n e s d e l e u r s r e c o m m a n d a t i o n s i n c l u s e s d a n s l a ve r s i o n d é f i n i t i ve d e l a lo i . cel le - c i n’en présente pas moins cer-ta i n e s lacun e s, auxque l le s i l conv i e nt de por ter remède. le ministère de la just ice a d’ai l leurs inscrit l ’élaboration d’amende -ments au programme des t ravaux légis la-t i fs prévus pour 2009.

À l ’heure ac tuel le, l ’académie est p le ine -ment opérationnelle en matière de forma-t ion tant in i t ia le que cont inue. En ce qui concerne la formation init iale, la première générat ion d ’étudiants a été diplômée en fé v r i e r 2 0 0 9 , e t l a s e c o n d e e s t e n c o u r s d e fo r m at i o n . s ’a gi s s a nt d e l a fo r m at i o n continue, l ’académie a constamment élar-gi le champ de ses ac t iv ités et les catégo -r ies de formations spécia les proposées.

Encadré 9 — Situation instable en matière d’affectation du personnel dans l’administration publique en Albanie et dans l’ancienne République yougoslave de Macédoinel e m a n q u e d ’e f f e c t i f s e t l e r e m p l a c e -ment des personnes à la suite d ’é lec t ions c o n s t i t u e n t e f fe c t i ve m e n t u n p ro b l è m e. la commiss ion s’est attachée à soul igner régulièrement, auprès des autorités natio-nales et locales, l ’impor tance de mainte -nir le personnel en place comme garantie d ’une plus grande eff icacité de l ’adminis-t rat ion publ ique.

d e p u i s l ’ a u d i t , d e s a m é l i o r a t i o n s s o n t toutefois inter venues dans le sec teur des migrat ions, puisque la direc t ion des pol i -t i q u e s m i grato i re s d u m i n i s tè re a l b a n a i s du travai l a été renforcée, et du personnel supplémentaire a été embauché.

les changements opérés par le m inis tère l ’ont été en application de la législation en vigueur et sur la base, essentiel lement, de ré s u l t at s j u g é s i n s at i s f a i s a nt s . i l e n a ré -sulté un ralentissement temporaire du pro -cessus de réfor me, ce que la commis s io n n’a pas manqué de s ignaler. le personnel n o u v e l l e m e n t r e c r u t é a m i s u n c e r t a i n temps à s’adapter, mais les indicateurs de per formance pour les t itulaires de tous les p o s te s co n s i d é ré s s o nt co m p a rat i ve m e nt mei l leurs aujourd ’hui qu’i l y a t rois ans.

Encadré 10 - Exemples de renforcement de la capacité opérationnelle l’aide de la communauté a peut-être contri-bué à ce que la capacité infrastructurel le et o rg a n i s a t i o n n e l l e e t l e s co m p é te n ce s n é -cessaires à la plani f icat ion et à l ’exécut ion d ’une opérat ion de cette envergure soient d isponibles, mais e l le n’a joué aucun rôle, d i rec t ou indirec t , dans son exécut ion.



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Encadré 12 — Exemples de projets d’apprentissage par la pratique en Bosnie-et-HerzégovineCas n° 2: transfert incomplet des responsabilités au bénéficiaire — Chambre des crimes de guerre En ce qui concerne le passage de rela is en ter mes de personnel , le projet re lat i f aux c r i m e s d e g u e r re d e v a i t ê t re m i s e n œ u -v re s u r u n e p é r i o d e d e c i n q a n s , à s avo i r de l ’année 2005 à l ’année 2009 comprise. d e p u i s l ’a u d i t , l a p e r s p e c t i v e d e m e t t r e u n te r m e a u m a n d a t d e to u s l e s j u g e s e t procureurs internationaux a été reconsidé -rée, compte tenu, notamment, de l ’ar r iéré d ’a f f a i re s re s t a nt à t ra i te r e t d e l a co u p e budgétaire de 15 % que devait subir le tr i-bunal en 2009. pour des raisons polit iques, te c h n i q u e s e t b u d g é t a i re s , l e tr i b u n a l — et le bureau du procureur — sont a insi fa-vo ra b l e s à u n e p o u r s u i te d e l e u r a c t i v i té a u - d e l à d u t e r m e i n i t i a l e m e n t a s s i g n é à cel le - c i , à savoir décembre 2009.

46.l a c o m m i s s i o n c o n s i d è r e d é s o r m a i s l e d e g r é a u q u e l l e s v a l e u r s d e l i b e r t é , d e s é c u r i t é e t d e j u s t i c e ( n o t a m m e n t l ’ é t a t de droit et les droits fondamentaux) sont o b s e r v é e s d a n s c e r t a i n s p a y s t i e r s c l é s (y compris les pays où l ’audit en quest ion a été conduit ) comme un indicateur d ’im-pac t impor tant, l ié à l ’un des objec t i fs gé -néraux de l ’espace de just ice, de l iber té et de sécur i té.

47.l’histoire de la mise en œuvre de plus ieurs projets de renforcement des capacités ins-t i t u t i o n n e l l e s m o n t r e q u e l a c o m m i s s i o n n’a eu de cesse d ’essayer d ’exercer une in-f luence positive pour renforcer la durabil ité des projets.

la décis ion d ’abandonner la s t ratégie de fo r m a t i o n d e fo r m a t e u r s p ré c é d e m m e n t c o n v e n u e e t q u i v i s a i t à a m é l i o r e r l e s techniques d’enseignement a été prise par les autor i tés locales.

d u r a n t l a m i s e e n œ u v r e d u p r o j e t , l a commiss ion a été confrontée à des chan-g e m e n t s d e p r i o r i t é s , p a r c e q u e l e s m i -n i s t re s d e l a j u s t i ce , l e s p ré s i d e nt s d e l a cour suprême et les d i rec teurs du centre d e fo r m a t i o n j u d i c i a i r e q u i s e s o n t s u c -cédé avaient des points de vue di f férents quant au rôle à ass igner à ce dernier.

41. le s p ro j e t s l a n c é s d a n s l e c a d re d u p ro -g r a m m e a y a n t é t é l e s p r e m i e r s p r o j e t s r é g i o n a u x c a r d s à ê t r e e n g a g é s d a n s l e d o m a i n e d e l a j u s t i c e e t d e s a f f a i r e s i n t é r i e u r e s , d e s e x p e r t s d e s é t a t s m e m -bres ont effectué, en mai et juin 2002, des missions d ’évaluation ciblant ce domaine, dans le cadre desquel les i l s ont ident i f ié p l u s i e u r s b e s o i n s c o m m u n s i m p o r t a n t s , q u e l e s p ro j e t s l a n cé s p a r l a s u i te v i s e nt à couvr i r.

43. pour les projets à venir, de brefs résumés d e s a v a n c é e s r é a l i s é e s d a n s l a m i s e e n œ u v r e d e s o b j e c t i f s s p é c i f i q u e s s e r o n t é t a b l i s . l a co m m i s s i o n t i e n t à s o u l i gn e r que tous les résultats prévus dans la des-cr ipt ion de projet ont été atte ints.

44.l a c o m m i s s i o n a t i r é l e s l e ç o n s d e c e s e x p é r i e n ce s e t p ro cè d e d é s o r m a i s s e l o n une approche formal isée, qui place le bé -n é f i c i a i r e a u x c o m m a n d e s d u p r o c e s s u s d ’ass istance et lu i la isse l ’ent ière respon-sabil ité des objectifs, des méthodes et des résultats .

fa i re e n s o r te q u e l e s b é n é f i c i a i re s s ’a p -proprient encore davantage les projets est une pr ior i té dans le cadre de l ’ iap.


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53.la coordinat ion entre donateurs est déjà c o n s i d é r é e c o m m e u n e p r i o r i t é d a n s l e c a d re d u p ro gra m m e c a r d s , p u i s q u’ u n e r é u n i o n s u r l e s u j e t a é t é o r g a n i s é e à Bruxel les f in 2005, où les mei l leures pra-t iques mises en œuvre en albanie ont été e x p o s é e s , e t d i f fé re n t s a s p e c t s d e c e t t e coordinat ion discutés.

dans le cadre de l ’ iap, assurer une coordi-nat ion ef f icace entre les donateurs sur le terra in a été ér igé en pr ior i té absolue: de n o u ve l l e s co n fé re n ce s s u r l ’e f f i c a c i té d e l ’a ide dans les Balk ans occidentaux et en turquie ont été organisées à Bruxel les en oc tobre 2008 et à ti rana en avr i l 2009, et une conférence de suiv i est programmée pour oc tobre 2009.

54.la commission s’ef force continuel lement d ’a m é l i o re r l a c o o rd i n a t i o n e n t re d o n a -t e u r s . u n r é s e a u i n t e r n e a é t é r é a c t i v é d é b u t 2 0 0 8 , d a n s l e b u t d ’ a m é l i o r e r l a coordinat ion des pol i t iques et de la pro -grammation dans le domaine de la justice et des af fa i res intér ieures. d es réunions, auxquel les sont auss i associées les délé -g a t i o n s , s o n t r é g u l i è r e m e n t o r g a n i s é e s d a n s l e c a d r e d e c e r é s e a u . d e s n o t e s t h é m a t i q u e s o n t é t é é l a b o r é e s d a n s c e c o n t e x t e , a v e c d e s r e c o m m a n d a t i o n s quant aux pol i t iques à mener et à la pro -grammation à mettre en œuvre en ce qui c o n c e r n e l a r é f o r m e d e l ’a p p a r e i l j u d i -c i a i re e t l a l u t t e c o n t re l a c o r r u p t i o n e t la cr iminal i té organisée.

48.afin de fa i re en sor te que les bénéf ic ia i res s ’a p p r o p r i e n t d a v a n t a g e l e s p r o j e t s , d e s r é u n i o n s d e c o o r d i n a t i o n r é g i o n a l e s o n t régulièrement organisées entre la commis-s i o n , l e s d é l é g a t i o n s e t l e s b é n é f i c i a i re s . ces derniers sont d ’a i l leurs consultés t rès tôt sur le document indicat i f de plani f ica-t ion plur iannuel le et les f iches de projets.

dans le cadre de la programmation régio-n a l e j a i a u t i t r e d e l ’ i a p 2 0 0 9 , d e s d i s -c u s s i o n s o n t l i e u a v e c l e s b é n é f i c i a i r e s , p o u r v o i r c o m m e n t m e t t r e e n œ u v r e d e m e i l l e u r s p r o g r a m m e s , q u i r é p o n d e n t à leurs besoins, et ce dans une perspec t ive d ’ i n t é g r a t i o n r é g i o n a l e a v e c l ’ u E e t e n l i a i s o n a v e c l e s d o c u m e n t s d e s t r a t é g i e par pays, les rappor ts par pays et les par-tenar iats européens/pour l ’adhésion.

49. l e c o n s e i l d e c o o p é r a t i o n r é g i o n a l e a repr is , au premier semestre 2008, le rô le joué auparavant par le pac te de stabi l i té, qui consiste à fac i l i ter la coopérat ion en-tre donateurs régionaux dans le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures, et i l organise des conférences à cet ef fet .

dans ce contexte, des réunions visant à fa-c i l i ter la coopérat ion entre les donateurs sont auss i organisées dans le cadre d ’in i -t i a t i ve s i n d i v i d u e l l e s , co m m e l ’i n i t i a t i ve régionale en matière de migration, d ’asi le et de retour des réfugiés (marri) et l ’in i -t iat ive régionale ant icorrupt ion (rai ) .

52.l’agence européenne pour la reconstruc -t i o n s ’e s t a c q u i t t é e a v e c s u c c è s d e s a m i s s i o n d e r e c o n s t r u c t i o n e t d e s t a b i l i -s a t i o n p o s t c r i s e . l a c o m m i s s i o n e s t i m e q u e l ’a g e n ce s ’e s t ré vé l é e u n i n s t r u m e nt ef f icace dans le domaine pour lequel e l le a été conçue, grâce à sa rapidité d ’exécu-tion, qui a été essentiel le dans la phase de reconstruc t ion.



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CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

56. le d o m a i n e d e l a j u s t i c e e t d e s a f f a i r e s intérieures est demeuré prior itaire dans la programmation des instruments d’aide de p ré a d h é s i o n , e t d e s m e s u re s o n t d e p u i s lors été instaurées pour garant i r la dura -bi l i té des résultats des projets.

57. dans les effor ts qu’el le déploie pour assu-rer une coordinat ion entre les donateurs, l a c o m m i s s i o n e n t r e t i e n t d e s c o n t a c t s régul iers , aux f ins de la coordinat ion des p o l i t i q u e s e t d e l ’a s s i s t a n c e f i n a n c i è r e , a v e c l e c o n s e i l d e l ’ E u r o p e , l a c o m m i s -s ion de Venise, le Haut- commissar iat des nat ions unies pour les réfugiés, l ’organi-sat ion internationale pour les migrat ions, le tr ibunal pénal inter nat ional pour l ’ex-Yo u g o s l av i e e t l e s d o n a te u r s b i l a té r a u x . des réunions ont régulièrement l ieu entre l e s d é l é g a t i o n s d e l a c o m m i s s i o n e t l e s ambassades des états membres, qui visent à coordonner l ’ass istance f inancière bi la-térale accordée par ces derniers avec cel le d e l a co m m u n a u t é . E n a u t o m n e 2 0 0 8 e t e n a v r i l 2 0 0 9 , l a co m m i s s i o n a o r g a n i s é des conférences avec les principaux dona-teurs, dans le but d ’amél iorer les métho -d e s d e co o rd i n a t i o n e n t re d o n a te u r s . l a prochaine conférence, qui se concentrera sur les aspec ts prat iques de la coordina -t i o n s u r l e te r ra i n , e s t p ro gra m m é e p o u r oc tobre 2009.

l e c o n s e i l d e c o o p é r a t i o n r é g i o n a l e a re p r i s , au p re mi e r s e me s tre 2008, le rô le joué auparavant par le pac te de stabi l i té, qui consiste à fac i l i ter la coopérat ion en-tre donateurs régionaux dans le domaine d e l a j u s t i c e e t d e s a f f a i r e s i n t é r i e u r e s , et i l organise des conférences à cet ef fet . d e s r é u n i o n s d e c o o r d i n a t i o n e n t r e l e s d o n a t e u r s s o n t a u s s i o r g a n i s é e s d a n s l e cadre d ’in i t iat ives régionales.

Encadré 14 — Exemple de manque de coordination pour un projet d’investissement impliquant plusieurs donateursÀ p a r t i r d e 2 0 0 2 , t o u s l e s d o n a t e u r s o n t équipé les autor i tés locales de véhicules, qu’i l s leur ont la issés à la f in de leurs pro -j e t s re s p e c t i fs . ce t t e a b s e n c e d e c o o rd i -nat ion, patente dans le défaut de plani f i -c a t i o n b u d g é t a i re s t r a t é g i q u e d e l a p a r t des autor i tés loca les auss i b ien que dans la réaction des organisations internationa-l e s a u m a n q u e d e vé h i c u l e s , a a b o u t i , e n q u e l q u e s a n n é e s, à l a co n s t i t u t i o n d ’ u n e f l o t t e h é t é ro g è n e, d e p l u s e n p l u s c h è re à e n t re t e n i r. ay a n t d é t e c t é l e p ro b l è m e, le ministère de l ’intér ieur a entrepr is , l ’an d e r n i e r, u n e r é v i s i o n c o o r d o n n é e d e s a f lotte en lançant un appel d ’offres, puis en a c h e t a n t u n e c i n q u a n t a i n e d e vé h i c u l e s . tous ces véhicules proviennent d ’un seul grand constructeur européen, ce qui, selon toute attente, devrait avoir une incidence posit ive sur les coûts de maintenance.

55. le problème de la dél ivrance de consei ls contradic toires, qui se l imitait toutefois à cer tains sujets et n’a concerné qu’une pé -r iode donnée, a été depuis lors résolu, les a u t re s a c te u r s aya nt q u i t té l e te r ra i n , e t n’ex i s te p l u s a u j o u rd ’ h u i , l a co m m i s s i o n ayant œuvré en faveur d ’une har mon i s a-t ion progress ive.


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Recommandation 2

a) l e s b é n é f i c i a i r e s s o n t à p r é s e n t a s -s o c i é s a u p ro ce s s u s d e p a s s at i o n d e s marchés depuis l ’é laborat ion des pro -jets jusqu’à l ’évaluat ion des offres (où e s t to u j o u r s p ré s e nt u n re p ré s e nt a nt d u b é n é f i c i a i r e , e n t a n t q u e m e m -b r e v o t a n t ) . p l u s g é n é r a l e m e n t , d e s r é u n i o n s d e c o o r d i n a t i o n r é g i o n a l e s o n t ré g u l i è re m e n t o r g a n i s é e s e n t re l a co m m i s s i o n , l e s d é l é g at i o n s e t l e s bénéf ic ia i res, a f in d ’impl iquer davan-t a g e c e s d e r n i e r s , q u i s o n t d ’a i l l e u r s consultés t rès tôt sur le document in-d i c at i f d e p l a n i f i c at i o n p l u r i a n n u e l l e et les f iches de projets.

b) af in de garant i r la durabi l i té des pro -jets relevant des programmes iap 2007 e t 2 0 0 8 e t l e u r a p p ro p r i a t i o n p a r l e s b é n é f i c i a i r e s , l e s f i c h e s d e p r o j e t s f i xe n t d e s c o n d i t i o n s s p é c i f i q u e s e n c e q u i c o n c e r n e l a m a i n t e n a n c e d e s infrastruc tures.

c ) l a c o m m i s s i o n e s t c o n s c i e n t e d e l a s i t u a t i o n e t , e n m a r s 2 0 0 9 , e l l e s ’e s t e n g a g é e d a n s u n p r o j e t d ’ a s s i s t a n -c e f i n a n c i è r e r é g i o n a l e , d a n s l e b u t d ’amél iorer le suiv i de l ’ef f icacité tant d e l ’a c t i o n d e s a u to r i té s q u e d e l ’a s -sistance f inancière dans le domaine de la just ice et des af fa i res intér ieures.

d) la commi s s i on dé f i n i t dé s or mai s de s i n d i c a t e u r s d ’ i m p a c t c o m m e p a r t i e intégrante du c ycle de gest ion par ac -t iv i té, parmi lesquels le degré auquel les valeurs de l iber té, de sécurité et de j u s t i ce ( n o t a m m e n t l ’ é t a t d e d ro i t e t les droits fondamentaux) sont ac tuel -l e m e n t o b s e r vé e s d a n s ce r t a i n s p ays t iers clés (y compris les pays où l ’audit en quest ion a été conduit ) .

Recommandation 1

a) la commiss ion déf in i t désor mai s de s i n d i c a t e u r s d ’ i m p a c t c o m m e p a r t i e intégrante du c ycle de gest ion par ac -t iv i té, parmi lesquels le degré auquel les valeurs de l iber té, de sécurité et de j u s t i ce ( n o t a m m e n t l ’ é t a t d e d ro i t e t les droits fondamentaux) sont ac tuel -l e m e n t o b s e r vé e s d a n s ce r t a i n s p ays t iers clés (y compris les pays où l ’audit en quest ion a été conduit ) .

b) En règle générale, la commission com-bine invest issements dans les équipe -ments et les infrastruc tures et renfor-cement des capacités institutionnelles. l a fo u r n i t u re d ’é q u i p e m e n t s e t d ’i n -f rastruc tures va de pair avec une a ide à la formation et aux réformes organi -sat ionnel les.

c ) le s a s p e c t s p rat i q u e s d e l a co o rd i n a -tion entre donateurs sont actuellement à l ’étude. En ce qui concerne la poss i -bi l i té par t icul ière évoquée, des in i t ia-t i ve s e n c e s e n s o n t é t é p r i s e s p a r l a commission, dans le cadre d’une «foire a u x p r o j e t s » o r g a n i s é e a u p r i n t e m p s 2009.

d) le rè g l e m e n t f i n a n c i e r a u t o r i s a n t l a c o m m i s s i o n à m e t t r e e n œ u v r e d e s a c t i o n s e x t é r i e u r e s c o n j o i n t e m e n t a v e c d ’a u t r e s a c t e u r s , c e t y p e d ’a c -t ions sera envisagé lorsqu’i l sera jugé appl icable.



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Recommandation 3

l a c o m m i s s i o n c o n v i e n t q u’ u n p o i n t d e p a s s a g e f r o n t a l i e r c o m m u n p e u t a s s u r é -m e n t r e n f o r c e r l a c o o p é r a t i o n e n t r e l e s d e u x p a y s c o n c e r n é s , m a i s e s t i m e q u ’ i l existe aussi d’autres moyens de développer la coopérat ion bi latéra le aux f ront ières.

l o r s d e l a f o r m u l a t i o n d e t o u t e r e c o m -mandat ion pol i t ique en re lat ion avec les p ays d e s B a l k a n s o cc i d e n t a u x , i l y a l i e u de tenir compte des problèmes prat iques posés par la question de l ’appl icabi l i té de l ’a cq u i s d e s c h e n g e n a u x p o i n t s d e p a s -sage f rontal iers communs dans le cas des demandes d ’as i le.

e ) l’ a s s i s t a n c e f i n a n c i è r e e s t c o m p l é -m e n t a i r e d u p r o c e s s u s p o l i t i q u e d e stabi l i sat ion et d ’associat ion. les rap -por ts d ’avancement et les par tenar iats européens contiennent des recomman-dat ions spéci f iques quant aux change -m e nt s i n s t i t u t i o n n e l s re q u i s . ce r t a i n s projets sout iennent auss i d i rec tement les réformes dans le domaine de la jus-t ice et des af fa i res intér ieures. dans le c a d r e d e l a p r o g r a m m a t i o n d e l ’ i a p 2 0 0 9 , d e s d i s c u s s i o n s o nt n o t a m m e nt l i e u a v e c l e s b é n é f i c i a i r e s , p o u r v o i r comment mettre en œuvre de meil leurs p r o g r a m m e s , q u i r é p o n d e n t à l e u r s b e s o i n s d a n s l e d o m a i n e d e l a j u s t i ce e t d e s a f f a i re s i n t é r i e u re s , e t c e d a n s u n e p e r s p e c t i v e d ’i n t é g r a t i o n r é g i o -n a l e a v e c l ’ u E e t e n l i a i s o n a v e c l e s d o c u m e n t s d e s t r a t é g i e p a r p a y s , l e s r a p p o r t s p a r p a y s e t l e s p a r t e n a r i a t s européens/pour l ’adhésion.


cour des comptes européenne

Rapport spécial no 12/2009 Efficacité des projets de la Commission dans le domaine de la justice et des affaires intérieures pour les Balkans occidentaux

luxembourg: office des publications de l’union européenne

2009 — 57 р. — 21 × 29,7 cm

isBn 978-92-9207-456-2

doi:10.2865/80557

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2009

ISSN

183

1-08

50

QJ-A

B-09-012-FR

-C

COUR DES COMPTES EUROPÉENNEEFFICACITÉ DES PROJETS DE lA COMMISSION DANS lE DOMAINE DE lA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES POUR lES BAlkANS OCCIDENTAUx

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

Rapp

ort s

péci

al n

o 12

DANS CE RAPPORT, lA COUR DES COMPTES EUROPÉENNE ANAlySE

l’EFFICACITÉ DES PROJETS DE lA COMMISSION DANS lE DOMAINE

DE lA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES POUR lES BAlkANS

OCCIDENTAUx. lE RAPPORT COUvRE lES PROJETS D’INvESTISSEMENT

ET DE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS INSTITUTIONNEllES DANS

lES QUATRE SOUS-DOMAINES DU SECTEUR DE lA JUSTICE ET DES

AFFAIRES INTÉRIEURES: ASIlE ET MIgRATION, gESTION INTÉgRÉE

DES FRONTIèRES, SySTèME JUDICIAIRE ET POlICE.

D A N S l E C O N T E x T E D ’ U N E N v I R O N N E M E N T P O l I T I Q U E E T

ORgANISATIONNEl DIFFICIlE, lA gESTION, PAR lA COMMISSION,

DES PROJETS DANS lE DOMAINE DE lA JUSTICE ET DES AFFAIRES

INTÉRIEURES, S’EST AvÉRÉE EN gRANDE PARTIE EFFICACE. TOUTEFOIS,

l A CO U R A R E l E v É D E S FA I B l E S S E S, N OTAM M E N T E N C E Q U I

CONCERNE l’APPROPRIATION ET lA DURABIlITÉ DES RÉSUlTATS.

lE RAPPORT PRÉSENTE DES RECOMMANDATIONS SUSCEPTIBlES

D’AIDER lA COMMISSION à RENFORCER l’EFFICIENCE ET l’EFFICACITÉ

DE SON ASSISTANCE.

FR

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2009 · affaires intÉrieures: asile et migration, gestion intÉgrÉe des frontières, système judiciaire et police. dans le contexte d’un environnement politique et organisationnel