0 AOUT 2019

COURS DE DROIT

ADMINISTRATIF

REPUBLIQUE DE CÔTE D’IVOIRE

Union – Discipline - Travail

Ministère de l’Enseignement Supérieur

Et de la Recherche Scientifique

ASKET Siméon

N’CHO Ambroise

Année Académique 2019 – 2020

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COURS DE DROIT ADMINISTRATIF

ASKET Siméon

Enseignant à l’Université Félix Houphouët-Boigny

Doyen de la Faculté de Droit de l’Université Méthodiste

Notaire

N’CHO Ambroise

Enseignant à L’Université Félix Houphouët-Boigny,

l’UCAO, l’UMECI et à l’ENA.

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INTRODUCTION

Le droit peut être défini comme l’ensemble des règles juridiques qui

régissent les rapports entre les hommes dans une société donnée. Ces règles

doivent être respectées par les destinataires, sous peine d’en courir une sanction.

Ainsi défini, le droit n’est pas la seule règle de conduite sociale. C’est qu’à côté

du droit, existent d’autres normes sociales. On cite entre autres, la religion, la

morale, la justice et les règles de convenances (les règles bienséance, de

courtoisie, de politesse, de savoir-vivre…). Cependant, le droit se distingue de

toutes ces règles de conduite sociale par ces caractères spécifiques. En effet, le

droit a un caractère étatique, il est général et impersonnel, il est obligatoire.

Cette singularité du droit amène à présenter ses différentes branches. Il s’agit du

droit privé et du droit public. Le droit privé tend à protéger les intérêts privés,

ceux des particuliers, alors que le droit public vise à sauvegarder l’intérêt

général, l’ordre public. Les disciplines principales du droit privé sont le droit

civil, le droit commercial, le droit international privé. Celles du droit public se

ramènent au droit constitutionnel, droit administratif, droit financier et le droit

international public.

Cela dit, il convient de définir maintenant le droit administratif. Il peut se

définir au sens organique et au sens matériel. Au sens organique, le droit

administratif se définit comme le droit applicable à l’administration. La

définition organique n’est pas satisfaisante, en ce qu’elle est large. C’est que

l’on applique aussi le droit privé à l’administration lorsque celle-ci« s’habille en

civil » c’est-à-dire lorsqu’elle se comporte comme un particulier. Au regard de

cette lacune, on préfère la définition au sens matériel. A ce niveau, on peut

définir le droit administratif comme l’ensemble des règles juridiques

dérogatoires du droit commun qui régissent l’activité administrative des

personnes publique (la définition matérielle l’emporte sur la définition

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organique). Ainsi défini, le droit administratif tout comme le droit

constitutionnel relève de la branche du droit public, alors que le droit civil, le

droit commercial, le droit du travail appartiennent, quant à eux, au droit privé.

Ceci étant, le droit administratif a des caractères qui le distinguent du droit

privé. Ainsi, le droit administratif est un droit autonome, un droit

fondamentalement jurisprudentiel, un droit jeune et évolutif.

Le caractère autonome signifie que le droit administratif comme toute discipline

juridique comporte des règles et des principes qui lui sont propres. Par ailleurs,

l’autonomie implique aussi l’existence de juridiction spéciale pour juger

l’administration, c’est la juridiction administrative.

Le caractère jurisprudentiel implique l’idée que le droit administratif est l’œuvre

du juge, notamment du juge administratif ; c’est ce qui justifie le qualificatif de

« droit prétorien ». Ainsi donc, l’essentiel des règles de droit administratif est

composé de décisions de justice.

Le droit administratif est enfin, jeune et évolutif. La naissance de ce droit date

de la deuxième moitié du 19e siècle, à l’occasion de l’affaire BLANCO du

Tribunal des Conflits, en date du 8 février 1873. Bien que jeune ce droit a connu

une rapide évolution due au dynamisme du domaine auquel il s’applique( les

rapports entre l’Etat et les personnes privées).

En définitive, l’administration, objet de notre étude, est définie par Jean

RIVERO comme « l’activité par laquelle les autorités publiques pourvoient,

en utilisant le cas échéant, les prérogatives de la puissance publique à la

satisfaction des besoins d’intérêt public ».De cette définition, on constate que

le terme « administration » recouvre deux réalités. Elle est d’abord une activité

d’intérêt général(ex : la construction de routes, l’enseignement…) ; elle désigne

aussi les organismes (les services publics) qui exercent cette tache

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Ces précisions faites, il convient de mener l’étude du droit administratif à travers

trois parties :

- L’organisation administrative

- L’action administrative.

- Le contrôle de l’action administrative.

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PREMIERE PARTIE : L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE

II s'agit ici d'étudier les principes de base de l'organisation

administrative ainsi que les structures administratives.

CHAPITRE I- LES PRINCIPES DE BASE DE L'ORGANISATION

ADMINISTRATIVE

L'analyse portera ici sur les procédés techniques de l'organisation de

l'administration publique et sur sa technique de contrôle.

SECTION 1 : LES PROCEDES TECHNIQUES

Les procédés techniques de l'organisation administrative peuvent être

regroupés en deux (2) catégories non exclusives : il s'agit des procédés

autoritaires et du procédé démocratique qu'est la décentralisation.

PARAGRAPHE I- LES PROCEDES AUTORITAIRES

Ces procédés sont autoritaires du fait que l'autorité centrale (État) règle

seule plus ou moins directement les affaires de l'État, notamment par

l'émission d'ordre sans la participation des populations locales. On en

distingue deux (2): la centralisation et la déconcentration.

A- LA CENTRALISATION

La centralisation se définit comme la technique d'organisation

administrative qui consiste à reconnaître l'État comme la seule personne

publique compétente pour régler tous les problèmes de la nation. Ici, la

totalité des activités administratives est assurée par les services de l'État.

Dans un tel système, il n'existe qu'un centre unique de décision, qui de la

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capitale émet des ordres et coordonne toutes les activités administratives.

Ainsi, les problèmes auxquels sont confrontés les habitants de Tabou ou

d'Agboville sont réglés par décision du Ministre intéressé depuis la

capitale. Ce système présente des avantages et des inconvénients :

Au titre des avantages, on note :

Au plan politique que la centralisation préserve l'unité nationale.

Au plan administratif, son unité d'action lui permet d'être efficace et

rentable.

Enfin au plan financier, la centralisation est peu coûteuse car elle permet de

réaliser l'économie de fonctionnaires et de bâtiments et autres accessoires

de l'appareil administratif.

S'agissant des inconvénients, on précise qu'au plan politique, la

centralisation n'est pas démocratique car elle exclut la participation des

administrés à la gestion des affaires locales et partantes à l'exercice du

pouvoir central.

Ensuite, au plan administratif, la centralisation peut compromettre

l'efficacité et la rentabilité de l'administration en raison de sa lourdeur et sa

lenteur (tout étant décidé depuis la capitale). Elle ne permet pas en outre de

rapprocher l'administration des administrés.

Vu le fait que les inconvénients l'emportent sur les avantages, les

États ont généralement recours à la technique de la déconcentration.

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B- LA DECONCENTRATION

C'est un procédé technique intermédiaire entre la centralisation et la

décentralisation.

Elle est appréhendée comme la technique d'organisation administrative qui

consiste à conférer des pouvoirs de décisions plus ou moins étendus à des

organes locaux du pouvoir central. Ces organes appelés autorités

déconcentrées, ne sont que des rouages de l'autorité centrale (l'État) qu'ils

représentent. Ils agissent en son nom.

Ainsi définie, la déconcentration entretient un rapport avec la

centralisation, car la déconcentration est une modalité de la centralisation.

En effet, la déconcentration est une simple distribution du pouvoir au sein

de l'appareil administratif d'État.

L'autorité déconcentrée peut certes prendre la décision sans avoir à en

référer au pouvoir central, mais elle agit en son nom.

Pour terminer sur ce point, notons qu'on distingue deux formes de

déconcentration: la déconcentration territoriale ou horizontale et la

déconcentration technique ou verticale ou par service.

Dans la déconcentration territoriale, le pouvoir de décision est confié à une

autorité, un organe dont la compétence s'exerce dans le cadre d'une

circonscription administrative qui ne bénéficie pas de personnalité morale.

En revanche, dans la déconcentration technique, le pouvoir de décision est

confié à une autorité, à un organe spécialisé techniquement (ministre-

directeur de service au sein d'un ministère-chef des services extérieurs).

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Toutefois, les deux (2) formes de déconcentration peuvent coïncider ou se

superposer. C'est le cas des chefs de services départementaux des travaux

publics qui réalisent la déconcentration par service (travaux publics) dans

le cadre de la déconcentration territoriale (département).

PARAGRAPHE II- LE PROCEDE DEMOCRATIQUE : LA

DECENTRALISATION

Le caractère démocratique de la décentralisation peut se vérifier en

examinant la notion et les conditions de la décentralisation.

A- NOTION

La décentralisation est le procédé technique d'organisation qui consiste à

conférer des pouvoirs de décision à des organes locaux, autonomes,

distincts de ceux de l'État.

Ces organes appelés autorités décentralisées, règlent les problèmes d'intérêt

local tandis que l'autorité centrale prend en charge ceux présentant un

intérêt national.

La décentralisation appelle l'idée d'autonomie administrative qui consiste à

abandonner à des administrations autonomes la solution des problèmes qui

les concernent. En cela, la décentralisation se distingue de la

déconcentration. Les différences résident dans la signification, la technique

juridique des deux (2) notions et le contrôle exercé par l’Etat sur les

structures administratives.

En effet, les deux (2) notions n'ont pas la même signification : la

décentralisation a une valeur démocratique permettant aux citoyens de la

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collectivité concernée de gérer eux-mêmes leurs affaires ou par

l'intermédiaire des élus locaux. Cela se réalise par l’élection des

dirigeants décentralisés et la participation aux sessions La (réunions) des

organes délibérants collectivités décentralisées.

La déconcentration n'a pas cette valeur. Elle se réduit à une technique de

commandement car ici toutes les affaires de l'État sont gérées par l'État lui-

même (pouvoir central) ou par l'intermédiaire de son représentant local.

En outre, les deux notions obéissent à deux techniques juridiques

différentes : dans la décentralisation, les collectivités locales jouissent

d'une personnalité juridique propre. C'est dire que les actes émanant de

leurs organes leur sont imputés et elles doivent répondre des conséquences

dommageables de ces actes. Par contre, dans la déconcentration, les

circonscriptions territoriales n'ont pas la personnalité juridique. Aussi, leurs

actes sont imputés à l'État et qui doit répondre de leurs conséquences

dommageables.

Enfin, les deux notions s’opposent par le contrôle qu’elles impliquent. En

effet, dans la déconcentration l’Etat exerce un contrôle, appelé contrôle

hiérarchique ou pouvoir hiérarchique ; en revanche, dans la

décentralisation, c’est plutôt le contrôle de tutelle que le pouvoir central

exerce.

Au-delà de leurs divergences, la décentralisation et la déconcentration

entretiennent des rapports qui se caractérisent par le dessaisissement du

pouvoir central au profit des entités décentralisées ou déconcentrées qui

exercent sur place ces pouvoirs qui échappent à l'État : cela entraîne

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deux(2) conséquences : la similarité du cadre d’intervention et le

dédoublement fonctionnel des organes.

Dans le premier cas, on observe la déconcentration territoriale

(département, sous-préfecture…) et la décentralisation territoriale (la

commune) ; en outre, nous avons la déconcentration technique (direction

départementale de la santé à Man) et la décentralisation technique (ENA,

Université Félix Houphouët-Boigny.

S'agissant du dédoublement fonctionnel, notons qu'il consiste pour une

même autorité à exercer des compétences à deux (2) titres distincts, au nom

de deux (2) personnes juridiques. Ainsi le Maire, autorité décentralisée agit

tantôt au nom de la commune tantôt an nom de l'État.

Indiquons enfin que la décentralisation tout comme la déconcentration peut

revêtir deux (2) formes ou modalités : la décentralisation territoriale ou

horizontale et la décentralisation technique ou verticale.

La décentralisation territoriale ou horizontale repose sur une base

géographique. Elle consiste à conférer l'autonomie administrative c'est-à-

dire l'autonomie dans l'organisation administrative, à une circonscription

locale en lui octroyant la personnalité juridique.

Quant à la décentralisation par service, elle consiste à conférer

l'autonomie administrative à un service public (Université) en lui

octroyant la personnalité juridique.

Mais, à quelles conditions peut-on parler de décentralisation ?

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B- LES CONDITIONS DE LA DECENTRALISATION

Pour qu'il y ait décentralisation, il faut la réunion de trois (3)

conditions : la reconnaissance des affaires locales ou d'intérêts locaux,

l'existence d'organes propres et l'octroi de la personnalité juridique.

- la reconnaissance d'intérêts locaux : la collectivité locale doit

avoir des intérêts propres, distincts de ceux de l'État. Les intérêts propres

correspondent aux besoins locaux qui se distinguent ainsi des besoins

généraux de l'État.

Les intérêts propres des entités décentralisées sont déterminés par le

pouvoir central notamment le parlement. Il appartient donc à l'Étal seul de

déterminer quelles sont les affaires qui présentant un intérêt national

doivent lui revenir et celles qui ayant un intérêt local doivent être laissées à

la gestion des collectivités locales.

- l'existence d'organes propres : les organes propres sont les autorités qui

gèrent les intérêts locaux ou affaires locales. Ces organes doivent être

indépendants ou autonomes par rapport au pouvoir central. Ils doivent être

élus par la population locale car l'élection est une garantie de l'autonomie

des autorités décentralisées. Ainsi, le conseil municipal élu, élit en son sein

le Maire.

- l'octroi de la personnalité juridique : la personnalité juridique est

l'aptitude à être titulaire de droit et à être soumis à des obligations.

Ainsi, l'octroi de la personnalité juridique (morale) permet à la

collectivité d'exister juridiquement et de prendre effectivement en charge

de manière autonome les affaires locales : par conséquent, la collectivité

territoriale peut recruter son personnel, le révoquer, ester en justice,

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contracter.... Elle jouit de l'autonomie financière, dispose d'un patrimoine

qu'elle gère elle-même. Mais, cette autonomie financière est compromise

par le manque de ressources des collectivités locales.

SECTION II- LES TECHNIQUES DE CONTRÔLE

Ce sont les modalités ou formes de contrôle susceptibles de s'exercer sur

l'administration publique. Ces techniques varient suivant qu'il s'agit de la

centralisation ou de la déconcentration ou au contraire de la

décentralisation. Le contrôle étatique sur ces structures administratives

permet d’assurer l’unité de l’institution administrative.

Dans le premier (1er) cas s'exerce un contrôle hiérarchique dit encore

pouvoir hiérarchique, tandis que dans le second un contrôle de tutelle

ou tutelle administrative.

PARAGRAPHE I- LE CONTRÔLE HIERARCHIQUE OU POUVOIR

HIERARCHIQUE

Le contrôle hiérarchique est celui qui s'exerce au sein d'une même

personne publique. Il peut se définir comme le contrôle exercé par un chef

appelé supérieur hiérarchique sur des agents appelés ses subordonnés ou

inférieurs.

Ce pouvoir découle du principe hiérarchique sur lequel repose

l'organisation administrative et selon lequel, note BOCKEL : « chaque

agent est relié directement à une autorité supérieure, sous les ordres de

laquelle il exerce ses fonctions ».

De ce principe général découlent les principes et les procédés du

pouvoir hiérarchiques.

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A-LES PRINCIPES

Les principes qui gouvernent le pouvoir hiérarchique sont au nombre de

deux:

- le pouvoir hiérarchique existe sans texte ;

- et les subordonnés ne disposent d'aucun moyen de défense.

1- L'existence du pouvoir hiérarchique sans texte

Le pouvoir hiérarchique est un pouvoir qui revient de droit au

supérieur qui peut par conséquent l'exercer d'office même si aucun texte ne

l'a prévu. On dit que ce pouvoir se présume. Il est en effet inhérent à sa

qualité de supérieur hiérarchique. Ainsi, dans l'affaire QUERALT, le

conseil d'État a décidé (30 Juin 1950) que le supérieur hiérarchique qui se

retranche derrière l'absence de texte pour refuser d'exercer son pouvoir

hiérarchique sur son subordonné méconnaît sa compétence.

2- L'absence de moyens de défense du subordonné

Le subordonné reste pratiquement sans défense face à l'étendue des

pouvoirs du supérieur hiérarchique. Cela est dû d'abord à l'entier pouvoir

d'annulation et de reformation dont dispose le supérieur hiérarchique. Le

pouvoir auquel s'ajoute celui d'instruction, peut être exercé autant pour des

raisons de légalité que d'opportunité sous réserve du droit acquis (cas de

nomination).

Ensuite, le subordonné ne peut s'opposer à la décision de son supérieur car

la compétence qui lui est attribuée l'est, non dans son intérêt propre, mais

dans celui du service public. Au contraire, il pèse sur le subordonné une

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obligation d'obéissance hiérarchique. Aussi, doit-il même exécuter l'ordre

illégal, sous la stricte réserve que l'illégalité ne soit pas manifeste c'est-à-

dire, celle dont l'exécution serait susceptible d'entraîner des conséquences

graves (CE 10 Novembre 1944, LAGNEUR, D. 1945,1, P. 88)

Enfin, le recours pour excès de pouvoir contre la décision du supérieur

hiérarchique lui est fermé, n'ayant pas d'intérêt pour agir. L'intérêt pour

agir n'existe que si la décision porte atteinte à son statut (cas de la sanction

disciplinaire).

B- LES PROCEDES DU CONTRÔLE

Le contrôle du supérieur hiérarchique s'exerce à la fois sur les organes

et sur leurs actes.

1- Le contrôle sur les organes

II se réduit pratiquement au pouvoir disciplinaire en vertu duquel le

supérieur hiérarchique peut prendre toute une gamme de sanctions ou de

mesures dites disciplinaires. Il s’agit du blâme, la suspension et de la

révocation.

Ce pouvoir qui est discrétionnaire doit cependant s'exercer dans le

respect de la légalité et des garanties reconnues aux agents.

2- Le contrôle sur les actes

On distinguera les formes des portées de ce contrôle.

a- Au niveau des formes du contrôle

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On notera deux (2) types : le contrôle a priori et le contrôle a

posteriori.

- le contrôle a priori comprend l'instruction et l'approbation préalable.

L'instruction : c'est un pouvoir préalable, en vertu duquel le supérieur

peut imposer à l'avance au subordonné le contenu des mesures à prendre ou

de l'action à entreprendre. Le supérieur a aussi le droit de donner à ses

inférieurs les ordres ou instructions qu'il juge bon.

L'approbation préalable : c'est le pouvoir par lequel le supérieur

confère par son accord validité à l'acte du subordonné (droit de veto

express ou tacite).

- le contrôle a posteriori comprend l'annulation et la

reformation.

L'annulation est le pouvoir par lequel le supérieur supprime ou

met fin à l'acte du subordonné.

La reformation est le pouvoir par lequel le supérieur modifie le contenu

de l'acte du subordonné.

b- La portée du contrôle

Le contrôle hiérarchique est à la fois un contrôle de la légalité et

un contrôle de l'opportunité.

- C'est un contrôle de la légalité car le supérieur vérifie si le

subordonné s'est conformé à la légalité c'est-à-dire au droit en vigueur.

- C'est un contrôle de l'opportunité : ici, le supérieur vérifie si le

subordonné s'est conformé à son point de vue.

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PARAGRAPHE II- LE CONTRÔLE DE TUTELLE

Le contrôle de tutelle qui constitue également l'une des

caractéristiques de la décentralisation est celui qu'exerce l'autorité centrale,

dite autorité de tutelle sur l'activité de l'autorité décentralisée en vue

notamment de faire respecter la légalité.

En droit Ivoirien, la tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales

est exercée par le Ministre chargé des collectivités territoriales (article 43

de la loi d’orientation du 5 août 2014). Cela dit, on distingue en Côte

d’Ivoire la tutelle classique de la tutelle assistance-conseil.

A-LA TUTELLE CLASSIQUE

Cette tutelle qui est le pendant du pouvoir hiérarchique, lui est

radicalement opposé au regard des principes, mais ne comporte que

quelques différences quant aux procédés de contrôle.

1- Les principes

Ils sont au nombre de deux (2): la nécessité d'un texte, la

reconnaissance des moyens de défense de l'autorité décentralisée

a- La nécessité d'un texte

Le principe de base qui gouverne la tutelle c'est l'adage «pas de

tutelle sans texte, pas de tutelle au-delà du texte ». La tutelle ne s'exerce

donc que si la loi l'a prévue et dans les limites et les conditions fixées par

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celle-ci. Ainsi, à l'inverse du contrôle hiérarchique, le contrôle de tutelle ne

se présume pas.

b- Les moyens de défense de l'autorité

décentralisée

Contrairement à l'agent subordonné, l'autorité décentralisée dispose

de moyens de défense. C’est dire que l’autorité décentralisée peut contester

la décision illégale de la tutelle devant le juge. Cela se réalise par la voie

du recours pour excès de pouvoir devant la Chambre Administrative de la

Cour Suprême.

2- Les procédés de contrôle

On retrouve presque les mêmes procédés qui varient également

suivant que le contrôle s'exerce sur les organes ou sur les actes.

a- Le contrôle sur les organes

La tutelle de l'État sur les organes décentralisés vise à surmonter leur

disfonctionnement, voir leur blocage. L'État intervient pour préserver

l'équilibre délicat entre le principe de la libre administration des

collectivités territoriales et celui de la légalité nationale, tout

particulièrement le principe de la continuité du service public.

L'autorité de tutelle dispose des mêmes pouvoirs que le supérieur

hiérarchique. Ces pouvoirs qui s'exercent dans des conditions relativement

plus strictes sont principalement la suspension et la révocation. Ainsi, le

Maire peut être suspendu par le ministre chargé des collectivités

territoriales, mais il ne peut être révoqué que par décret pris en conseil des

ministres. Et, dans les deux cas, il doit être préalablement entendu. De

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même, le conseil municipal tout comme le conseil régional ne peut être

dissous que par décret pris en conseil des ministres. Mais, la dissolution

n'est possible qu'à deux (02) conditions : dysfonctionnement du conseil

municipal ou régional et une mise en demeure restée sans résultat.

b- Le contrôle sur les actes

L’article 44 de la loi du 5 août 2014 portant orientation de

l’organisation générale de l’administration territoriale dispose que

« le contrôle de l’autorité de tutelle est un contrôle a priori, sauf

dans les cas limitativement énumérés par la loi ». Cette disposition,

on peut le dire, est de nature à limiter l'autonomie des collectivités

territoriales. Cela est d’autant vrai que l’autonomie administrative

dont jouissent les collectivités décentralisées exclut tout rapport

hiérarchique entre ces structures le pouvoir central.

Cela dit, l’article 140 de la loi de 2012 sur l’organisation des

collectivités territoriales énumère les éléments du contrôle de tutelle

sur les actes. Ce sont :

L'approbation, l'autorisation préalable, l'annulation, la constatation de

nullité, la traduction devant la juridiction compétente, l'inspection. Il y a

également la substitution d'office, qui permet à l'autorité de tutelle d'agir en

lieu et place de l'autorité décentralisée. Mais, ce pouvoir ne peut-être

exercé en principe qu'à une double condition :

- la défaillance de l'autorité sous tutelle ;

- une mise en demeure restée sans résultat.

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Il résulte de ce qui précède que le contrôle de tutelle n'admet pas le pouvoir

d'instruction.

Ainsi, l'autorité de tutelle ne peut en principe donner d'instruction, ni

d'ordre à l'autorité décentralisée. Précisons pour terminer, ici, que le

contrôle de tutelle est un contrôle de stricte légalité ce qui met en principe

fin au contrôle de l'opportunité.

B- LA TUTELLE ASSISTANCE-CONSEIL

Cette forme de tutelle est propre à la Côte d'Ivoire, répondant à l'objectif de

développement économique qu'elle s'est fixée. Consacrée par les différents

textes sur la décentralisation, notamment la loi d’orientation du 5 août

2014 qui énonce en son article 37 que « l’Etat apporte son concours aux

collectivités territoriales afin de leur permettre d’assurer leurs

compétences » Ceci étant, la tutelle assistance-conseil contient surtout

l'idée d'une assistance à apporter aux collectivités locales.

Cette assistance, ce soutien revêt une triple dimension :

- l'assistance en matériels et en biens ;

- l'assistance en personnel ;

- le soutien financier.

Il faut toutefois indiquer que si l'aide de l'État aux collectivités

décentralisées perdure, elle remettra, à n'en point douter, en cause

l'autonomie des structures bénéficiaires.

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CHAPITRE II- LES CADRES DE L'ORGANISATION

ADMINISTRATIVE

II s'agit ici d'étudier les structures qui constituent l'administration. Or,

l'administration n'est pas une, comme l'ont montré avec vigueur et autorité

les professeurs Jean RIVERO et Charles EISENMANN.

C'est qu'il y a d'une part l'administration d'État, d'autre part, celle des

entités décentralisées. On pourrait présenter ainsi les développements à

venir. Mais on peut aussi envisager la question sous un autre angle qui est

celui des cadres territoriaux et des cadres non territoriaux ; c'est le schéma

que l'on retiendra.

SECTION I- LES CADRES TERRITORIAUX

L'expression s'applique aux structures administratives ayant une

assise territoriale. On distingue à cet égard l'administration d'État et les

collectivités décentralisée. A cela, il faut ajouter le district autonome.

PARAGRAPHE I- L'ADMINISTRATION D'ÉTAT

Elle comporte deux (2) niveaux : l’administration centrale et

l'administration locale déconcentrée.

A- L'ADMINISTRATION CENTRALE

L'administration centrale est prise en charge par quatre organes clés

de l'État. Ces structures qui ont des fonctions principalement politiques

sont la Présidence de la République, la vice-Présidence de la République,

la Primature et les départements ministériels.

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1- La Présidence de la République

Certes, le Président de la République est d'abord une autorité politique,

l'autorité suprême de l'État. A ce titre, il incarne "1' unité nationale", et

il est le "garant de l'indépendance nationale", (article 54 de la

constitution).

Mais, le Président de la République est aussi une autorité administrative. A

ce titre, il est investi de certaines fonctions administratives et dispose pour

les assurer des services administratifs.

a- Les fonctions administratives du Président de laRépublique

Le Président de la République est investi de deux (2) principales

fonctions administratives : il est responsable de la politique de la

nation et il est chef de l'administration.

- le Président de la République, responsable de la politique de la nation :

Nonobstant l'institution d'un poste de premier ministre, l'exécutif demeure

monocéphale et au bénéfice du Président de la République. Cela procède

de ce que celui-ci est le seul responsable de la politique de la nation. Aux

termes de l'article 64 de la constitution, le Président de la République

"détermine et conduit la politique de la nation". A ce titre, il est le

détenteur exclusif du pouvoir exécutif(article63 de la constitution) et de ce

fait du pouvoir réglementaire. En sa qualité de détenteur exclusif du

pouvoir exécutif, le Président de la République dispose du pouvoir de

nomination et de révocation des ministres, il détermine les attributions des

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ministres ; il préside le conseil des ministres ; en cela, il dirige et contrôle

l'action administrative des ministres.

En tant que détenteur du pouvoir réglementaire, le Président de la

République exerce deux (2) types de responsabilité : celle d'assurer

l'exécution des lois et des décisions de justice en prenant des règlements

d'application ; celle de prendre des règlements applicables à l'ensemble du

territoire(article65 de la constitution).

- le Président de la République, chef de l'administration :

Selon l'article 67 de la constitution/le Président de la République est le

chef de l'administration. A cette fonction générale, il faut en rattacher deux

(2) autres, particulières.

La première fait du Président de la République le chef de la diplomatie ;

ainsi, il accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès

des puissances étrangères (article 69 de la constitution).

La seconde fait du Président de la République le chef suprême des armées

(article 68de la constitution).

Il résulte de ce qui précède que le Président de la République "nomme aux

emplois civils et militaires (article 67 de la constitution). Le pouvoir de

nomination appelle, parallélisme de forme oblige, celui de révocation.

b- les services de la Présidence

Les services de la Présidence sont essentiellement au nombre de trois

(3) : le cabinet, le secrétariat général de la Présidence et l'inspection

générale d'État.

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- le cabinet qui est un organe éminemment politique comprend les

collaborateurs personnels du Président de la République, c'est-à-dire ses

hommes de confiance, ce qui explique sa composition restreinte ; on

distingue le cabinet civil du cabinet militaire.

Le cabinet civil assiste le Président de la République dans l'exercice de ses

attributions politiques et diplomatiques.

Quant au cabinet militaire, il a en charge les problèmes de sécurité et

assiste le Président de la République dans l'exercice de ses compétences

militaires.

- le secrétariat général est un organe plus administratif et technique que

politique. Ses fonctions politiques consistent à appuyer l'action

gouvernementale se rapportant aux séances des conseils des ministres et

des conseils de gouvernement. Son rôle administratif se ramène à la

gestion administrative et financière des services et du personnel de la

Présidence. Il est dirigé par un secrétaire général nommé par décret du

Président de la république.

- l'inspection générale d'État : dirigé par un inspecteur général d'État,

l'inspection générale d'État comprend une quarantaine de membres qui

bénéficient d'un statut privilégié découlant de l'indépendance dont ils

jouissent et des obligations auxquelles ils sont soumis.

L'IGE exerce quatre grandes missions :

• Une mission générale de contrôle et d'inspection du

fonctionnement normal et régulier des services publics ;

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• Une mission spécifique de contrôle technique ; contrôle

financier et de gestion de l'ensemble des administrations, des services et

organismes soumis à sa compétence ;

• Des missions particulières de contrôle ou d'enquête et toutes

autres missions qui pourront être assignées ;

• Une mission générale d'étude, de conseil et d'appui aux reformes

et aux systèmes d'information.

2- La vice-Présidence de la République

Le vice-Président de la République est élu pour cinq ans au

suffrage universel direct. Il n’est rééligible qu’une fois (Article 78 de la

constitution). Le Président de la République et le vice-Président de la

République sont élus au scrutin de liste majoritaire à deux tours. L’élection

est acquise à la majorité absolue des suffrages exprimés. (Article 56 de la

constitution).

Le vice-Président de la République agit sur délégation du

Président de la République (article 80 de la constitution). Il supplée le

Président de la République lorsque celui-ci est hors du territoire national

(art.80 de la constitution). Dans ce cas il peut présider le conseil des

ministres sur un ordre du jour précis.

3- La primature

Le poste de premier ministre a été institué pour la première fois en

Côte d'Ivoire par la loi N° 90-1525 portant modification des articles 11,

12et 24 de la constitution du 03 Novembre 1960. Le poste de premier

ministre est repris et confirmé par la constitution de la deuxième

25

République et celle de la troisième République. Dès lors, il importe

d'identifier le premier ministre avant de présenter les services mis à sa

disposition.

a- Le premier ministre

Le bicéphalisme qui résulte de l'institution d'un poste de premier ministre

et même de la vice-Présidence de la République à côté de la présidence de

la République n'est qu'apparent ; l'exécutif est en effet resté monocéphale,

la réforme n'ayant introduit qu’un présidentialisme déconcentré. Celui-ci

procède de ce que le premier ministre créé et promu "chef du

gouvernement" n'est vis-à-vis des autres ministres, qu'un Primus inter

pares.

a-1- Le chef du gouvernement

Le premier ministre en sa qualité de chef du gouvernement, constitue au

sein de l'exécutif un organe distinct du Président de la République. En

effet, promu chef du gouvernement (art.81 de la constitution), le Premier

Ministre anime et coordonne l’action gouvernementale (article 82 de la

constitution). A l'égard des autres ministres, le Premier Ministre bénéficie

de deux titres étroitement liés mais dissociables : il est d'abord, comme son

nom l'indique, le premier des ministres, ce qui le place à la tête de la

hiérarchie ministérielle. Il apparaît donc comme le chef des ministres, le

Président de la République demeure le chef suprême.

Il est ensuite chef du gouvernement, ce qui lui confère non seulement le

pouvoir de proposer au Président de la République la nomination et la

révocation des ministres mais aussi celui d'animer et de coordonner l'action

26

gouvernementale. Il préside aussi le Conseil de gouvernement, réunion

préparatoire du conseil des ministres (art. 82 alinéa 1 de la constitution).

Enfin, l'article 82-2 de la constitution lui assigne un autre rôle, celui de

suppléer le Président de la République "lorsque celui et le vice-Président

de la République sont hors du territoire national.

a-2- Un Primus inter pare

Bien que consacré par la constitution, le premier ministre ne

bénéficie pas de véritables pouvoirs. C'est donc un organe dépendant

du Président de la République.

En effet, la dépendance du premier ministre à l'égard du Président de la

République résulte du fait que la constitution ne lui reconnaît ni domaines

propres de compétences, ni responsabilités propres. Cette situation découle

des termes de l'article 63 de la constitution qui prescrit que le Président de

la République demeure "le détenteur exclusif du pouvoir exécutif. C'est

dire que l'exécutif n'est pas partagé entre le chef de l'État, le vice-Président

et le chef du gouvernement ; l'exercice de ce pouvoir revient exclusivement

au Président de la République.

b- Les services du Premier Ministre

Les services du Premier Ministre se ramènent essentiellement à

trois (3) : ce sont le cabinet, le secrétariat général du gouvernement et les

services rattachés (CEPICI-BNETD-INS - le comité de privatisation...).

4- Le département ministériel

Le département ministériel est un ensemble de services publics

organisés et hiérarchisés, placés sous l'autorité et la responsabilité d'un

27

ministre. Le ministère étant dépourvu de la personnalité morale, le ministre

représente l'État et agit en son nom. Son étude amène à envisager

successivement son organisation et son titulaire.

a- L'organisation

Le département ministériel se compose d'un cabinet, des services

centraux et des services rattachés.

- le cabinet : il se compose d'un petit groupe de collaborateurs du

ministre qui lui est lié personnellement si bien que son sort dépend à la fois

du ministère et du sort du ministre lui-même. Mais, pour éviter les excès

du "clientélisme", les textes réglementaires limitent le nombre des

membres du cabinet à, en principe neuf(09). Cependant, le nombre n'est

pas respecté et beaucoup de ministères vont bien au-delà.

- les services centraux, à la différence du cabinet sont des structures

permanentes qui bénéficient d'une relative stabilité, leur sort n'étant lié à

celui du ministre. Ils ont un aspect administratif contrairement au cabinet

qui a un aspect politique.

Il existe deux catégories de services centraux : les directions générales et

les directions centrales.

Les directions générales ont une compétence qui s'étend sur l'ensemble du

territoire national.

Ex : la direction centrales de la comptabilité publique et du trésor au

ministère de l'économie et des finances.

28

Quant aux directions centrales, elles sont des subdivisions des directions

générales. Elles sont donc sous la direction et la coordination des directions

générales.

Ces directions centrales sont constituées par les secteurs techniques et

opérationnels des activités menées par le ministère.

Ex : la direction administrative et financière (DAF).

- les services rattachés : ils comprennent des organismes

consultatifs et les corps d'inspection.

Les organismes consultatifs ont pour finalité de faire participer les

spécialistes ou les intéressés à la prise de décision.

Ex : le conseil consultatif de l'éducation nationale.

Les corps d'inspection quant à eux, exercent un contrôle interne à

l'administration.

b- Le ministre

II a une double qualité : il est à la fois une autorité politique en tant

que membre du gouvernement et une autorité administrative en tant que

chef hiérarchique du département ministériel.

b-1- Le ministre, membre du gouvernement

En cette qualité, le ministre à un statut politique ; il est nommé par le

Président de la République et est responsable devant lui. Il est révocable.

Sa nomination et sa révocation relèvent de critères politiques. Dans la

répartition des tâches, le ministre est spécialisé dans unsecteur d'activités

29

gouvernementales et administratives données qui fonctionne sous son

autorité et sa responsabilité.

Dans la hiérarchie ministérielle, précisons que ni la constitution qui

réserve pourtant une situation particulière au premier ministre, ni la loi

n'instaure entre les autres membres du gouvernement une hiérarchie

politique ou juridique.

C'est dire que tous les ministres se trouvent sur un pied de stricte égalité ;

et le premier ministre n'est que le Primus inter pare, c'est-à-dire le premier

entre ses égaux, ses pairs.

Ce principe connaît deux tempéraments. Il existe en effet une

hiérarchie protocolaire et une hiérarchie de fait.

La hiérarchie protocolaire procède du décret de nomination des membres

du gouvernement qui énumère les départements ministériels selon un ordre

décroissant. Ainsi, du sommet à la base nous avons :

- le ministre d'État : ce titre consacre l'importance politique du titulaire du

poste qui peut ne pas disposer de portefeuilles ou être chargé de missions

assez spécifiques ;

- le ministre : il est chargé d’un secteur d’activités données.

- le ministre délégué : il dispose d'une autonomie moindre ;

- le secrétaire d'État : il ne participe au conseil de ministres que si l’ordre

touche à sa mission.

- le sous-secrétaire d'État.

30

Quant à la hiérarchie de fait, celle-ci dépend d'un certain nombre de

paramètres dont la nature et l'importance du département ministériel mais

également le poids politique du titulaire du poste.

Sous cette réserve, la hiérarchie de fait peut s'établir comme suit :

- le ministre des finances ;

- le ministre de la défense ;

- le ministre de la sécurité intérieure ;

- le ministre de la justice ;

- le ministre de la fonction publique…

31

b-2- Le ministre, chef du département ministériel

En cette qualité, le ministre dispose de trois pouvoirs :

- le pouvoir de gestion : c'est celui en vertu duquel le ministre, pour assurer

la bonne marche du service, organise le travail et dispose du personnel, du

matériel et des crédits. C'est une gestion administrative et financière.

Aussi, le ministre est-il amené à conclure des contrats soit avec des

fournisseurs, soit avec certains agents de l'État pour leur recrutement ou

encore à ouvrir des concours et à proposer la nomination des candidats

reçus ou à y procéder.

Il est également amené à gérer les biens et les crédits attribués à son

ministère et à représenter l'État en justice pour des litiges rentrant dans le

cadre de ses compétences. Toutefois, notons que le pouvoir de gestion du

ministre consiste essentiellement dans la prise de décisions de congés ou

d'affectation à l'intérieur de ses services. C'est dire que l'administration du

personnel échappe au ministre ; et cela revient au ministre de la fonction

publique qui assure le recrutement et la promotion du personnel des

ministères.

- le pouvoir de décisions : dans le cadre de son département, le

ministre est en principe la seule autorité administrative habilité à prendre

des décisions c'est à dire des actes administratifs unilatéraux. Les décisions

peuvent être réglementaires ou individuelles.

Concernant les décisions réglementaires, précisons que le ministre ne les

prend que de manière exceptionnelle ; et cela dans deux cas : lorsqu'un

texte le prévoit et lorsque le ministre prend des mesures nécessaires à

l'organisation et au fonctionnement du service placé sous son autorité,

32

(arrêt JAMART, 7 Février 1936, GAJA, 57). C'est dire que le pouvoir

réglementaire appartient uniquement au chef de l'État.

S'agissant des mesures individuelles, là encore le ministre n'est compétent

que dans deux cas : lorsqu'un texte le prévoit et lorsque le fonctionnement

du service l'exige (arrêt JAMART).

- le pouvoir hiérarchique : en tant que chef hiérarchique du département

ministériel, c'est au ministre que revient le pouvoir hiérarchique.

Ce pouvoir s'exerce à la fois sur les agents et sur leurs actes.

Sur les agents, le ministre peut prendre des mesures internes d'affectation

et de mutation ainsi que les sanctions légères du premier degré (blâme-

suspension).

Sur les actes, le ministre dispose du pouvoir d'instruction. C'est-à-dire qu'il

peut donner des ordres aux agents placés sous son autorité.

L'administration d'État dont on voit quelques éléments va au-delà de

l'administration centrale. Elle se prolonge en effet à travers ce qu'on

appelle l'administration locale d'État ou encore l'administration locale

déconcentrée.

B- L'ADMINISTRATION LOCALE DECONCENTREE

La déconcentration est le système ou la technique administrative

dans laquelle les autorités locales désignées par le pouvoir central

représentent dans leur circonscription administrative, l'État, veulent et

agissent au nom de l'État. Leurs actes sont imputables à l'État. C'est le cas

33

du préfet dans le ressort du département. En Côte d’Ivoire, au regard de la

loi N0 2014-451 du 5 août 2014 portant orientation de l’organisation

générale de l’administration territoriale, on distingue quatre

circonscriptions administratives. Ce sont : la région, le département, la

sous-préfecture et le village.

1- La région

Composée d’au moins deux départements, la région est l’échelon

intermédiaire entre le district et le département. Elle a été instituée en Côte

d’Ivoire par le décret N° 91-10 du 16 janvier 1991. On dénombre

actuellement trente et une régions.

La région constitue l’échelon de conception, de programmation,

d’harmonisation, de soutien, de coordination, et de contrôle des actions et

des opérations de développement économique, social, et culturel qui s’y

réalisent à l’intervention de l’ensemble des services des administrations

civiles de l’Etat (article 2 de la loi de 2014 précitée). Elle est également

l’échelon d’exécution des réalisations d’intérêt général (article 14 de la loi

du 5 août 2014).

En tant que circonscription administrative, la région n'a pas de personnalité

juridique et est administrée par un préfet de région nommé par décret pris

en conseil des ministres. Le préfet de région est délégué du gouvernement

et le représentant direct de chacun des ministres dans sa circonscription.

Ainsi, le préfet de région qui est en même temps le préfet du département,

chef-lieu de la région, est chargé d'une mission générale de développement

et d'administration de la région. A ce titre, il rassemble et exploite toutes

les informations à caractère économique, social et culturel.

34

Il dispose de pouvoirs étendus consistant à diriger, programmer, animer,

coordonner et contrôler les activités des préfets des départements ainsi que

les services administratifs et techniques de la région et l'ensemble des

services administratifs civils de l'État intervenant dans la région ; il assure

la gestion des personnels de l'État placés sous son autorité ; il peut déléguer

ses attributions et signatures aux préfets ainsi qu'aux directeurs des services

régionaux. Il a enfin un pouvoir financier consistant à ordonner et liquider

les dépenses sur proposition des directeurs régionaux.

2- Le département

Le département constitue l’échelon de relais entre la région et la sous

préfecture. Son institution en côte d’Ivoire résulte de la loi N° 59-4 du 28

Mars 1959. Ayant une double nature juridique avec la loi d’orientation du

09 Août 2001, le département est désormais par le fait de la loi

d’orientation du 5 août 2014 une simple entité déconcentrée, ne jouissant

pas de la personnalité morale. La Côte d'Ivoire compte108 départements.

Le département créé par décret, est administré par un préfet nommé

également par décret pris en conseil des ministres. Celui-ci est assisté d’un

ou de plusieurs secrétaires généraux de préfecture et de sous-préfets.

Les attributions du préfet sont au nombre de sept :

- Veiller à l’exécution des lois, des règlements et des décisions du

pouvoir exécutif ;

-Diriger, animer, coordonner, et contrôler les activités des services

administratifs et techniques et, d’une manière générale de

l’ensemble des services administratifs civils de l’Etat intervenant

dans le département ;

35

- Assurer la gestion des personnels de l’Etat placés sous son

autorité pour tous les actes de gestion courante relavant des

attributions déléguées aux ministres ;

- Il est responsable de l’ordre, de la sécurité, de la tranquillité et de

la salubrité publics dans le département sans préjudice des

responsabilités qu’assument les maires, dans les mêmes domaines

et dans les limites de leurs circonscriptions respectives ; à ce titre,

il reçoit, centralise, et exploite toutes les informations relatives à

la sureté de l’Etat, à l’exercice des libertés publiques, aux

catastrophes de toute nature ainsi qu’à tout événement troublant

ou susceptible de troubler l’ordre publics ;le préfet dispose des

forces de l’ordre conformément à la loi et aux règlements ainsi

qu’aux directives du pouvoir central.

- Il est ordonnateur secondaire des crédits délégués du budget de

l’Etat y compris les crédits délégués par les ministres au bénéfice

des services départementaux de leur ministère ;

- Il est responsable du suivi des actions de développement du

département et veille à l’harmonisation des actions de l’Etat avec

celles des collectivités territoriales situées dans le ressort du

département ;

- Sur délégation du ministre chargé de l’administration du territoire

et conformément aux lois et règlement, le préfet exerce la tutelle

et le contrôle des collectivités locales relevant de son

département.

36

4- La sous-préfecture

La sous-préfecture est créée par décret pris en conseil des ministres. C'est

la circonscription administrative intermédiaire entre le département et le

village. C'est une circonscription administrative et une division interne du

département et lui est rattachée. On dénombre actuellement 509 sous-

préfectures.

La sous-préfecture est dirigée par un sous-préfet nommé par décret pris en

conseil des ministres. C'est un auxiliaire du préfet avec qui il correspond

directement. Il est assisté dans sa tâche par un conseil de sous-préfecture

qui n'a que les attributions consultatives. Les attributions du sous-préfet se

ramènent à la coordination des activités de la sous-préfecture et à la

responsabilité de l'administration générale de la sous-préfecture. Il est

officier de l'état civil et représente les intérêts de la sous-préfecture auprès

du préfet. Il surveille l'application des mesures administratives dans sa

localité. Il représente l'État dans sa localité et agit sous l'autorité du préfet,

il contrôle et supervise l'action des chefs de villages du territoire de la

sous-préfecture. Il est responsable du maintien de l'ordre public dans le

périmètre sous-préfectoral ; il peut requérir l’aide des forces de l’ordre qui

y sont stationnées, en charge de rendre compte immédiatement au préfet ;

Enfin, il coordonne et contrôle les activités des agents des services

administratifs et techniques de sa circonscription.

5- Le village

C'est une circonscription administrative de base du territoire national. Il

Estcomposé dequartiers constitués par la réunion des membres d'une ou

de plusieursfamilles et éventuellement des campements qui lui sont

37

rattachés.Le village a fait son entrée officielle dans la législation Ivoirienne

à partir de 1995 avec la loi d'orientation du 27 Octobre 1995. Il dépend

étroitement de la sous-préfecture. Les villages sont créés , modifiés ou

supprimés par arrêté du ministre chargé de l’administration du territoire.

La Côte d'Ivoire compte 8563 villages.

Le village est administré par un chef de village assisté d'un conseil de

village. Le chef de village est nommé par arrêté du préfet sur proposition

du sous-préfet après consultation des populations. Il est l'intermédiaire

entre la communauté villageoise et l'administration centrale ; c'est un agent

d'exécution de l'administration ; il est un moteur de développement.

PARAGRAPHE II- LES COLLECTIVITES DECENTRALISEES

La situation présente plusieurs visages selon les États. Il y a en effet des

États où la décentralisation est plus poussée qu'ailleurs ; c'est le cas de

l'Italie, de la France depuis les lois de 1982 dites lois de décentralisation

prises pour donner un nouvel élan, une pulsion nouvelle à la

décentralisation. En Côte d'Ivoire, la situation qui était embryonnaire a

connu depuis quelques années une évolution remarquable avec la loi

d’orientation de 2001 qui a créé cinq types de collectivités territoriales à

savoir la région, le département, le district, la ville (regroupement de deux

ou plusieurs communes contiguës) et la commune.

Mais contre toute attente, la loi d’orientation de 2014suivant en cela la

défunte ordonnance du 28 septembre 2011 retient que deux collectivités

38

décentralisées (la région et la commune). Il s’agit là d’un recul de la

politique de décentralisation, en Côte d'Ivoire

A- LA REGION

Dans sa forme décentralisée la région créée par décret pris en conseil

des ministres se compose d’au moins deux départements. La création et

l’organisation De la région ne doivent porter atteinte ni à l’unité de la

nation ni à la laïcité de l’Etat ni à l’intégrité du territoire (article 38 de la

loi d’orientation du 5 août 2014). Actuellement la Côte d’Ivoire compte

trente et une régions.

Les organes dirigeants de la région sont : le conseil régional, le

président du conseil régional, le bureau du conseil régional et le comité

économique et social régional (article 39 de la loi d’orientation de 2014).

Les missions de la région sont diverses. On cite entre autres, l’organisation

de la vie collective dans la collectivité territoriale, la promotion et la

réalisation du développement local, l’amélioration du cadre de vie, la

gestion des terroirs et de l’environnement (article 22 de la loi d’orientation

de 2014).

B- LA COMMUNE

1- Historique

Entendue comme le regroupement de quartiers ou de villages, l'institution

communale a été introduite très tôt en Côte d'Ivoire par le législateur

colonial à travers le décret du 15 Mai 1912 qui institua des communes

39

mixtes dont les organes étaient nommés par l'administration coloniale. Ce

sont : Grand-Bassam = 1914 ; Abidjan = 1915 et Bouaké = 1952.

Cela dit, la municipalisation connaîtra un début timide avec la loi du 18

Novembre 1955 qui établissait une distinction fondamentale entre les

communes de plein exercice (Abidjan, Bouaké, Grand-Bassam) et les

communes de moyen exercice (Abengourou, Agboville, Daloa, Dimbokro,

Gagnoa, Man).

Toutefois, la loi du 09 Janvier 19 78 va supprimer les communes de moyen

exercice en érigeant tous les centres urbains choisis en commune de plein

exercice. Dès lors, la politique de communalisation connaîtra une relative

extension en 1980 avec la charte municipale pour s'accroître de façon

exponentielle sous la deuxième République par l’effet de la loi

d’orientation de 2001. Mais pour des raisons certainement économiques, le

nombre de communes a été considérablement réduit par le gouvernement

en 2012. La compte actuellement 197 communes.

2- Les organes municipaux

La commune est administrée par le conseil municipal, la municipalité et

le maire.

2-a- Le conseil municipal

C'est l'assemblée délibérante de la commune. Sa composition varie en

fonction de l'importance démographique de la commune : 25 sièges pour

une commune, de 10.000 habitants et moins ; 50 sièges maximum pour une

commune de plus de 100.000 habitants.

40

les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct et au

scrutin de liste proportionnelle et majoritaire à un tour sur des listes

complètes sans vote préférentiel ni panachage.

Les sessions sont ordinaires et extraordinaires.

Les sessions ordinaires ont lieu au moins une fois par trimestre ; chacune

ne peut excéder 15 jours, sauf autorisation de l'autorité de tutelle.

Les sessions extraordinaires peuvent avoir lieu sur convocation du maire, à

la demande motivée de la moitié des conseillers et sur prescription de

l'autorité de tutelle dans un délai de 15 jours.Les séances présidées par le

maire sont en principe publiques.

Le conseil municipal a de larges attributions notamment la gestion des

affaires communales, le vote du budget communal et les attributions

consultatives.

2-b- La municipalité

Elle se compose du maire et des adjoints. Le nombre d'adjoints

varie en fonction de l'importance démographique de la commune.

- Deux (02) adjoints pour une commune de 10.000 habitants et moins

;

- Six (06) adjoints pour une commune de plus de 100.000 habitants

Les adjoints sont élus par le conseil municipal pour un mandat de cinq (05)

ans.

41

2-c- Le maire

Le maire est élu par le conseil municipal à sa première séance. L'élection a

lieu au scrutin uninominal secret, à la majorité absolue aux deux premiers

tours, et à la majorité simple ou relative au troisième tour. En cas d'égalité,

c'est le plus âgé qui est déclaré élu.

Le maire est élu pour cinq (05) ans tout comme le conseil municipal et la

municipalité.

Le maire est à la fois agent de la commune et agent de l'État.

• En sa qualité d'agent de la commune, le maire

dispose de larges attributions :

- il prépare les décisions du conseil municipal et les exécute (la préparation

et l'exécution du budget) ;

- il ordonne les dépenses, passe les contrats et représente la commune

en justice ;

- il veille à l'exécution des programmes de développement financés par la

commune et réalisé avec la participation du budget de l'État ;

II est chef de l'administration communale. A ce titre, il dirige le personnel

communal, les domaines, les biens, les dons... ; il nomme et révoque le

personnel communal après autorisation du conseil municipal.

• En sa qualité d'agent de l'État, le maire est chargé de publier

et exécuter les lois et règlements, exercer les fonctions spéciales

attribuées par les lois et règlements.

42

- il est officier de l'État civil (légalisation de signatures, réception de

déclaration de naissance, de décès) et officier de police judiciaire (il assure

l'exécution des mesures de sûreté générale) ;

- il est responsable de la mise en œuvre dans la commune de la

politique de développement économique, social et culturel définie par le

gouvernement.

- Enfin, le maire est responsable du maintien de l'ordre public. Ainsi,

il est chargé de l'exécution des lois et règlements de police municipale et

de l'édiction de mesures police spéciale.

Paragraphe III- le district autonome

Le district a fait son entrée dans l’administration ivoirienne par le fait de la

loi d’orientation de 2001 qui en faisait une collectivité territoriale. Mais

l’ordonnance de 2011 a modifié la nature du district en lui conférant le

statut de circonscription administrative, c'est-à-dire une structure

déconcentrée. Avec la loi d’orientation du 5 août 2014, on parle désormais

de district autonome défini comme une entité territoriale particulière

(article 47 de la loi du 5 août 2014). On en dénombre pour le moment

deux : le district autonome d’Abidjan et le district autonome de

Yamoussoukro.

Le district autonome est régi par des règles de la déconcentration et de la

décentralisation. Il s’agit donc d’une structure administrative hybride

qui regroupe soit un ensemble de régions, soit un ensemble de

départements, de communes et sous-préfectures.

43

Les organes du district autonome sont le Conseil du district autonome, le

bureau du conseil du district autonome et le Gouverneur du district

autonome (article 6 de la loi no 2014-452 du 5 août 2014 portant création,

attributions, organisation et fonctionnement du district autonome). La

durée du mandat de tous les organes du district autonome est de 5 ans.

Les attributions du district autonome sont reparties en deux catégories :

-dans le cadre de la décentralisation, le district autonome est chargé

d’assurer : la protection de l’environnement, la planification de

l’aménagement du territoire du district autonome, la lutte contre les effets

néfastes de l’urbanisme ,la promotion et la réalisation des actions de

développement économique, social et culturel, la lutte contre l’insécurité,

la protection et la promotion des traditions et coutumes, l’entretien du

patrimoine et des biens domaniaux de l’Etat transférés au district autonome

et les travaux d’équipement rural.

-dans le cadre de la déconcentration, il est chargé entre autres, d’assurer, en

liaison avec les services déconcentrés des ministères techniques, le

contrôle de la bonne fin des opérations spécifiques de développement

décidées par le Gouvernement et de veiller au respect du calendrier et des

exigences techniques et financières, de faire approuver par le

gouvernement le projet de schéma-directeur.

Le Gouverneur du district autonome est nommé par décret du président de

la République. Il a rang de ministre et a préséance sur les préfets.

Le district autonome est placé sous la tutelle du ministre chargé des

collectivités territoriales

44

SECTION II- LES CADRES NON-TERRITORIAUX :

LES ETABLISSEMENTS PUBLICS NATIONAUX

Les établissements publics nationaux (EPN) participent de la

décentralisation. Mais, au contraire des collectivités territoriales

décentralisées qui ont une assise territoriale, les EPN n'ont pas ou ne

reposent pas sur la considération qu'il y a un espace territorial donné, des

affaires à régler. Les EPN sont des services publics érigés par l'État au

rang de personne moral. Ce sont des services publics, c'est-à-dire des

services d'intérêt général dont l'État pense qu'ils seront mieux gérés sous la

forme d'établissement public et que l'État érige en personne morale de droit

public.

PARAGRAPHE I- LE STATUT DES EPN

L'article 77 de la constitution du 1er Août 2000 reprenant en cela l'article 41

de la défunte constitution du 03 Novembre 1960, consacre l'existence des

établissements publics. Mais, elle confère à la loi le soin de fixer les règles

concernant la création de catégories d'établissements publics. Ainsi, le

législateur a édicté la loi N° 80-1070 du 13 Septembre 1980 sur les EPN.

Cette loi confère aux EPN la personnalité juridique ; elle leur assigne une

mission précise, c'est la consécration du principe de la spécialité des

établissements publics, ce qui signifie que les établissements publics sont

crées pour gérer un service public déterminé et qu'ils ne peuvent aller au-

delà de la mission qui leur est confiée.

La loi de 1980 avait crée deux catégories d'établissements publics : les

établissements publics administratifs (EPA) et les établissements publics

industriels et commerciaux (EPIC). Toutefois, la création a proprement

45

parler des différents établissements publics à l'intérieur des catégories

prévues par la loi était laissée au soin du pouvoir exécutif.

Sur cette base, plusieurs EPN avaient été crées par le Président de la

République. Ces établissements ont montré des dysfonctionnements, des

dérapages graves dans leur fonctionnement ce qui a provoque l'avènement

d'une nouvelle loi qui est la loi N° 98-338 du 02 Juillet 1998 relative aux

EPN.

Cette loi a reconduit certains principes contenus dans la loi de 1980, mais

comporte des éléments nouveaux :

- le conseil de gestion : chargé d'une part d'une mission générale qui est

celle de suivre de façon permanente la bonne exécution des missions

confiées à l’EPN, d'autre part de contrôler la préparation et l'exécution du

budget ainsi que d'examiner le compte financier produit par l'agent

comptable ;

- le conseil scientifique : il n'est pas automatiquement crée dans les

établissements publics. Il n’existe que dans les EPN dont l'activité présente

un caractère scientifique, technologique, hospitalier ou d'enseignement.

Cet organe a pour mission de définir avec le Directeur et le conseil de

gestion l'orientation générale des activités et l'élaboration des

programmes de recherche.

46

PARAGRAPHE II- LE REGIME JURIDIQUE DES EPN

Les EPN on le rappelle, sont des personnes morales de droit public crées

par l'État et investies d'une mission de service public c'est-à-dire d'une

mission d'intérêt général. Il apparaît dès lors normal et même nécessaire

que l'État à travers des organes établis par lui exerce un contrôle sur le

fonctionnement des EPN. Il s'agit d'un contrôle universel ; il porte sur les

organes de l’EPN sans exclusive : le directeur, le contrôleur budgétaire et

l'agent comptable. Il porte sur tous les actes accomplis par les organes dans

la gestion de l’EPN. Il tend à vérifier que les obligations pesant sur les

organes ont été exécutées. C'est un contrôle étroit, serré et les

manquements ou dysfonctionnements que le contrôle révèle appellent des

sanctions (révocation, suspension des indemnités ou salaire...).

47

DEUXIEME PARTIE : L’ACTION ADMINISTRATIVE

L'administration, entendue comme des services et organes placées sous

l'autorité du pouvoir exécutif, est appelée à agir au quotidien, et le but qui

s'attache à son action est la poursuite de l'intérêt général. C’est dire que

l'administration ne peut pas choisir le but de son action, au contraire des

particuliers ou plus largement des personnes privées. L'administration poursuit

toujours ou doit toujours poursuivre dans ses différentes actions un but d'intérêt

général. Or, les particuliers ont en ce qui les concerne le choix de la finalité à

attacher à leur action. Cela signifie que les particuliers peuvent en ce qui les

concerne poursuivre dans leur action soit un but d'intérêt personnel, catégoriel,

soit un but d'intérêt général. Mais la réalisation de la mission d’intérêt publique

doit se faire conformément au droit. Telle est la condition de l’action

administrative qu’il convient d’analyser avant de se pencher sur les moyens et

les objets de l’action administrative.

CHAPITRE I : LA CONDITION DE L’ACTION ADMINISTRATIVE :

LE PRINCIPE DE LA LEGALITE.

L’analyse portera successivement sur la notion du principe de la légalité, ses

fléchissements ou correctifs et les sanctions qui résultent de sa violation.

SECTION I- NOITION DU PRINCIPE DE LA LEGALITE

Le principe de la légalité qui signifie soumission de l’administration au droit,

constitue une limitation du pouvoir administratif. Cela est d’autant vrai que le

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non-respect du droit par l’administration est sanctionné par le juge, notamment

la juridiction administrative.

Ainsi la soumission de l’administration au se traduit par deux obligations :

l’obligation pour l’administration de respecter elle-même la loi et l’obligation

pour elle de faire respecter la loi. La première obligation amène l’administration

à respecter deux types de règles : D’une part, les règles supra-administratives,

c’est-à-dire celles prises par les autorités supérieures à l’administration. Ce sont

la constitution, les traités ou accords internationaux, la loi et la jurisprudence.

D’autre part, elle est tenue de respecter ses propres règles. Ainsi l’autorité

supérieure doit respecter les décisions des autorités inférieures. Cela participe à

la sécurité juridique.

La seconde obligation conduit l’administration à assurer non seulement

l’exécution de la loi, mais également à mettre fin aux situations juridiques et

matérielles illégales.

De ce qui précède, il résulte que la légalité est un rapport entre les règles

limitatives et les activités administratives qu’elles viennent limiter. Ce qui nous

amène à voir les sources de la légalité et les modalités de l’illégalité.

PARAGRAPHE I : les sources de la légalité

Dans les sources de la légalité figurent à la fois des sources écrites et des sources

non écrites.

A- Les sources écrites

Elles se ramènent à la constitution, aux traités ou accords internationaux, à

la loi et aux actes administratifs.

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1- La constitution

On peut définir la constitution comme étant l’ensemble des règles

juridiques les plus importantes de l’Etat qui fixent à la fois le mode de

désignation des gouvernants, leurs compétences et les droits et libertés des

gouvernés.

C'est le texte fondamental d'où dérive tout le système juridique ou tout

l'ordonnancement juridique de l'État. Placée au plus haut niveau de

l'ordonnancement juridique, la constitution encadre l'ensemble des

différentes branches du droit. En tant que norme suprême de l'État, la

constitution, dite encore loi fondamentale, la règle des règles, crée et

organise les pouvoirs publics et règle leurs rapports. Elle prévaut sur toutes

les autres règles de droit. Elle s'impose donc au législateur et à

l'administration. Ainsi présentée, la constitution peut revêtir la forme écrite

ou la forme coutumière.

2- Les traités ou accords internationaux

Un traité est un accord de volonté conclu entre deux ou plusieurs sujets du

droit international et destiné à produire les effets qu’en attendent ses

auteurs.

Ils sont considérés comme faisant partie de la légalité. L'administration est

tenue de les respecter car aux termes de la constitution, les traités ou

accords internationaux ont une valeur supérieure à celle des lois. Mais, il

en est ainsi qu'aux conditions suivantes :

Il faut que le traité ait été ratifié ou approuvé par l'État ;

50

Le traité doit avoir été publié dans un organe officiel qui est le journal

officiel ;

Le traité doit être appliqué par l'autre ou les autres parties.

Lorsque ces exigences sont satisfaites, le traité prend place dans l'ordre

juridique de l'État. Dès lors, étant situé au dessus de la loi, le traité

constitue une norme à laquelle l'administration doit conformer ses actes. Il

s'ensuit que la violation par l'administration d'un tel traité expose ses actes

à l'annulation sur recours pour excès de pouvoir.

3- La loi

La loi est l'acte adopté par le parlement et promulgué par le chef de l'État.

L'article 71 de la constitution assigne un domaine à la loi en énumérant les

matières dans lesquelles la loi peut intervenir. C'est dire que la loi se voit

cantonner au regard de la constitution dans un champ clos.

La loi bénéficie d'une supériorité par rapport aux actes édictés par

l'administration. Il en est ainsi parce que la loi est l'émanation de la

représentation nationale ; elle est censée être l'expression de la volonté

générale et donc l'expression de la volonté de la nation.

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4- Les actes administratifs

Ce sont en principe des actes pris par les autorités administratives.

On distingue à cet égard les actes réglementaires et les actes individuels.

Les actes réglementaires encore appelés les règlements sont du point de

vue organique et formel des actes administratifs en ce qu'ils émanent

d'autorités administratives. Mais du point de vue de leur caractère, ils

tendent à se confondre avec la loi, car ils présentent comme la loi, un

caractère général et impersonnel ; ils ne désignent personne nommément ;

ils s'appliquent à tous ceux qui se trouvent placés dans une certaine

situation.

Au contraire, les actes individuels sont comme leur nom l'indique des

actes qui désignent nommément leurs bénéficiaires ou leurs

adressataires.

Il y a une catégorie intermédiaire d'actes administratifs : ce sont les actes

collectifs qui n'ont ni un caractère individuel, ni un caractère général et

impersonnel mais qui s'adressent à plusieurs personnes à la fois et qui les

désignent (Ex : acte portant proclamation des résultats d'un examen ou

concours).

On distingue deux catégories de règlements : les règlements dérivés

et les règlements autonomes.

Les règlements dérivés sont ceux pris en application de la loi ; ils dérivent

de la loi ; ils tiennent leur existence et leur validité de la loi ; et ils doivent

être conformes à la loi dont ils assurent l'application.

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Les règlements autonomes, quant à eux, interviennent dans des matières

réservées par la constitution au pouvoir réglementaire.

Ces règlements sont en principe affranchis de toute soumission à l'égard de

la loi. Mais si des lois ont été prises dans ces matières, le règlement est

tenu de les respecter comme il est tenu de respecter les autres normes

supérieures. Cela vaut pour tous les actes pris par les autorités

administratives.

B- Les sources non écrites

Ce sont des sources indirectes, secondaires de la légalité

contrairement aux sources écrites qui sont présentées comme étant les

sources premières ou directes de la légalité. On cite la jurisprudence, les

principes généraux du droit, la coutume, la doctrine.

1- La jurisprudence

Au sens large, la jurisprudence désigne l'ensemble des décisions des

tribunaux. Au sens restreint, elle s'entend de la solution générale donnée

par les juridictions à une question de droit.

En principe, le juge ne crée pas le droit. Il n'a pas qualité pour prendre des

décisions ayant un caractère général et impersonnel. Son rôle est celui de

serviteur de la loi et à cet effet, il statut sur les cas d'espèce qui lui sont

soumis. Et ses décisions ne s'appliquent qu'à ces cas. Mais, les décisions

d'espèce rendues par le juge de façon constante dans telle ou telle matière,

dans tel ou tel secteur ou encore relativement à tel ou tel problème de droit,

finissent par s'imposer aux autorités administratives comme source de la

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légalité. Ainsi, la règle jurisprudentielle a une valeur supra-décrétale (une

autorité supérieure à celle du règlement) et infra-législative (une autorité

inférieure à celle de la loi).

2- Les principes généraux du droit

Les principes généraux du droit constituent des normes qui s'appliquent

même sans texte et qui s'imposent aux autorités administratives et dans

certains cas au législateur lui-même. Autrement dit, les principes généraux

du droit sont des principes non écrits qui s'imposent à toute autorité

réglementaire en l'absence de toute disposition législative.

Ex : le principe d'égalité des administrés devant la loi, les services publics ;

le principe de la non rétroactivité des actes administratifs...

On note les principes à valeur réglementaire ; ils ont une portée supplétive

en ce qu'ils s'imposent en l'absence de réglementation administrative

contraire qui peut y déroger.

Ex : l'obligation pour les décisions juridictionnelles de mentionner les

noms des juges ;

les principes à valeur législative qui s'imposent à l'administration, mais

pas au législateur qui peut y déroger.

Ex : la possibilité d'attaquer tout acte administratif par la voie du recours

pour excès de pouvoir.

Enfin les principes à valeur constitutionnelle, appelés principes

fondamentaux ou principes généraux issus des déclarations de droits ou du

préambule de la constitution.

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Ils s'imposent à l'administration et au législateur.

Ex : la liberté d'association, la continuité du service public...

3- La coutume

Au contraire du droit privé ou la coutume apparaît comme une source

de la légalité, en droit administratif, la coutume occupe une place

insignifiante de sorte que l'on rencontre trop peu de règles coutumières en

matière administrative.

4- La doctrine

La doctrine est constituée de différentes positions exprimées par les

auteurs et notamment par les professeurs de droit.

La doctrine n'est pas une source directe du droit, mais dans la pratique, les

positions doctrinales, les analyses, les critiques, les commentaires et

observations, les suggestions présentées par les professeurs de droit

influent dans certains cas sur les décisions rendues par le juge ou même sur

les textes de loi ou règlements édictés par les autorités compétentes.

PARAGRAPHE II : Les modalités de l’illégalité

Un acte administratif est susceptible d’enfreindre la légalité de plusieurs

manières. Cela tient à ce que, comme tout acte juridique, l’acte administratif se

décompose en un certain nombre d’éléments dont chacun peut être en

contradiction avec la règle de droit. Ainsi apparaissent diverses modalités de

l’illégalité :

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- L’illégalité relative à la qualité de l’auteur de l’acte : l’acte administratif

n’est légal que lorsqu’il émane de l’agent qualifié par le droit pour

l’accomplir

- L’illégalité relative au but poursuivi: elle affecte l’acte administratif

lorsque l’agent compétent prend une décision correcte en soi, mais en vue

d’un but autre que celui pour lequel était prévue la compétence. On parle

ici de détournement de pouvoir.

-L’illégalité relative à la forme : il y a vice de forme lorsque l’agent a

omis ou incomplètement observé les formalités, procédures imposées par

la loi pour l’édiction de l’acte en cause.

- L’illégalité relative à l’objet : l’agent administratif prend une décision

dont le contenu même est en contradiction avec la loi.

- L’illégalité relative aux mobiles : les mobiles sont les faits qui ont

provoqué la décision, qui ont déterminé son auteur à la prendre. On parle

ici d’erreur de droit ou de fait.

SECTION II : Les fléchissements du principe de la légalité

Il s’agit devoir ici, le dosage normal du principe de la légalité, c’est –à-dire le

pouvoir discrétionnaire et des correctifs exceptionnels du principe.

PARAGRAPHE I : le dosage normal du principe : le pouvoir

discrétionnaire

A-Notion

Il y a pouvoir discrétionnaire lorsque la loi, ayant crée compétence laisse l’agent

libre de choisir le sens dans lequel il exercera cette compétence, le laisse juge de

l’opportunité et du moment de la mesure à prendre. Le pouvoir discrétionnaire

permet de concilier le principe de la légalité avec la nécessité d’une certaine

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liberté d’action de l’administration. On précise qu’avec le pouvoir

discrétionnaire, on reste à l’intérieur du principe de la légalité ; ayant le pouvoir

de choisir le contenu de ses décisions, l’administration se décide librement sans

s’écarter de la légalité, puisque, en l’espèce celle-ci n’exigeait rien, le pouvoir

discrétionnaire n’échappe pas au droit, il n’est pas arbitraire.

On oppose au pouvoir discrétionnaire la « compétence liée » qui désigne la

situation où se trouve l’autorité administrative quand aucune possibilité de

choix ne lui est ouverte. D’une part elle est tenue de décider. D’autre part, elle

est tenue de prendre une décision déterminée, positive ou négative.

B- Effet

Dans le cadre du pouvoir discrétionnaire, l'administration n'échappe pas au

contrôle. Autrement dit, l'administration est toujours soumise au principe

de la légalité. Mais, la pression qui pèse sur l'administration connaît un

relâchement dans le cadre du pouvoir discrétionnaire. C'est dire que le

pouvoir discrétionnaire émousse, atténue le principe de légalité. Ainsi, la

zone relevant de l'appréciation discrétionnaire de l'administration échappe

au contrôle du juge. Mais, l'acte pris par l'administration n'échappe pas tout

entier au contrôle du juge. Ce dernier exerce un contrôle minimum sur les

règles de compétence, sur les règles de procédures sur le but et les motifs

de l'acte.

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PARAGRAPHE II : les correctifs exceptionnels du principe de la légalité

Par correctifs exceptionnels il faut entendre les éléments qui tendent à libérer

l’administration des limites auxquelles se heurterait son action par application

stricte des règles de la légalité normale.

Ces correctifs exceptionnels du principe de la légalité sont aux nombre de deux.

Il s’agit d’une part de la théorie des actes de gouvernement et d’autre part de la

théorie des circonstances exceptionnelles.

A- Les actes de gouvernement

1- Définition

On appelle "acte de gouvernement" certains actes accomplis par des

autorités administratives et qui ne sont susceptibles d'aucun recours devant

les tribunaux. En clair, ce s